運動產業發展條例之政策評估

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(1)碩士學位論文. 運動產業發展條例之政策評估. 研究生：邱羿娟指導教授：林國棟共同指導：林伯修中華民國 102 年 6 月中華民國臺北市.

(2) iii. 運動產業發展條例之政策評估完成年月：2013 年 6 月研究生：邱羿娟指導教授：林國棟共同指導：林伯修. 中文摘要運動產業發展條例 (以下簡稱運產條例) 於2011年7月6日公布，2012年3月1日開始生效施行，政府希望藉由輔導及獎勵的方法，促進我國運動產業的發展。行政院體育委員會 (2013年1月後改為教育部體育署) 提出運產條例的五大輔導面向，為建構良善產業發展環境、強化業者的經營模式和能力、拓展運動服務市場需求、開拓績優運動選手的就業機會以及利用多元租稅優惠措施提高業者投資運動產業的意願。然而，運產條例制定與正式施行後，社會大眾對此法案內容的看法不一，例如：運動消費支出納進所得稅扣抵、補助績優運動選手的薪資、體育團體運動賽事門票免稅、企業贊助體育事項減稅等規定，出現贊成與反對的聲音。一項政策是否可以發揮預期功能，必須經過評估程序，而且許多人對運產條例之內容仍持有疑慮，因此本研究運用政策評估理論來評估運產條例，藉此瞭解法案內容是否符合社會期待。本研究的目的為，瞭解運產條例制定目的與預期效益以及此法案內容與社會期待之間是否有落差。研究方法採取政策評估理論中政策利害關係人的角度，以文獻分析法與半結構式訪談法，蒐集相關文件、報紙、新聞、網路等資料以及社會大眾之意見，加以分析探討。研究結果：運產條例制定的主要目的為提高運動產業業者之營收收入與利潤，預期效益為政策實施四年之後，運動產業之就業人口增加20％、產值增加25％；至於政策內容與社會期待之間的落差性，包括運動人才培育課程、信用保證貸款、大型運動設施場館營建之投資、重點運動賽事籌辦之協助、體育團體舉辦的運動賽事門票免稅、績優運動選手薪資之補助、學生參與或觀賞運動賽事之補助以及促進健康運動消費支出等議題，政策利害關係人皆提出想法與建言，期望政府修正與改進。. 關鍵詞：運動產業、運動產業發展條例、政策評估.

(3) iv. Policy Evaluation of Sports Industry Development Regulation Date : June,2013 Student : Qiu Yi-Juan Advisers: Lin Kuo-Tung,, Lin Po-Hsiu. Abstract The Sports Industry Development Regulation was promulgated on July 6, 2011 and entered into force on March 1, 2012. The government intended to promote the development of the sports industry through guidance and incentives. The Sports Affairs Council, Executive Yuan (renamed as Sports Department, Ministry of Educ ation after January 2013) proposed five guidance areas for the Sports Industry Development Regulation to establish a good industry development environment,. including. strengthening business owners’ business models and capability, expanding sports service market demands, creating career opportunities for athletes with excellent performances and utilizing diverse tax incentives to encourage business owners to invest in sports industry. However, the general public has mixed views on this bill after the Sports Industry Development Regulation was enacted and implemented. For example, there are supporting and opposing opinions for policies such as income tax deductible sports consumption expenditure, salary subsidy for athletes with excellent performances, tax-free tickets for sports group events, and tax reduction for companies that sponsor sports events. A policy must undergo an evaluation procedure for us to find out if it functions as intended. In addition, many people are skeptical of the Sports Industry Development Regulation. The present study evaluated the Sports Industry Development Regulation using the policy evaluation theory in order to gain insight on whether the bill met social expectations. The purpose of this study was to have a better understanding of the purpose of enacting the Sports Industry Development Regulation, its expected benefits and whether there is a gap between the contents of the bill and social expectations. The stakeholders’ point of view from the policy evaluation theory was adopted as the research methodology. The literature analytic method and semi-structured interviews were used to collect relevant documents, newspapers, news, Internet.

(4) v. information and opinion of the general public etc. and the above materials were then analysed and discussed. Findings: The main purpose of the Sports Industry Development Regulation is to raise sports industry business owners’ sales revenue and profits. Expected benefits will materialize 4 years after the implementation of the Regulation---sports industry employed population will increase by 20% and production value will increase by 25%. As for the gap between the policy contents and social expectations, stakeholders already put forward opinions and suggestions on a number of issues and expect the government to carry out revisions and improvement. These issues include sports talent cultivating course, credit guarantee loan, investment on the construction of large stadiums, help on organizing major sports events, tax -free tickets for sports events held by sports groups, tax reduction for companies that sponsor sports events, subsidies for students participating in or watching sports events and promoting healthy sports consumption expenditure.. Keywords : Sports Industry, Sports Industry Development Regulation, Policy Evaluation.

(5) vi. 謝. 誌. 猶記得兩年前在榜單上看到自己名字時的興奮，帶著忐忑不安的心情進入運休大門，一切人事物皆陌生又新奇，開學迎新會、運動嘉年華與水運會、所上研討會、棒球比賽的觀賞、北港與臺東研討會之旅、課程的校外參觀、原文書的挑戰以及這本論文的完成，所有經歷與體驗都要感謝休旅所的老師、助教、學長姐以及同學們的幫助，讓我可以在兩年後走出師大校門。首先，感謝指導教授-國棟老師在課業與論文上的指導，讓我獲益良多；感謝兩位口委-伯修老師與湯老師對論文提出的修正與建議，讓我深受指教；感謝導師-儷蓉老師願意傾聽問題、陪我聊天，讓我解惑解憂；感謝所上的老師-所長、李晶老師、朱老師在課堂上的教導，讓我習得新知；感謝助教們-渝涵學姊、欣芸學姊、怡菁學姊、心慈學姊在日常事務上的協助，幫我解決問題；感謝班代-屁屁為班上付出的心力與苦勞，讓我擁有融洽的班級氣氛；感謝同學們-阿橘、淑玲、鳳禎、凱惠、庭瑜以及其他運休 100 級同學這兩年的陪伴與幫助 (尤其給我一個難以忘懷的生日) ，讓我擁有珍貴的回憶。再者，感謝十一位受訪者願意接受訪談，讓我得以續寫論文；感謝父母無數次的火車站接送以及兩年的等待與包容，讓我無憂而得以專注於課業；感謝吃喝玩樂讀書會之夥伴們的聚會，讓我排憂解悶；感謝我的電腦運作正常，讓我順利完成論文；最後，感謝緣份的牽引以及命運的安排，讓我遇見休旅所的您們與你們。十二個感謝，道盡我的感激之情。雖然大家即將各奔前程，但是「有緣天涯再相逢」再見，師大﹗再見，休旅所﹗. 國立臺灣師範大學運動休閒與餐旅管理研究所邱羿娟 2013/8 謹誌.

(6) vii. 目. 次. 口試委員與所長簽字證書................................................................................... i. 論文授權書............................................................................................................ ii. 中文摘要............................................................................................................... iii. 英文摘要............................................................................................................... iv. 謝. 誌.............................................................................. .................................... vi. 目. 次.................................................................................................................. vii. 表. 次…........................................................................................ ...................... x. 圖. 次….............................................................................................................. xi. 第壹章. 緒論...................................................................................... 1. 第一節. 研究背景與動機…………………………...................................... 1. 第二節. 研究目的與問題………………………………………………. 4. 第三節. 研究範圍與限制………………………………………………….... 5. 第四節. 名詞釋義........………………………………...……………………. 5. 第五節. 研究工具與對象 ……………………………………………….. 6. 第六節. 研究流程與資料處理…………………………………………….... 11. 第七節. 研究重要性……………………………………………………….... 14. 第貳章. 文獻探討…………………………………………………….. 15. 第一節. 政策評估理論……..…………………………………………….…. 15. 第二節. 運動產業價值鏈……………………………………....................... 51. 第三節. 運動產業發展條例………………………………........................... 55. 第四節. 本章總結…………………………………….................................. 65.

