從「鄰避」到「迎臂」之路徑選擇 －臺東縣焚化廠啟用政策工具研析

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌 博士

從「鄰避」到「迎臂」之路徑選擇

－臺東縣焚化廠啟用政策工具研析

The Path Choice from "NIMBY" to "YIMBY"－

Analysis of Policy Tools for the Incineration Plant in Taitung County

研究生：林威志 撰

中華民國一一○年 七 月

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

從「鄰避」到「迎臂」之路徑選擇

－臺東縣焚化廠啟用政策工具研析

The Path Choice from "NIMBY" to "YIMBY"－

Analysis of Policy Tools for the Incineration Plant in Taitung County

研究生：林威志 撰 指導教授：柯志昌 博士

中華民國一一○年 七 月

謝 誌

您以為腳下踩的是地獄，其實卻是天堂的倒影，頭髮上越來越多的斑斑白髮，

其實是智慧留下最美的印記，這是為兩年充滿歡笑與淚水的研究所生涯下的註解。

在研究所的時間，是威志求學期間當中，最充滿能量的時期，非常感謝指導我的 老師們，以及一同努力向上的同學們，才能順利將論文完成，我們一起實現當初 入學的宣言，同進同出、統包畢業。

首先要最感謝也是啟發威志最多的要屬柯志昌老師，這兩年來用盡心思的 指導與傳授，您總是竭盡所能的收集國內外的時事，為公共政策找尋最適合『人』

的良善治理之道，讓我有醍醐灌頂的效用且顛覆轉成新的思維，也是能順利撰寫 論文的主要原因，未來相信也將成為我繼續關心公共事務的核心思想；另外感謝 靳菱菱老師，謝謝您在授課的期間，對政治議題的仗義執言，因為您的直白批判，

才能對政策面有針入血見的寶貴看法，進而使我的論文能在「蓬生麻中、不扶而 直」中更加的完整；感謝系上最慈悲的李玉芬院長、美麗與智慧的劉麗娟老師、

頭腦最聰明的謝志龍老師、法學素養最棒的盧浩平老師，謝謝師長們在授課的期 間給我的指導，這也是帶給我腦洞大開腦葉吸收的全盛時期。此外，還要感謝本 篇論文的受訪者，謝謝您們在百忙之中願意接受訪談，雖然有些是為了礙於情勢，

不過沒有您的參與熱心的協助、討論，這論文就沒辦法完成。

感謝班代吳秀華議長，因為您的準時到課，讓班上的同學無不戰戰兢兢，尤 其身在公部門服務的同學，大家都以您馬首是瞻奮讀不懈，謝謝所有的同學們，

您們總是能給予威志精神上的鼓勵與幫助，尤其在我身陷囹圄的期間，大家為了 畢業在即的課業，深怕不能如期完成，而為我四處奔走，點滴在心永遠銘記。最 後，這本論文獻給我的家人，謝謝無怨無悔的為我付出，默默的在背後支持，因 為有你們讓我可以無憂無慮的完成碩士班的學業，不論發生什麼事情，你們都是 成為我往前的最大動力。

威志 于臺東市 2021.06.01

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從「鄰避」到「迎臂」之路徑選擇

－臺東縣焚化廠啟用政策工具研析

作者：林威志

國立臺東大學公共與文化事務學系

摘 要

本文以一縣市一焚化爐政策為研究背景，討論國家垃圾處理政策及迄今的處 理方式，主要因為2005 年焚化爐政策喊停後，關注於首件將啟爐的臺東焚化廠，

在2002 年動工建設的臺東縣焚化廠，當時遭多數民意反對，同時也面臨垃圾量 日漸降低及憂慮環境的汙染，縣政府多方考量後將焚化廠政策擱置，部分垃圾運 往其他縣市代燒，其他垃圾進掩埋場堆置，但近年來外縣市焚化廠陸續歲修，代 燒成本連年增加甚至拒燒，所以臺東垃圾問題越來越嚴重，各鄉鎮垃圾掩埋場容 量多已飽和，使用年限將屆，處理垃圾問題迫在眉睫，對於焚化廠啟用，民意也 開始有所改變，2019 年縣議會通過啟用預算案，爭論 17 年的焚化爐宣告啟動，

在焚化爐啟用與否塵埃落幕之際，檢視環境保護意識高漲的未來，是否能有更前 瞻的垃圾處理方式，為將來找尋更理性的選擇。

臺東縣在垃圾處理的部份，推動「垃圾減量」與「資源回收」多年已見成效，

垃圾量逐年降低，但在衛生掩埋場的部份，各鄉鎮市掩埋場陸續面臨飽和壓力情 況下，縣政府為此決定啟動焚化爐的走向，如何在處理垃圾的去處及焚化廠未來 可能帶來的汙染，及啟爐後的回饋設計能否符合民意需要之間取得平衡點，此為 研究目的之一，而科技日新月異下能否找尋可能的技術，替代焚化爐處理垃圾的 路徑，或者參酌國外的垃圾管理方式，何為環境永續保護的最大公約數，如何避 免衝突降低民眾與政府誤會，讓鄰避設施轉為迎臂未來，是本研究的第二目的。

本文涉及臺東縣焚化廠啟用的過程、廠內設備設施提升優化的項目、鄰避情 節的問題、回饋制度的討論及取代焚化廠垃圾處理路徑選擇之議題，範圍實在太 過廣泛，理論的運用必須具廣大包容性，除了能含括社會學理論，也要能包含政 治學理論及經濟學理論，因為牽扯焚化爐的議題過多，而理性選擇理論正好有如 此的包容特性恰能運用於本研究，所以本文是使用理性選擇的理論來作為分析基 礎，藉由「文獻資料回顧、國內外回饋或替代案例、訪談內容分析、新興科技垃 圾處理方式」的研究方法，從文獻資料研究途徑出發，焚化廠興建過程的紀錄，

及優化升級的內容研析等，探究鄰避設施的定義、特性、案例等進行相關論述，

再引用幾則國內焚化廠週邊回饋機制案例，及國外垃圾管理成功策略，透過「深 度訪談」的方式與設定的訪談對象就回饋方式、新垃圾處理方式討論，獲得的結 果供給臺東縣政府參考，使其真正能落實且貼近民眾的需要，更符合現在及未來 的政治、經濟、社會及其他層面的理性選擇，縣政府也藉此研究能聽取民意參酌

ii

思考，建立與時俱進且具未來性的理性選擇方向。

研究結果發現臺東縣焚化廠議題從建設迄今，周遭住戶乃至環團還是對其選 址地點有疑慮，更遑論回饋制度，如何重新取得民眾的信任，是將來回饋制度設 立時，最重要的基礎，另外國家對於垃圾處理的政策也清楚定位，未來將引進新 的技術，以循環經濟再利用、永續環境保護的觀念定調，原有焚化廠將優化或提 升為目標，「延用」作為未來政策推行期間的過渡作業方式，就此內容與資訊提 供受訪者作深度訪談，就回饋制度及理性選擇可能方式予以分析與討論，做為本 文最後結論與建議，其結果是本研究最具價值的地方。

關鍵詞：焚化爐、鄰避、迎臂、回饋機制、理性選擇

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The Path Choice from "NIMBY" to "YIMBY"－Analysis of Policy Tools for the Incineration Plant in Taitung County

Wei-Chih Lin

Abstract

The research discusses national policy and implementation of waste disposal under the policy of “one incinerator per county”. Facing strong public opposition and worry about pollution, Taitung Waste Incineration Plant, which started building in 2002, stopped functioning in 2005. Then, some waste has been transferred to the incineration plants of other cities, and the other is moved to local landfill. However, more cities have refused to burn the waste of Taitung for repairing plants and the increasing cost of buring. In addition, the capacity of the local landfill in Taitung has been gradually depleted. For dealing with the deteriorating waste disposal problem, Taitung public attitude toward restarting the incineration plant has started to change. In 2019, the Taitung County Council passed the budget of restarting the incineration plant. This paper discusses whether there is a reasonable way of disposing waste with the increasing support of environment protection in society.

