從臺灣塑化劑團體訴訟案檢討消費求償之機制 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律科際整合研究所碩士學位論文. 從臺灣塑化劑團體訴訟案檢討消費求償之機制. 政治大 The Reflection of Civil 立 Liabilities Arising from Food Scandals: ‧. ‧ 國. 學. Focus on The Plasticizer Food Scandal in Taiwan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃立、劉宏恩博士. 研究生：游惠琳撰. 中華民國一百零五年十月.

(2) 謝辭這本論文的誕生，首先感謝我的指導老師─黃立教授的悉心指導，只要寫作上有任何問題請益老師，老師總是用最快的時間與學生相約，經過老師的解惑開導，讓每次與老師討論完後的我總有「論文好像變簡單了」的錯覺，也才有動力繼續寫作下去。能成為老師門下的學生，真的是一件很幸運的事，不僅受到老師、師母的多方照顧，也因此得到其他優秀學長姐的關照，希望之後能秉持著這份感激的心，持續精進自己，以不辜負老師對我的期待。另外，我要感謝研究所生涯中的導師，同時也是這本論文的指導教授─劉宏恩教授，感謝老師一直以來對我的包容與教導，擔任老師助理的期間，不僅教會了我許多待人接物的方法，在做學問方面，更是讓我學會甚麼叫做「魔鬼. 政治大. 藏在細節裡」的道理。感謝老師對這本論文的指導，給予許多寶貴的建議，以. 立. 及提醒我許多格式上錯誤的地方，沒有老師的指正，就沒有這本專業嚴謹的論. ‧ 國. 學. 文產出，謝謝老師以及馬克研究室的大家：芳伃、采玟、宗儒、藝齊、凱婷，謝謝你們一直以來的幫忙與協助。. ‧. 感謝口試委員─吳瑾瑜教授，謝謝老師收到我的口試委員邀請後一口就答應在星期六早上的假日時間，擔任我的口試委員。老師教學認真，更是板書筆. Nat. sit. y. 記女王，在老師的課堂上，總是座無虛席，大家振筆疾書的努力樣子，就是老. er. io. 師教學卓越的最佳寫照。謝謝老師在研究所時期對我的教導，也常常在學校受. al. 到老師噓寒問暖的關心，謝謝老師對我論文提出的諸多寶貴建議以及提醒，讓. n. v i n Ch 這本論文能以更完整的樣子呈現在讀者面前，謝謝老師。 engchi U 在研究所期間，我還要感謝一位對我很重要的老師─施崇鴻主任，由衷、衷心的感謝他，不僅是我大學時期的老師、系主任，同時也是我人生中的貴人，讓我能夠在研究所期間還能有接觸臨床的機會，跟著老師學習，也讓我有. 份收入，可以支持我研究所就學期間的花費。他是我見過最認真的醫師、最具前瞻性的科學家，同時也是全世界最好的老闆，我何其幸運，能夠受到這麼多前輩的照顧與幫助，希望有朝一日，我也能夠像他們一樣，貢獻所學所長於社會，也不吝嗇給予後輩機會，成為他人生命中的貴人。此外，我還要感謝顏玉明老師及師丈對的照顧，讓我有機會在研究所時期參與了兩次「顏門」旅遊，不僅第一次體會了臺東之美，也認識了顏門許多優秀的夥伴，兩次的旅遊，成了我研究所時期最美好的回憶。 i.

(3) 同時，我要感謝王聖惠法官在「醫療與法律課程」中的照顧與指導，論文中有許多實務上的問題也都是藉由請教老師才得以解惑，也謝謝老師的引薦，讓我有這個機緣成為黃立老師的學生，研究所時期受到老師的諸多照顧，在此向老師表達我真摯的感謝之意。感謝塑化際案中徐則鈺……等義務律師以及消基會申訴部主任陳欣怡，謝謝徐大律師給予我許多寶貴建議與指教，讓我從一開始對案件的不瞭解，到後來能對案件爭點進行剖析，也才知道食品安全消費爭議案件消費者求償的困難所在，謝謝你們在塑化劑案件當中，為消費者所做的一切努力，因為案件中涉及的消費者眾多，相關資料的蒐集以及比對都是浩大的工程，需要非常多的人員與志工協助，非常辛苦，感謝你們對於消費者保護長期的努力，也因為有你. 治政大感謝研究所時期的好友：儉忠、子靖、佩璇、翊婷、佳津、俊宏、亮瑩、立品毅、哲瑋、俊偉、韋翰、庭碩、昱婷……等，謝謝你們總是不吝嗇的分享你們，才有這本論文的產出。. ‧ 國. 學. 們不論是寶貴的學習經驗或是書籍，謝謝你們的陪伴、幫助與鼓勵，認識你們是我在研究所時期最大的收穫。謝謝子欣助教一直以來的幫忙與協助，還讓你. ‧. 特地假日加班幫忙我的口試，真的非常謝謝妳；謝謝峻賢一路以來的包容、支. y. Nat. 持，並在口試前聽我練習，幫忙打理一些事務，讓我能夠順利完成口試，只能. sit. 說有你真好；謝謝大學同學崇銘，有任何電腦上棘手的問題總是找他求救，也. er. io. 謝謝他一直以來都對我這麼有信心；謝謝信潔在工作之餘花費時間，耐心的看. al. n. v i n Ch 指教與機會的大家，因為有你們，我才能成為一位更好的人。 engchi U. 完我的論文，幫忙校搞，謝謝你們。也謝謝人生中所有曾經給我鼓勵、支持、. 最後，我要感謝我的家人，感謝爸爸、媽媽、外公、外婆、兄弟姊妹、舅. 舅、舅媽、阿姨、表弟妹，沒有你們的支持、包容與協助，我沒有機會能夠進入政大法科所就讀，也沒有機會從醫療轉換到法學領域，開啟人生另一扇窗，也因為有你們的鼓勵、協助與包容，我才能順利完成碩士學位，你們是我生命中最大的支柱，也是我持續努力的動力。爸媽辛苦的養育我們四個子女，從小讓我們受最好的教育也鼓勵我們進修，支持我們的理想與目標，如今，我終於也要畢業了，希望將來你們可以好好享福，不用再那麼辛苦了。最後的最後，希望所有我愛的人以及愛我的人，大家都能夠身體健康、平安，一切順心如意。 2016 年 11 月 ii.

(4) 中文摘要. 2011 年 5 月臺灣爆發不肖業者將具有毒性之塑化劑添加入合法食品添加物 ─起雲劑當中，販賣給多家食品業者，用以生產各種食品及飲料，戕害國民健康。惟案件中消費者僅獲賠求償額的兩千分之一，差距甚大，明顯不如預期，更是引發社會諸多撻伐。本論文藉由上述塑化劑案件，探討食品安全消費訴訟消費者求償困境並檢討現行法的缺失與不足，以符合消費者權益保障之宗旨。文章中首先針對食品安全消費訴訟特性以及我國食品管制上主管機關的權責劃分進行概念性介紹，並就訴訟中消費者可主張的民法、消費者保護法、食. 治政品安全衛生管理法上請求權基礎進行要件及爭點說明。其次，就損害賠償之概大立念及損害進行界定與討論。另由於此類型訴訟，消費者食用問題產品後，多半 ‧ 國. 學. 不會產生立即性身體傷害或臨床病徵，導致訴訟上消費者就其所受之損害難以. ‧. 舉證而敗訴，故本文藉由參酌美國毒物侵權行為訴訟上之損害認定，將損害概念擴張至損害或「損害之虞」，以解決訴訟上消費者損害認定不易的難題。. Nat. sit. y. 此外，於因果關係舉證方面，則藉由德國環境責任法、德國基因科技法上. n. al. er. io. 之原因推定理論、美國法上市場佔有率責任之因果關係以及日本法上疫學因果. i n U. v. 關係理論，作為此類型訴訟我國因果關係認定之參考，並就損害賠償範圍、我. Ch. engchi. 國懲罰性賠償金制度的引進、目的、重要爭點等析述討論之。最後，本論文藉由實務上判決，觀察現行食品安全衛生管理法第 56 條法院適用情形，從中檢討現行條文不盡完備之處，並嘗試提出相關修法建議，希冀可作為將來立法者修法之參考。關鍵詞：食品安全、塑化劑、舉證責任、侵權行為、毒物侵權行為、因果關係、原因推定理論、市場佔有率責任、疫學因果關係理論、懲罰性賠償金。. iii.