(7) viii. 第參章. 政策制定目的與預期效益…………………………………. 68. 第一節. 制定目的…………………………………………………………. 68. 第二節. 預期效益…………………………………………….………........... 70. 第三節. 本章總結………………………………………………………........ 72. 第肆章. 政策內容與社會期待之評估………………………………. 73. 第一節. 制定過程的困難與阻礙 … …… … … …… … …… … … …… …. 73. 第二節. 政策設計適當性…………………………………………............... 77. 第三節. 回應性………………………………………………….……........... 109. 第四節. 整體滿意度…….……………………………………………........... 125. 第五節. 本章總結………………………………………………................... 129. 第伍章. 結論與建議…………….……………………………………. 134. 第一節. 研究結論………………………………………............... 134. 第二節. 研究建議………………………………………............................... 137. 參考文獻附錄. ....................................................................................... 140. .................................................................................... 154. 附錄一. 訪談大綱………………………………………............... 154. 附錄二. 訪談逐字稿-受訪者 A1……………………............................ 158. 附錄三. 訪談逐字稿-受訪者 B1……………………….......................... 166. 附錄四. 訪談逐字稿-受訪者 C1……………………….......................... 175. 附錄五. 訪談逐字稿-受訪者 C2……………………….......................... 181. 附錄六. 訪談逐字稿-受訪者 C3………………………........................... 184. 附錄七. 訪談逐字稿-受訪者 C4…………………............................... 191. 附錄八. 訪談逐字稿-受訪者 C5…………………............................... 196. 附錄九. 訪談逐字稿-受訪者 C6…………………............................... 204.

(8) ix. 附錄十. 訪談逐字稿-受訪者 D1…………………............................... 215. 附錄十一. 訪談逐字稿-受訪者 D2…………………............................... 221.

(9) x. 表. 次. 表 1-1-1. 運產條例條文目的與功能表....................................................... 1. 表 1-5-1. 專家組合表……………………………………………….………... 9. 表 1-5-2. 訪談對象表…………………………………………………………. 10. 表 1-6-1. 受訪者編碼表…………………………………………………….... 13. 表 2-1-1. 公共政策定義表……………………………………………………. 17. 表 2-1-2. 政策評估定義表........................................................................... 21. 表 2-1-3. 政策利害關係人定義表................................................................ 32. 表 2-1-4. 政策利害關係人類型表.…………………………………….......... 35. 表 2-1-5. 政策評估標準表……………………………………………………. 42. 表 2-1-6. 政策評估相關文獻表…………………………………………….... 50. 表 2-2-1. 價值鏈的價值活動……………………………………………….... 52. 表 2-2-2. 運動產業發展條例之條文分類…………………………………... 54. 表 2-3-1. 績效審查指標表…………………………………………………... 60. 表 2-4-1. 運動產業發展條例之條文說明表………………………………... 65. 表 4-2-1. 觀賞性的運動賽事或表演表……………………………………... 96. 表 4-2-2. 參與性的運動賽事或表演表……………………………………... 97. 表 4-5-1. 運產條例政策設計適當之議題………………………………….. 131.

(10) xi. 圖. 次. 圖 1-6-1. 研究流程圖…………….…………………………………………….. 12.

(11) 1. 第壹章. 緒論. 本章共有七節，第一節闡述研究背景與動機；第二節說明研究目的與問題；第三節界定研究範圍與限制；第四節名詞釋義；第五節研究工具與對象；第六節研究流程與資料處理；第七節研究重要性。. 第一節. 研究背景與動機. 臺灣的運動產業，過去雖然以產品製造能力見長 (行政院體育委員會﹝體委會﹞，2009) ，但目前產業中仍存在許多問題，例如：參與性和觀賞性的運動產品起步甚晚 (體委會，2009) 、運動產業業者不易取得資金、運動產業業者經營能力有待加強、內需市場有待開拓、缺乏完善機制以整合分散的產業資源等 (體委會， 2011a) ，整體而言，我國運動產業仍處於剛起步階段 (何金樑、劉婉玲，2012，頁 6) 。此外，我國之前尚未擁有可以全然適用於運動產業的法令規章，因此體委會以立法的方式，制定運動產業發展條例 (以下簡稱運產條例) 藉此擬定相關政策方針與配套機制，期望帶動運動產業的發展 (體委會，2011a) 。運產條例在 2011 年 6 月 13 日經立法院三讀通過，並於 2012 年 3 月 1 日正式施行，體委會宣稱其具有五大項的功能 (請見表 1-1-1) ，包括：建構良善產業的環境、強化業者的經營模式和能力、拓展運動服務市場需求、開拓績優運動選手的就業機會，以及利用多元租稅優惠措施提高業者投資運動產業的意願 (體委會，2011a) ，使運產條例成為我國體育發展的重要基礎 (體委會，2012a，頁 5) 。表 1-1-1 運產條例條文目的與功能表功能. 條文. 目的. 第 13 條. 協助運動事業取得推展業務基金. 建構良善產業發. 第 27 至 32 條. 促進大型運動設施開發與應用. 展環境. 第 8 條第 1 項第 5 款第 11、20、21 條. 促進運動產業人力資源之開發運用 (續下頁).

(12) 2. 表 1-1-1 (續) 運產條例條文目的與功能表功能. 條文. 目的. 第 14 條. 促進運動產業的創新與發展. 強化業者的經營模式和能力. 第 16 條. 協助重點國際賽事及體育活動地爭辦、籌備、運作管理. 拓展運動服務市. 第 8 條第 1 項第 22 款. 刺激運動消費需求市場. 場需求. 第 12 條. 鼓勵學生參與或觀賞運動賽事、活動. 第9條. 開拓績優運動選手就業市場. 第 24 條. 鼓勵體育團體辦理運動賽事或活動. 第 25 條. 鼓勵企業投資運動研究發展. 第 26 條. 鼓勵企業捐贈、贊助體育事項. 開拓績優運動選手就業市場提高業者投資運動產業的意願資料來源：本研究自行整理. 然而運產條例從最初制定直到最終公佈並正式施行，引起許多社會各界的討論，例如第八條，第八條條文規定政府必須對運動消費支出採取輔導措施，立委黃志雄希望將國民運動消費支出納進所得稅扣抵 (陳楷，2009) ，立委管碧玲則表示：「運動產業獎助條例之租稅優惠太偏重於企業界之營所稅，必需加入個人綜所稅定額扣抵才能真正嘉惠全民，增加運動人口的參與 (網路城邦，2009) 。」此外，前立委趙麗雲說：「如果我運動、去參加健身房、贊助球員、或看球賽，這些支出也可以節稅的話，是不是會讓更多民眾去支持球員、支持球隊、支持體育活動，或是自己參加活動 (呂欣憓，2011) 。」以上三位立委與官員皆認為一般民眾在運動上的消費支出費用，應該抵減個人綜合所得稅。然而也有人認為個人運動消費支出若列舉綜所稅扣除額，會產生所得越高者減免越多的不公平問題 (曾巨威，2009) 。上述條文的規定與民眾反應不一致就是一例。又如第九條，第九條條文規定企業聘用績優運動選手時體委會將補助百分之三十的薪水。前體委會綜合計畫處處長何金樑說：「臺灣的運動員，出路就是擔任專.

(13) 3. 業講師或專業教練，每年給的缺少之又少，條例通過後可以增加企業主多聘請運動員成為正式員工的意願 (黎建忠，2011) 。」中華民國足球協會理事長盧崑山亦指出補助選手薪資有助於臺灣足球職業化的目標，但他希望補助薪資的績優選手標準，只限亞奧運項目的國手，才有助國際競爭激烈的足球運動 (李弘斌，2011) 。此外，補助條件以五年為限方面，亦有人認為應該在子辦法中明訂續聘規定，避免業者五年後隨意解聘選手 (曾慧青，2012) ，而喪失原本要開拓績優運動選手就業市場的本意。在補助對象-績優運動選手方面，也出現不應該補助職棒球員的意見：「無法認同補助職棒球員三成薪，職棒球員已領高薪，實不應列在補助範圍內，職棒球團若拿到補助，也很難運用在球員或改善職棒環境上 (歐建智，2011) 。」再如第二十四條，第二十四條條文規定體育團體免除門票稅，前中華職棒聯盟秘書長李文彬表示：「金額不是那麼多，但意義非常大 (李弘斌，2011) 。」盧崑山也認為門票免營業稅和運動體驗券等利多，都有助於臺灣足球職業化的目標 (李弘斌，2011) 。但也有人覺得門票免稅只限於體育團體舉辦的活動是不夠的，如賽車比賽若由車商舉辦就無法免稅，也就是說若企業想贊助、舉辦運動比賽，或許會因為門票無法免稅而影響贊助的意願 (陳奕宏，2011) 。蓬勃運動事業執行長徐正賢也希望門票營業稅免稅措施不僅限於體育團體舉辦的運動賽事 (李弘斌，2011) 。另外第二十六條，第二十六條條文規定運用租稅優惠的方式來吸引企業投資運動產業。立委陳淑慧認為會投資運動研究支出的企業，通常是從事運動相關產業的業者，若單純只用第二十四和二十五條的規定，對一般公司而言適用機會不大，因此第二十六條規定之後，可以擴大一般企業投資或贊助運動事業 (立法院，2011) 。中華民國籃球協會理事長丁守中贊成企業運動的贊助或捐贈可以減稅，對運動活動是一項很大的補助 (李書帆，2012) 。中華職棒聯盟前秘書長李文彬說：「企業贊助體育事項的花費可以列為費用或損失並不受金額限制，等於讓中職四球團的母公司可以少繳一些所得稅 (李弘斌，2011) 。」統一獅領隊蘇泰安認為：「這有刺激消費市場的作用，全面鼓勵各公司行號、政府機關對職棒的支持，以前它們買票不可認列、現在可以全額抵稅，對職棒整體的經營很有幫助 (陳志祥，2011) 。」Lamigo 前領隊蘇敬軒也認為球團能夠有更多相關補助與減稅，有助企業界投入贊助運動團.

