開啟臺東焚化廠的決策不夠理性選擇之原因

第四節 開啟臺東焚化廠的決策不夠理性選擇之原因

臺東縣政府預計花費 5.63 億元自 2019-2023 年分五年編列預算啟用臺東焚 化廠，啟用焚化廠的最大理由是，在未來幾年內除了能夠自主處理垃圾外同時也 能處理外縣市運來的垃圾，但若如願解徹底決垃圾問題的同時，是否就某程度來 看臺東縣的焚化廠啟動等於是與環保署的循環經濟政策相矛盾，推估將來面臨的 問題除了高成本投入巨資讓廠區功能優化升級外，還得解決垃圾焚化前中後帶來 的環境汙染，能否運用理性選擇原理，找出另外的方案代替是本研究的另一部分 價值所在，以下就從中央政策面到地方實際面的部分進行推估分析：

一、開啟焚化爐面對鄰避民意

焚化爐相較於傳統的垃圾掩埋場，因為能夠發電而較具經濟效益，所以比較 容易吸引民間企業的投資，但焚化爐屬於典型的鄰避設施（Not In My Backyard, NIMBY），以致在設置時容易遭受地方排斥的困難，尤其在過程中常讓大眾議論 的是政策利益、政策負擔公平性的問題，就是政策利益被廣大的民眾所分享（使 民眾免於垃圾髒亂的威脅），政策下的負擔卻由少數人承擔（如房地產暴跌、景 觀破壞、農作物滯銷、煙塵與戴奧辛問題、水源汙染問題……），這是討論鄰避 設施贊成及反對最切要因素，也是使政府在規劃或執行這類政策之際，常處於面 臨與論壓力的困窘，甚而被迫長期與激烈抗爭的民眾對峙，這是選擇焚化廠做為 解決垃圾問題必須面對的。

二、環保意識抬頭垃圾量往下走

在政府採取 BOT/BOO 之方式興建焚化爐之時，曾與民間業者簽立處 理焚化垃圾量樓地板下限，焚化爐噸數吞吐量的設定是以各縣市垃圾產量因此設 計規劃不同，但是國人環保意識漸漸抬頭，再加上施行垃圾減量及資源回收制度 有成而使得垃圾量減少許多如圖5-1，進而達不到原先所預估之垃圾量，許多地 方政府卻需要賠償因未能履行提供合約內容的垃圾量，肇生支付投資業者的違約 金，或是將面臨終止合約賠償的問題，臺東縣焚化爐建設完成後沒有運轉過一天，

除了民眾的抗爭外，無法達到合約規定每天最低處理的垃圾量，也是終止合約仲 裁賠償的最主要原因，所以建設後便處於停爐的狀態，為達基本妥善的狀態，每 年向中央爭修繕預算，改名稱為環境教育場域迄今，所以選擇開啟焚化廠，將會 面對高成本、再汙染、低處理垃圾效能的局面。

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圖 5-1 臺灣 2000~2015 年資源回收及一般垃圾變化圖 (圖出自 The News Lens 關鍵評論)

三、單一選項未有其他對策，短期間垃圾問題將會更加嚴峻

臺東焚化廠建廠 14 年卻從未正式運轉過，整體廠內外保養維護不易，尤其 核心系統必須要更新改善外，更有許多設備因為設計老舊而需要升級(如第二節 所詳述)，也才能符合現有法規要求，因此選擇要啟用就必須進行大規模整建，統 計後所需費用高達 5.63 億元詳如表 5-1，相當等於當初臺東廠 BOO 合約中工程 經費 12.5 億元的 45%，另外根據臺東縣府向環保署申請焚化廠啟用經費補助的

「臺東縣廢棄物能資源中心效能提升計畫」，縣府將於2019 年底發包徵求專業廠 商進行營建管理及監造作業，2020 年再由該專業廠商執行統包工程之招標作業，

下半年開始由統包商進行工程設計規劃與施工，預計 2022 年上半年試車驗收，

下半年開始正式營運，也就是花費這5.63 億元，也要等到兩年半到三年後，才能 開始處理垃圾，因此這期間臺東縣13 處掩埋場垃圾堆積情形，據環保署統計截 至 2020 年已有 7 處掩埋場完全無剩餘容量詳如表 5-2，若只寄望焚化爐整建啟 用而未有其他選項對策，推估將來垃圾問題恐怕更加惡化雪上加霜。

