鄰避設施的回饋理論

鄰避現象（鄰避情結）在各地區都是不易解決的難題國內外都一樣，碰上鄰 避設施的公共建設時，補償、回饋或所謂的開發衝擊費是常被採用，也是最直接 有效之做法，至於補償、回饋、開發衝擊費的背景各代表了不同的意涵，概念上 意有所差別，釐清分述如下(丘昌泰，2013)：

(一) 補償（Compensation）： 意在於某一方面有所「虧失」，而在另一方面有所「獲 得」的叫補償，重點在於一方面產生的行為有虧失，在國內外對於鄰避現象 一般的補償有兩類，其一是實物補償：如公共設施的設置、實施健康保險、

保證土地價格（補償居民房地產跌價的差額）、房屋土地租稅減免、增加就 業機會等協助地方發展的項目，而其二在金錢補償：金錢補償與優惠措施是 重要經濟誘因，金額發放的標準常隨距離遠近或設施規模大小而有程度上的 不同。

(二) 回饋（Feed back）： 回饋係指發生行為後作用於雙向的反應，某一方面接收 作用之後，對訊息來源所採取的反應行動，國內外對於鄰避現象回饋也與補 償相當接近，區分卻有三類，分為金錢與非金錢及直接給付金錢三大類，金 錢的回饋包括稅的減免（例如房屋稅、地價稅、垃圾費等）等；非金錢的回 饋則包括醫療保健服務、就業的提供、房地產價格的保證、公共設施的提供 等，最後為現金的直接發放，藉由提供有利的補償誘因策略（compensative incentives）能增加民眾接受度，提高設施設置的成功度。

(三) 開發衝擊費（Impact fee）： 係指因政策、建設需要所產生的開發行為，衍生 區域內需投入、負擔、犧牲因此增加，基於成長付費(Paying for Growth)的理 念和使用者付費的原則，所有增加的部份理應由開發者來負擔及付出，在英 國、美國均有如此的回饋制度，英國的制度是在開發前，透過規劃協議 (Planning Agreement)的政策，明定要求開發者需負擔某些義務，經由協議考 量開發者的能力，及平衡區域民眾的需求，達成和諧圓滿的規劃目標，而美 國則是公開藉由課稅，開徵所謂的開發影響費(Development Impact Fees)的 政策方式以達政府要求回饋之目的，而這要求是堂而皇之稅務規定，既合法 又讓民眾放心，在臺灣數年前北部的汐止爆發「鎮長稅」的風波，引發大眾 對於開發衝擊費的關注，在合法且又符合地方發展為目標，推動「區域計畫 法」部分條文修正後，全面主張期盼實施開發影響費的制度，改善現實困境 及窒礙難行的法規，完善更完整的回饋方式。

一、鄰避回饋的衝突化解方式

為了減低鄰避設施帶給鄰近民眾的恐懼、質疑、擔心以及最後的抗爭，除了 加強汙染防制設備及充分與居民宣導、溝通、協調之外，再者就是運用各種回饋 政策來達成敦親睦鄰建立和諧的關係，使得鄰避設施能順利得以建設及運作，基 於這個概念產生下列政策工具化解衝擊(丘昌泰，2013)。

11

12

13

14

15

16

(二) 焚化爐的灰渣處理成本高、會有二次汙染的疑慮：

美國中西部處理一噸有毒廢棄物的平均成本為 210 元美元，而一般廢棄物才 23 元美元，成本比較實在過高，也曾極力想把灰渣用來做鋪設道路的底材、

防波阻體和建築用混泥土塊，這點臺灣目前也在實行中，但美國的環境保衛 基金(Environmental Defense Fund)和淨水運動(Clean Water Action)等環境保 護團體極力反對這類作法，他們聯合提出聲明「像這類含有重金屬的毒素殘

17

圾分開的民眾，則必須付出額外的費用，反之，願意把垃圾分類的，以及更 主動把垃圾拿到人行道上的垃圾桶集中丟棄者，則可支付較少的金額。

如此推行後不久，西雅圖這個城市開始改變一些習慣同時也產生一些 不同的現象，政府部門表示，根據新的方案發現，民眾將回收垃圾分類做好，

將不會收額外的費用，而民眾隨著垃圾桶清運收費(以桶計費)，這意味著家 庭將會使垃圾減量，同時也省下一本錢，民眾在現行制定的價格平台中，挑 選他們各自想要的服務水平，同時他們必須估計有多少東西是可以回收的、

及不能回收的，以決定選擇是否要將垃圾拖到人行道，或者要多付 40%的高 額費用，這關乎民眾的荷包，大家變得願意配合，也大大降低了垃圾量，在 政府方面因為在垃圾飽和問題的危機上獲得重大進展，使得公共事業部門加 強了公眾形象與聲譽，這是以往不曾有的光景，大家變得更有榮譽感，更願 意付出。