(14) 4. 隊，也有機會全面提昇臺灣運動的水準，優秀球員薪資也會大幅調升 (陳志祥， 2011) 。但有人擔心這種方式會讓人鑽漏洞、進行逃漏稅 (張繼元，2011) ，或是有人懷疑用租稅優惠方式，對運動產業能真正產生多大助益 (經濟日報，2009) 。雖然體委會希望透過運產條例來帶動運動產業，但就如上述各界人士所言，運產條例在制定、施行後，社會輿論的反應不一、出現贊成與批評的聲浪，況且，一項政策實施之後是否可以實現其功能，政策內容是否符合社會期待、可以解決社會需求，必須經過政策評估的檢視。此外運產條例通過後，從 2011 年開始訂定子辦法，直至 2012 年 6 月尚有四子法未完成 (何金樑、劉婉玲，2012，頁 9) ，目前仍處於子法訂定階段，若能在此先對政策加以評估，提出評估結論及建議供執政當局參考，相信對政府在訂定相關子法或未來修正母法上，會有所助益。因此，本研究欲運用政策評估理論來探討運產條例之法案內容，是否符合我國運動產業的需求。. 第二節. 研究目的與問題. 一、研究目的依據本研究之研究背景及動機，本研究之研究目的有二：一、瞭解運動產業發展條例的制定目的與預期效益。二、探討運動產業發展條例之法案內容與社會期待之間是否有落差。. 二、研究問題依據研究目的本研究之研究問題如下：一、運動產業發展條例制定目的與預期效益為何？二、運動產業發展條例法案內容與社會期待之間的落差為何？.

(15) 5. 第三節. 研究範圍與限制. 本研究之研究範圍與限制如下：. 一、研究範圍從 2011 年 7 月 6 日總統公布運產條例之內容起，直至 2013 年 5 月本研究訪談結束止。針對在這段期間公布的運產條例之內容以及條文衍生出的子辦法、作業要點作探討。. 二、研究限制本研究受限時間、人力與經費，無法對所有的社會大眾人士進行訪談，僅能選擇幾位個案進行研究，即無法顧及所有人的意見，此為本研究的限制之一。本研究的文獻蒐集來源涉及政府機關，會受限於公文機密問題或因為相關資料不能公開，所以不易取得原始文獻，此為本研究的限制之二。. 第四節. 名詞釋義. 本節針對特定名詞作說明，包括運動產業、運動產業發展條例、政策評估、政策利害關係人、運動產業價值鏈，各名詞釋義分述如下：. 一、運動產業根據運產條例第四條規定，運動產業指提供民眾從事運動或運動觀賞所需產品或服務，或可促進運動推展的支援性服務，而具有增進國民身心健康、提升體能及生活品質的產業，包括運動用品或器材製造業、運動用品或器材批發及零售業、運動場館業、運動用品或器材租賃業、運動設施營建業、運動表演業、職業運動業、運動休閒教育服務業、運動保健業、運動行政管理服務業、運動傳播媒體業、運動資訊出版業、運動博弈業、運動旅遊業。. 二、運動產業發展條例由行政院體育委員會制定，內容共計三十三條條文，其目的為運用獎勵、補助措施促進運動產業的發展。條例於2011年6月13日在立法院完成三讀通過，同年7月6 日由總統公布，2012年3月1日正式施行。.

(16) 6. 三、政策評估政策評估是運用系統且客觀的科學方法，評估政策之內容、規劃、執行與實施結果是否符合政策目標，以提供政策決策者後續進行政策修正、持續、終止所需的資訊。. 四、政策利害關係人政策利害關係人是指受到政府政策有形無形、直接間接或正面負面影響者，包括個人與團體。本研究的政策利害關係人有政策制定者、政策執行者與政策受益者：政策制定者與執行者為體育署 (前體委會) 人員；政策受益者主要為運動產業業者、體育團體與學生。. 五、運動產業價值鏈運動相關企業的價值鏈結合運動產業上游、下游及最終端顧客的價值鏈，稱之為運動產業價值鏈。其價值創造活動可劃分成上、中、下游三階段：產業鏈上游為運動產業的投資、研發、人才培育，即無形資產價值的創造和累積；中游為運動賽會籌辦、運動場館設施經營管理；下游活動為運動消費市場的拓展、運動品牌的建立、運動消費性支出的發展。. 第五節. 研究工具與對象. 本節說明本研究所採用的研究工具以及研究的對象。. 一、研究工具本研究工具使用文件分析法與訪談法。 (一) 文件分析法文件分析法指研究者蒐集與研究主題相關的文件資料，再針對資料進行深層意義的探究 (林曉雯，2010，頁 20) 。更確切來說，文件分析是指研究者對某特定主題進行資料蒐集、整合、分析與評論的一種方法 (張哲彥，2012，頁 36-38) 。本研究運用文件分析法，針對與運產條例有關的法令規章、調查報告、書籍、期刊等資料進行整理與分析，作為本研究的基礎，進而瞭解運產條例對政策利害關係人的影響以及關係人對其看法。.

(17) 7. (二) 訪談法訪談是指訪談者與受訪者進行交談和詢問的一種活動，也就是研究者藉由口頭談話的方式，從受訪者蒐集第一手資料的研究方法 (陳向明，2002，頁 221) 。運用訪談法，訪談者能夠獲得第一手資料並且在訪問過程中，可以詢問較複雜的問題以深入主題、亦可觀察受訪者非言語的動作表情，藉此判斷受訪者述說的真實性 (張紹勳，2000，頁 399) ，以評估所得資料或答案的信度與效度 (文崇一、李亦園、吳聰賢、楊國樞，1978，頁 583) 。訪談的類型可從不同的角度作出不同的分類。依照訪談者與受訪者的接觸方式可分成：走出去方式、走進來方式以及相約方式，第一種為訪談者至受訪者所在單位進行訪問；第二種是受訪者到訪談者的單位；相約方式則是兩者共同約定至某一特定地點 (葉立誠、葉至誠，1999，頁 159) 。若根據訪談情境可區分成：非正式訪談與正式訪談兩種，非正式訪談的方式類似日常生活的談話，訪談者與受訪者在隨意、自由、開放並且沒有指示的情境中，進行談話；正式訪談則稱為開放式訪談，指訪談者在訪問的過程中沒有運用固定的訪談問題，而是按照受訪者的特色或當時的情境來進行訪談 (潘淑滿，2003，頁 145-146) 。從訪問的實施方式則可以分成：重點訪問、臨床訪問以及非引導性訪問，重點訪問指專注於某一經驗及其影響的訪問，訪談者必須參與訪談問題的制訂；臨床訪問是一種蒐集有關特定經驗所作的訪問，此種方式經常用在個人生活史的調查，且在訪談過程中訪問者掌控主動權；非引導性訪問則是由受訪者操縱主動權，訪談者只能給予鼓勵而不能做引導式的問話或建議，以避免因訪談者的引導使所得資料不具正確性 (葉立誠、葉至誠，1999，頁 159-160) 。若根據訪談的結構亦可以將訪談分成三種類型：封閉型、開放型、半開放型。封閉型訪談又稱為結構型訪談，訪談者事先設計具有固定結構的問卷並按照此問卷的內容進行訪談，無論是訪談的問題、順序、訪談者的記錄方式皆依據相同程序進行。開放型訪談又稱無結構型訪談，訪談者沒有固定的訪談問題、訪談型式也沒有一定拘束，讓受訪者運用自己的語言自由表達自己的看法。半開放型訪談亦稱作半結構型訪談，訪談者預先準備一個訪談大綱，在訪談時研究者根據訪談大綱的提示提問並鼓勵受訪者提出問題，此類型的訪談，訪談者可按照訪談情況調整訪談程序.