(5) The Reflection of Civil Liabilities Arising from Food Scandals: Focus on The Plasticizer Food Scandal in Taiwan Yu, Hui Lin Abstract In May, 2011 the Taiwan Food and Drug Administration reported that plasticizers, such as: di(2-ethylhexyl)phthalate (DEHP) and di(isononyl)phthalate (DINP), were illegally added to clouding agents used in foods and several beverages. The endocrine disruptors have been linked to developmental problems with children and pregnant women, etc. This. 政治大. paper would mainly discuss the issues of the reflection of civil liabilities arising from food scandals, particularly focus on the plasticizer food. 立. ‧ 國. 學. scandal in Taiwan. First, the author gives an overview of consumer litigation of food safety,. ‧. food administration in Taiwan, and the basic of claim such as the Civil law, the Act Governing Food Safety and Sanitation as well as the Consumer. y. Nat. Protection Law. Secondly, interprets the concept of civil compensation and. sit. expand the traditional concept of personal injury to risk of injury (the. er. io. plaintiff has not manifested any symptoms of disease but may suffer from. n. illness in the future) by a referring to toxic tort. Thirdly, i v illustrates the special l. C. n. h e of rules on causation in the aspect liability law, the i U n the henvironmental gc. biotech law and the market share liability to solve the problems of the causation. Fourthly, probes the compensation scope and punitive damages. Finally, by observing court decisions on article 56 of the Act Governing Food Safety and Sanitation, the author analyzes the deletion of existing legal norms and suggests a proposal for law amendments. Keywords: Food safety, Di(2-ethylhexyl)phthalate (DEHP), Burden of proof, Tort, Toxic tort, Causation, Presumption of causation, Market share liability, Causation in Epidemiology, Punitive damages. iv.

(6) 目次第一章緒論 ............................................................................................................ 1 第一節研究動機與目的 .................................................................................. 1 第二節研究範圍 .............................................................................................. 2 第三節研究方法 .............................................................................................. 3 第四節本文架構 .............................................................................................. 4 第二章臺灣食品安全消費訴訟特性及其相關規範 ............................................... 6 第一節食品安全消費訴訟二重性 ................................................................... 6 第一項公害訴訟特性 ...................................................................... 7. 治政第二節跨部會的食品安全管制 ..................................................................... 14 大立第一項各部會權責 ........................................................................ 15 第二項消費訴訟特性 .................................................................... 12. ‧ 國. 學. 第二項食品安全會報 .................................................................... 17 第三節市售食品主要規範 ............................................................................ 19. ‧. 第一項食品安全衛生管理法......................................................... 19 第二項商品標示法 ........................................................................ 23. Nat. sit. y. 第三章臺灣食品安全消費訴訟消費者請求權基礎及塑化劑案例分析 ...............26. er. io. 第一節消費者請求權基礎 ............................................................................ 28. al. 第一項民法侵權行為責任 ............................................................ 29. n. v i n 第二項消費者保護法上商品責任─消費者保護法第 7 條以下 .... 50 Ch U i e h n g c 56 條 ........................................... 64 第三項食品安全衛生管理法第第四項請求權競合 ........................................................................ 68 第二節臺灣塑化劑團體訴訟案判決 ............................................................. 70 第一項案件事實 ............................................................................ 70 第二項原告主張 ............................................................................ 70 第三項被告主張 ............................................................................ 71 第四項法院見解 ............................................................................ 72. v.

(7) 第三節臺灣塑化劑團體訴訟案背景問題分析.............................................. 78 第一項食品添加物之定義 ............................................................ 78 第二項食品添加物之相關規範 ..................................................... 82 第三項塑化劑介紹及其對人體之危害探討 ................................. 83 第四項法院採取證據之評析......................................................... 89 第四章食品安全消費訴訟消費者求償困境 .........................................................92 第一節食品安全消費訴訟之消費者舉證困境.............................................. 92 第一項受害者難以證明其受有損害 ............................................. 92 第二項加害行為與損害間之因果關係認定困難 .......................... 96 第二節舉證責任之減輕 ................................................................................ 97 第一項法院依職權調查證據......................................................... 99. 政治大第三項舉證責任轉換 ...................................................................101 立第三節損害的界定與證明 ...........................................................................102 第二項損害數額之酌定 ................................................................ 99. ‧ 國. 學. 第一項損害界定 ...........................................................................102 第二項損害之證明─擴大損害概念 .............................................105. ‧. 第三項因果關係之認定 ...............................................................121 第四節損害賠償 ...........................................................................................131. y. Nat. sit. 第一項損害賠償範圍 ...................................................................131. er. io. 第二項懲罰性賠償金 ...................................................................154 第五章食品安全衛生管理法第 56 條實務判決觀察 .......................................... 164. al. n. v i n Ch 第一節相關判決 ...........................................................................................164 engchi U 第一項飲品原料檢驗含農藥殘留案 (臺灣臺南地方法院 104 年新小字第 252 號民事判決) ................164 第二項湯品摻有不明塑膠物案 (臺灣士林地方法院 105 年士小字第 753 號民事判決) ................168 第二節判決評析 ...........................................................................................170 第一項請求權人須證明確有消費之事實 ....................................170 第二項請求權人仍須先就受有損害負舉證責任 .........................171. 第六章食品安全衛生管理法第 56 條修法建議─代結論 ................................... 174 參考文獻 ...............................................................................................................180 附件：本論文引據重要判決整理 .........................................................................190 vi.

(8) 表次表一、從農場到餐桌的食品安全管理 ................................................................ 16 表二、商品標示相關法規範及其主管機關......................................................... 25 表三、食品安全衛生管理法第 56 條新舊條文對照表 ....................................... 65 表四、塑化劑案件法院見解比較 ........................................................................ 77 表五、食品安全衛生管理法第 56 條建議條文對照表 ......................................178. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(9) 圖次圖一、食品添加物的分類 ................................................................................... 81 圖二、損害之界定與分類 ..................................................................................103 圖三、精神上損害賠償責任成立與否之判斷流程 ............................................152 圖四、精神上損害賠償認定建議判斷流程........................................................153. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與目的 2011 年 5 月，臺灣爆發塑化劑案件，衛生署查獲逾 500 項市售食品因添加含有違法食品添加物─塑化劑之起雲劑而遭下架回收，總計有上萬噸的違法起雲劑製成運動飲料、濃縮果粉、果汁、果漿、麵包、蛋糕……等，受波及廠商包括多家知名飲料、食品廠商。 2013 年 3 月，財團法人中華民國消費者文教基金會，正式提出消費者團體. 政治大. 訴訟，向多家廠商請求損害賠償，求償金額新臺幣(約)78 億元(後減縮至新臺幣. 立. (約)24 億元)，不僅受讓訴訟實施權之消費者眾多，求償金額巨大，且同時為我. ‧ 國. 學. 國消費者保護法施行後第一個食品安全團體訴訟，受到全國人民之關注，其判決於實務上具有食品安全消費訴訟損害賠償請求之指標性意義。. ‧. 2013 年 10 月，一審判決1出爐，消費者獲賠金額，總計僅(約)新台幣 120. y. Nat. sit. 萬元，為當初縮減後之請求賠償額兩千分之一賠償額，明顯不如預期，因僅賠. n. al. er. io. 償消費者購買商品的價金，駁回其他財產上及非財產上之損害賠償，造成有消. i n U. v. 費者僅獲賠飲料支出新臺幣 9 元，引發各界之嘩然，相形之下，未盡篩選原物. Ch. engchi. 料責任之統一企業股份有限公司向昱伸香料有限公司請求其產品下架回收、報廢、退款損失獲賠(約)新台幣 1 億 3 千多萬元2，實為天壤之別，對於真正受害之消費者不僅不公平還非常不合理。從而，本論文試圖以塑化劑判決為出發，就我國現行法下食品安全消費訴訟損害賠償請求作一介紹與檢討，由於此類型之消費訴訟特色在於，食用問題食品之受害者，其病徵並不會於食用或飲用後馬上顯現，由外觀以察，多與未. 1. 參照臺灣新北地方法院 101 年重消字第 1 號民事判決。. 2. 參照灣高等法院臺中分院 101 年重訴字第 20 號民事判決。 1.

(11) 食用之正常人無涉，從而消費者主張因食用添加危害物質之食品導致身體健康受損，多不被法院所接受，又無損害即無賠償之必要，導致消費者之請求受阻，難以獲得應有之賠償。縱使法院認為受害者因此受有損害，惟所受損害與加害者違法行為間之因果關係亦難以舉證證明。綜上，本論文將以解決食品安全消費訴訟中請求權人難以證明損害及因果關係之難題為目標，觀察實務上之判決，歸納出實務上消費者求償不易的原因，檢討現行法之缺失與不足，並提出相關修法建議突破困境，以期達到保護消費者及國人食品安全之宗旨，讓往後類似案件，消費者能獲得應有的賠償，. 政治大. 同時達到嚇阻食品業者之作用，避免類似事件再次發生。. 立第二節研究範圍. ‧ 國. 學. 本文以食品安全消費訴訟為核心，探討實務上消費者損害賠償請求之可能. ‧. 性與困境，從而，係以「民事法」為討論範疇，故有關塑化劑案刑事判決之討. y. Nat. 論則不在本文之討論範圍中。其他如行政管制上，亦僅以食品安全之跨部門管. er. io. sit. 理及商品標示做一簡單說明，至於有關公平交易之管制、行政風險管理、行政法之建置、行政調查……等，亦不在本文之討論範圍。惟因上述我國跨部會之. al. n. v i n 食品管理，導致同樣是吃進人民口裡之食物由不同主管機關管轄之情形，本論 Ch engchi U 文以行政院衛生福利部管理之市售食品為討論對象，至於由行政院農業委員會. 管轄之農、林、漁產品，則不在本論文之討論研究範圍。此外，有健康食品管理法專法規範的健康食品，亦不在本文的討論範疇中，本論文主要以一般食品做為討論的核心。其次，於民事賠償請求中，消費者本可依據契約責任或侵權行為責任加以主張，然本論文主要係欲藉由我國塑化劑案探討違法食品原料供應商以及違法食品製造業者之民事賠償責任，惟現實中，消費者多是向分銷的零售業者購買產品，其與違法食品原料供應商並無契約關係存在，且縱契約之當事人(消費 2.