By implementing waste reduction and recycling for years, the amount of produced garbage has reduced year by year. However, the Taitung county government decided to restart the waste incineration plant because the local dump of Taiung has been almost full. The first goal of this research is finding the balance between the pollution effect of the incineration plant and feedback design for public need. The second goal of this research is looking for a method to replace using the incineration plant to dispose of with new techniques or new waste management measures, in order to reduce conflict and misunderstanding between civilian and government, and for transformation of neighbour avoidance facility.

An inclusive way of using theory that could accommodate sociology, politics, and economy theories is required, for researching various issues such as restarting process and updating of the incineration plant, the definition of neighbour avoidance facility, feedback mechanism, and the substitute for the incineration plant. This paper uses rational choice theory as the basis of theory for its comprehensive traits, with literature review, international and domestic feedback, and analysis of interviewing content as researching methods. The paper starts discussing the building process of the incineration plant, possible optimization of the incineration plant, the definition of neighbour avoidance facility, the cases about feedback mechanism of domestic

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incineration plants, by literature review. Then, the paper explores feedback mechanisms and new waste disposal methods by deeply interviewing with specific people, as reference for Taitung county government to design suitable policy for public need.

This research has found that surrounding residents and environmental groups have still doubted about the building site and feedback mechanism since starting establishing the incineration plant. The feedback mechanism is the key basis of rebuilding public trust.

For the redefinition of national waste disposing policy with using new techniques, recycling economy, sustainable environmental protection, the original incineration plant would focus on updating and optimization. Based on the background of continuing to use incineration plants, the paper discusses the feedback mechanisms with interviewees and analyzes possible rational choices. The discussion result and the final suggestion would be the most valuable part of this paper.