(18) 8. 與內容 (陳向明，2002，頁 229-230) ，此外，因為半結構式訪談讓受訪者身處在一種相對開放且經過設計的訪談情境中，受訪者可以更清楚地表達出自身的觀點 (李政賢、林靜如、廖志恒，2008，頁 121) 。本研究主要針對運產條例的制定者、執行者以及受益者等對象進行半結構式訪談，讓受訪者在比較開放且限制較少的情況下進行訪談，使其表達想法與感受。之後，本研究將不同受訪者的訪談結果予以整理、分析、比較，以得出研究結果。 (三) 研究工具的檢驗研究工具必須考量其信度和效度，信度即為可信賴程度，指測量工具的可重複性以及測量結果的一致性 (潘淑滿，2003，頁 86) ；效度指研究工具可以測量到正確答案的程度，或指測量工具本身是否可以正確的反映研究者所探討概念的真實意義 (潘淑滿，2003，頁 92) 。提昇信度的作法有三項：首先，營造訪談氣氛、與受訪者保持良好互動並針對訪談議題給予受訪者高度肯定，提高受訪者對此議題的興趣，藉此增加信賴度；第二種作法為相通的問題，可在不同的談話階段重複提出，藉此驗證資料；另外，也可請求受訪者提供相關的書面文件作為佐證資料，增加受訪者陳述的可信度。針對研究效度亦有三種作法可提昇其效度：第一，設計訪談大綱時必須根據受訪者以及情境的不同而改變，以符合依賴性；第二，為了控制資料的一致性和穩定性，每一次的訪談皆由研究者本人親自進行；第三，在選擇訪談對象時，應該嚴謹的並選取具代表性的對象 (林仲峰，2006，頁 47) 。高淑清 (2008，頁 70-72) 則認為質性研究可以透過三角檢定法來提昇信度和效度，所謂的三角檢定法又稱多元檢證法，指為了建構事實，研究者必須依靠多方的資料來驗證事實，更確切來說，在蒐集資料方面應倚賴不同的資料來源，如：報章雜誌、官方文件或會議記錄等；在訪談對象方面可訪談不同人員，如：行政人員、專家、學者等，藉此取得多方觀點；蒐集資料的方式亦可運用多種方式，如：訪談、觀察、焦點團體、文件等；最後在分析資料時，可同時使用文件分析、學理依據或專家意見，將所得資料相互佐證。 Denzin (1986，頁 237-241) 針對三角檢定也提出其觀點，他將三角檢定區分出四種方式：資料的三角檢定、調查人員的三角檢定、理論的三角檢定、方法論的三角檢定。資料的三角檢定指運用不同來源的資料作檢定；第二種方式則是使用不同.

(19) 9. 的觀察人員或訪談人員，試圖將個人偏差降低；理論的三角檢定是研究者在處理、分析資料時，從多重的觀點出發；最後一種則是研究方法可使用兩種以上，例如混合使用問卷和半結構式訪談法 (引自李政賢等，2008，頁 365) 。本研究將使用多元檢證法提昇研究資料的信度，蒐集多元資料包括法令規章、政府報告以及訪談對象提供的第一手資料，訪談對象方面亦針對不同利害關係人，包括政府人員、運動業者、體育團體以及學生等，瞭解多方的想法並將所有資料相互佐證。此外，本研究在訪談過程中運用錄音方式來紀錄內容，之後將錄音檔整理成文字稿並交予受訪者檢視，避免研究者的理解與受訪者的原始語意不符，以確保資料的信度。至於本研究增加研究工具效度之做法，除了運用林仲峰 (2006) 提出的三種方式，包括：訪談大綱依照受訪者特性而設計、研究者全程參與訪談以及審慎選擇訪談對象，此外訪談大綱 (附錄一) 設計完成後，將訪談大綱交予專家學者 (如表 1-5-1) 進行效度審核，以確保研究工具的效度。表 1-5-1 專家組合表專家/學者. 職稱. 林國棟. 開南大學副教授. 專長領域運動法律與政策、職業運動經營管理. 林伯修. 國立臺灣師範大學運動休閒與餐. 運動休閒社會學、職業運. 旅管理研究所助理教授. 動經營與文化. 國立臺灣師範大學運動休閒與餐. 運動社會學、運動與休閒. 旅管理研究所副教授. 政策. 湯添進資料來源：本研究自行整理. 二、研究對象本研究將針對政策制定者、政策執行者與政策受益者作為訪談對象，排除政策受害者的原因為運產條例屬於興利法案而非管制法案 (體委會，2012a，頁5) ，亦即運產條例是運用獎勵或補助措施來達成政策目標，並沒有個人或團體因為此法案.

(20) 10. 的實施而喪失其原本應得的利益，因此本研究認為運產條例政策利害關係人中沒有政策受害者，所以在訪談對象中將其排除。政策制定者為當時負責制定運產條例的主管與人員，政策執行者為目前負責執行運產條例的業務人員，政策受益者為運動產業業者、體育團體以及學生，訪談對象盧列如表1-5-2所示。其中政策受益者中運動產業業者與體育團體，分成曾使用過運產條例者 (C1-C4、D2) 以及未使用過運產條例者 (C5-C6、D1) 兩大類，而學生主要以使用過運產條例者為主。表1-5-2 訪談對象表政策利害關係人類型. 受訪者類型. 代號. 政策制定者. 運動產業發展條例制定之相關主管. A1、B1. 政策執行者. 運動產業發展條例執行之相關人員. B1. 運動產業業者. C1. 運動產業業者. C2. 運動產業業者. C3. 運動產業業者. C4. 運動產業業者. C5. 運動產業業者. C6. 體育團體. D1. 體育團體. D2. 學生. S1. 政策受益者. 資料來源：本研究自行整理.

(21) 11. 第六節. 研究流程與資料處理. 本節分成兩部份，主要說明本研究的流程步驟以及資料處理程序。. 一、研究流程本研究之研究流程分成九個步驟，包括建立研究背景與動機、確立研究主題、文獻蒐集與探討、建立研究架構、設計訪談大綱、進行正式訪談、訪談資料處理與分析、結果與討論以及結論與建議，如圖 1-6-1 所示。 (一) 建立研究背景與動機在運產條例制定之前，臺灣尚未有專屬於運動產業的法令，而運產條例施行以後對運動產業的影響如何，必須探究其適切性，因此本研究欲瞭解運產條例是否符合社會期待。 (二) 確立研究主題建立研究背景與動機後，本研究將研究主題確立為「運動產業發展條例之政策評估」，並建立研究目的和研究問題。 (三) 文獻蒐集與探討研究主題、目的和問題確定後，針對政策評估理論、運產條例，從期刊、論文、網路等收集文獻，以作為本研究發展的理論基礎。 (四) 建立研究架構依照研究目的，本研究將運用政策利害關係人的意見來評估運產條例，藉此探討運產條例內容對社會大眾需求的適當性。 (五) 設計訪談大綱參閱相關文件資料，設計訪談大綱並請指導教授審視與修改。 (六) 進行正式訪談訪談問題擬定完成後，聯絡訪談對象並徵詢其同意後，再進行訪談。 (七) 訪談資料整理與分析完成訪談後，將訪談內容撰寫成逐字稿並交予訪談對象，以確認訪談內容無誤，之後再將訪談資料編碼並且分類、比較。 (八) 結果與討論依據研究目的與問題，將分類完的訪談資料作探討。.

(22) 12. (九) 結論與建議針對討論的結果做出結論，並且針對研究目的提出建議。. 建立研究背景與動機. 確立研究主題. 文獻蒐集與探討. 建立研究架構. 設計訪談大綱. 進行正式訪談. 訪談資料整理與分析. 結果與討論. 結論與建議. 圖 1-6-1.. 研究流程圖.