(12) 者)向契約之他方當事人(零售業者)依民法契約責任請求亦有其限制，必須是契約之當事人(消費者)即是食用問題食品之「本人」，始有主張之可能，故實務上於此類訴訟中，法院並不會以民法契約責任為請求權基礎，故在請求權的主張上，先予將契約責任排除在外，從而有關物之瑕疵擔保、不完全給付等之討論，不在本論文之討論範疇中。最後，本論文將討論重點放在解決食品安全消費訴訟中消費者求償所面臨之困境解決，以期達到消費者之利益保護，惟於此類型之消費訴訟，受害者因食用問題食品所致之損害有不易顯見且潛伏期長之特性，消費者食入之危害物. 政治大效，故從時效之觀點切入討論其實對於消費者之請求並無實益，故本論文亦不立. 質多須經過累積至一定的量，始出現臨床具體之病癥，其請求權多半已罹於時. 針對時效問題進行深入檢討與討論，將其排除在研究範圍之外，合先敘明。. ‧ 國. 學. 第三節研究方法. er. io. sit. y. ‧. 一、文獻分析法. Nat. 本文主要採用之研究方法有三，茲說明如下：. 針對本論文討論之議題，廣泛蒐集有關之專書論著、期刊論文、報章雜. al. n. v i n 誌、碩博士論文、政府相關部會資料、國外期刊論文、國內外判決……等，藉 Ch engchi U 由閱讀，統整歸納出有關爭議問題之各方解釋及說法，分析其立論基礎，從而理出相關問題最適之解決方法，為本論文之主要研究方法。二、比較分析法於損害認定之討論上，主要參酌美國毒物侵權訴訟中所提出之新型態損害，擴大損害概念而對損害建構新的認定基準，進而導入「損害之虞」的概念，降低請求權人就舉證損害的難度，提高請求權人受償之機會。另於因果關係之認定上，則參酌德國法、美國法、日本法上之因果關係理論，作為我國將來法規修正之參考。 3.

(13) 三、案例分析法蒐集並引用國內具指標性或參考性之判決，整理歸納其對於損害之認定、原告主張之財產上以及非財產上損害賠償、懲罰性賠償……等有無理由之立論基礎、思考脈絡等進行分析及釐清。並藉由實務判決，觀察我國現行食品安全衛生管理法第 56 條之適用，藉以找出本條文規範不足之處，作為將來法條檢討修正之重心，以期達到消費者保護之目的。. 第四節本文架構. 政治大. 本文分為六大章節，茲簡述各章節之內容於下：第一章緒論. 立. 本章主要內容包括：研究動機與目的、研究範圍、研究方法以及本文架構. ‧ 國. 學. 四個部分，讓讀者能夠藉由本章節了解本文主要的內容、討論範疇、方法，以. y. Nat. 第二章臺灣食品安全消費訴訟特性及其相關規範. ‧. 及目的，藉以快速掌握本篇論文討論之議題及重點。. er. io. sit. 本文首先對於食品安全消費訴訟特性做一簡介，讓讀者對於食品安全消費訴訟有一初步的認識與了解，並對我國跨部會之食品安全管制模式進行說明與. al. n. v i n 批判。其次，就市售食品主要規範：食品安全衛生管理法以及商品標示法進行 Ch engchi U 立法目的及主要內容的介紹。. 第三章臺灣食品安全消費訴訟消費者請求權基礎及具體案例分析本章節逐一就食品安全消費訴訟中消費者得據以主張之請求權基礎，包括：民法上一般侵權行為及特殊侵權行為規範、消費者保護法上之商品責任，以及食品安全衛生管理法第 56 條等民事賠償等請求權基礎進行說明。其次，就臺灣塑化劑團體訴訟案之案件事實、原告及被告主張、法院見解作扼要的重點摘要，並就食品添加物、塑化劑，以及法院採納之證據為說明、介紹與評析。. 4.

(14) 第四章食品安全消費訴訟消費者求償困境本章節為本論文之重點所在，探討於現行法規範下，食品安全消費訴訟消費者之求償困境予以分析及討論。對於消費者之舉證困境，主要可分成受有損害之證明以及因果關係之認定兩部分。就損害而言，本文參酌美國法上毒物侵權訴訟中損害之認定，擴大損害概念，提出「損害之虞」觀點，以保障消費者之權益；至於因果關係舉證方面，則藉德國法上原因推定理論、美國法上市場佔有率之因果關係以及日本法上疫學因果關係理論以為參考。最後，在損害賠償範圍上，則分別就財產上損害賠償、非財產上損害賠償以及懲罰性賠償金進. 政治大第五章食品安全衛生管理法第 56 條實務判決觀察立行說明。. 本章節以 2014 年 12 月 10 日新修正之食品安全衛生管理法第 56 條為中. ‧ 國. 學. 心，藉由以本條文為請求權基礎之食品安全消費訴訟判決，觀察其於實務上適. ‧. 用之情形。由飲品原料檢驗含農藥殘留案以及湯品摻有不明塑膠物案中，可知. y. Nat. 現行食品安全衛生法難以發揮其過失推定以及因果關係推定之美意，因實務訴. er. io. sit. 訟上消費者須先就確有消費之事實以及受有損害兩部分負擔舉證責任，實不容易，應藉修法加以解決。. n. al. i n 第六章食品安全衛生管理法第條修法建議─代結論 C 56 hengchi U. v. 本章節主要針對現行食品安全衛生管理法第 56 條之規定，分析現行條文不. 盡完備之處，嘗試提出修法建議，以期更能符合食品安全衛生管理法之立法目的，維護國民健康，讓食品業者負擔其應盡的責任，受害國人可以獲得應有的賠償，以達嚇阻功能，使類似的食品安全風暴不再發生。並以此修法建議作為本論文之結論，希冀可作為將來立法者修法之參考。. 5.

(15) 第二章臺灣食品安全消費訴訟特性及其相關規範近年來，由於現代化科技技術的發展與突破，臺灣從傳統農業社會走向工商業社會，人與人間的往來較以往便利頻繁，交易型態亦日趨複雜多樣，產生的民事紛爭，不如以往多發生於個別當事人之間的單純型態，應運而生的係涉及多數潛在群體、危害層面廣且損害具有繼續性性質的「現代型紛爭訴訟」類型3，如：公害責任訴訟、產品責任訴訟……等。本文主要討論的食品安全消費訴訟為產品責任訴訟的類型之一，僅是問題產品為食品本身，因涉及人類健康. 政治大論及說明，以期能對食品安全消費訴訟有初步的認識與了解。立. 的危害，近年來逐漸受到重視，本文以下將就食品安全消費訴訟之特徵作一討. ‧ 國. 學. 第一節食品安全消費訴訟二重性. ‧. 近年來發生多起的食品安全消費爭議，肇因於食品工業科技之發展，普遍. y. Nat. 使用食品添加物等新興化學物質，以提升食品的外觀、口感或保存期限……. er. io. sit. 等，消費者藉此品嘗到不同於以往的滑潤、Q 彈口感，甚至是各式各樣從前想像不到的新口味，殊不知下肚的食品僅僅是由各種調味料、色素……等調製而. al. n. v i n 成，科技的進步卻造成人類因「食」的不安全而提升罹病之風險。 Ch engchi U. 然而，若仔細查看臺灣過去發生的食品危害事件，可將此類事件區分為二. 種發生的型態，一為食品於生產或製造的過程中即遭受外界污染情形；二為食品因不當的食品添加而致食品不具安全性之情形。前者如 2009 年於消基會抽驗市售的涼麵許多市售的涼麵均有大腸桿菌超標的情形；後者則如 2011 年爆發的塑化劑事件，然而二者的共通性為消費者多係藉由消費行為而食用到上述不具安全性之食品。. 3. 邱聯恭，司法之現代化與程序法，國立臺灣大學法學叢書，頁 11，2001 年 10 月，自版。 6.