Key words: Incineration Plant, Not in My Backyard（NIMBY）, Yes in My Backyard

（YIMBY）, Feedback Mechanism, Rational Choice

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目 錄

第一章 緒論………1

第一節 研究背景………1

第二節 研究動機與目的………4

第三節 研究範圍與內容………5

第四節 研究流程與架構………5

第二章 文獻回顧………..7

第一節 鄰避設施的定義與成因………7

第二節 鄰避設施的回饋理論……….…………..10

第三節 臺灣焚化爐現行的回饋方式……….…….……….13

第四節 理性選擇理論的思維模式………...18

第三章 臺東縣焚化廠現況及營運後未來推估……….24

第一節 臺東縣焚化廠大事記………...24

第二節 臺東縣焚化廠的地理環境………...26

第三節 臺東縣焚化廠的現況………...29

第四章 研究設計……….57

第一節 質性的研究方法………...57

第二節 研究對象………...58

第三節 訪談提綱………...59

第五章 研究結果分析……….63

第一節 啟用焚化廠的決定是否為臺東最佳選擇………...63

第二節 關於回饋制度的最好方式………...65

第三節 垃圾處理新技術值得選擇………...67

第四節 開啟臺東焚化廠的決策不夠理性選擇之原因………...70

第六章 結論與建議……….78

第一節 研究結論………...78

第二節 研究建議………...81

參考文獻……….89

附錄……….92

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表目次

表 1-1 臺灣各焚化廠營運型態表……….3

表 2-1 鄰避設施的定義………..8

表 2-2 影響鄰避設施設立的成因………..9

表 2-3 各種因子對應接受意願關係……….….9

表 2-4 各種鄰避設施的回饋方式……….11

表 2-5 臺北市內湖、木柵、北投垃圾焚化廠的回饋方式……….13

表 2-6 苗栗縣竹南垃圾焚化廠的回饋方式……….14

表 2-7 高雄市仁武區垃圾焚化廠的回饋方式……….15

表 3-1 臺東縣焚化爐的興建歷程……….24

表 3-2 臺東觀測站 2020 年度風速及風向監測統計……….….……..28

表 3-3 垃圾收料系統評估表……….…..…..….31

表 3-4 垃圾入料系統評估表………..……32

表 3-5 燃燒空氣供應系統評估表……….……….33

表 3-6 廢熱回收鍋爐系統評估表……….……….34

表 3-7 廢氣淨化系統評估表……….……….35

表 3-8 蒸氣渦輪發電機系統評估表……….……….37

表 3-9 空氣冷凝器系統評估表……….……….38

表 3-10 進料水系統評估表………39

表 3-11 設備冷卻水系統評估表………41

表 3-12 飛灰爐渣處理系統評估表………42

表 3-13 輔助燃燒處理系統評估表………44

表 3-14 供水系統評估表………45

表 3-15 廢水處理系統評估表………46

表 3-16 電力系統評估表………47

表 3-17 儀控系統評估表………49

表 3-18 儀表與廠用空氣系統評估表………50

表 3-19 輔助設備系統評估表………51

表 3-20 臺東縣焚化廠設備提升及優化理性選擇探究議題研析總結表…………53

表 4-1 深度訪談對象一覽表……….….59

表 4-2 訪談對象及訪談提綱表……….……….60

表 5-1 臺東廠整建更新工程經費概算………..………71

表 5-2 臺東縣營運中公有垃圾掩埋場容量表………..…………72

vii

表 5-3 臺東縣廢棄物推估表………..………75

表 5-4 全國焚化廠廢熱回收發電能源效率表………..………76

表 5-5 臺東縣資源再生處理廠設置選址明細表………..……77

表 5-6 臺東縣資源再生處理廠設置選址期程表………..……77

表 6-1 MBT工程經費估算表………..79

表 6-2臺東縣焚化廠回饋方式…………..………..………81

表 6-3全國各縣市公告代徵清除處理費每度單價表…….………..84

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圖目次

圖 1-1「 多 元 化 垃 圾 處 理 計 畫 」 架 構 圖 ……….……2

圖 1-2 多 元 化 垃 圾 處 理 執 行 策 略 圖 ……….…2

圖 1-3 臺灣焚化爐分佈圖………..………3

圖 1-4 縱向研究流程圖………..………6

圖 1-5 三環交結研究架構圖………..………6

圖 2-1 策略三角架構分析圖……….17

圖 2-2 理性選擇理論圖……….18

圖 2-3 決策思考過程模式圖……….20

圖 2-4 政治、經濟、社會理性選擇圖……….21

圖 3-1 臺東縣地圖………26

圖 3-2 臺東縣焚化廠所在圖………27

圖 3-3 風向風速變化趨勢圖………29

圖 3-4 廠房結構圖………30

圖 3-5 系統設備評估方式圖………30

圖 3-6 垃圾收料系統現況圖………31

圖 3-7 垃圾入料系統現況圖………32

圖 3-8 燃燒空氣供應系統現況圖……….33

圖 3-9 廢熱回收鍋爐系統現況圖………..34

圖 3-10 廢氣淨化系統現況圖………37

圖 3-11 蒸氣渦輪發電機系統現況圖………38

圖 3-12 空氣冷凝器系統現況圖………39

圖 3-13 進料水系統現況圖………40

圖 3-14 設備冷卻水系統現況圖………41

圖 3-15 飛灰爐渣處理系統現況圖………43

圖 3-16 輔助燃燒系統現況圖………44

圖 3-17 供水系統現況圖………45

圖 3-18 廢水處理系統現況圖………46

圖 3-19 電力系統現況圖………48

圖 3-20 儀控系統現況圖………50

圖 3-21 儀表與廠用空氣系統現況圖………51

圖 3-22 輔助設備系統現況圖………52

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圖 4-1 倒立型金字塔研究法………..57

圖 5-1 臺灣 2000~2015 年資源回收及一般垃圾變化圖……..………...71

圖 5-2 環保署預估全國焚化廠升級整備期間的焚化處理量能圖……..…………73

圖 5-3 全國各焚化廠 2019 年餘裕量圖………..…………..74

圖 5-4 全國各焚化廠 2012~2019 年餘裕量圖………..…………74

圖6-1 MBT技術處理流程圖………..80

圖6-2 資源回收四合一計畫圖………..83

圖6-3 臺東縣一般廢棄物清除處理收費標準總說明………..85

圖6-4 臺東縣一般廢棄物清除處理收費標準修正對照………..86

圖6-5 臺東縣一般廢棄物清除處理收費標準公文………..87

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第一章 緒論 第一節 研究背景

一、臺灣推動垃圾處理政策的歷史背景

臺灣過去垃圾處理方式除了就地掩埋外，找空地焚燒變成一般民間的習慣方 法，主要是量體不大燃燒的時間也不長，所以早期家庭造成的圾垃處理方式，所 產生的污染困擾並不多，另外還有筆者兒時的記憶，是以放置在路邊的水泥「企 鵝型垃圾箱」為方式，民眾將垃圾倒入箱中，再由清潔人員把箱內垃圾取出，搬 上垃圾車運走，直到1960 年開始以定時定點的垃圾車收集垃圾的方式，民眾自 行購置垃圾桶裝置垃圾袋承裝垃圾，時間一到垃圾車一來，大家打包提裝垃圾，

追逐在垃圾車後方讓其上車，最後運至垃圾掩埋場堆置、掩埋，這是早期臺灣垃 圾處理的方法。

隨著人口數上升及工商業急速發展，導致所有垃圾量大增(家庭、工業、環境 垃圾)，臺灣各地原有的圾垃掩埋場漸趨飽和且新覓用地越來越不容易取得，政 府開始思考，掩埋以外的垃圾處理方式，甚至到國外找尋可用且適合臺灣的辦法，

進而產生新的垃圾處理政策，果不其然自1982 年開始，臺灣各地陸續開始有垃 圾飽和堆積如山的現象出現，行政院環境保護署(以下簡稱環保署)為了徹底解決 垃圾問題，自1984 年起以「一縣市一焚化爐」為目標建設了焚化爐，而當時為 了趕上國人產生的垃圾量， 於兩年後 1986 年接著又再提出「垃圾處理十年計 畫」，環保署在之後的每個時期對垃圾均提出不同的實施計畫，其中依 據「 地 方 自 治 法 」、「 廢 棄 物 處 理 法 」規 定 將 垃 圾 處 理 的 權 責 歸 給 地 方 縣 市，在 焚化廠興建的部分，由環保署協助規劃，配合都市人口結構的發展，結合地方政 府與民間企業，為應付各縣市不同的垃圾量，而建設不同規模的焚化爐，期盼使 垃圾的處理效能到達預期徹底解決垃圾問題。

時至 2017 年，行政院「建設國家五大施政目標」中，在「多元化垃圾處理 計畫」表示(如圖 1-1)，將執行 106 年至 111 年為期 6 年的計畫，工作項目包含 循環經濟的推動、提升環保設施效能、離島垃圾的處理、持續推動的垃圾區域合 作、及現有焚化廠的升級整備等五大項目，而國內 26 座焚化廠的部份，早於 2016 年底已有 19 座焚化廠廠齡已逾 15 年，占總員額焚化廠的 79.1%，處理容量占全 數處理容量 87%，由於設備老舊、故障頻傳使停爐頻率提高，致整體運轉率逐年 下滑而處理量能遞減，廢棄物未能即時妥善處理風險提高，易造成環境衛生問題，

考量「鄰避設施之焚化廠在環保意識高漲年代，原址重建或新場址新建顯非易事」

所產生的民意壓力、「逐年面臨焚化處理量能不足，緩不濟急」的實務需求、「重 建垃圾處理設施費用龐大」不符成本效益、「接續未來研發並設置新科技處理設 施之過渡期」技術接軌、廢棄物清理生命週期中焚化處理階段，將以促進「處理 效能提高、污染防制升級、發電效率(廢熱利用)提升、節能減碳成效」各種形式，

邁向循環經濟等因素及之理念下，採「現地」延用原焚化廠優化處理設施升級整 備工程為最優選擇方案，另外將導入已有新具體研發垃圾處理技術(機械生物化 垃圾處理 MBT)，結合循環經濟升質能源設備，達到未來符合環保、經濟、永續 的垃圾處理目標如圖1-2(行政院，2020 年)。

2

圖1-1「 多 元 化 垃圾處 理 計 畫」 架 構圖 資 料 來 源 ： 行 政 院 官 網 多 元 垃 圾 處 理 計 畫 說 明

圖1-2 多 元 化 垃 圾處理 執 行 策略 圖

資 料 來 源 ： 行 政 院 官 網 多 元 垃 圾 處 理 計 畫 說 明

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二、全臺迄今擁有26 座焚化爐

1981 年當時環保署的數字統計，臺灣平均每人每日產生的垃圾量為 0.45 公 斤，二十年後(2000 年)的垃圾量統計數據上升為 1.044 公斤，那時臺灣垃圾產量 在家庭廢棄物及工業廢棄物量體的部分還是上升趨勢，為此環保署委託專家學者 預化統計未來的垃圾量及焚化廠設置量，訂定垃圾處理政策以焚化，作為垃圾處 理的主要方向，也將興建焚化爐視為是徹底解決垃圾的終極方式，環保署「垃圾 資源收回及焚化廠興建計畫工程」內容中，主要是以公有公營、公有民營、民有 民營，或是「建設（Build）、營運（Operate）、轉移（Transfer）」（BOT）、「建設

