第一節 政策評估理論
本節分別論述公共政策定義、政策評估定義、政策評估典範發展、政策評估目 的、政策評估功能、政策評估對象、政策利害關係人、政策評估標準以及政策評估 相關文獻之回顧。
一、公共政策定義
所謂的公共政策， 國外學者 Lasswell 與 Kaplan (1950) 的定義是為某種目 標、價值及實踐而設計的計畫，因此政策過程包括對於某種認同、需求以及期望的 制定、發布與執行經過 (引自朱志宏、黃德福、詹中原、魏鏞，1991，頁 5) 。
Easton (1953) 將公共政策界定成整體社會價值的權威性分配，即制定公共政策 是為了分配價值、其分配範圍是全社會且擁有權威性的影響力 (引自吳瓊恩、周光 輝、盧偉斯、魏娜，2004，頁 296) 。
Carl (1963) 說：「政策的基本要素為一個目標、目的或宗旨 (引自朱志宏等，
1991，頁 5) 。」
Sharkansky (1973) 指出政策是政府的各種重要活動指示並且與大量的資源或 人民的福祉相關 (引自湯絢章，1993，頁 2) 。
Anderson (1975) 認為公共政策是由政府機關或政府人員，處理一項問題或事項 的有目的之行為 (引自吳定，1991，頁 304) 。
Thomas (1972，頁 3) 覺得公共政策就是政府決定要去做或不要去做的事情。
Leichter (1979) 指公共政策是由權威性人員所採取的一系列以目標為取向的行 動 (引自吳定，1991，頁 304) 。
Chelf (1981) 說公共政策是政府在處理某項大眾關心的問題時，所作的一種行 動方案，其通常涉及幾個不同的部門和機關 (引自吳定，1991，頁 304) 。
國內學者曹俊漢 (1990，頁 14) 認為政策是一個政治單元的目標、目的與承諾，
為了達成或實現目標選擇方法且在適用的方法下產生出效果。
吳定 (1991，頁 5) 指出公共政策是政府選擇某項可行方案，以解決公共問題或 滿足某項公共需求的相關行動。
朱志宏等學者 (1991，頁7) 對公共政策的看法是政府施政為達成某項目標所提 出的作為或不作為的一般性、原則性陳述，並且進一步說明公共政策具有五種意義：
(一) 公共政策是政府施政上的表現，其具有權威性、強制性。
(二) 公共政策是因為面臨某項問題，為了解決它並達成某種目標所使用的對策，因 此公共政策屬於問題與目標取向。
(三) 公共問題的產生源自於國家資源的有限，而公共政策就是政府對社會價值所作 的一種權威性的分配。
(四) 公共政策包括政府施政的作為與不作為表現。
(五) 政策是一項原則性的陳述或說明，也就是政策是一種對目標、策略高層次的宣 示，不涉及達成目標的實施手段、方法與步驟。
湯絢章 (1993，頁 2) 將公共政策定義成：「政府機關與其他社會團體為達成其 目標與長程計畫，而作為管理者行程序的指針。」他也進一步指出公共政策的意涵 包括以下五項：
(一) 公共政策用來解決公眾問題，即在思維上、知識上縝密的運用以處理問題。
(二) 公共政策用來研訂管制政府的決策與行為的規則、典範及方法。
(三) 公共政策用來預測未來趨勢和進行過程中的若干因素。
(四) 公共政策用來確定方案計畫目標、環境及結果。
(五) 公共政策用來爭取公眾利益。
朱志宏 (1995，頁19) 認為公共政策必須符合數個條件，才可稱作公共政策：
(一) 公共政策是由政府所制定，政策具有概括性和強烈性。
(二) 公共政策是指會動用龐大的人力、資源並影響大多數人之利益的政府活動。
(三) 公共政策是政府一種目標取向的活動，其目標為解決公共問題。
(四) 公共政策包括數個階段，從政府對公共問題的注意、政策的規劃、合法化、執 行、評估等。
林翰與陳思澤 (2000，頁2) 亦提出公共政策的三個意涵：
Easton (1953)
整體社會價值的權威性分配，即制定公共政策是為了分 配價值、其分配範圍是全社會且擁有權威性的影響力。
Carl (1963) 政策的基本要素為一個目標、目的或宗旨。
Sharkansky (1973)
政策是政府的各種重要活動指示並且與大量的資源或人 民的福祉相關。
Anderson (1975)
公共政策是由政府機關或政府人員，處理一項問題或事 項的有目的之行為。
Thomas (1972) 公共政策就是政府決定要去做或不要去做的事情。
Leichter (1979)
公共政策是由權威性人員所採取的一系列以目標為取向 的行動。
Chelf (1981)
公共政策是政府在處理某項大眾關心的問題時，所作的 一種行動方案，其通常涉及幾個不同的部門和機關。
(續下頁)
表 2-1-1
公共政策定義表
學者 公共政策定義
曹俊漢 (1990) 政策是一個政治單元的目標、目的與承諾，為了達成或 實現目標選擇方法且在適用的方法下產生出效果。
吳定 (1991) 公共政策是政府選擇某項可行方案，以解決公共問題或 滿足某項公共需求的相關行動。
朱志宏等 (1991) 政府施政為達成某項目標所提出的作為或不作為的一般 性、原則性陳述。
湯絢章 (1993) 政府機關與其他社會團體為達成其目標與長程計畫，而 作為管理者行程序的指針。
朱志宏 (1995)
公共政策是由政府所制定，具有概括性和強烈性；公共 政策是指會動用龐大的人力、資源並影響大多數人之利 益的政府活動；公共政策是政府一種目標取向的活動，