(23) 13. 二、資料處理訪談結束後，本研究將獲得的資料打成文字稿並編碼後再進行分析，處理步驟包括將資料整理成文字稿、資料進行編碼，最後進行分析討論，說明如下所示： (一) 資料整理成文字稿完成每一位受訪者的訪談後，將訪談錄音內容整理成文字稿並記錄訪談的時間。此外，在進行文字稿的過程中若對於訪談內容語意不清者，會再度請教受訪者。文字稿整理之後，本研究重複聆聽錄音檔並將文字稿寄給受訪者審閱，藉此確認訪談內容的準確性。 (二) 資料編碼文字稿內容確認無誤後，依照受訪者的身分以A、B、C、D、S作為代號、並且運用阿拉伯數字1、2、3等代號來區別同身分之不同受訪者，如表1-6-1所示。之後，再將各受訪者的訪談逐字稿以段落碼處理，例如：受訪者A1回答的第一句話，以A1-1 表示；受訪者A1回答的第二句話，以A1-2表示，以此類推。表 1-6-1 受訪者編碼表受訪者職稱. 編碼代號. 成員編碼. 政策制定者. A. A1代表受訪者的編碼為1，依此類推. 政策執行者. B. B1代表受訪者的編碼為1，依此類推. 運動產業業者. C. C1代表受訪者的編碼為1，依此類推. 體育團體. D. D1代表受訪者的編碼為1，依此類推. 學生. S. S1代表受訪者的編碼為1，依此類推. 資料來源：本研究自行整理. (三) 資料分析與討論將各受訪者的回答加以分析討論，並歸納整理出各個政策利害關係人對於運產條例的意見與建議，再根據研究目的和問題提出研究發現。.

(24) 14. 第七節. 研究重要性. 政府期望藉由運產條例法案之規定，以促進民間團體大型運動設施開發與應用、刺激運動消費需求市場、鼓勵學生參與或觀賞運動活動、提昇企業聘請運動選手的意願、鼓勵企業投資或贊助運動產業等 (體委會，2011a) 。然而，條例中各項輔導、獎助措施是否可以確實達到制定目的，就必須透過政策評估來確認。因此，本研究訪問企業、體育團體等政策利害關係人對運產條例的想法，可以瞭解運產條例法案的內容對他們的吸引力是如何，例如：企業會不會因為政府補助運動選手薪資而聘請選手、租稅優惠措施是否能夠吸引企業贊助體育運動等。研究結果可供政府機關參考，藉此得知哪幾項措施符合社會需求可以繼續實施，並瞭解是否有規定與利害關係人之期待有落差，進而修正，讓運產條例之內容更加完善。.

(25) 15. 第貳章. 文獻探討. 本章共分四節，分別為：第一節政策評估理論；第二節運動產業價值鏈；第三節運動產業發展條例；第四節本章總結。. 第一節. 政策評估理論. 本節分別論述公共政策定義、政策評估定義、政策評估典範發展、政策評估目的、政策評估功能、政策評估對象、政策利害關係人、政策評估標準以及政策評估相關文獻之回顧。. 一、公共政策定義所謂的公共政策，國外學者 Lasswell 與 Kaplan (1950) 的定義是為某種目標、價值及實踐而設計的計畫，因此政策過程包括對於某種認同、需求以及期望的制定、發布與執行經過 (引自朱志宏、黃德福、詹中原、魏鏞，1991，頁 5) 。 Easton (1953) 將公共政策界定成整體社會價值的權威性分配，即制定公共政策是為了分配價值、其分配範圍是全社會且擁有權威性的影響力 (引自吳瓊恩、周光輝、盧偉斯、魏娜，2004，頁 296) 。 Carl (1963) 說：「政策的基本要素為一個目標、目的或宗旨 (引自朱志宏等， 1991，頁 5) 。」 Sharkansky (1973) 指出政策是政府的各種重要活動指示並且與大量的資源或人民的福祉相關 (引自湯絢章，1993，頁 2) 。 Anderson (1975) 認為公共政策是由政府機關或政府人員，處理一項問題或事項的有目的之行為 (引自吳定，1991，頁 304) 。 Thomas (1972，頁 3) 覺得公共政策就是政府決定要去做或不要去做的事情。 Leichter (1979) 指公共政策是由權威性人員所採取的一系列以目標為取向的行動 (引自吳定，1991，頁 304) 。 Chelf (1981) 說公共政策是政府在處理某項大眾關心的問題時，所作的一種行動方案，其通常涉及幾個不同的部門和機關 (引自吳定，1991，頁 304) 。.

(26) 16. 國內學者曹俊漢 (1990，頁 14) 認為政策是一個政治單元的目標、目的與承諾，為了達成或實現目標選擇方法且在適用的方法下產生出效果。吳定 (1991，頁 5) 指出公共政策是政府選擇某項可行方案，以解決公共問題或滿足某項公共需求的相關行動。朱志宏等學者 (1991，頁7) 對公共政策的看法是政府施政為達成某項目標所提出的作為或不作為的一般性、原則性陳述，並且進一步說明公共政策具有五種意義： (一) 公共政策是政府施政上的表現，其具有權威性、強制性。 (二) 公共政策是因為面臨某項問題，為了解決它並達成某種目標所使用的對策，因此公共政策屬於問題與目標取向。 (三) 公共問題的產生源自於國家資源的有限，而公共政策就是政府對社會價值所作的一種權威性的分配。 (四) 公共政策包括政府施政的作為與不作為表現。 (五) 政策是一項原則性的陳述或說明，也就是政策是一種對目標、策略高層次的宣示，不涉及達成目標的實施手段、方法與步驟。湯絢章 (1993，頁 2) 將公共政策定義成：「政府機關與其他社會團體為達成其目標與長程計畫，而作為管理者行程序的指針。」他也進一步指出公共政策的意涵包括以下五項： (一) 公共政策用來解決公眾問題，即在思維上、知識上縝密的運用以處理問題。 (二) 公共政策用來研訂管制政府的決策與行為的規則、典範及方法。 (三) 公共政策用來預測未來趨勢和進行過程中的若干因素。 (四) 公共政策用來確定方案計畫目標、環境及結果。 (五) 公共政策用來爭取公眾利益。朱志宏 (1995，頁19) 認為公共政策必須符合數個條件，才可稱作公共政策： (一) 公共政策是由政府所制定，政策具有概括性和強烈性。 (二) 公共政策是指會動用龐大的人力、資源並影響大多數人之利益的政府活動。 (三) 公共政策是政府一種目標取向的活動，其目標為解決公共問題。 (四) 公共政策包括數個階段，從政府對公共問題的注意、政策的規劃、合法化、執行、評估等。.

(27) 17. 林翰與陳思澤 (2000，頁2) 亦提出公共政策的三個意涵： (一) 公共政策是政府施政上的表現，因此其具有權威性、強制性，與私人企業的政策不同。 (二) 公共政策是政府施政面臨問題時，為求解決並達成目標所採取的對策，因此公共政策是問題及目標取向，與單純的行政行為不同。 (三) 公共政策是為了有效配置國家有限的資源。針對國內外學者對公共政策的定義，本研究整理成表 2-1-1。表 2-1-1 公共政策定義表學者 Lasswell 與 Kaplan (1950). 公共政策定義為某種目標、價值及實踐而設計的計畫，因此政策過程包括對於某種認同、需求以及期望的制定、發布與執行經過。整體社會價值的權威性分配，即制定公共政策是為了分. Easton (1953) Carl (1963). 配價值、其分配範圍是全社會且擁有權威性的影響力。政策的基本要素為一個目標、目的或宗旨。政策是政府的各種重要活動指示並且與大量的資源或人. Sharkansky (1973). 民的福祉相關。公共政策是由政府機關或政府人員，處理一項問題或事. Anderson (1975) Thomas (1972). 項的有目的之行為。公共政策就是政府決定要去做或不要去做的事情。公共政策是由權威性人員所採取的一系列以目標為取向. Leichter (1979). 的行動。公共政策是政府在處理某項大眾關心的問題時，所作的. Chelf (1981). 一種行動方案，其通常涉及幾個不同的部門和機關。 (續下頁).