（Build）、營運（Operate）、擁有（Own）」（BOO）的方式鼓勵民間投資興建焚化 爐(表 1-1)，迄今臺灣累積運轉中、未啟動、將啟動的焚化爐高達有 26 座(圖 1- 3)，已超越當時的計畫，而全國焚化廠處理垃圾的總量也已超過需求量，現行政 區域的隔閡導致縣市間焚化設施的分配未能平均，使得部分縣市有垃圾危機，有 些地方卻出現沒有垃圾可燒的窘境，迫使後來處理垃圾因設立之關係引發地區性 失衡的問題(湯京平、陳金哲，2005)。

表 1-1 臺灣各焚化廠營運型態表

營運型態 廠區所在地

公有公營 臺北內湖廠、臺北木柵廠、臺北北投廠、高雄中區廠、高雄南 區廠

公有民營

基隆廠、新北新店廠、新北樹林廠、新北八里廠、宜蘭利澤 廠、新竹南寮廠、臺中南屯廠、臺中后里廠、彰化溪州廠、嘉 義廠、嘉義鹿草廠、臺南城西廠、臺南永康廠，高雄岡山廠、

高雄仁武廠，屏東崁頂廠

民有民營 桃園南區廠(BOO)、苗栗竹南廠(BOT)、臺中烏日廠(BOT) 雲林林內廠(BOO-未啟動)、臺東廠(BOO-將啟動)

資料來源：The News Lens 關鍵評論

圖 1-3 臺灣焚化爐分佈圖 圖出自：The News Lens 關鍵評論

4

第二節 研究動機與目的

一、 研究動機

代燒成本連年增加甚至拒燒，所以臺東垃圾問題越來越嚴重，各鄉鎮垃圾掩埋場 掩埋量多已飽和，使用年限將屆，處理垃圾問題迫在眉睫，對於焚化廠啟用，民 意也開始有所改變，2019 年 9 月 4 日縣議會闖關預算，投票結果反對 8 票比 10 票贊成正式通過此案，爭論17 年的焚化爐宣告 2 年半後啟用，預計花費 5.63 億 元，中央補助4.2 億元地方配合款 1.43 億元，自 2019~2023 年分 5 年編列預算更 新焚化爐，在焚化爐啟用與否塵埃落幕之際，檢視環境保護意識高漲的未來，加 上普遍存在「不要在我家後院」（Not In My Backyard, NIMBY）的「鄰避情結」

(林文淵、范凱，2005)，思考如何能將鄰避問題轉為迎臂未來（Yes In My Backyard, YIMBY），能否透過研究、理論、選擇其他代替的可能，是本文起心動念的原因。

二、研究目的

研究目的分為以下兩點：

(一) 探討焚化廠的回饋機制

臺東縣焚化廠建設迄今，縣政府仍未對回饋制度有所討論，所以本研究 一部分是先以國內焚化廠的回饋方式案例，來探討鄰避設施回饋制度的運用，

尋求符合民眾需求且合理、適切之實行方向，期盼能將鄰避現狀變成迎臂未 來，目前國內垃圾焚化廠營運階段回饋制度並無固定，進一步察覺連回饋金 額度計算都各地不同，焚化廠的回饋金係屬最基礎的「補償」行為，而回饋 金的統一使用大多會以公共設施用途為主，如設立溫水泳池、回饋社區活動 中心用電…，也有轉以社會福利方面用途的方式，例如健康檢查，補助社區 民眾水電費用…，以筆者擔任大豐地區民意代表多年的經驗，了解該區民眾 過去曾多次抗爭，以往的民意大多數還是反對焚化爐建立在附近，若是未來 政策無法改變，關於回饋制度的部分，更應參酌其他縣市良善制度的建立，

結合地方需要或發展，此為本研究目的之一。

(二) 探討垃圾處理可能方式

現代科技日新月異，兼具永續環保觀念，再者需建設經費不高，處理量 體不大的臺東垃圾問題，應可尋得新的垃圾處理技術，比較代替除了焚化爐 之外的選項，將其轉變成為提升城市經濟競爭力及永續環境的助力，無論是 何種垃圾處理設施，一定要是不能影響民眾健康為前提，至於若有汙染排放 的部分，也必須都要在嚴密的監控系統下，數據需要在標準值內，還能符合 政府政策產生循環經濟的效益，這樣的設施爭議最小，也是最符合民眾的需 要，探索出此類的方式，找到具前瞻想法，最佳的選擇路徑，提供給縣府施 政參考，是本研究的第二目的。

5

第三節 研究範圍與內容

一、研究範圍

為了呼應本研究的目的，選定將開啟運作的臺東縣焚化廠為本研究中心以此 向外擴張，因為臺東焚化廠於2019 年預算通過啟用，預計 2 年半後啟動，這是 臺灣近年來唯一舊廠重啟的焚化爐，也是自2005 年 6 月 22 日一縣市一焚化爐政 策喊停後迄今唯一啟動的焚化廠，為求研究的全面化，預劃訪談調查焚化廠所在 地(臺東市豐谷里里民)相對利害關係人，訪談內容將提供國內其他焚化廠回饋方 式、及新興科技垃圾處理設備為參考，同時結合學者、環保團體的意見，綜合作 為本研究的範圍。

本文涉及焚化廠啟用的過程、提升優化的項目、回饋制度的討論及取代焚化 廠垃圾處理路徑選擇之議題，範圍太過廣泛，牽涉利害關係人太多，研究以立意 取樣方式選擇與訪談本文最相關之焚化廠設立所在地周邊住戶、民意代表、鄰近 大樓社區主委、環保人士、臺東縣政府官員等，基於作者本身為民意代表，過去 市民代表期間服務區域也為焚化廠設立所在地周邊大豐地區，樣本與實證資料取 得便利，故以臺東市作為研究範圍。

此外，在垃圾處理方法路徑選擇取代焚化廠的可能想法，是以目前世界新技 術科技，配合國家政策，以最有可能引進取代焚化廠的新技術，也可能影響未來 垃圾處理方式，將一併於本文中說明。

二、研究內容

本研究內容將藉由以「文獻資料回顧、國內外回饋或替代案例、訪談內容分 析、新興科技垃圾處理方式」相關，先從文獻資料研究途徑出發，臺東縣焚化廠 興建過程的紀錄，及焚化廠在議會通過編列優化升級經費等，探究鄰避設施的定 義、特性、案例等進行相關論述，再引用幾則國內焚化廠週邊回饋機制案例，透 過「深度訪談」與設定的訪談對象就回饋方式、新垃圾處理方式討論，獲得的結 果後提出「結論與建議」供給臺東縣政府參考，作為啟動焚化爐的回饋方式，及 替代焚化廠的可能理性選擇等，更符合現在及未來的政治、經濟、社會層面的理 性選擇，使其真正能落實且貼近民眾的需要，公部門也藉此能聽取民意參酌思考，