(16) 食品安全消費紛爭訴訟，加害的一方通常為商品製造者，因其本身具有較高的專業知識與財力，相較之下，受害者處於訴訟經濟、資訊上較劣勢之一方，經由消費者的消費行為，其危害對象為不特定多數人，受害者位居各處，如同一片散沙，且因危害的利益為廣大多數人的身體健康公益，訴訟具有公益性質。由於食用到不具安全性食品之人通常不知自己食用添加有害物質的食品，加上此類型之損害具有不易顯見及難以證明的特性，進入體內的毒性或化學物質還有可能累積存於體內，對於身體健康具有繼續性(累積性)的侵害，從而，. 政治大構，實不難發現食品安全消費訴訟其實是結合了公害訴訟以及消費訴訟之特性立. 食品安全消費訴訟可歸類為現代型紛爭訴訟類型之一。然而，經仔細的分析解. 堆疊而致，本論文以下即就食品安全消費訴訟二重性：公害訴訟特性以及消費. ‧ 國. 學. 訴訟特性二者作進一步之說明4：. ‧. 第一項公害訴訟特性. y. Nat. n. al. er. io. 說明：. sit. 在討論公害訴訟特性前，應先就「公害」之概念以及特性作先行之了解及. Ch. 第一款公害之概念. engchi. i n U. v. 「公害」一詞，源自於日本，就字面用意，係強調：一般「公眾」遭受損害或危害5，故最廣義的公害概念，只要及於公眾之災害或損害均屬之，天災與人禍均會被包含在內，但由於法律制度主要規範對象為具社會性之人類，故. 4. 有關「食品安全消費訴訟二重性」，可參照：劉聖文，風險食品消費訴訟爭議問題之研究─以. 損害認定及因果關係之舉證為中心，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁 20-23，103 年 10 月。 5. 邱聰智，公害法原理，頁 5，1987 年 5 月，增訂再版。 7.

(17) 「公害」一詞，在法律上的解釋並不會如此廣泛，應僅及於人為活動所造成之環境破壞，若屬天災或動物行為造成的環境破壞則不屬法律規範之範疇6。就此，劉毓卿教授認為：「公害之定義，係舉凡一切人為活動(包含自然人以及法人)，致生危害大多數不特定眾人之生命、身體、健康或生活環境的現象，均稱之為公害。7」；邱聰智教授則謂：「從法律學之觀點，公害者，乃人為活動，致破壞生活環境，並因而損害廣大地區一般居民之生活權益或有危害其權益可虞之事實。8」，從上述說明可知，「公害」之概念，實則包含「環境破壞」以及「生存妨礙」二大內涵9，而本文以下所指稱之「公害」，意旨法概念. 政治大第二款公害之特性立. 下之公害概念。. ‧ 國. 學. 另就特性而言，「公害」通常具備以下特徵10：第一目因人為活動造成：. ‧. 承前述，因法律為社會生活下之產物，其規範的對象為人，故所指稱之. y. Nat. sit. 「公害」，應限於因人為活動所造成，包括：煙霧、粉塵、瓦斯、廢氣、熱氣、. n. al. er. io. 臭味、噪音、震動、強光、汙水……等因素，致生活環境遭受破壞，均屬公害之範疇。. Ch. engchi. 第二目致生危害於他人. i n U. v. 公害除了會造成生活環境破壞之外，亦可能會危害人之生命、身體、健康、財產……等權益(舉凡法律所保護之權利或生活利益均屬之)，例如：因吸. 6. 陳慈陽，環境法總論，頁 37，2011 年 11 月，3 版。. 7. 劉毓卿，公害新理念及實例論集，頁 3，1984 年 8 月，增訂版。. 8. 邱聰智，同註 5，頁 9-10。. 9. 邱聰智，公害與刑事責任，刑事法雜誌，16 卷 5 期，頁 60，1972 年 10 月。. 10. 以下內容整理自：邱聰智，同註 5，頁 10-13；陳慈陽，同註 6，頁 37-39；劉聖文，同註. 4，頁 18-19。 8.

(18) 入他人二手菸而增加罹患肺癌之風險、因工廠作業之噪音影響而罹患憂鬱症、因不肖魚塭業者超抽地下水而致地層下陷房屋倒塌……等。此危害之內涵，包括：損害之實質以及致害之危險，故並不以實際發生損害為要件，只要公害的事實經過科學判斷，認定其具備損害之危險蓋然性即屬危害概念。第三目危害對象為不特定多數人公害產生之危害，其影響對象通常為不特定之多數人，具有社會性危害之特性(公眾性)，此「多數人」之標準為一相對性之概念，僅須公害危害影響. 政治大第四目須造成環境破壞立. 「相當地區」之多數人即屬之。. 公害必須以造成環境破壞為特徵，否則縱使係因人為活動之事實致生危害. ‧ 國. 學. 於不特定多數人，亦不屬於公害之範疇，例如：飛機因人為疏忽導致失事或爆. ‧. 竹工廠突然的爆炸……等事件，雖符合因人為活動造成以及致公眾危害等之公. y. sit. io. 第五目影響及涵蓋層面廣. al. er. 為妥適。. Nat. 害特性，仍不屬於公害。另有關「環境」一詞，解釋上應以自然環境為限，較. n. v i n 因公害主要係因人為活動造成環境破壞而致生危害於他人，由於環境本身 Ch engchi U. 即屬一開放範圍之概念，故公害除了其危害對象為不特定多數人外，影響範圍亦無法以清楚之界線來區分界定，因其影響及涵蓋層面廣泛，甚至可能經由遺傳危害至下一代。第六目危害具長期性、累積性且不易證明公害於發生之初多不易為人所發現，故通常致生危害於他人時已經歷一段很長的時間，受害者往往在不知不覺的過程中遭受損害，且於漫長的時序中，公害對於受害對象之危害具有累積作用，相關毒素或化學物質經由環境的攝入累積於人體中，對受害者造成的危害更是與日俱增。 9.

(19) 例如：焚化爐造成的戴奧辛11空氣汙染，因戴奧辛為一無色、無味物質，一般人無法藉由肉眼或氣味來辨認，人體無法對其進行過濾或偵測，故縱使吸入含有戴奧辛汙染的空氣而不自知，相關毒害物質亦日復一日的存累於人體中，可能累積到某一致病臨界點才會出現具體的病徵，難以證明為戴奧辛所造成之危害。又如，我國曾經發生的民生別墅輻射鋼筋汙染事件，居民長期居住於輻射屋中受游離輻射危害，造成其身體細胞突變罹癌比率較一般正常人高，且因一般民眾並無專業測量輻射之儀器，居民居住在輻射屋中多已長達數年而不自知，加上疾病發生的潛伏期長，嗣居民身體健康受經年累月輻射影響而發. 政治大或癌症的發生並非因輻射暴曝露才會發生，一般生活上亦可能會接觸到許多其立. 生具體健康損害，如：罹患癌症，於因果關係的證明上亦非容易之事，因腫瘤. 他的致癌因子，個人體質亦為重要的因素之一，例如，本身家庭即有家族癌症. ‧ 國. 學. 史12，導致公害事件中原告存有因果關係難以舉證證明的困境。. ‧. 從上述說明可知，公害的發生，會造成他人權益的損害，故從法律觀點觀. sit. al. er. io. 戴奧辛是無色、無味而且毒性相當強的脂溶性化學物質，因此很容易溶於並累積在生物體的. n. 11. y. Nat. 之，屬於侵權行為之態樣，受害者依據民法對於公害事件造成之損害或危害得. Ch. i n U. v. 脂肪組織中，其對人體的危害包括：造成皮膚、眼睛及呼吸道的刺激、頭痛、頭暈、噁心等症. engchi. 狀、產生氯痤瘡、肝腫大及神經肌肉損傷，為一種已知的人類致癌物。另一方面，愈來有愈多的研究指出戴奧辛不只有致癌的風險，也會對人體內分泌造成干擾，在可能導致生物滅種的環境荷爾蒙黑名單排名首位。參考自：黃有利、林德賢，世紀之毒─戴奧辛，高醫醫訊月刊，19 卷第 2 期，網址：http://www.kmuh.org.tw/www/kmcj/data/8807/4266.htm，最後瀏覽日期：2016 年 9 月 29 日。 12. 惟值得欣慰的是，民生別墅輻射案(臺灣高等法院 87 年重上國字第 1 號民事判決)其認為不能. 僅以臨床上目前與常人相同或未出現症狀而即認住戶健康未受傷害。判決原文謂：「彼等雖尚未出現具體之癌症效應或其他遺傳效應，但依前開論述可知，其肇致異常之『因素』已因長期輻射暴露而存在於體內，將因潛伏期之長短而陸續出現輻射效應，相較於一般正常人而言，其體內既已存有導致健康異常之因子，自不能僅以臨床上目前與常人相同或未出現症狀而謂其健康未受傷害。」，值得肯認。 10.

