第二章 都市地震防災規劃與 HAZ-Taiwan 系統
第三節 都市規劃與都市地震災害防救
本節主要目的在回顧，都市與土地使用計劃在地震災害防救的定位。此部份 之文獻回顧，主要包含三個層面：1.天然災害風險管理；2.地震災害潛勢與風險 分析；3. 地震災害防救與都市規劃，以下即分項說明之。
一、天然災害風險管理
天然災害風險產生的機制，主要是由危險源（風險源）或誘發災害產生的潛 勢條件（如河流、活動斷層等），及暴露於該危險源影響範圍內可能造成損害的 易損特性兩者所組成。因而災害風險管理的策略規劃，不是從危險源著手，降低 或免除危險源產生的危害，即是從強化暴露於該危險源土地使用者的防救災條 件，達成災害風險管理的目的（Ermoliev et al., 2000）。
綜合性災害風險管理的主要理論基礎，源於災害危險源與災感度的控制論。
可將災害風險管理的理念，以圖 2-9 之環境風險發生功能系統說明之。依圖 2-9 所示，引發災害風險發生之元素，為危險源、暴露地區之災感度與災害影響強度 或效應三個因素組成。危險源的存在，不當然會對暴露地區環境造成負面影響，
須透過危險源與暴露於影響範圍的使用行為間的互動，才會產生災害損失效應。
故任何災害防救手段的構思，即須針對此兩個層面的特質，研擬風險管理及災害 防救策略。其中主要災害風險管理策略包含：風險的免除、風險的降低、風險的 轉移與風險的分攤（洪鴻智，1996；洪鴻智，2002a），任何災害防救需要綜合考 慮此四種策略配套執行方能有效推動。從圖 2-9 的機制，亦可發現災害防救策略 研擬的重心，即在於「災害作用」與「暴露」兩個過程。可從此兩個向度，進行 災害作用的降低，及透過災感度的改善，使社區暴露於災害的風險降低，達成防 災之目的（MacCrimmon and Wehrung, 1986; Lin and Hung, 1996）。
災害作用的瞭解，須從災害風險分析過程著手，其內涵包括：災害潛勢、危 險度分析與災害風險評估6。災害潛勢與危險度分析，在界定與瞭解不同地區之災 害危險源特性及其造成的危險潛勢分布特性；災害風險評估主在於估計災害發生 的機率、影響程度與空間分布特性。災感度之分析，則主要在估計受影響地區的
6 本研究所稱「地震風險分析」指提供地區完整的潛在災害分布訊息，包含不同程度損失或傷害的機率與 影響之分布。「地震災感度」指在特定的地震事件下，特定地理區域內，曝露在地震影響範圍內的人口、
建物或土地使用的損失或傷害程度；「地震危險潛勢或危險度」指特定地理區域遭受地震侵襲的可能強 度（或規模）與機率（或可能性）；（參見 Olshansky and Wu, 2001）。
災損特性及分析影響災損程度的重要因素（如土地使用模式與強度、社會經濟與 建物特性等）（Mader, 1997）。此兩部分工作的進行，有賴進一步災害風險分析或 災害境況模擬工具的開發與應用（Bendimerad, 2001），方能提供此層面的資訊。
＋ and Voltaggio, 1990; Blaikie et al, 1994），包括這些地區的土地使用強度、建物特 性、人口分布、社會經濟環境等，以利於評估不同地區災害發生時，可能產生的 損害特性與分布。此部份對於評估防救災資源投入的重點與優先順序，及評估哪 些地區需要哪些不同的災害防救配套策略，為重要的研判基準（Pritchard, 2000）。
災害風險管理過程，可將災害產生損害與損失的過程視為循環性與連續性的
低著手，主要是透過非工程手段或公私合作向度進行災害防救，提供土地使用管 理及提高災害敏感地區土地開發成本（或負擔），從需求面降低潛在受災程度
（Kunreuther, 2000；洪鴻智，2002a），同樣可達到災害防減的目標。
任何災害防救策略，在風險管理過程，皆需透過風險溝通工作，將災害風險 特性與防救的概念帶給民眾，以提昇民眾對政府政策的信賴，及降低民眾對災害 風險知覺7（risk perception）的扭曲（Walker et al., 1999；洪鴻智，2002b）。尤其 是加強與民眾溝通、災害資訊提供、教育及與推動相關民眾與社團的協調、參與 等工作 (Cutter, 1993)。此對於許多具爭議性防減災策略的推動與應用（如課征風 險稅、強制投保災害險等），尤為重要。此方面工作推動的依據，除加強民眾與 社區參與外，基礎的災害風險圖資訊的提供為溝通的重要執行基礎。
二、地震災害潛勢與風險分析
都市外圍環境敏感地與高危險地區的迅速開發，造就都市每年的災害損失與 災感度（vulnerability）大幅提昇（蕭代基，2002）。從非工程災害防救策略的角 度，如何應用土地使用規劃，以降低天然災害損失的議題，在傳統的防救災研究 領域並未受到重視（何明錦、洪鴻智，2002）。然引用土地使用規劃手段推動防 災規劃，主要的困難在於缺乏評估地區天然災害風險、災感度與危險潛勢的適當 工具。此部份資訊的缺乏，使土地使用規劃無法依據風險評估（risk assessment）
成果與災害防救的需求，提出適宜的配套策略，而降低計畫內涵的實用性與減低 災害損失策略的有效性（Olshansky and Wu, 2001; Nelson and French, 2002）。
