都市計畫有關防災規劃作業現況與課題

一、都市防災與都市計畫之關聯

（一）都市防災架構

由於都市防災架構系統牽涉各專門領域，故若欲規劃一具效率之都市防災架 構，首先必須針對與都市計畫相關之上位計畫分析整合，以釐清都市防災架構中 各相關之執掌關係，其中與都市計畫防災相關聯者包括（李威儀、丁育群，2003）： 1、 防救災基本計畫層面－以消防法為中心而延伸出相關防災基本計畫、災害防

救法等，以及社會秩序維護法，據以建構出中央至地方防災體系與災害防治計 畫等內容。

2、 防災科技研究－包含災害之一般研究及對災害之對策研究等。

3、 都市防災基盤－含土木及建築以及工程設施等之防災及管制，並包括維生系 統與設施之災害防治對策。

4、 都市防災管理－含災害防治之準備，救援復舊活動之充實等。

上述都市防災構成系統之內容架構，可區分為：防災科技、災害預防、國土保 全、災害復舊等，如下圖所示。

圖 2-3 都市與地區防災計畫體系規劃圖 資料來源：內政部建築研究所，1997

上述架構整合後之主要內容為都市防災基本計畫、防災生活圈、防災都市機 盤、都市防災管理，其細節內容如圖 2-4 所示。

圖 2-4 安全都市建立之規劃架構圖 資料來源：內政部建築研究所，1997

（二）各項防災計畫之內容

針對圖 2-3 與圖 2-4 之內容，完整的防災計劃內容應包含下列項目，因此，

都市計劃有關防災之規劃，亦應同時考慮這些項目。

1、防救災基本計畫

2、都市計畫防災計畫與防災作業 3、都市防災基盤

a.山坡及河岸防災綠軸之規劃 b.防災據點級設施之規劃

c.交通路網及據點設施與防災都市空間之規劃 d.維生線系統與相關設施

e.土木與建築防災 4、都市防災管理

a.充實防災準備

b.加強災後之緊急應對能力 c.救援、復舊活動之充實 d.災害文化之繼承

（三）台灣地區都市計畫防災範圍與內容

台灣地區依據現行規劃體系，有關都市計畫防災系統之構成，可以區分為新 發展區都市計劃與既成都市計劃兩部分，縣市綜合發展計劃尚未屬於法定計劃，

因此主要扮演的角色為綜合性的引導功能。再此一體系下，都市防災的規劃完全 要在新訂都市計劃與都市計劃通盤檢討時進行細部的作業，或者是在都市開發與 設計的程序中處理，如圖 2-5 與表 2-1 所示。

圖 2-5 都市計畫防災層級構成圖 資料來源：內政部建築研究所，1997 表 2-2 都市計畫防災計畫層級關係

資料來源：內政部建築研究所，1997 二、都市計劃定期通盤檢討與都市防災

都市防災計畫之概念，基本上係指在進行都市計畫擬定或通盤檢討時，融入 防災觀念與策略，而於進行實質規劃設計時，考量各種可能之災害與防範措施，

以避免或降低災害發生之機率，並對災害發生時之救難設施、避難空間及逃生路 線等妥予規劃設計，納入都市計畫中，使防災策略能具體實踐於都市計畫與其執 行體系中。

由於過去傳統之都市計畫未充分考量災害防救之可能性，加上公共設施或相 關之避難設施不足，使得大多數都市之安全與救災面臨相當之窘境；是故在通盤

檢討都市計畫時，應引入防災理念，研訂都市防災計畫。都市計畫通盤檢討基礎 調查及規劃技術手冊中，有關都市防災計畫之檢討，列出都市防災計畫之擬定(或 檢討)重點包括（陳博雅，1999）：

1. 建立都市災害基本資料庫，瞭解該都市計畫區可能發生之災害及其分佈情形。

2. 調查各種都市防災項目，並計算避難總面積。

3. 依據計畫年期所預測之容納人口數，檢討每人避難面積、避難設施、防災路 線是否足夠。

4. 如每人避難面積、避難設備及防災路線足夠，則不需檢討增加避難面積；如 有不足，則依據實際需求檢討增加各項防災面積。

5. 除防災面積應足敷緊急避難外，亦應檢討各項防災項目是否均衡分佈，使計 畫區內各區域皆能迅速避難。

有關都市計劃通檢防災作業之概念與內容，分述如下：

（一）都市空間防災生活圈

防災生活圈的計畫內容如圖 2-6 所示，圖中顯示防災生活圈計畫公包含六個 基本規劃系統，亦即：1.防災區劃；2.火災延燒防止地帶；3.避難動線；4.避難場 所；5.救災路線；6.防災據點六個次系統。每個次系統皆有基本之規劃項目與規 劃原則。