建立與時俱進的完備選擇方向。

第四節 研究流程與架構

二、研究流程-縱向研究流程

設計訪談問卷、訪談、研究結論與建議七大步驟進行研究如圖1-4，先對於鄰避 設施的定義及我國垃圾焚化爐政策作為起始討論，加上國內回饋機制案例作為文 獻的依據，確立此方向後，設計質性的訪談提綱，利用訪談提綱的內容施以訪談 技巧方式，設定、找到訪談對象進行深入對談，分析將來臺東焚化廠目前還未確 立的回饋制度問題，最後理性討論選擇出適合地方、具有永續環保、國家政策，

最理想的垃圾處理方法，最終提出結論與建議，作為政策推動之參考。

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圖 1-4 縱向研究流程圖 三 、 研 究 架 構-三環交結研究架構

本研究運用理論基礎是以國內外實務經驗案例與人物深度訪談，為將來臺 東縣焚化廠運轉後提出回饋建議或替代選擇，圖1-5 為本研究主要架構，首重周 邊住戶感受意見、環保團體建議及臺東縣政府環保官員依可行性實施評估建議看 法加上民意代表及地方民眾意見，尋求解決策略及可遂行的方案。

圖 1-5 三環交結研究架構圖 一、設定研究主題

二、問題定義與範圍設定

三、文獻收集與整理

四、確立研究架構

五、設計訪談問卷

六、訪談

七、研究結論與建議

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第二章 文獻回顧

Jame Jacobs(1961)指出我們人類是世界唯一會造城市的生物，不同於昆蟲的 群居之地，它們是怎麼發展的，做了些什麼事情，以及它們的未來如何，都截然 不同。對我們而言，城市是一種自然生態系統，它們不可以隨意被棄置，是存在 於人類社會繁榮發展，同時也會是停滯衰敗時候的地方，有創造力和運作良好的 城市總是位居核心的地位，它們曾經產生了一定的影響，而且發揮過巨大的想像 力，過去是如此現在也是一樣，衰敗的城市、沒落的經濟、污染的環境和持續增 加的社會問題，總是結合在一起，這並非偶然，人類要盡可能了解城市生態，不 要違反了城市與人的親密關係，這是刻不容緩的事情，我們可以從城市過程的任 何一個點開始，良善的設施良好的都市街道和鄰里所提供謙卑和有活力的親切服 務，和其他事情一樣，都要是一個好的開始(吳鄭重譯，2020)。

就公共政策理論角度而言，社會是個群聚的組織，而大眾會對於政府展現的 公權力有所挑戰或質疑，引起許多公共政策或建設的延遲推行甚至抗爭阻礙、阻 止，這當中最難以處理的現象或情況，就屬關於「鄰避情結」的議題最為棘手；

國外學者維斯(Vittes et al，1993)研究後明白表示，鄰避情結有下列兩種內涵，分 別為：第一、鄰避情結被認為是屬於全面否定、全面拒絕有害於環境權甚至危及 生存權的公共設施表現出的態度，無論是核能發電廠、火力發電廠、焚化廠、掩 埋場都是被否定、被拒絕的對象；第二、鄰避情結就是環境主義，就是屬於社會 的良善主義(李雪，2018)。

第一節 鄰避設施的定義與成因

一、鄰避設施的解釋

所謂鄰避設施的解釋是指，目的為了服務廣大地區的民眾，但是卻可能對於 生活環境、對於民眾、對於健康與生命財產造成威脅，導致於周遭的居民、住戶、

民眾期望設施不要設置在住家附近。鄰避設施所代表的不全然是社會的需求，一 部份也代表了資本家所製造的經濟問題，卻以政治的方式解答；換言之，社區反 對鄰避設施的行為並不完全是代表社會與社區之間的衝突，某些部份是社區與資 本家以及社區與國家的衝突。另外，一般談到民眾在環境衝突下，為反對某種設 施或土地使用所表現的態度而轉變成的抗爭，具體的行為被稱為鄰避症候群 (NIMBYsyndrome) (李永展，1997)。

二、學者對鄰避的見解定義

每個學者歷經不同的年代，面對來自周遭接觸的公共議題各自不同，當然也 觸碰不同的鄰避現象，對於鄰避設施的看法定義各有不同，表2-1 為國內各學者 對鄰避設施的定義。

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表2-1 鄰避設施的定義

學者/年代 所註定義

黃燕如 (1987)

雖能為廣大地區的民眾帶來效益，卻必須由設施鄰近的居民承 擔外部的負擔，傷害鄰近居民健康問題及降低其財產價值。

王必方 (1991)

凡是在使用的過程、生產的過程、或是在於後端營運中可能產 生污染的設施設備都是包括在內。

曾明遜 (1991)

能滿足民眾需求的服務功能，但是卻讓附近居民感到不舒適、

不開心，而可能造成實質或潛在的身體健康傷害或降低財產價 值的特性。

翁久惠 (1993)

意指服務廣大區域民眾或為特定的經濟目的，但是卻會對於居 民健康與生命財產造成威脅的設施設備。

李世杰 (1994)

設施雖然為了滿足民眾需求的服務功能，但是所產生必須負擔 的外部效益有可能實質或潛在性的傷害身體健康或者造成財產 價值的降低。

李永展 (1994a)

專指服務廣大地區的使用民眾，但是卻有可能影響週邊附近地 區生活的品質、危害附近居民安全及身體健康，或是降低財產 價值以至於居民排斥或感到嫌惡的設施。

陳柏廷 (1994)

這樣的設施就是不受地方歡迎，但是該設施的設計及設置確實 能增進大家的福祉。

陳錫鎮 (1996)

目的是在服務廣大區域的人民或者為某種特別設定經濟與政策 為目標，為大多數人帶來利益，但是卻有可能造成附近民眾產 生明顯或潛在威脅健康及生命財產之設施

黃仲毅 (1998)

為了保障民眾生活的便利性及良好環境，政府必須在某些地區 設置相關的公共設施，但是其設施卻會產生負面的影響，讓當 地民眾排斥。

丁秋霞 (1998)

是所有會產生負面的外部效果使人感到厭惡而不願與此比鄰的 設施，統稱為之。

林俊夫 (2002)

是具備增進經濟繁榮、社會進步、使得生活便利的設施，卻讓 當地居民承受設施在建造及營運時所帶來的負面效果，而不受 當地社區居民歡迎的特質。

黃躍雯等 (2003)

某種類型的公共設施，是為了服務廣大地區民眾而存在，但卻 可能對於生活環境、健康、財產、生命造成威脅，以至於受到 居民所厭惡或排斥的設施。

資料來源：林文淵，2005 三、影響鄰避設施設立的原因

鄰避設施的設立，依上述學者的共同觀點主要為服務廣大地區的使用民眾，

定有其原因必要設置於該地域，有鑑於鄰避設施之意義、特性、類型及鄰避症候 群，可了解這些設施要能博取居民的接受，減少抗爭阻力，就必須要有良好的因 應對策，但在對策擬定之前，更須先掌握其影響因子，據相關研究在於嫌惡設施 對生活環境品質影響的研究，以臺北、木柵、士林的焚化廠為例之文章，將鄰避 設施的影響成因分為寧適性因子、社會性因子、健康性因子等三種如表2-2，其 解釋如下：