表5-1 臺東廠整建更新工程經費概算 單位：新台幣 元 項次 系統名稱 修繕及更新

升級費用 優化升級項目 1 垃圾收料系統 25000000

 增設水泥不銹鋼雨庇

 增設輻射偵測儀

 增設垃圾檢查平台 2 垃圾入料系統 1000000

 功能測試介接及效能提升 3 燃燒空氣供應系統 1000000

4 廢熱回收鍋爐 9000000  功能提升整建 5 廢氣淨化系統 100000000  加藥系統整建

 更換採觸媒式濾袋 垃

圾 量( 公 噸)

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金峰鄉掩埋場 95 年 5 月 70339 58075 12264.15 長濱鄉掩埋場 94 年 4 月 54380 38602 15778.36 關山鎮掩埋場 92 年 4 月 56071 56071 0(已飽和) 鹿野鄉掩埋場 91 年 1 月 34200 34200 0(已飽和) 蘭嶼鄉掩埋場 87 年 9 月 22742 22742 0(已飽和)

臺東市建農

掩埋場 93 年 6 月 335309 335309 0(已飽和) 資料來源：行政院環保署

四、起爐2 年後，將面臨找垃圾燒情形，這選擇不夠理性

根據環保署「多元化垃圾處理計畫」，紀錄著最多焚化廠進行延役整建工程，

而使全國垃圾焚化處理量能最為吃緊的階段，正是從2020 開始到 2022 年這段期 間，2023 年後焚化處理量能將大增至每日 19,555 噸/日以上，將比目前焚化處理 量（17,794 噸/日）高出 1,761 噸/日如圖 5-2，等於多出 5.87 座臺東焚化廠，這數 據還是在未計算到臺東廠啟用的情況下，數據顯示全國焚化爐的處理能量扣除 實際處理量，發現近年焚化爐的餘裕量仍有 30 至 50 萬噸如圖 5-3，臺東縣環 保局很清楚，所以在「臺東縣廢棄物能資源處理中心效能提升計畫」中提到，

臺東縣預估2022 年起每日可掌握之有機廢棄物處理量為 140 公噸，啟用焚化爐 後2 年內加上近年堆積之廢棄物，應可滿足焚化廠達經濟規模之每日 255 公噸，

待堆積之廢棄物處理完畢(啟用 2 年後)，每日 150 公噸餘裕量臺東縣可與中央環 保署簽訂行政契約，提高未來環保署廢棄物調度處理量使用，舒緩全台廢棄物處 理壓力，然而臺東縣選擇開啟，對比 2012~2019 年每年都產生具量的餘裕如 圖 5-4，代表未來將為此原因四處找垃圾燒，也因此將付出更大的成本，及帶 給環境更多的汙染，應該找尋更妥適的選項。

圖5-2 環保署預估全國焚化廠升級整備期間的焚化處理量能圖 資料來源：環保署《多元化垃圾處理計畫》

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圖5-3 全國各焚化廠 2019 年餘裕量圖 資料來源：看守臺灣協會

圖5-4 全國各焚化廠 2012~2019 年餘裕量圖 資料來源：看守臺灣協會

五、挖陳舊的垃圾來燒，恐對環境污染更嚴重!!