(28) 18. 表 2-1-1 公共政策定義表學者曹俊漢 (1990). 吳定 (1991). 朱志宏等 (1991). 公共政策定義政策是一個政治單元的目標、目的與承諾，為了達成或實現目標選擇方法且在適用的方法下產生出效果。公共政策是政府選擇某項可行方案，以解決公共問題或滿足某項公共需求的相關行動。政府施政為達成某項目標所提出的作為或不作為的一般性、原則性陳述。政府機關與其他社會團體為達成其目標與長程計畫，而. 湯絢章 (1993). 作為管理者行程序的指針。公共政策是由政府所制定，具有概括性和強烈性；公共政策是指會動用龐大的人力、資源並影響大多數人之利. 朱志宏 (1995). 益的政府活動；公共政策是政府一種目標取向的活動，其目標為解決公共問題；公共政策包括數個階段，從政府對公共問題的注意、政策的規劃、合法化、執行、評估等。公共政策是政府施政上的表現；公共政策是政府施政面林翰與陳思澤 (2000). 臨問題時，為求解決並達成目標所採取的對策；公共政策是為了有效配置國家有限的資源。. 資料來源：本研究自行整理. 根據國內外學者對公共政策的看法，本研究認為公共政策的定義為政府為了解決某項問題或為了有效分配有限的資源，由政府機關人員決定的一項行動，此行動具有權威性、強制性且以目標導向為主。.

(29) 19. 二、政策評估定義國外學者 Lasswell (1950) 將政策評估定義為就公共政策之因果關係作事實上的陳述 (引自朱志宏等，1991，頁 197) 。 Weiss (1972) 認為政策評估是針對人、事物或觀念進行判斷的一種行為 (引自官有垣、施能傑、翁興利、鄭麗嬌，1999，頁 437) 。 Nachimas (1979) 指政策評估是客觀、系統與經驗地檢視現行政策，並以目標成就檢視公共計畫之標的 (引自丘昌泰，2010，頁 387) 。 Rossi 與 Freeman (1982) 提出政策評估為有系統運用社會研究程序，以評量社會干預計畫的概念化、設計、執行與效用 (引自丘昌泰、李允傑，2009，頁 215；吳定，2000，頁 582) 。 Charles (1984，頁 201-203) 定義政策評估是在評斷政府方案的得失。 Hanekon (1987) 認為政策評估是政策內容、執行與衝擊的評審或評鑑，以決定特定政策目標完成的程度 (引自丘昌泰，2010，頁 387) 。 Bulmer (1986) 定義政策評估是針對某項政策之成效進行有系統的判斷 (引自丘昌泰、李允傑，2009，頁 216) 。 Quade (1989) 指出政策評估是針對政策活動及其成效，進行價值判斷 (引自丘昌泰、李允傑，2009，頁 216) 。 Dunn 認為政策評估是一種政策分析程序，藉此產生政策涉及問題的需要、價值或機會時的資訊 (Dunn，1994，頁 404) 。 1998 年， Weiss 再提出政策評估是對某政策或方案之運作或結果進行系統化的評量，其方式是與一套明示的或隱示的標準相互比較，作為改善政策或方案的一種手段 (引自吳定，2000，頁 582) 。中國大陸學者張金馬 (2004，頁 449) 則認為政策評估是運用現代社會科學研究方法，針對一個社會、社區或特定社會群體的政策需求，對擬議之中的政策方案或者已經付諸實施的政策所產生的效果、執行情況及其帶來的各種影響，進行客觀、系統化的考察與評價。其評估內容包括：瞭解整個社會或某個群體的政策需求、判斷尚未實施的政策方案或已付諸實施的政策，其實現預定政策目標程度與導致利益分配之公平性程度、確認政策是否按原來的預期順利執行、評估政策產生的非預期影響、總結和評價政策的成功與失敗之處。.

(30) 20. 國內學者對政策評估的定義也有各自的看法。曹俊漢 (1990，頁 314) 指出評估是衡量一進行中的計畫其所達成預期目標的效果，透過對執行上的修正讓計畫改善。林水波與張世賢 (1994，頁61) 認為政策評估是運用有系統與客觀的方法，評斷政策的一種過程，目的為提供現行政策運作的情況和結果的資訊，以作為政策持續、修正或終結的基礎。朱志宏 (1995，頁287) 認為必須先指明評估對象，再設定某種測量方法用來收集與評估對象有關的資料並加以分析，藉此判斷計畫是否有效，才可稱作評估。丘昌泰與朱志宏 (1995，頁313-314) 對政策評估提出看法，他們說：「政策評估是運用社會科學的研究程序之方法評估公共計畫，其評估程序包括計劃概念的形成、設計、執行與效用。」吳定 (1997，頁 271-272) 認為若從公共政策的角度來說，政策評估是指運用研究技術衡量某一特定方案的過去績效，尤其是該方案對欲解決的問題或欲改善情境的影響狀況，目的在改進方案的執行技術、程序及其他運作事項，以達成政策目標。官有垣等 (1999，頁 438) 將政策評估定義為針對政策目標的價值、效用與政策行動的結果等進行審視，依據政策執行的結果從事價值的判斷。林翰與陳思澤 (2000，頁 252) 提出政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技術，有系統的蒐集相關資訊，評估政策方案之內容、規劃、執行過程與結果的一系列活動，並作為選擇、修正、持續或終止方案所需的資訊。吳瓊恩等學者 (2004，頁 329) 提出政策評估是客觀的、有系統的、經驗性的驗證現行公共政策和計畫，以及對政策物件之影響是否達成預期目標。張世賢 (2005，頁 399) 指出政策評估是涉及對政策、計畫結果所具有的價值進行判斷，以具體的定義觀之，評估屬一種分析過程，可以製造出有關政策結果價值的資訊。丘昌泰與李允傑 (2009，頁 215) 對政策評估的看法：「政策評估是計畫評估的組合體，早期評估理論的發展是由計畫評估而來，但計畫評估可適用於公部門和私部門，而政策評估則專指政府部門的計劃評估。」他們認為政策評估就是用來檢視政策實施以後，是否達成制定政策時所欲達到的目標，以避免政府浪費人力、資源在沒有效果或不當的政策上。此外，政策評估亦是發現並修正政策的誤差。進一步說明，政策評估具有兩個主要的意涵：.

(31) 21. (一) 檢視資源分配的妥適性公共政策是政府分配國家資源的權威性決定，在資源有限的情況下，必須透過政策評估來檢視資源分配是否達到最適當或最有效率的水準。 (二) 以系統的、科學的方法評估公共計畫政策評估是以客觀、科學的方法來評估公共計畫，藉此獲得有價值的評估結果。 2010 年，丘昌泰亦對政策評估下定義：「政策評估是運用客觀、系統與經驗的方法，針對現行的公共計劃評估其目標達成的程度。」本研究將國內外學者的政策評估之定義，整理成表 2-1-2。表 2-1-2 政策評估定義表學者 Lasswell (1950) Weiss (1972). 政策評估定義就公共政策之因果關係作事實上的陳述。政策評估是針對人、事物或觀念進行判斷的一種行為。政策評估是客觀、系統與經驗地檢視現行政策，並以目標. Nachimas (1979) Rossi 與 Freeman (1982) Charles (1984). 成就檢視公共計畫之標的。政策評估為有系統運用社會研究程序，以評量社會干預計畫的概念化、設計、執行與效用政策評估是在評斷政府方案的得失政策評估是政策內容、執行與衝擊的評審或評鑑，以決定. Hanekon (1987). 特定政策目標完成的程度. Bulmer (1986). 政策評估是針對某項政策之成效進行有系統的判斷. Quade (1989). 政策評估是針對政策活動及其成效，進行價值判斷政策評估是一種政策分析程序，藉此產生政策涉及問題的. Dunn (1994). 需要、價值或機會時的資訊政策評估是對某政策或方案之運作或結果進行系統化的. Weiss (1998). 評量，其方式是與一套明示的或隱式的標準相互比較，作為改善政策或方案的一種手段 (續下頁).

(32) 22. 表 2-1-2 政策評估定義表 (續) 學者曹俊漢 (1990). 林水波與張世賢. 政策評估定義評估是衡量一項進行中的計畫其所達成預期目標的效果，透過對執行上的修正讓計畫改善。政策評估是運用有系統與客觀的方法，評斷政策的一種過程，目的為提供現行政策運作的情況和結果的資訊，以作. (1994). 為政策持續、修正或終結的基礎。必須先指明評估對象，再設定某種測量方法用來收集與評. 朱志宏 (1995). 估對象有關的資料並加以分析，藉此判斷計畫是否有效，才可稱作評估。. 丘昌泰與朱志宏. 政策評估是運用社會科學的研究程序之方法評估公共計. (1995). 畫，其評估程序包括計劃概念的形成、設計、執行與效用。評估泛指某人以某種明示或隱示的標準，檢視、衡量並權衡某一種事實或現象，如人、事務或觀念的過程。若從公共政策的角度來說，評估是指運用研究技術衡量某一特定. 吳定 (1997). 方案的過去績效，尤其是該方案對欲解決的問題或欲改善情境的影響狀況，目的在改進方案的執行技術、程序及其他運作事項，以達成政策目標。針對政策目標的價值、效用與政策行動的結果等進行審. 官有垣等 (1999). 視，依據政策執行的結果從事價值的判斷。政策評估是指政策評估人員利用科學方法與技術，有系統. 林翰與陳思澤 (2000). 的蒐集相關資訊，評估政策方案之內容、規劃、執行過程與結果的一系列活動，並作為選擇、修正、持續或終止方案所需的資訊。 (續下頁).