西雅圖垃圾管理成功的原理，是因為垃圾問題帶給城市民眾危機感，加 上與民間充分討論後的政府公共事業部門承辦人員願意付出，利用方法幫助 成千上萬的西雅圖民眾理解、接受新的垃圾管理系統的利率和費用，同時鼓 勵動員民眾將他們垃圾主動分類，讓民眾與公部門的公共事業變成不可或缺 的夥伴關係，其中所使用的方法，其實就是透過策略三角架構如圖 2-1 和公 共價值的觀點，加上公關策略、管理策略、績效發展策略等，使得西雅圖的 社區民眾願意配合垃圾管理的政策，這即產生公共價值，從而相互影響「合 法性與支持」與「操作性能力」，管理者往往想要脫離行政與運作面，只掌 控政治面的那一端，因為相對不需費太大的心力，但是策略三角架構的第二 個核心概念，是用箭頭連接三個端點，顯示出三個區域是互相連結、密不可 分的，只有策略整合這三個區域後(公共價值的論點可以動員合法性、支持，

以及足夠的操作性能力來創造價值)，才能算是真正的運作成功，而垃圾問 題本來就不是政治問題，更不是經濟的問題，所以無法用政治的手段和回饋 金的方式來解決，也不必要靠高科技。

圖2-1 策略三角架構分析圖

資料來源:參考修改自 Mark H.Moore；馬群傑譯(2020:104)

18

事實上，垃圾問題純粹是社會問題，由於民眾的習慣而產生，西雅圖公 共事業部門知道社會問題，必得用社會的手段才能解決，最根本之處就是完 成公共價值及合法性與支持與操作性能力的連結，變革就得從政策和社區著 手建立垃圾管理的觀念，經過時間的培養，大家對於已界定的價值越來越認 同的同時，其實也相伴著逐漸增強的公權力，這才能完整執行政策，也會使 政策衝擊控制在一定的範圍內，對未來才能朝向良善的目標發展，這就是西 雅圖成功的原因。

第四節 理性選擇理論下的思維模式

本研究基於臺東縣政府已決定開啟使用臺東焚化廠，在現實環境與後續回饋 甚或其他建議，是為本研究最終的目標，在權衡利害及考量真正適切能實行的建 議方案才是文章討論的精髓，為此本研究特別引用理性選擇理論（Rational choice theory）作為理論基礎，理性選擇理論，又稱為選擇理論（Choice theory）、理性 行為理論（Rational action theory），一般可分為完全理性、人為限制理性、人為 與政治的限制理性、混合理性、超理性，及包含政治科學、經濟科學及社會科學 的一系列理論，基本主張行動本質上都是理性的，人們在行動前會考量利害得失 來做出決定，理性選擇中的理性，是指能夠分析、比較各種選擇的利益與效用，

之後對於較高的效用與利益顯示出偏好，並作為行為的根據，屬於一種工具理性。

(丘昌泰，2013)

這個理論假設在每個人都是理性主體，對於不同選擇間，都存在偏好，個人 會根據偏好來形成決策，做出行動，這些偏好在邏輯上，都具備一致性（對於兩 個特定選擇中，個人永遠可以做出偏好的高低排序，而且排序本身不會有矛盾）， 以及嚴格可遞移性（若存在三個選擇A,B,C，個人偏好 A > B，B >C，則他必定 偏好A > C），理性主體在形成偏好，做出決策之前，都會尋求所有可能的資訊，

以理性進行綜合推理判斷，比較各種選擇方案的成本及效益，最後才會做出決策。

圖 2-2 理性選擇理論圖

19

針對本研究理性理論的運用，將理論的選擇區塊分為三個部分，而三個部分 的內容各代表不同的涵義，A 設定為最高效用、最高效益、最低的成本，B 設定 為一般效用、一般效益、一般成本，C 設定為最低效用、最低效益、最高的成本，

以理性選擇區分，A 的選擇會是最有利的選擇，其次是 B 最後是 C，理論的選擇 排序會是 C<B<A，所以依據選擇區分的而做成的決定，當然也能有所比較，而 將理論原則使用於本文，C 的部份如同目前臺東縣政府決定選擇垃圾處理的方式，

20

策，而現今學術上的決策理論發展，均朝向同樣的趨勢，即從過去尋求客觀的決策 方法，逐漸走向探討決策者的主觀思維方法或傾向，1960 年 Herbert Simon(1978 年 諾貝爾經濟獎得主)將決策的過程解釋成三個部分，即是：了解問題是什麼、設計 可以用以解決問題的方案，以及從各種方案中找出最好的一個解決方案當成對策，

而如何在決策中，產生一定的思考過程模式，就是以有限的資源進行分析，進一步 理性選擇最好的方案，以達成目標圖2-3。

圖2-3 決策思考過程模式圖 資料來源： 圖修改自依智麟，2015 一、以政治面考量做出的理性選擇

以政治角度決策選擇，若是與上級的策略相同，則可獲得挹注，進而執行一貫 決策，效能及執行率可望獲得提升，但是往往落入在少數強勢政治菁英人物決策上，

這決策會因為財政的壓力、上級的壓力、個人政治前途的考量，而影響了最關鍵的 民眾及社會的決策期待，也會因為經濟強勢財團的互動與連結，導致最終的決策執 行，造成公眾設施設備有鄰避現象問題，所以政治面考量的理性選擇，可能迎來的

這決策會因為財政的壓力、上級的壓力、個人政治前途的考量，而影響了最關鍵的 民眾及社會的決策期待，也會因為經濟強勢財團的互動與連結，導致最終的決策執 行，造成公眾設施設備有鄰避現象問題，所以政治面考量的理性選擇，可能迎來的