(20) 向加害的公害源或事業主請求「損害賠償」以及「排除侵害」，相關法律途徑則包括：提起民事訴訟、聲請假處分、成立民法上之和解或於鄉鎮市調解委員會進行調解……等13。第三款公害訴訟之特性在了解公害之概念以及特性後，基於上述公害之特徵，延伸而至公害訴訟上，可整理歸納出公害訴訟通常具備以下之特性14：第一目當事人存有經濟、資訊上的落差由於公害訴訟之受害者(原告)多為一般市井小民，相對於加害之被告多為. 政治大. 具備社經地位、知識及能力的事業集團來說，處於經濟弱勢，缺乏獨立訴訟資. 立. 力、經驗及能力的市井小民為訴訟之劣勢，雙方當事人於公害訴訟上存有經. ‧ 國. 學. 濟、資訊落差，且於公害訴訟中須證明之相關事證，大多存於加害被告其支配領域範圍內，受害者要提出舉證並不容易，故對於受害者而言較為不利。. ‧. 第二目受害當事人普遍不具向心力. y. Nat. sit. 因公害事件影響含蓋範圍廣泛，其危害對象為不特定多數人，於同一公害. n. al. er. io. 事件造成的損害事實，往往受害當事人之數量及對象無法確實掌握，且存有許. i n U. v. 多潛在的受害者可能不知道其受損害或因危害的特性導致受害者如同一盤散. Ch. engchi. 沙，彼此間普遍無向心力，故於現代型紛爭訴訟有利益歸屬外延、不確定之情形。且因受害對象為多數人，實務上受害者多藉由團體訴訟之提起，以為救濟，然縱使提起團體訴訟，願意加入的消費者亦為數有限，因現實生活中大家普遍忙碌，不一定有時間、心力加入。. 13. 行政院經濟建設委員會，公害紛爭處理及民事救濟法制之研究，頁 337，1988 年 5 月。. 14. 以下內容整理自：邱聰智，同註 5，頁 19-22；陳慈陽，同註 6，頁 37-39；劉聖文，同註. 4，頁 19-20。 11.

(21) 第三目複雜性及長期累績性，致損害難以證明公害訴訟因公害事件之危害相較於傳統的侵權行為其發生之原因及造成損害之機制較為複雜，因其具有損害不易顯見之特性，受害者通常係經歷一段漫長的歲月始知受有損害的情況，且損害之發生亦為多種複雜因素之聚合累積之結果，其中之複雜性更是難以言喻，又因公害之危害已存續一段時間，相關事證恐已滅失不復存在，導致舉證及因果關係認定困難。. 第二項消費訴訟特性. 政治大向法院提起之訴訟。」，而同法第 3 款指出：「消費關係意指消費者與企業經營立. 依據消費者保護法第 2 條第 5 款之規定：「消費訴訟係指因『消費關係』而. 者間就商品或服務所發生之法律關係。」，由此可知，消費關係存於消費者與企. ‧ 國. 學. 業經營者之間，就企業經營者提供之有形商品或無形服務若發生消費糾紛而向. ‧. 法院提起之訴訟，則為「消費訴訟」，且此一法律關係不以契約關係為限。. y. Nat. 另有關消費者保護法上之「商品」概念，依據消費者保護法施行細則第 4. er. io. sit. 條之規定，指的是作為交易客體之不動產或動產，包括最終產品、半成品、原料或零組件。就此，「食品」屬於消費者保護法上之商品內涵，應無疑義。. al. n. v i n 此外，就「消費訴訟」之特性而言，本文作後述之分析 Ch engchi U. 15. ：. 第一款訴訟當事人為消費者與企業經營者承前述消費者保護法第 2 條第 3 款之規定，消費關係為存在於消費者與企業經營者間之法律關係，故消費者因消費關係紛爭而提起之消費訴訟，訴訟當事人雙方即為消費者與企業經營者。而企業經營者對於其生產的商品或提供的服務，通常係針對一群消費者而. 15. 黃宏全，消費訴訟之舉證責任─最高法院一○○年度台上字第一○四號判決的觀察，月旦裁判. 時報，35 期，頁 26-27，2015 年 5 月。 12.

(22) 產製或提供，故當其產品或服務致生他人權益受損害時，受害者通常不會僅為單一之對象，而為多數群體，故於消費訴訟中，訴訟之當事人除了為消費者與企業經營者之關係外，通常還有多(指消費者為多數)對一(指企業經營者通常為單一個體)之情形。縱非契約當事人只要有消費行為，就是此處的消費者。第二款訴訟當事人間存有經濟、資訊上的落差由於消費訴訟存在於消費者與企業經營者之間，雖然說於人數上消費者通常多於企業經營者，但在訴訟上卻無寡不敵眾的情形。實因消費者通常為社會上之一般大眾，無論係財力、專業知識、能力或經驗均不及企業經營者，且有. 政治大. 關消費訴訟上之證據或資訊……等，大多掌握在企業經營者手中，消費者若要. 立. 舉證亦較為困難，由於消費訴訟上當事人間存有經濟、資訊上之落差，故人數. 第三款損害具潛伏性與繼續性，且難以證明. ‧. ‧ 國. 學. 眾多的消費者反而為訴訟上較為弱勢的一方。. sit. y. Nat. 由於現代食品科技的發展，食品業者為了增加食物的口感、滋味、外觀、. al. er. io. 保存，常常於食品中添加額外的食品添加物，然其多半是由化學物質所製成，. v. n. 若非為政府公告之合法食品添加物，食用是否會對人體造成損害則須藉由相關. Ch. engchi. i n U. 醫學研究始能證明。由於食品經過許多物質的調配製成，添入的違法食品添加物恐怕很難經由人體即可加以辨認，故消費者常常食用含有有害物質的食品而不自知，且因有害物質會經由食用攝入而累積於體內，往往累積到致病臨界點才會產生具體病癥，甚至有些危害物質造成的損害可能是微觀的次細胞層級染色體的傷害，可能經由生殖遺傳而續存於下一代，導致下一代的健康受損，故造成之損害除了具有潛伏性長、不易察覺及證明外通常亦具有繼續性之特性。. 13.

(23) 第四款訴訟爭點具公益性質消費訴訟除了具上述訴訟當事人間存有經濟、知識上的落差以及多對一等不同於傳統民事訴訟當事人通常為一對一平等關係之特性外，另一項很大的不同點係傳統的民事訴訟其訴訟爭點通常為與雙方當事人密切之私益，並不存在於他人之間；反觀消費訴訟，因受害者可透過各地的經銷商購買到問題食品，故通常受害者數眾多且攸關到國民健康，其爭執的訴訟爭點多具備社會公益性質，影響層面廣泛，甚至與整體社會利益有關而具公共性。從以上說明可知，食品安全消費訴訟為一現代型紛爭訴訟之類型，然又因. 政治大用水，不僅造成的危害不易察覺且有累積於體內之疑慮，故其具備多項與公害立. 其損害具備潛伏性長及繼續性之特性，食用不安全的食品猶如飲用受汙染的飲. ‧ 國. 學. 訴訟相同之特性。再者，受害之民眾多藉由消費行為購入不具安全性的食品，從而推之，食品安全消費訴訟除了係具備公害訴訟特性之現代型紛爭訴訟類型. ‧. 外，其本質屬於消費訴訟，故於實務上，受害之消費者多藉由提起消費者保護. n. al. Ch. engchi. er. io. 第二節跨部會的食品安全管制. sit. y. Nat. 法上之消費者團體訴訟以為救濟。. i n U. v. 從過去爆發的食品安全事件，如：1995 年雲林小玉西瓜農藥殘留案件以及於同年查獲進口飼料奶粉轉賣食品業者事件、2005 年彰化戴奧辛鴨蛋汙染事件、2006 年台糖用動物飼料酵母粉製健素糖等，可發現問題食品的生成或產製，與超標的農藥、飼料用奶粉或酵母粉或是因環境賀爾蒙戴奧辛的汙染有關，而回歸到這些物質源頭的管制，農藥及飼料用物質其主管機關為行政院農業委員會，而環境中有害物質戴奧辛之監測則為行政院環境保護署之職責，惟若戴奧辛汙染食品致市售食品出現問題，市售食品的抽查與檢驗則歸於行政院衛生福利部負責。由此可知，我國食品安全的管制主要是透過行政院農業委員會(以下簡稱農委會)、衛生福利部(以下簡稱衛福部)、環境保護署(以下簡稱環 14.

(24) 保署)三個部會共同來進行管理及管制。. 第一項各部會權責由於我國食品安全的管理主要是由農委會、衛福部、環保署三個部會共同為之，故權責的劃分即為重要的問題。於權責劃分上，農委會依據行政院農業委員會組織條例第 1 條，其主管全國農、林、漁、牧及糧食行政事務。故農委會負責農、漁、畜牧產品的安全，因此關於糧食的栽種、水產魚類的養殖、農藥的規格、檢驗、販售以及使用限. 政治大部主要是就市售食品進行安全管理與對食品業者進行管控監督，有關食品添加立. 制、屠宰場內畜禽屠宰及分切之衛生查核……等，均屬農委會之權責；而衛福. 物之品名、規格及其使用範圍、限量標準以及食品工廠的設置、規模標準等，. ‧ 國. 學. 均屬於衛福部之職掌範圍，且衛福部會不定期抽樣查驗市售食品，其中包括查. ‧. 驗市售產品的農藥殘留。若要將農委會與衛福部之職權範圍作一簡單的劃分，. y. Nat. 可就產品離開批發市場與否來作判斷，農、漁、牧產品在離開批發市場前，屬. er. io. sit. 農委會管轄，離開批發市場後，即為衛福部之管轄範疇16；至於環保署，則與環境衛生、環境監控、廢棄物管理、毒物管理有關，其會與食品安全相關，多. al. n. v i n 半係因食品受環境毒物之汙染或違法添加，抑或是水源汙染導致農田土壤的質 Ch engchi U. 變致生種植出的農產品受汙染之情形，惟於受汙染農田中收穫的農產品，復歸於農委會管轄，例如：受鎘等重金屬汙染之農田所收成之稻米穀類，為農委會之管轄範疇。近年來政府強調「從農場到餐桌跨部會的合作」，以期達到食品安全無縫管理，從最前端的源頭管制，一直到農產品的收成、食品的產製，到最後消費者. 16. 王宏文，臺灣食品安全管理制度及執行之研究，國立臺灣大學公共政策與法律研究中心 102. 年度研究計畫案期末報告，頁 6，2014 年 2 月。 15.