其目標為解決公共問題； 公共政策包括數個階段，從政 府對公共問題的注意、政策的規劃、合法化、執行、評 估等。
林翰與陳思澤 (2000)
公共政策是政府施政上的表現；公共政策是政府施政面 臨問題時，為求解決並達成目標所採取的對策；公共政 策是為了有效配置國家有限的資源。
資料來源：本研究自行整理
根據國內外學者對公共政策的看法，本研究認為公共政策的定義為政府為了解 決某項問題或為了有效分配有限的資源，由政府機關人員決定的一項行動，此行動 具有權威性、強制性且以目標導向為主。
二、政策評估定義
國外學者 Lasswell (1950) 將政策評估定義為就公共政策之因果關係作事實上 的陳述 (引自朱志宏等，1991，頁 197) 。
Weiss (1972) 認為政策評估是針對人、事物或觀念進行判斷的一種行為 (引自 官有垣、施能傑、翁興利、鄭麗嬌，1999，頁 437) 。
Nachimas (1979) 指政策評估是客觀、系統與經驗地檢視現行政策，並以目標成 就檢視公共計畫之標的 (引自丘昌泰，2010，頁 387) 。
國內學者對政策評估的定義也有各自的看法。曹俊漢 (1990，頁 314) 指出評估
(一) 檢視資源分配的妥適性
Nachimas (1979)
政策評估是客觀、系統與經驗地檢視現行政策，並以目標 成就檢視公共計畫之標的。
Rossi 與 Freeman (1982)
政策評估為有系統運用社會研究程序，以評量社會干預計 畫的概念化、設計、執行與效用
Charles (1984) 政策評估是在評斷政府方案的得失
Hanekon (1987)
政策評估是政策內容、執行與衝擊的評審或評鑑，以決定
Weiss (1998)
政策評估是對某政策或方案之運作或結果進行系統化的 評量，其方式是與一套明示的或隱式的標準相互比較，作 為改善政策或方案的一種手段
(續下頁)
表 2-1-2
表2-1-2
政策評估定義表 (續)
學者 政策評估定義
張金馬 (2004)
政策評估是運用現代社會科學研究方法，針對一個社會、
社區或特定社會群體的政策需求，對擬議之中的政策方案 或者已經付諸實施的政策所產生的效果、執行情況及其帶 來的各種影響，進行客觀、系統化的考察與評價。
吳瓊恩等 (2004) 政策評估是客觀的、有系統的、經驗性的驗證現行公共政 策和計畫，以及對政策物件之影響是否達成預期目標。
張世賢 (2005)
政策評估是涉及對政策、計畫結果所具有的價值進行判 斷，以具體的定義觀之，評估屬一種分析過程，可以製造 出有關政策結果價值的資訊。
丘昌泰與李允傑 (2009)
用來檢視政策實施以後，是否達成制定政策時所欲達到的 目標，以避免政府浪費人力、資源在沒有效果或不當的政 策上。
丘昌泰 (2010) 政策評估是運用客觀、系統與經驗的方法，針對現行的公 共計劃評估其目標達成的程度。
資料來源：本研究自行整理
根據學者們對政策評估的定義，本研究認為政策評估是運用系統且客觀的科學 方法，評估政策內容、規劃、執行或與實施結果是否符合政策目標，以提供政策決 策者後續進行政策修正、持續、終止所需的資訊。
三、政策評估典範發展
系統性的評估研究從二十世紀開始發展，起初評估的主題是以醫療衛生和教育 為主，直到 1970 年因為人民對政府的建設出現許多批評，讓評估的焦點延伸至公共 政策，開始對公共政策進行政策評估 (張博詠，2011，頁 29) 。隨著時代背景的改 變，政策評估理論也跟著演變，研究者閱讀許多公共政策相關的書籍以及政策評估 有 關 的 論 文 文 獻 ， 發 現 多 數 學 者 在 描 述 政 策 評 估 理 論 發 展 時 ， 皆 引 用 Guba 與 Lincoln (1989) 的觀點將公共政策評估研究分成四代，因為他們依照政策評估研究 的場所、主要焦點、途徑和方法將理論發展作區分，讓人容易瞭解各個階段評估的 重點與特色，因此本研究亦根據 Guba 與 Lincoln 的分類，來介紹政策評估理論的 發展。 Guba 與 Lincoln 將政策評估理論之發展區分成四代，如下所述 ：
(一) 第一代政策評估 (實驗室實驗)
時間為二十世紀初至第二次世界大戰結束，此階段的政策評估人員扮演「技術 人員」的角色，針對政策執行結果在實驗室中進行測量，也就是評估者在實驗室中 把想要測量的變項，透過控制自變項與自變項以外的因素，以瞭解控制組和對照組 的差別 (張博詠，2011，頁 31) 。因此第一代評估的特色為「政策評估即實驗室實 驗」，但因為重測量容易導致無效率的評估，且在實驗室進行評估所獲得的結果無法 完全適用於現實社會，因此之後出現第二代評估。
(二) 第二代政策評估 (實地實驗)
因為第一代評估出現無效率以及評估結果不適用現實生活的缺點，所以第二次 世界大戰以後至 1963 年進入第二代的評估研究。針對前一代的缺點，此時期的評估 場所從實驗室移至現實的生活環境 (黃瑩純，2007，頁 21) ，且評估人員扮演「描 述者」的角色，主要任務是對政策執行結果進行描述 (吳定，1997，頁 405-406) ，
因為第一代評估出現無效率以及評估結果不適用現實生活的缺點，所以第二次 世界大戰以後至 1963 年進入第二代的評估研究。針對前一代的缺點，此時期的評估 場所從實驗室移至現實的生活環境 (黃瑩純，2007，頁 21) ，且評估人員扮演「描 述者」的角色，主要任務是對政策執行結果進行描述 (吳定，1997，頁 405-406) ，