(33) 23. 表2-1-2 政策評估定義表 (續) 學者. 政策評估定義政策評估是運用現代社會科學研究方法，針對一個社會、. 張金馬 (2004). 社區或特定社會群體的政策需求，對擬議之中的政策方案或者已經付諸實施的政策所產生的效果、執行情況及其帶來的各種影響，進行客觀、系統化的考察與評價。政策評估是客觀的、有系統的、經驗性的驗證現行公共政吳瓊恩等 (2004). 策和計畫，以及對政策物件之影響是否達成預期目標。政策評估是涉及對政策、計畫結果所具有的價值進行判. 張世賢 (2005). 斷，以具體的定義觀之，評估屬一種分析過程，可以製造出有關政策結果價值的資訊。. 丘昌泰與李允傑. 用來檢視政策實施以後，是否達成制定政策時所欲達到的目標，以避免政府浪費人力、資源在沒有效果或不當的政 (2009). 策上。政策評估是運用客觀、系統與經驗的方法，針對現行的公. 丘昌泰 (2010). 共計劃評估其目標達成的程度。. 資料來源：本研究自行整理. 根據學者們對政策評估的定義，本研究認為政策評估是運用系統且客觀的科學方法，評估政策內容、規劃、執行或與實施結果是否符合政策目標，以提供政策決策者後續進行政策修正、持續、終止所需的資訊。.

(34) 24. 三、政策評估典範發展系統性的評估研究從二十世紀開始發展，起初評估的主題是以醫療衛生和教育為主，直到 1970 年因為人民對政府的建設出現許多批評，讓評估的焦點延伸至公共政策，開始對公共政策進行政策評估 (張博詠，2011，頁 29) 。隨著時代背景的改變，政策評估理論也跟著演變，研究者閱讀許多公共政策相關的書籍以及政策評估有關的論文文獻，發現多數學者在描述政策評估理論發展時，皆引用 Guba 與 Lincoln (1989) 的觀點將公共政策評估研究分成四代，因為他們依照政策評估研究的場所、主要焦點、途徑和方法將理論發展作區分，讓人容易瞭解各個階段評估的重點與特色，因此本研究亦根據 Guba 與 Lincoln 的分類，來介紹政策評估理論的發展。 Guba 與 Lincoln 將政策評估理論之發展區分成四代，如下所述： (一) 第一代政策評估 (實驗室實驗) 時間為二十世紀初至第二次世界大戰結束，此階段的政策評估人員扮演「技術人員」的角色，針對政策執行結果在實驗室中進行測量，也就是評估者在實驗室中把想要測量的變項，透過控制自變項與自變項以外的因素，以瞭解控制組和對照組的差別 (張博詠，2011，頁 31) 。因此第一代評估的特色為「政策評估即實驗室實驗」，但因為重測量容易導致無效率的評估，且在實驗室進行評估所獲得的結果無法完全適用於現實社會，因此之後出現第二代評估。 (二) 第二代政策評估 (實地實驗) 因為第一代評估出現無效率以及評估結果不適用現實生活的缺點，所以第二次世界大戰以後至 1963 年進入第二代的評估研究。針對前一代的缺點，此時期的評估場所從實驗室移至現實的生活環境 (黃瑩純，2007，頁 21) ，且評估人員扮演「描述者」的角色，主要任務是對政策執行結果進行描述 (吳定，1997，頁 405-406) ，但依然維持第一代的測量特性，把測量修正成評估者可用的工具 (李俊宏，2002，頁 13) 。因此第二代評估特色是「政策評估即實地實驗」 (雷淑娟，2006，頁 22) ，但因為著重方案的描述會因而忽略對方案價值的判斷 (吳舜文，2011，頁 20) 以及出現誤導、模糊議題焦點的情況 (張世賢，2005，頁 405-406) ，因而促成第三代政策評估的發展。.

(35) 25. (三) 第三代政策評估 (社會實驗) 因為第二代評估易忽略方案價值、誤導或模糊焦點，所以第三代評估研究在 1963 年開始發展，直至 1974 年。此時期的研究重點為社會公平性的議題 (雷淑娟， 2006，頁 22) ，為了解決第二代的缺點，評估除了維持過去測量、描述功能的評估特性外，評估者必須擁有判斷價值的能力，也就是對政策進行判斷和評論 (張博詠， 2011，頁 32) 政策是否可以有效解決社會問題。因此第三代擁有「評估者即判斷者」與「政策評估即社會實驗」的特色 (吳錦源，2003，頁 30) 。 (四) 第四代政策評估 (回應性評估) 雖然前三代政策評估採用量化的實驗法，並使用多變量分析、統計方法來確定變項之間的因果關係，讓評估結果達到科學化與標準化 (吳舜文，2011，頁 20) 。但忽略社會科學的多元價值以及不易測量的特性，且評估研究的描述和判斷功能已經無法解決多元且複雜的社會問題 (吳錦源， 2003，頁 31) ，而學者 Guba 與 Lincoln 認為評估者應重視目標而且必須調和社會中的多元價值，也就是應該接受各個利害關係人的觀點，而不是只接收政策制訂者的單一價值 (吳舜文，2011，頁 20-21) ，因此兩位學者提出回應性評估的觀點，即針對政策利害關係人的意見進行政策評估，並將此評估稱之為第四代評估研究 (丘昌泰、李允傑，2009，頁 223) 。 Guba 與 Lincoln 指出前三代的評估，出現三項問題 (黃瑩純，2007，頁 25) ： (一) 前三代評估者過度重視管理，兩位學者認為評估者應該重視目標，把管理當成工具來應用，而不是一味地傾向管理主義。 (二) 前三代評估無法調和社會中多元的價值。 (三) 前三代評估過度使用科學的調查方法，而忽略自然調查方法。回應性評估就是找出不同政策利害關係人的要求、關切與議題並尋求共識，以用來評估政策，所謂的要求是利害關係人對於方案的喜好，希望政策採納的意見；關切是利害關係人認為方案可能會引發的負面問題；而議題是利害關係人對於事務的陳述 (吳舜文，2011，頁 22) 。至於為什麼需要找出利害關係人內心感受的原因，張世賢 (2005，頁 406-407) 認為政策利害關係人是必須承受風險的人群、是可能會被利用或剝奪權利的人群，且是評估資訊的使用者，因此評估者應重視其感受。這時期的評估者扮演技術人員、描述者、判斷者、調停者、協力者、變革推動者的角色 (吳定，1997，頁 276) ，通常透過深度與開放訪談、直接觀察或是檢視書.

(36) 26. 面資料 (張博詠，2011，頁 34) 來獲得利害關係人的要求、關切與議題，從其觀點意見評估政策的內容、對利害關係人的影響，藉此判斷政策的優劣 (吳舜文，2011，頁 22) 。從上述可知回應性評估，簡單來說就是透過政策利害關係人對政策的多元價值來評估政策，因為任何一項政策都是為人民而制定，必須瞭解他們的意見，因此評估者只要公正地取得他們的想法與意見，就是最值得信賴的評估資料 (丘昌泰、李允傑，2009，頁 307) 。政策評估理論發展，從第一代的實驗室實驗評估演變至第二代實地實驗評估，再轉變成第三代社會實驗評估，直至第四代的回應性評估，為了讓政策評估獲得的結果更加可靠、可落實於現實社會情境，從第二代評估理論開始針對前一代理論之缺失作改進，尤其第四代的回應性評估彌補前三代評估的缺點，包括：無法解決複雜的社會問題、無法調和社會的多元價值等，因此本研究將運用第四代回應性評估理論，從政策利害關係人的角度來評估運產條例的法案內容。. 四、政策評估目的評估人員針對政策進行評估的用意，可從評估目的找出其原因，以下為各學者對於政策評估目的之見解。 Rosenbloom (1993) 認為政策評估的目的不只檢視政策是否達成預期的影響，更重要的是在於檢視政策的執行是否妥適 (引自丘昌泰、李允傑，2009，頁 217) 。官有垣等學者 (1999，頁 440-441) 列出六項政策評估目的： (一) 檢視政策方案的完成程度，藉此保證與維持政策應提供服務的品質與水準。 (二) 地方政府在行政措施的執行方面，經常需要中央政府的資助，因此評估政策績效成為核發經費的考量標準之一。 (三) 政府機關透過政策方案的成果評估報告，將評估結果檔案作管理，以節省未來蒐集資料的時間和成本。 (四) 透過政策評估，可幫助決策者在眾多政策方案中選擇一效益大、成效佳或能回應標的團體需求的政策方案。 (五) 藉由評估來獲取政策執行成效的資訊，以作為政策執行改進的參考。 (六) 累積政策經驗，以供下次規劃和執行時的參考。.