(25) 端的保護，就其管理、管制重點、管制目標以及權責機關等面向，可以整理製成以下表格(表一)：表一、從農場到餐桌的食品安全管理17. 輸入. 農業、環保. 產製及流通. 消費者保護. 管理. 1.境外查驗. 1.環境汙染預防及. 1.製造加工. 1.購買. 方向. 2.邊境管制. 管制. 2.運輸流通. 2.調理. 3.查緝走私. 2.農、漁、牧生產. 3.販賣、餐飲. 3.儲藏. 管理 1.境外工廠稽查. 重點. 2.邊境查驗及管制. 1.原料不佳政治大 2.動物用藥濫用 2.製作工廠設施及立 1.農藥濫用. 3.飼料添加物. 環境不良. 4.人畜共通疾病. 3.食品添加物管理. 5.環境汙染物. 4.製成管制不當. 3.食品中毒 4.標示、廣告違規. y er. 產製流通監管. al. 風險分析. n. 目標. 6.溫控不當. io. 源頭管理. 2.儲藏不當. ‧. 5 其他汙染. Nat. 管制. 學. 查緝走私. ‧ 國. 國際資訊通報. 1.逾有效日期. Ch. sit. 管制. engchi U. v ni. 消費者保護與教育. 權責. 衛生署、農委會. 衛生署、農委會. 衛生署、農委會. 衛生署、農委會. 機關. 經濟部、財政部. 環保署. 經濟部. 消保會、教育部. 海關、海巡署. 內政部. 由表一可看出，我國食品管理主要區分為兩大類作管制，農、漁、牧產品. 17. 表一係引自康照洲，食品安全管理發展之經緯，2011 年全國食品安全會議專題演講簡報，頁. 10-25，2011 年 6 月，本論文作者僅作部分文字上的調整。參考網址： http://www.fda.gov.tw/tc/includes/SiteListGetFile.ashx?mid=133&id=5050&chk=960a3eda-085c4423-b5ee-05ef3656504e ，最後瀏覽日期，2016 年 9 月 30 日。 16.

(26) 不管是前階段原、飼料的進口、農藥的使用管制……等都歸農委會的職掌範圍，而一般市售食品的查驗、食品添加物的使用規範……等，則屬衛福部的管轄範疇。然而，會發現，市售農產品農藥的查驗主要是衛福部管轄的地方衛生局在做稽查，雖然農產品於販售前即應符合農藥殘留標準，農委會應盡其把關的職責，但我們卻常看到新聞媒體、報章雜誌出現農產品農藥殘留超標的新聞，由此，可發現我國有關食品安全的行政管制多元，但源頭管理卻常常做的不足，導致未符合標準的食材或本應作為飼料使用的原物料添加到市售的食產品中販賣，造成人民食的不安全，且多如牛毛的法規命令及行政規則，規範上. 政治大. 是否有成效不彰的情形？值得進一步檢討與改進18。. 立. 第二項食品安全會報. ‧ 國. 學. 從上述說明可知，我國食品安全的管制其實是需要不同部會的共同協調及. ‧. 管理，才有可能達到安全無虞的程度，只要任何一個環節出問題或管制有漏. n. al. er. io. sit. y. Nat. 洞，都將成為下一個食安風暴的導引線。. 18. Ch. engchi. i n U. v. 漁類水產品的管理問題其實更是令人擔憂，除了相關立法未臻完善外，執行面有賴行政院農. 委會漁業署進行把關，惟其於官方網頁上確有文章直言：「漁產品添加物及養殖用藥近年受到各方的重視，多數未有立即食用危險，但部分已受到國內外食品安全管理單位提出消費警示。食品添加物當然涉及法律及行政管理問題，但政府人力有限，對於產品是否有全面的安全性並無絕對的把握，因此生產者與消費者的自省，加上制度面的建立，才能使生產的漁產品達到優質、健康及安全。」，節錄自王清要，食魚健康的第二撇步─降低風險吃得安心，行政院農業委員會漁業署縱橫魚蝦貝類網，2014 年 10 月，網址： http://www.fa.gov.tw/fisheasy/Benefit/content.aspx?id=16&chk=c6d1abd4-0832-43b6-b85b66661516e586，最後瀏覽日期：2016 年 9 月。 17.

(27) 有鑑於跨部會協調之重要性，行政院為確保國人飲食安全及相關政策的推動，於 2009 年 8 月成立「行政院食品安全會報」，針對食品安全政策及制度進行諮詢與討論，並藉此會議組織解決突發的重大食品安全事件。參與委員除相關部會首長外，也包括專家、學者、民間機構及消費者團體代表等，每 6 個月召開一次，必要時得召開臨時會議。惟當時食品安全會報屬於任務編組，常常於發生食品安全事件才進行開會以茲因應，淪為應變會報，無法處理食品安全跨部會整合的問題。於 2014 年 12 月食品安全衛生管理法修法的院會討論上，即有立院黨團指. 政治大帶，2009 年監察院調查大型速食業者炸油使用情形時，調查報告中寫明『環保立. 出：「於此次次餿水油事件(2014 年 9 月爆發)，赫然發現廢食用油竟是三不管地. 署對於廢食用油之管理，未盡周全及確實，應予檢討改進』，顯然『行政院食品. ‧ 國. 學. 安全會報』在做為跨部會溝通平台或食品衛生安全的預警制度之機制上，未能. ‧. 發揮應有之功能。19」，此段話，著實令人震驚，原來我國多年來對於廢油竟然. y. Nat. 是沒有管理與管制的，我國食品管制的分流，說好聽其實是很多部會共同管理. er. io. sit. 與管制，說難聽可能會造成此種大家都管，大家都沒管的局面。經過立委的提案，於 2014 年 12 月 10 日修正食品安全衛生管理法時，增訂. al. n. v i n 第 2 之 1 條明定行政院應設置應設食品安全會報，而為因應此項立法，行政院 Ch engchi U. 亦於 2015 年 2 月 13 日訂定發布行政院食品安全會報設置要點，從而，現今行政院食品安全會報係由院長擔任召集人，副院長擔任副召集人，委員包括相關部會首長、專家學者、相關民間機構與消費者團體代表；視議題需要，得邀請相關機關代表、其他專家學者與民間機構及團體代表列席，或成立專案小組處理後續案件之問題。由原先每 6 個月召開 1 次改成每 3 個月召開 1 次會議，必要時得召開臨時會議。. 19. 參見立法院公報第 103 卷第 65 期院會紀錄，食品安全衛生管理法第 2 條之 1 提案說明，頁. 84-85，2014 年 12 月。 18.

(28) 綜上所述，我國食品管理上，農、漁、牧產品與市售一般產品的管理是分屬不同主管機關之權責，前者屬農委會；後者則歸衛福部管轄，然若涉及食品烹煮過後的廢棄油、毒物管理等則為環保署之職掌，從而各部會的溝通協調非常重要，否則極可能成為下一個食品安全網的破洞所在。故本文認為，我國對於食品安全的管理應著重於源頭的管理，不管是農、漁、牧或是一般食品的原料、食材進口……等，直到最後階段食品產製後廢棄物的管理，都需要有嚴格的追蹤系統把關，從而多少的原料進到哪家食品製造商等都可透過追蹤平台檢視與追查，以避免再發生類似飼料用酵母、飼料用奶粉混充或添加製成市售食. 政治大. 品的情形，也可避免廢棄食用油經過加工除味再度進到國人的胃袋中。. 立第三節市售食品主要規範. ‧ 國. 學. 第一項食品安全衛生管理法. ‧. 我國現行「食品安全衛生管理法」，原名為 1975 年 1 月立法院三讀通過的. y. Nat. sit. 「食品衛生管理法」，以法條名稱可知，最早有關食品管理之立法，主要著重在. n. al. er. io. 食品「衛生」的部分。. i n U. v. 其後，隨著臺灣食品加工業之快速發展，國人飲食習慣日漸受到改變，對. Ch. engchi. 於加工食品的仰賴程度亦日益增高，以往 1975 年制訂的食品衛生管理法已不敷使用。且先後經歷了 1979 年彰化多氯聯苯食用油(米糠油)中毒事件、1985 年爆發的第一起餿水油案事件、1987 年桃園大溪豆類製品汙染案、2006 台糖用動物飼料酵母粉製健素糖、2009 年桃園環海公司以致癌的工業用粗鹽混充食用鹽販售……等，一直到近年接二連三爆發的食品安全爭議事件，如：2011 年 5 月爆發的塑化劑事件、2013 年的毒澱粉、大統食用油混摻假油事件以及隔年接連爆發的強冠餿水油、頂新飼料油……等層出不窮的重大食品安全事件，皆促成了我國 1975 年制定公布的「食品衛生管理法」進行修法。 19.