在災害防救法頒布後，地方政府或社區擬定地區防災計畫的過程，因缺乏地 震風險評估與危險分布分析工具，以致難針對高風險或高災感度地區提出相對應 的防減災策略。特別在進行避難生活圈的規劃構想，及與其相關的避難路徑規 劃、庇護所設置、防災公園與防救災相關設施配置時，會偏向供給導向的「空間 系統規劃」模式（李威儀等，1997；陳博雅，1999；洪鴻智、詹士樑，2001）。
其他如土地使用管制、都市更新選址、新市鎮開發、都市計畫通盤檢討等，皆難 契合地區的災害風險特性，提出適切的災損最小化土地使用規劃方案（何明錦、
7 心理學對於知覺(perception)與認知(cognition)有定義上的區分，前者強調感官的刺激與知覺，後者強調 將知覺的資訊轉換成知識、記憶等之過程。從都市研究的角度，風險知覺需摻入許多社經與文化因素，
而而強調風險知覺的社會擴散與互動效應。故本文以下稱風險知覺或感知，強調心理量測的工具與尺 度，稱風險認知則強調居民面對風險的知覺特性與決策選擇態度。
洪鴻智，2002）。
地區災害防救計畫擬定之內涵，從更完整的災害風險管理策略擬定角度而 言，更強調 Meulbroek (2002) 所稱的統合性風險管理概念，其中綜合性釐清所有
「風險風貌（risk profile）」，採取最有利的策略，乃災害防救的最有效模式。因 而土地使用規劃策略應用於災害防救，其實是需綜合與彈性使用各種都市規劃與 土地使用規劃措施。至於不同地區適合使用哪些策略，並無一致性的解答，此除 需視各地的實質與社經條件外，尚需進行不同政策方案的風險–效益評估，方能 進行決策判斷（洪鴻智，1998）。
由於分析所謂「風險風貌」的重要性，使都市地震災害地圖（seismic hazard map）或 風險圖成為 提供土地使用規劃 或防減災計劃的重 要資訊源（Mader, 1997）。地震災害圖或風險圖的內涵，除提供地震災害潛勢與危險度分布外，尚 需 提 供 不 同 土 地 使 用 或 都 市 發 展 決 策 可 能 產 生 的 社 會 經 濟 損 失 風 險 訊 息
（Olshansky and Wu, 2001；陳亮全等，2001a），方能滿足土地使用計畫擬定、評 估、通盤檢討或規劃審議的決策支援所需（Shinozuka, 1996）。地震風險的決定，
除地理空間實質的災害潛勢外，尚決定在暴露於地震潛勢區內的人口分布、建物 開發強度、設施與社經特性（Burby and Dalton, 1994）。故土地使用計畫的擬定，
除在供給面的規劃外，應從需求與整合性角度，分析不同土地使用規劃的潛在決 策風險，以更審慎的程序，擬定都市發展政策。
地震損害或風險評估工具的建立與應用非常普遍，如日本東京都應用地震災 害評估系統，評估地震之建物風險、火災風險、人體傷亡風險與避難風險，作為 災前預防、災害應變策略擬定（如避難路徑規劃、避難所的設置等）、災後重建 與災害社會經濟衝擊評估的工具（模組架構可參見圖 2-10 ）（Uitto, 1998；陳建 忠、詹士樑，1999）。義大利國家研究委員會（National Council of Research）亦與 國家地震防災中心（National Group for Defense against Earthquake）合作，開發地 震災害評估系統，作為地震潛勢區劃設與評估地震災害衝擊的支援工具，其透過 系統模擬之成果，同樣可提供為土地使用計畫、防救災規劃與土地開發審議的基 礎（模組架構可參見圖 2- 11）（Meletti et al., 2000）。
1.地震情境
*地震等級–大關東地震事件
<1923> <M = 7.9>
*東京都下方之地震 資料來源：Uitto, 1998
三維構造模組： 資料來源：Meletti et al., 2000
HAZUS 為另一重要地震損害評估系統，其為 HAZ-Taiwan 系統之前身。
Whitman et al. (1997) 曾說明美國 FEMA 與國家建築科學研究所（NIBS）發展 HAZUS 地震損害估計方法模組的開發背景，其主要在提供地方、州與聯邦進行 地震風險與災害潛勢分析的決策支援工具。HAZUS 主要的應用範疇包含：(1) 地 震風險與災感度分析；(2) 地震減災策略的風險–效益評估；(3) 提供土地使用分 區管制、規劃、建築管制標準之基本資訊；(4) 提供災害防救、應變與重建計畫
擬定之基礎。HAZUS 曾應用在美國洛杉磯郡的地震損害分布的境況模擬（Kircher
et al., 1997）
，Bendimerrad (2001) 亦應用於模擬與估計美國舊金山、洛杉磯與東 京的地震災害損失額度與分布的比較分析。較有系統的應用，則係以 Olshansky and Wu (2001) 藉由 HAZUS 的模擬，評估洛杉磯郡不同土地使用計畫政策的風 險–效益。三、地震災害防救與都市規劃
傳統的防救災研究與實務操作領域，偏重在災害發生的防堵，及災難發生時 的應變與救災（Berke and Beatley, 1992）。土地使用規劃手段的應用，則係透過土
傳統的防救災研究與實務操作領域，偏重在災害發生的防堵，及災難發生時 的應變與救災（Berke and Beatley, 1992）。土地使用規劃手段的應用，則係透過土