(37) 27. 林翰與陳思澤 (2000，頁 294) 亦提出三項政策評估的目的： (一) 為了設計或規劃新方案而進行評估。 (二) 為了調整或修正既有方案，針對過去的資料及執行過程獲得的資料加以評估。 (三) 為了評估既有方案執行後的績效。 Gerston (1984) 則認為政策評估的目的在於透過評估後所獲得的資訊，直接或間接地回饋給政策制定者和執行人員，促進他們適時做出政策反應、選擇好的政策方案、即時調整不當的政策、廢除無效的政策、改善政策執行行為，從而提高政策制定的質量 (引自張明貴，2005，頁 148) ： (一) 瞭解政策是否如預期的執行。 (二) 政策可能涉及龐大的金錢或人民的生命安全，因此必須經過評估。 (三) 作為察覺政策成敗與現實之間的區分。此外，政策評估的目的可分成消極面和積極面。 Dunn (1994) 指出五項政策評估的消極面，國內學者丘昌泰 (2010，頁 389-390) 、林翰與陳思澤 (2000，頁 262-263) 、吳定 (2000，頁 583-584) 、張世賢 (2005，頁 403) 等亦引用其看法，茲介紹如下： (一) 為遲延作成決定指決策者利用評估研究的進行，作為延長作決策之時間的藉口。 (二) 為規避責任指行政首長利用評估研究的結果，掩飾其預設作成某種決策或不作決策的規避責任之立場。 (三) 為進行公眾關係指決策者或執行者利用評估研究的結果，作為炫耀工作績效的手段藉此發展公眾關係，以爭取更多經費並對該機關計畫的支持。 (四) 為符合經費補助的要求指接受經費補助的計畫，必須從事評估工作，以符合經費提供者所附的條件。 (五) 為偽證、掩飾與攻擊的需要指行政首長會以評估來掩飾、偽裝政策的失敗或錯誤；有時甚至用評估來攻擊或破壞某一政策、計畫。.

(38) 28. 政策評估的積極目的則是由 Weiss (1972) 提出，國內多位學者皆引用其看法 (引自丘昌泰，2010，頁 389-390；林翰、陳思澤，2000，頁 262-263；吳定，2000，頁 583-584；張世賢，2005，頁 403) ，共七項： (一) 用來比較各替選方案之優先順序。 (二) 改善政策的實施與程序。 (三) 增刪特殊的政策執行策略與技術。 (四) 繼續或停止政策的實施。 (五) 作為其他地方推動類似政策的參考。 (六) 分配各競爭政策的資源。 (七) 接受或拒絕某一政策所涉及的途徑或理論。根據學者們對政策評估目的的看法，本研究認為將政策評估運用至運產條例最主要的目的是瞭解政策內容的設計是否合適，藉此作為調整或修正既有規定的依據。. 五、政策評估功能當政策開始執行後以及執行完成產生結果時，可以透過政策評估檢視政策實施過程或績效，從中找出問題、瞭解政策內容與目標的相符性，並將評估所獲得的資訊提供給政策制定者、執行人員或民眾作為參考。瞭解政策評估的目的以後，接下來將說明政策評估的功能，藉此得知政策評估在政策運作階段扮演的角色。湯絢章 (1993，頁 337) 認為政策評估有以下的功能： (一) 評估提供可靠、確實的政策作業資訊。 (二) 評估有助於價值的澄清與批判，以作為選擇目標與目的的基礎。 (三) 評估有助於其他政策分析方法的運用，包括問題結構與建議。林水波與張世賢 (1994，頁 61) 提出四種政策評估的功能： (一) 建立政策績效的資訊。 (二) 呈現政策目的達成之程度與範圍。 (三) 找出政策目的達成與否以及問題解決與否的因素。 (四) 提供新政策問題、政策持續、調適或終止之基礎。丘昌泰與朱志宏 (1995，頁 52) 、林翰與陳思澤 (2000，頁 261) 亦提出三項政策評估功能：.

(39) 29. (一) 透過政策評估來檢視政策積效 (二) 當評估政策是否依照設定的方向和目標前進時，亦可檢視政策目標的適當性。 (三) 根據政策評估的結果形成新的政策問題或提出政策建議。官有垣等學者 (1999，頁 458-461) 其認為的政策評估功能列舉成以下九點： (一) 修正政策產出和實際政策問題之間的落差。 (二) 彌補政策規劃時出現的不足。 (三) 澄清利害關係人的價值主張。 (四) 作為回溯性的政策分析工具。 (五) 釐清政策成敗責任的歸屬。 (六) 更新政策資訊以提昇政策品質。 (七) 作為強制分配政策資源的依據。 (八) 作為推動其他類似政策的參考。 (九) 提供決策者、執行人員與民眾有關政策方案的相關資訊。學者 Dunn (1994，頁 405-406) 提出三大政策評估功能，國內學者吳定 (2000，頁 586-587) 、張世賢 (2005，頁 401) 亦引用其看法： (一) 政策評估可提供有關政策績效之可靠及有效的資訊即政策方案實現需求、價值及機會的程度如何。因此，政策評估可以發現特定的目標及目的達成的程度。 (二) 政策評估有助澄清及批判選擇目標與目的所根據的價值價值可透過界定及操作化目標與目的方式而獲得澄清，價值也可以透過有系統的質疑問題解決之目標與目的的適當性而獲得批判。在質疑目標及目的之適當性時，政策分析家可以檢視是否還有其它的價值來源，並檢視這些價值所根據的不同理性。 (三) 政策評估有助其他政策分析方法的應用其他政策分析方法包括問題建構法及建議法等。當獲得政策績效未充分解決問題的資訊時，有助於重新建購政策問題，如資訊可能顯示必須重新界定目標與目的。政策評估也可藉顯示先前偏好的政策方案必須放棄而代以其它方案的方式，而確定.

(40) 30. 新的或修正過的政策方案。此外，丘昌泰與李允傑 (2009，頁 224-226) 將政策評估的功能分成五項，以下逐一介紹： (一) 提供政策績效的資訊，以提昇政策品質指政策評估運用科學方法評估政策績效，藉此瞭解政策達成目標的程度以及社會對此政策的需求、價值，並且使決策者根據這些資訊修正、改善政策方向，提昇政策品質。 (二) 重新檢視政策目標與政策執行的妥適性政策評估可以檢視政策目標是否符合實際情況，若政策內容與實際問題之間出現落差，可讓決策者重新確認問題並擬定新目標。此外在政策執行階段，可透過政策評估來檢視行政機關的作業流程、資源分配以及執行人員運用的方法是否有缺失，可適時修正。 (三) 釐清政策責任之歸屬藉由客觀、科學的政策評估，可以瞭解政策成功或失敗的責任歸屬。 (四) 作為擬定政策建議及分配政策資源的依據政策評估的結果可以指出政策執行績效與問題，作為政策建議。此外，也可根據評估結果來分配未來的政策資源。 (五) 提供決策者、執行人員與相關民眾政策資訊在政策規劃時，政策評估的資訊可供決策者參考並制定適當的政策；當政策執行時，政策評估的資訊可用來檢視執行人員的績效以及政策目標與實際環境之間的關係；對於一般民眾而言，政策評估資訊可讓他們瞭解政策是否符合利害關係人的需求。綜合學者們的看法，本研究認為政策評估可歸結成三個主要功能，即為：提供政策績效的資訊、檢視績效與政策目標的適切性和達成程度、提供未來政策的建議以及政策成功與否的責任歸屬。.