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表2-2 影響鄰避設施設立的成因

成因類別 成因內容解釋

寧適性因子 交通安全及阻塞問題、噪音問題、景觀破壞、心理不愉悅感 社會性因子 房地產價格低落、住戶遷出、改變周圍土地使用類型

健康性因子 空氣汙染、水汙染、影響身體健康、安全顧慮 資料來源：翁久惠，1994

由上述結果得知，無論成因來自寧適性因子、社會性因子、健康性因子，

降低鄰避設施設立所在地民眾鄰避情節帶來的反對阻力，在政策推行中較務實 的做法，是深入了解成因的類別，理性選擇設計政策應用工具搭配適當經濟誘 因，給予民眾正向的訊息，最能有效降低負面情緒，最有助於鄰避情節轉變成 為迎臂效應(王欽傳，2015)。

其實各種鄰避設施產生的原因往往不只是單純的一項因素，常常會牽涉到其 他原本無甚相關的問題，使得鄰避問題更加複雜(丁秋霞，1999)，另外，還有其 他關於都市設施鄰避效果概念模式的研究，目的也是在建構影響因素與其互動的 關係，主要是找出及驗證都市的建設當中，對於服務性鄰避設施的建置，各種因 子與接受意願與否的關係如表2-3，其中研究文章如下：

表2-3 各種因子對應接受意願關係

因子內容 呈現關係

都市的階層愈高，民眾對於都市服務設施的容忍度愈高，接受意願

也同樣愈高。 正向

資訊或知識與接受意願的互動關係。 正向

環境態度與都市服務接受意願的互動關係。 不明顯 外在動機(如經濟動機…)影響都市服務設施接受意願的互動關係。 不明顯 內在動機(如慈善動機)是否促使民眾提高對特定都市服務設施的接

受意願。 正向

過去曾受公害經驗者，對於都市服務設施所產生的鄰避效果關切

度。 正向

過去曾受公害經驗者，對鄰避效果大的設施其接受意願。 負向 個人屬性中教育程度與都市服務設施的接受意願。 負向 個人屬性中男性與女性都市服務設施的接受意願 男性 資料來源： 整理自何紀芳，1995

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第二節 鄰避設施的回饋理論

鄰避現象（鄰避情結）在各地區都是不易解決的難題國內外都一樣，碰上鄰 避設施的公共建設時，補償、回饋或所謂的開發衝擊費是常被採用，也是最直接 有效之做法，至於補償、回饋、開發衝擊費的背景各代表了不同的意涵，概念上 意有所差別，釐清分述如下(丘昌泰，2013)：

(一) 補償（Compensation）： 意在於某一方面有所「虧失」，而在另一方面有所「獲 得」的叫補償，重點在於一方面產生的行為有虧失，在國內外對於鄰避現象 一般的補償有兩類，其一是實物補償：如公共設施的設置、實施健康保險、

保證土地價格（補償居民房地產跌價的差額）、房屋土地租稅減免、增加就 業機會等協助地方發展的項目，而其二在金錢補償：金錢補償與優惠措施是 重要經濟誘因，金額發放的標準常隨距離遠近或設施規模大小而有程度上的 不同。

(二) 回饋（Feed back）： 回饋係指發生行為後作用於雙向的反應，某一方面接收 作用之後，對訊息來源所採取的反應行動，國內外對於鄰避現象回饋也與補 償相當接近，區分卻有三類，分為金錢與非金錢及直接給付金錢三大類，金 錢的回饋包括稅的減免（例如房屋稅、地價稅、垃圾費等）等；非金錢的回 饋則包括醫療保健服務、就業的提供、房地產價格的保證、公共設施的提供 等，最後為現金的直接發放，藉由提供有利的補償誘因策略（compensative incentives）能增加民眾接受度，提高設施設置的成功度。

(三) 開發衝擊費（Impact fee）： 係指因政策、建設需要所產生的開發行為，衍生 區域內需投入、負擔、犧牲因此增加，基於成長付費(Paying for Growth)的理 念和使用者付費的原則，所有增加的部份理應由開發者來負擔及付出，在英 國、美國均有如此的回饋制度，英國的制度是在開發前，透過規劃協議 (Planning Agreement)的政策，明定要求開發者需負擔某些義務，經由協議考 量開發者的能力，及平衡區域民眾的需求，達成和諧圓滿的規劃目標，而美 國則是公開藉由課稅，開徵所謂的開發影響費(Development Impact Fees)的 政策方式以達政府要求回饋之目的，而這要求是堂而皇之稅務規定，既合法 又讓民眾放心，在臺灣數年前北部的汐止爆發「鎮長稅」的風波，引發大眾 對於開發衝擊費的關注，在合法且又符合地方發展為目標，推動「區域計畫 法」部分條文修正後，全面主張期盼實施開發影響費的制度，改善現實困境 及窒礙難行的法規，完善更完整的回饋方式。

一、鄰避回饋的衝突化解方式

為了減低鄰避設施帶給鄰近民眾的恐懼、質疑、擔心以及最後的抗爭，除了 加強汙染防制設備及充分與居民宣導、溝通、協調之外，再者就是運用各種回饋 政策來達成敦親睦鄰建立和諧的關係，使得鄰避設施能順利得以建設及運作，基 於這個概念產生下列政策工具化解衝擊(丘昌泰，2013)。

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(一) 公權力強制執行策略：政府單位經合法程序取得選址地點，依法採取行政作 為，針對鄰避情節產生的違法抗爭，一律交由司法機關處理，此法雖然於法 有據且最具效益屬政治上的選擇理性，但難免讓民眾不服，即便勉強接受，

將來對政府的信心度會是大的損失。

(二) 小眾參與力區域策略：此為區域性民主的方式，在公共設施的選址制度上，

加入該地區社區民眾的意見參與決策的過程，讓其擁有表達的權利，這就是 限制性的理性選擇，讓部份社區參與增加政府與該地區民眾信任，藉此消彌 鄰避情節抗爭。

(三) 誘因補償力回饋策略：公共設施的設立，針對自願性地區採賽局理論方式誘 發地區民眾因為政策回饋的誘因而增加接受度，對於非自願地區民眾，提供 政策犧牲者實質補償，或者設計符合改善提升該地區生活環境的補償，藉此 讓該地區民眾選擇接受設施的設立，這也為經濟面上的理性選擇。

(四) 大眾參與力全區策略：這是最民主的方式，在公共設施還未選址前，舉辦公 聽會產生政策論談公開辯論，讓民眾、媒體、專家學者、民間環團完全表達 意見，為此也會讓主政者獲得最高民意支持，將鄰避情節抗爭將到最低，雖 然最為民主但也可能帶來設施設立時效上的不彰，如此政策性的選擇是完全 以社會面的民眾考量，就為社會面的理性選擇。