(29) 在歷經多次的全文修正以及部分條文修正，「食品衛生管理法」於 2014 年 2 月 5 日，正式更名為現行的「食品安全衛生管理法」，以表彰對於食品安全重視之決心，目前最後一次的修正公布係於 2015 年的 12 月 16 日20。現行「食品安全衛生管理法」全文共 60 條，分十章節，各章節分述於下：本法第一章為總則(第 1 條至第 3 條)之規範，首條即揭示食品安全衛生管理法之立法目的：「係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康。」，並於總則中制定有關食品安全管理之主管機構(第 2 條)、名詞定義(第 3 條)，包括：食品、特殊營養食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔. 政治大. 劑、食品容器或包裝、食品業者、標示、營養標示、查驗、基因改造等本法名詞定義。. 立. 第二章為食品安全風險管理章節(第 4 條至第 6 條)，主要係關於風險評估以. ‧ 國. 學. 及風險管理之規定，「風險評估」指依據科學方法，藉由醫學、營養學、流行病. ‧. 學、食品科技等專家執行科學程序，評估人體經由食物攝入有害人體成分發生. y. Nat. 危害之機率以及危害程度21。而主管機關依據專家學者提供的研究分析數據以. 接受的耐受範圍內，則屬風險管理之範疇。. al. er. io. sit. 及相關實證研究報告，採取適當防範措施或政策，將風險降低並控制在人體可. n. v i n 第三章為食品業者衛生管理章節(第 7 條至第 14 條)，其規範食品業者應自 Ch engchi U. 主管理 (第 7 條)、符合食品之良好衛生規範準則及食品安全管制系統準則並應向主管機關申請登錄，始得營業(第 8 條)、應建立其產品追溯或追蹤系統(第 9 條)、設廠登記(第 10 條)、置衛生管理人員(第 11 條)及一定比率領有專門職業. 20. 我國現行食品安全衛生管理法共經歷 14 次全文（或部分條文）修正，詳細可見全國法規資. 料庫─食品安全與衛生管理法之沿革，參考網址： http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&t=A1A2E1F1&k1=%E9%A3%9F%E5%93% 81%E5%AE%89%E5%85%A8%E8%A1%9B%E7%94%9F%E7%AE%A1%E7%90%86%E6%B3%9 5，最後瀏覽日期，2016 年 9 月 28 日。 21. 邱錦添、李根永，食品安全衛生管理法之理論與實務，頁 11，2014 年 11 月，初版。 20.

(30) 或技術證照之食品、營養、餐飲等專業人員(第 12 條)、應投保產品責任保險(第 13 條)、公共飲食場所衛生之管理辦法的授權(第 14 條)。第四章為食品衛生管理章節(第 15 條至第 21 條)，內容包括：食品或食品添加物之限制(第 15 條)、可供食品使用之原料限制(第 15 之 1 條)、食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑不得製造、販賣、輸入、輸出或使用之情形(第 16 條)、販賣之食品、食品用洗潔劑及其器具、容器或包裝，應符合衛生安全及品質之標準(第 17 條)、由中央主管機關訂定食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準(第 18 條)、為突發事件緊急應變之需，中央主管機關得訂定暫行. 政治大主管機關公告之食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔立. 標準(第 19 條)、屠宰場之衛生查核依農業主管機關相關辦法(第 20 條)、經中央. 劑以及基因改造食品原料之登記、許可、變更及展延之核准(第 21 條)。. ‧ 國. 學. 第五章則攸關食品標示及廣告管理(第 22 條至第 29 條)，內容包括：食品及. ‧. 食品原料之標示(第 22 條、第 23 條)、食品添加物及其原料之標示(第 24 條)、. y. Nat. 飲食場所供應之特定食品標示以及特定散裝食品販賣地點、方式之限制與標示. er. io. sit. 要求(第 25 條)、經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝之標示(第 26 條)、食品用洗潔劑之容器或外包裝標示(第 27 條)、食品標示、宣傳或廣告. al. n. v i n 之要求；食品禁止標示、宣傳或廣告事項及特殊營養食品促銷或廣告之限制(第 Ch engchi U 28 條)、接受委託刊播之傳播業者之管理(第 29 條)。. 第六章為食品輸入管理章節(第 30 條至第 36 條)，規範內容包括：輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑之查驗及申報(第 30 條、第 31 條)、食品衛生安全事件之追查或預防(第 32 條)、特殊產品之具結先行放行(第 33 條)、重大食品衛生安全事件發生之處理(第 34 條)、安全風險程度較高之食品管控與源頭管理(第 35 條)、境外食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑之管理(第 36 條)。 21.

(31) 第七章為食品檢驗章節(第 37 條至第 40 條)，內容包括：食品、食品添加. 物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑之檢驗或委託(第 37 條)、檢驗方法(第 38 條)、食品業者對於前述檢驗結果申請複驗(第 39 條)與衛生檢驗資訊之發布(第 40 條)。第八章為食品查核及管制(第 41 條至第 43 條)，本章節制定了：確保食品、. 食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定得執行的措施與辦法(第 41 條、第 42 條)，同時制定警察機關應派員協助遏止違法廠商違法行為 (第 42 條之 1)、以及檢舉違法獎勵(第 43 條) 之規定。. 政治大包含行政罰之罰鍰(第 44 條、第 45 條第 1 項及第 4 項、第 46 條、第 47 條、第立. 第九章則為罰則(第 44 條至第 56 條)，規範違反本法規定之相關罰則，其中. 48 條、第 48 條之 1)與行政處分(第 44 條、第 45 條第 1 項及第 3 項、第 46 條. ‧ 國. 學. 第 3 項、第 47 條、第 48 條、第 48 條之 1、第 50 條至第 54 條)、刑事處罰(第. ‧. 49 條、第 49 條之 1、第 50 條)以及民事損害賠償 (第 56 條)，另參照國外立. y. Nat. 法，於 2014 年新增食品安全保護基金之設立規定(第 56 條之 1)。. er. io. sit. 第十章為附則(第 57 條至第 60 條)，內容包括：兒童常直接放入口內之玩具準用本法關於食品器具或容器之規定(第 57 條)、審查費、檢驗費及證書費之收. al. n. v i n 取(第 58 條)、本法施行細則由中央主管機關訂定(第 59 條)以及公布施行日之規 Ch engchi U 定(第 60 條)。. 行政院衛生署(現衛生福利部)於 1981 年 11 月22，依據食品安全衛生管理法第 59 條之規定，訂定「食品安全衛生管理法施行細則」，全文共 24 條，作為食品安全衛生管理法之補充規定。. 22. 中華民國七十年十一月二十日政院衛生署（70）衛署食字第 354142 號令訂定發布。 22.

(32) 第二項商品標示法消費者購買商品時，最重要的便是「知」的權利，了解商品名稱、主要內容物、成分、製造日期、有效日期、生產地……等等，往往成了決定是否要購買的關鍵因素，故為保障消費者之權益，我國於 1982 年制定公布「商品標示法」，作為有關商品標示之一般性規定。「商品標示法」，全文共 21 條，除了首條(第 1 條)揭示商品標示法之立法目的：「係為促進商品之正確標示，維護企業經營者信譽、保障消費者權益，以建立良好之商業規範」之外，其他重要的法條內容，包括：規定商品流通於市. 政治大. 場時，生產、製造或進口商應於商品標示：(一)商品名稱、(二)生產、製造商名. 立. 稱、電話、地址及商品原產地。屬進口商品者，並應標示進口商名稱、電話及. ‧ 國. 學. 地址、(三)商品內容，包括：(1)主要成分或材料、(2)淨重、容量、數量或度量……等、(四)國曆或西曆製造日期。有時效性者，應加註有效日期、(五)其他. ‧. 依中央主管機關規定，應行標示之事項(第 9 條)，且商品標示應具備顯著性及. y. Nat. sit. 標示內容之一致性(第 5 條)，標示上不得有：(一)虛偽不實或引人錯誤、(二)違. n. al. er. io. 反法律強制或禁止規定以及(三)有背公共秩序或善良風俗……等情事(第 6 條)。. i n U. v. 另若商品具下列情形：(一)有危險性、(二)與衛生安全有關或(三)具有特殊性質. Ch. engchi. 或需特別處理者，則應標示其用途、使用與保存方法及其他應注意事項。然或有疑問，食品安全衛生管理法中即有關於食品標示之規範，而其與商品標示法中之規定二者間之關係為何。參照商品標示法第 2 條之規定：「商品標示，除法律另有規定外，依本法規定為之。」，可知，商品標示法為商品標示之一般性規定，故若食品安全衛生管理法中有關於商品標示之規定，將優先於商品標示法適用。. 23.