（二）防災生活圈之規劃程序

對於防災生活圈之劃設，現行做法主要以避難據點與避難動線之設置為主要 考量，其規劃程序如圖 2-7 所示，而其中之防災據點規劃，則依循圖 2-7 之程序 進行。圖 2-7 所示的程序，共包含：1.第一步驟：依規劃層級進行生活圈之防災 區劃；2.第二步驟：針對現存設施進行調查；3.第三步驟：估計設施之需求、設 定設施之最小規模、計畫基準評估、防災據點選定等；4.第四步驟：避難動線指 定與救災動線配合。

圖 2-6 防災生活圈計劃內容

資料來源：內政部建築研究所，1997

圖 2-7 防災生活圈之規劃程序 資料來源：內政部建築研究所，1997

（三）防災據點規劃

防災據點之規劃之內涵，可如圖 2-8 所示。圖中顯示防災據點之規劃，包含：

1.防災據點體的規劃；2.避難與接收物資據點規劃；3.強化都市防災能力之規劃三

個子系統，再針對此三個子系統的詳細內涵，依地區特性進行防災規劃。

圖 2-8 防災據點之規劃程序

資料來源：內政部建築研究所，1997

（四）都計通盤防災計畫之內容

基於防災生活圈的理念，現行都市計劃定期通盤檢討在防災部分的主要內容 包括以下項目：

1、防災區劃

2、火災延燒防止地帶 3、避難動線

4、救災路線 5、避難場所 6、防災據點

三、都市計畫有關防災規劃作業課題

（一） 傳統的都市計畫中，土地使用計畫、公共設施計畫、交通運輸計畫是其 中的三元素，今日若以建構一個安全都市為目標時，勢必要加入防災的觀 念於其中。但都市災害的發生其嚴重性不在於單一的災害事件，而是其複 合性的波及效果。所以不能將「防災計畫」視為和都市計畫中各個部門計 畫相同，是一個獨立的部門計畫。必須以防災的觀念來推動整體性的都市 計畫。但綜觀目前各個都市防災空間系統規劃，多是針對避難圈之劃設、

防災動線系統劃設、防災據點的指定作規劃，以都市發展現況作為規劃的 目標，每隔一段時間做檢討改進；對於建構一個安全都市並沒有一個規劃 的藍圖，任由都市發展之後再針對窳陋之處做改進，治標但不治本。

（二） 災害的潛勢分析（災感度分析）工具不足：都計進行通檢時，其作業之 課題便是調查現況中實質之災害潛感因子，而環境敏感因子及災害種類之 分析在了解敏感因子造成何種災害之潛感影響，並了解因子之成因及影響 因素，並分析敏感因子之評估方法。目前在進行都市防災空間系統規劃時，

多是以人口密度、建築物結構、土地使用作等作為規劃時的依據，災害事 前評估多半僅是概略分析，可能會造成防災資源的配置發生無效率的情況。

（三） 目前與都市形式、景觀等較具有直接關聯者應屬都市計畫的細部計畫，

但依實務經驗而言，其對於規範項目條文顯感不足，且計畫圖說不夠細緻，

以致無法更適切表達都市設計目的。

（四） 都市審議制度所存在的缺點：

1. 投資案件增加一道行政程序，耗費時間 2. 諮詢性質的委員會議產生權責不明的現象

3. 審議制度無法以議決方式處理防災、生態等技術可課題

（五）須整合都市防災管理及研究機構：未來整體通檢中防災規劃之作業內容應 整合於整體都市計畫通檢之都市計畫圖說之中，形成空間體制中單一管制 法規、單一主管機關、單一且整合的都市空間。

（六）都市更新為都市再生或都市再發展的重要手段，應考量與都市計畫防災功 能的整合。