(五) 權衡風險溝通策略：公共設施的設立，往往是因為滿足大多數人的需要，或 者是為了解決所有人產生的負擔而設立的設施設備，但這必須讓少數人能接 受這必要之惡，所以延伸出公平開放的溝通機制，這機制是團體的、成員具 代表性，且特別在乎社區民眾的感受，以完全理性的溝通方式，分析需要及 權衡風險，期盼能讓所有人接受選擇，這就是完全理性選擇。

二、鄰避回饋的方式

依前所述，想要解決鄰避設施與當地居民間的衝突減少反對阻力，補償回 饋與提供誘因是最常被採用也是最直接有效的做法，現有鄰避設施共有下列幾 種回饋方式整理如下：

表2-4 各種鄰避設施的回饋方式

學者/年代 回饋方式

劉錦添 (1989)

採取的補償回饋政策有：實施健康保險、保證土地價格、金錢補 償、實物補償等，使用的方式包含訂定最低保險額，補償居民房地 產跌價的差額、直接的金錢給付、租稅減免、協助地方發展、公共 設施的設置等。

翁久惠 (1994)

鄰避設施的回饋案例如臺北市焚化廠，除了回饋經費供給地方運用 外，同時也對當地提供就業機會及興建運動設施如：網球場、溫水 泳池、兒童專屬遊戲場、溜冰場、運動場等供給民眾優待的免費使 用及減免垃圾處理費用等。

何紀芳 (1995)

個人還是認為金錢補償與優惠措施才是重要經濟誘因，隨設施距離 的遠近或規模的大小而有補償程度的不同，在優惠措施的部分，多 以周邊設施或提供地方稅優待、增加就業機會等。

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李永展 (1997)

依類別而言，補償回饋可分為金錢及非金錢二大類，金錢的補償回 饋包含稅的減免，如房屋稅、地價稅、垃圾費等及直接給付金錢 等；非金錢的補償回饋則包括公共設施的提供、醫療保健服務、房 地產價格的保障、就業的提供等。

陳錫鎮 (1998)

補償回饋大致分為：

1. 非財產補償：也稱為實物補償，即是以實物回饋的方式對鄰避設施 附近受影響或損害之當地居民進行補償，如興建公園、綠地、圖書 館、醫院、運動設施等，提供居民使用。

2. 有條件補償：只對鄰避設施實質發生影響或損害者才進行補償。

3. 設立預防保護措施：如設置警示監視系統、定期健康檢查追蹤治 療、購置社區消防安全器材等來保護及增加居民安全。

廖坤榮 李建華 (2001)

一般而言，回饋形式可分為：

1. 金錢回饋：直接給付或提供賦稅減免(如房屋、地價稅等)。

2. 有條件補償：對鄰避設施實質發生影響或損害才予以賠償(如對鄰 避設施附近房地產價格採最低價格限制，若低於此價格，則由政府 保證給予補貼差額或保證價格收買，但標準不易訂定易生抗爭。

3. 實物補償：以實物回饋方式，對鄰避設施附近居民進行補償，比如 興建公園、游泳池、停車場或是醫療保健、提供就業機會等。

資料來源： 整理自莊壁禎，2005 三、鄰避設施研究的面向

目前學術上對於鄰避設施接受的研究，大多來自三個面向：民眾參與、環境 正義、補償回饋制度等，補償或是回饋制度在本研究中多有研析，其他兩個面向，

概略分析如下，在民主意識高漲的今天，資訊的傳播及交流非常迅速，政府實際 在推行重大施政尤其重要公共建設前，常常必須透過遊說，甚至尋求政黨團體或 民意代表的支持，其目的是先達成民意機關的同意，取得政策的合理性及合法性，

接下來再透過各式各樣的廣宣手法，最終是期盼取得社會大眾的支持，同理可證 碰上建置鄰避設施時，更必須積極的溝通說明，利用各種政策工具，達到最圓滿 的理性選擇，以減少群眾的抗爭。(王欽傳，2015)

而人類社會隨著科技的進步，為了生活品質的改善及國家經濟建設的發展，

必須增加一些設施，例如焚化廠、核電廠、變電所、飛機場、監獄等(丘昌泰，

2004)，這些所謂的公共設施都是生活中或是社會規範中必需的，帶來的外部效 果，有正面也有負面，只是依照設施的不同、設立地點的不同，產生比例輕重的 不同，而會產生環境負面外部效果的設施，最不受民眾歡迎，雖設施具有增進全 民福祉的功能，但卻要讓設立於當地的居民承受該設施在建設及營運時帶來的外 部負擔，而這引發的環境汙染議題，即是環境正義的延伸由來。

四、各種鄰避設施回饋方式對本研究的影響

回饋方式依本節的研究及表 2-4 綜合分析，概略可分為補償、回饋或是所謂 的開發衝擊費三大類別，細分的探究其中又分為金錢、非金錢及直接金錢發送的 方式，就本研究的性質而言，臺東縣焚化廠的設立是以BOO 的方案進行，並非 開發衝擊，是政府與財團的合作產生，但其實這設立相對也影響周邊的經濟環境

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及實質環境，多年來造成地方上多面向的「虧失」，就以補償的角度來解釋也不 為過，但無論用以補償或回饋的方向來研究，最終都需考量社會面及經濟面的理 性選擇理論方式來抉擇，因經濟誘會是解決補償、回饋問題的最好辦法，對於社 區民眾也會是最直接的補償、回饋，當然也會因為將來焚化量的多寡決定躉電功 率高低，間接影響補償、回饋金的高低，至於使補償、回饋實體化造就福利建設 方便民眾的方式，也會因為本節的研究，參酌福利回饋類型的內容，更聚焦在符 合國內案例及大豐地區民眾期待的方向進行研究。

第三節臺灣焚化廠的回饋方式

臺灣長期開發的過程當中，因應國家政策及地方建設的需要，建置了許多大 型的鄰避設施如：石化工廠、核能發電廠、垃圾焚化廠等，迎接這類設施興建的 同時，經常伴隨著鄰近民眾激烈且長期的抗爭，為了順利完成工程的建立及平息 民怨，補償金、回饋金、回饋設施等的政策成了政府或開發商最常使用且最為之 有效的對應方式(孫淑玲，2007)，而回饋金的發放也被視為是義務，無論是公有 民營、民有民營的焚化廠都必須有提供回饋金的義務，同時也有向環保署申請回 饋金的權利，(蔡宗秀等，2003)，而本研究一部分即是以垃圾處理的方式中選擇 焚化廠回饋為例作為討論，依據營運方式不同，列舉三個縣市焚化廠運作後的回 饋機制形成文獻依據。

一、 臺北市內湖、木柵、北投垃圾焚化廠回饋方式(公有公營)