(33) 綜上，食品及食品原料之容器或外包裝23、食品添加物及其原料之容器或外包裝24、飲食場所供應之特定食品及特定散裝食品25、經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝26、食品用洗潔劑之容器或外包裝27……等標示，於食品安全衛生管理法中有特別規範者，優先於商品標示法作適用。另外值得注意的是，主管機關(現衛生福利部)依據食品安全衛生管理法第 26 條公告之應標示之食品器具、食品容器或包裝品項，包括：(一)重複性塑膠類水壺(杯)、奶瓶及餐盒(含保鮮盒)(2012 年 7 月 21 日生效)、(二) 一次使用塑膠類食品容器具及包裝(2013 年 7 月 21 日生效)、(三) 重複性使用之塑膠類盤、. 政治大具，包括杯、碗、盤、碟及餐盒 5 類產品(2014 年 6 月 19 日生效)，以及食品接立碗及碟(2014 年 6 月 19 日生效)、(四) 一次使用之塑膠淋膜或塗層紙製免洗餐. 觸面含塑膠材質之食品器具、食品容器或包裝品項(2017 年 7 月 1 日生效)28，可. ‧ 國. 學. 看出食品安全衛生管理法第 26 條內含的許多細項規範，由主管機關衛生福利部. y. Nat. 間都各不相同。. ‧. 發布行政命令，使其生效，導致不同的食品器具、食品容器或包裝其生效的時. er. io. sit. 然除了食品以外，藥品、化妝品、菸酒……等特殊商品的標示，另有其他法律作規範。以下將就商品標示之相關法規以表格方式整理於下(表二)：. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 23. 食品安全衛生管理法第 22 條、第 23 條。. 24. 食品安全衛生管理法第 24 條。. 25. 食品安全衛生管理法第 25 條。. 26. 食品安全衛生管理法第 26 條。. 27. 食品安全衛生管理法第 27 條。. 28. 衛生福利部食品藥物管理署─部授食字第 1041301683 號，詳細品項可見該公告之附件內容。. 公告網址：http://www.fda.gov.tw/TC/newsContent.aspx?id=14076&chk=3939ec86-5184-4fdf-805b14fa63b2830e#.VoucEPl9601，最後瀏覽日期，2016 年 9 月 28 日；塑膠材質之食品器具、食品容器或包裝品項，參照中華民國 105 年 4 月 18 日部授食字第 1041304937 號，公告網址： http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManager/eguploadpub/eg022069/ch08/type1/gov70/num21/Eg.htm，最後瀏覽日期：2016 年 10 月 3 日。 24.

(34) 表二、商品標示相關法規範及其主管機關29 法律. 主管機關. 商品品項. 商品標示法. 經濟部. 服飾、織品、嬰兒床、嬰兒學步車、手推嬰兒車、非兒童常直接放入口內之玩具、文具、電器、3C 產品、磁磚、鞋類、清潔劑、油品(非食用油)、盥洗用具、運動用品、廚房用具、非衛生福利部依據食品安全衛生管理法第 26 條公告之食品器具、容器或包裝、衛生用具、雨具、祭祀用品、輪胎……等。. 食品安全衛生管理法30 衛生福利部. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 水杯、奶瓶及餐盒、保鮮盒、(2) 一次使用塑膠類食品容器具及包裝、(3) 重複性使用之塑膠類盤、碗及碟、(4) 一次使用之塑膠淋膜或塗層紙製免洗. sit. n. al. er. io. 餐具，包括：杯、碗、盤、碟及餐盒、(5)食品接觸面含塑膠材質之食品器具、食品容器或包裝(規劃中)、5.飲食場所供應之特定食品及特定散裝食品、6.兒童常直接放入口內之玩具。. y. Nat. 29. 1.食品及其原料之容器或外包裝、2.食品添加物及其原料之容器或外包裝、 3.食品用洗潔劑之容器或外包裝、4.經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝：(1)重複性塑膠類水壺、. Ch. engchi. i n U. v. 表二主要引自經濟部標準檢驗局對於商品標示介紹之簡報檔，頁 4，2014 年 3 月，下載. 網址：http://www.bsmi.gov.tw/wSite/public/Attachment/f1395900140090.ppt，本論文作者僅就商品品項部分參照相關法條作一補充及整理。 30. 然有關健康食品之管理，參見健康食品管理法之規範，惟不論是一般食品或健康食品，均屬. 食品，不具醫療效能，其標示或廣告不得有不實、誇張或易生誤解之內容，亦不得涉及醫療效能，否則依違反食品安全衛生管理法第 28 條，處新台幣 4 萬元以上至 500 萬元以下罰鍰，或依違反健康食品管理法 14 條，處新台幣 10 萬元以上至 200 萬元以下罰鍰。詳見衛生福利部新聞：「產品未經核准，擅自宣稱 13 項保健功效，依違反健康食品管理法論處」，網址： http://www.mohw.gov.tw/news/455644407，2014 年 4 月，最後瀏覽日期：2016 年 10 月 15 日。 25.

(35) 糧食管理法31. 行政院農業委員會. 稻米、小麥、麵粉、含稻米量達百分之五十以上之混合穀物，與經主管機關公告管理之雜糧及米食製品。. 藥事法. 衛生福利部. 藥品（包含屬藥品之酒類製劑）、醫療器材。. 菸酒管理法32. 財政部. 菸（全部或部分以菸草或其代用品作為原料，製成可供吸. 立. ‧ 國. ‧. 或調製上項飲料之未變性酒精及其他製品，排除屬藥品之酒類製劑）。衛生福利部. 菸品(吸菸有害健康之警示圖文. io. n. al. 飼料（經中央主管機關公告，可供給家畜、家禽、水產動物營養或促進健康成長之食料）及其添加物。. sit. 行政院農業委員會. y. 與戒菸相關資訊)。. er. Nat. 飼料管理法. 政治大. 學. 菸害防制法. 用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之製品）、酒（指含酒精成分以容量計算超過百分之零點五之飲料、其他可供製造. Ch. i n U. v. e n g c h i肥料。. 肥料管理法. 行政院農業委員會. 農藥管理法. 行政院農業委員會. 農藥。. 31. 主要係為糧食供應之安全穩定，穩定糧食價格而設，與糧食食用之安全無關。. 32. 依據菸酒管理法第 4 條第 1 項之規定：「酒係指含酒精成分以容量計算超過百分之 0.5 之飲. 料、其他可供製造或調製上項飲料之未變性酒精及其他製品。但經中央衛生主管機關依相關法律或法規認屬藥品之酒類製劑，不以酒類管理。」。有關中藥製劑的管理，參照行政院衛生署中醫藥委員會於 90 年 1 月 4 日衛署中會字第 0900002545 號公告之二十二方中藥酒劑基準方，關於中藥酒劑二十二方，詳見衛生福利部中醫藥司網頁： http://www.mohw.gov.tw/CHT/DOCMAP/DM1.aspx?f_list_no=206&fod_list_no=518，最後瀏覽日期：2016 年 10 月 15 日。 26.

(36) 化粧品衛生管理條例. 衛生福利部. 化妝品、香皂、洗髮精、化粧用油、嬰兒用油、爽身粉、面霜、髮蠟、髮膠染髮劑、護手液……等施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品。. 毒性化學物質管理法. 行政院環境保護署. 毒性化學物質。. 動物用藥品管理法. 行政院農業委員會. 動物用藥品。. 光碟管理條例. 經濟部. 光碟、預錄式光碟(預錄式之. 立. 雷射碟、唯讀記憶光碟、數位影碟、唯讀記憶數位影碟、雷射影碟、迷你光碟、影音光碟等)之來源識別. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 碼……等。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(37) 第三章臺灣食品安全消費訴訟消費者請求權基礎及塑化劑案例分析第一節消費者請求權基礎消費者在遇到問題食品消費爭議而選擇進行消費訴訟請求賠償時，可以主張的實體法上請求權基礎包括民法的侵權行為、消費者保護法上的商品責任，以及於 2014 年 12 月新增訂的食品安全衛生管理法第 56 條。. 政治大賠償？然而，民法契約責任，是基於買賣雙方成立的契約關係及內容為依據，立. 在此，或有疑問：消費者能否依據民法契約責任，主張債務不履行而請求. 在這種問題食品的消費爭議事件中，消費者購買違法業者產製的問題食品，多. ‧ 國. 學. 是向分銷的零售經銷商，如：超商、賣場或是一般藥局購買，消費者與各生產. ‧. 製造商品的違法業者之間並無契約關係存在，所以消費者若是主張民法契約關. y. Nat. 係請求債務不履行的損害賠償，恐怕是無法成立的。且縱契約之當事人(消費. er. io. sit. 者)向契約之他方當事人(零售經銷商)依民法契約責任請求亦有其限制，必須是契約之當事人(消費者)即是食用問題食品之「本人」，始有主張之可能，故若是. al. n. v i n 契約當事人(消費者)以外之第三人，如：消費者之家人、朋友食用問題食品， Ch engchi U. 因其與零售經銷商之間並無契約關係存在，縱因食用問題食品而受有損害，亦不得依民法契約責任請求賠償。綜上所述，於問題食品之消費爭議事件中，依據民法契約責任請求損賠並無法讓違法製造問題食品的食品製造商或原料供應商負責，且真正食用問題食品之人也會因與零售經銷商之間無契約關係存在而無法獲得賠償，故實務上於此類訴訟中，並不會以民法契約責任為請求權基礎，故在請求權的主張上，先予將契約責任排除在外，不再多作說明。. 28.