臺東縣對於舊有垃圾掩埋場挖除再生活化政策，針對現有的掩埋場尤其已面 臨飽和的部分，未來將實施舊垃圾挖除焚化的政策，這不僅對焚化爐系統相當傷 害，底渣產生率也會大大提高，同時空氣污染戴奧辛排放將會更加嚴重，因為 掩埋場裡還未分解掉的可燃物質，有塑膠、廚餘、紙類，大多已成為土壤一部 分，而這些挖出來的廢塑膠氯含量較高，水分稍低但仍然相對潮濕，雖然必須 經過篩分處理，但相信還是會沾黏不少砂土，篩分設備（去化技術）又是另一 個面臨的技術，將來還得面對，即便是專業的篩分系統也難以完全將雜質震落 分離，因此整體熱值相當低而且不好燒如表5-3。

根據檢測數據，一般這些來自掩埋場活化工程的垃圾，氯含量為0.4％(通常氯含 量若超過0.3％，就會開始腐蝕爐管），灰分（砂土）高達61.58％、水分達 27.51％、可燃份只有10.91％，熱值只有324 kcal/kg，遠低於焚化廠的設計熱 值，這麼低的熱值與這麼高的灰分，不僅會導致爐內溫度降低而須噴油，也會 產生更多令人頭痛的底渣，同時造成燃燒不完全的後果，結果就是產生更多污 染，包括戴奧辛，加上其氯含量又比較高，燃燒產生的酸性氣體（氯化氫）以 及金屬氯化物，會導致爐管更快鏽蝕，而頻頻破管停爐。

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表 5-3 臺東縣廢棄物推估表

資料來源： 臺東縣廢棄物能資源處理中心效能提升計畫 六、選擇起爐後戴奧辛及能源效率連帶影響循環經濟

所有送進焚化廠的垃圾，進焚化爐前是利用垃圾貯坑上的吊車抓斗抓取，送 入巨大破碎機實施混拌破碎，就垃圾塊體而言體積仍然不小，並不會像一般的燃 煤，預先設計成比較好燃燒的粉狀或粒狀顆粒形體，所以燃燒時很難迅速達到完 全燃燒狀態，通常部份先燃燒放熱其他部份則在高熱下熱裂解形成含苯的物質，

另外含有氯的垃圾在燃燒後會形成酸性氣體氯化氫，含苯物質其實就是戴奧辛成 形前的物質，若進爐後未能全部被燒掉，就會隨著煙道氣的冷卻，和空氣中的氯 化氫結合就變成戴奧辛，部份戴奧辛會被空氣污染防制設備攔下來成為一部分的 飛灰，其他則會從煙囪排放出去，這也是所有焚化廠的煙囪都可檢測到戴奧辛的 原因，雖然焚化廠所排放戴奧辛均合乎空污標準(行政院環境保護署固定污染源 戴奧辛排放標準)，卻是因為在戴奧辛與重金屬的檢測上，以人工採樣移送檢測，

不是在煙道上安裝檢測儀器連續及即時監測，而且國內戴奧辛檢測的費用所費不 貲，每年檢測1~2次但每次採樣則需6小時以上，所得數據難免不夠量化效度信任，

如何檢測比較接近現狀數據較真，以比利時為例，焚化廠必須在煙道上安裝戴奧 辛連續採樣設備，而且一次採取兩星期左右的樣本再送實驗室檢測，結果檢測出 的戴奧辛排放量，是遠高出人工採樣檢測的數據。

另外焚化爐的循環經濟效益，原理就是把垃圾的熱值回收發電減輕溫室氣體 排放，熱值發電的部份可取代燃煤發電減低環境汙染，同時也計畫讓台電能以再 生能源躉購費率收購其電力增加焚化廠營收，但全國24座營運中焚化廠能源效率 發電量最高僅18.44％表5-4，與傳統燃煤火力發電廠的33％相比落差15％，這發 電數據也會因為焚化廠的使用年限增長，相對減少了熱效率，數據也會逐年降低，

另外焚化爐的循環經濟效益，原理就是把垃圾的熱值回收發電減輕溫室氣體 排放，熱值發電的部份可取代燃煤發電減低環境汙染，同時也計畫讓台電能以再 生能源躉購費率收購其電力增加焚化廠營收，但全國24座營運中焚化廠能源效率 發電量最高僅18.44％表5-4，與傳統燃煤火力發電廠的33％相比落差15％，這發 電數據也會因為焚化廠的使用年限增長，相對減少了熱效率，數據也會逐年降低，