臺北市環境保護局為了焚化廠的建置及運作，降低周邊民眾抗爭行為，回饋 及改善居民生活環境，於1992 年 9 月 8 日訂定「臺北市垃圾焚化廠回饋地方實 施辦法」，再於2000 年修正實施辦法為「臺北市垃圾焚化廠回饋地方自治條例」， 而臺灣目前現行回饋條例規範一般都由回饋金管理委員會依據區公所或村里長 辦公室所提需求統籌管理運用，至於使用或用途是否是當恰當各有論斷，因為受 限回饋金額的多寡，無法完全滿足回饋區域所有民眾的需求，導致造成部分居民 質疑回饋金運用為顧及全面妥適性及使用不公的問題，故有將回饋金平均分配居 民的「直接回饋」模式，以取代現行「間接回饋」之提議，據此，臺北市議會第 九屆議員聯署提出臺北市焚化廠回饋條例「直接回饋」修正案，經大會通過並要 求市政府提出相對提案，回饋金其條例內容綜合如下表：

表2-5 臺北市內湖、木柵、北投垃圾焚化廠的回饋方式

回饋項目 回饋內容

回饋區域

內湖垃圾焚化廠-廠區附近之內湖區、南港區。

木柵垃圾焚化廠-廠區附近之文山區。

北投垃圾焚化廠-廠區附近之士林區、北投區。

回饋金

提列基準 各焚化廠每處理一公噸垃圾應提列回饋金200 元。

回饋經費 分配方式

先分配 20％給予焚化廠所在地之行政里，其餘 80％以里為單位，

並以焚化廠建廠及營運所造成之環境影響程度為權重分配。

回饋經費 分配方案

影響權重劃分為5 等級，每一等級中各里分配金額相同，相鄰等級 之回饋金差距小於5 萬元。

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回饋金 使用原則

應本公平、公開，並確實反映的方區需求，應用於改善地方衛生、

環境品質、人文建設及公共設施之維護管理，建立地方特色；使用 於資本門建設比不得低於60％。

資料來源： 整理自孫淑玲，2007

二、 苗栗縣竹南垃圾焚化廠回饋方式(民有民營)

苗栗縣政府依據行政院環保署2006 年的規定，垃圾焚化廠興建及營運階段 縣(市)政府應配合訂定營運階段回饋管理辦法或自治條例，將回饋金編入縣(市) 政府辦理預算，並組成監督委員會，妥善運用回饋經費建設地方，其依「區域性 垃圾焚化廠營運階段提供回饋金要點」內容綜合如下表：

表2-6 苗栗縣竹南垃圾焚化廠的回饋方式

回饋項目 回饋內容

回饋區域

當地村里：竹南鎮海口里(垃圾焚化廠場址所在地之村里)。

相鄰村里：中美里、中英里、開元里、港墘里、海寶里。

其他地區：垃圾車進出焚化廠主要道路沿線或其他有環境影 響因果關係的地區。

回饋金提列基準 焚化每公斤垃圾回饋 150 元。

回饋經費用途

一、環境衛生及美化環境項目：辦理環境整頓消毒大掃除、

環境美化綠化、建置社區道路圍籬、其他環境衛生或美 化環境相關事項。

二、提升生活環境品質及教育文化水準項目：辦理運動會、

宗教活動、社團文康活動、編制文宣刊物、環境保護宣 導及觀摩活動、補助學校教學設施及器材、其他提升生 活環境品質或教育文化水準相關事項。

三、醫療保健項目：辦理補助健保費用、保險事宜、健康檢 查、或其他與醫療保健相關事項。

四、環境監測鑑定項目：辦理環境監測、檢驗、污染鑑定、

調查及公害糾紛事項、購置監測相關器材及設施。

五、公共設施興設及管理維護項目：興建維護整修購置（村 里辦公室、集會所、寺廟、公共場域及公務機關）（牌 樓、道路、排水溝）設施或周邊相關設備、裝設監視系 統及照明設備、其他與公共設施之興設及管理維護相關 事項。

資料來源： 整理自徐文宏，2008

三、 高雄市仁武區垃圾焚化廠回饋方式(公有民營)

依據行政院環保署「區域性垃圾焚化廠營運階段提供回饋金要點」暨高雄市

政府「高雄市廢棄物處理場廠回饋辦法」規定辦理，「回饋金實施計畫及支用情 形」由回饋里執行小組，提年度實施計畫書予公所，由公所依「高雄市廢棄物處 理場廠回饋辦法規定」成立之回饋金管理會審查通過後，提報高雄市政府府爰依

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回饋辦法規定程序，予以核定，回饋金由市府撥入回饋區公所後，專款專用，並 依預算法及政府採購法相關規定辦理，回饋里區公所於其資訊網頁上，登載各里 回饋金執行計畫及支用情形，回饋內容綜合整理如下表：

表2-7 高雄市仁武區垃圾焚化廠的回饋方式

回饋項目 回饋內容

回饋區域

仁武區：中華里、高楠里、五和里、八卦里、大灣里、

赤山里、仁和里、仁慈里、竹後里、後安里、

仁武里、灣內里、考潭里、文武里、烏林里、

仁福里(16 里)。

鳥松區：夢里里。

大社區：中里里。

仁武區公所及仁武區老人福利協進會。

回饋金提列基準 處理一公噸垃圾提撥回饋金 200 元。

回饋經費用途

一、地方公共建設。

二、環境衛生、美化環境、公害監測鑑定及醫療保健。

三、育樂及民俗活動。

四、提升生活品質或經管理會建議符合法令規定之事項。

五、其他與環境保護有關之事項。

資料來源： 高雄市政府環境保護局

四、國外不啟用焚化廠處理垃圾的理性選擇案例

美國在 1960 年代，垃圾處理的方式和臺灣一樣，是以掩埋和焚化兩種為主 要方式，同樣也碰上掩埋場飽和及焚化爐汙染的問題，處理垃圾的政策就在兩者 間矛盾、抉擇擺盪，而當時家戶垃圾以焚化處理的才 30%，由於民眾擔憂焚化爐 所排放的空氣污染物質而抗爭要求關閉，所以到了 1985 年僅剩下 10%的都會型 垃圾是以焚化處理，究其原因為何美國最終理性選擇會捨棄焚化廠，取而代之的 是何種政策，其內容研究分析如下：(馬群傑 譯，2020)

(一) 焚化廠有嚴重的空污問題、影響健康的疑慮：

臺灣興建焚化爐時都會舉例日本的焚化廠，選址地點大多建置在人口稠密的 地方，藉以強調對民眾居住環境不會產生影響，卻刻意忽略日本目前垃圾焚 化率(74%)是全球第二高的國家，也是全世界最高量排放戴奧辛的地方(佔全 球排放量的 50%)，而美國環保署也曾針對戴奧辛做出評估報告，特別提到 戴奧辛的致癌風險高，孩童接觸後會直接影響的學習能力，對於身體的部分 會導致甲狀腺功能和肝功能損傷，對人類的發育和生殖能力、免疫系統和新 陳代謝系統有負面的影響，而環境中戴奧辛的最大來源為焚化爐，這是美國 不啟用焚化廠的理性選擇原因之一。

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(二) 焚化爐的灰渣處理成本高、會有二次汙染的疑慮：

美國中西部處理一噸有毒廢棄物的平均成本為 210 元美元，而一般廢棄物才 23 元美元，成本比較實在過高，也曾極力想把灰渣用來做鋪設道路的底材、

防波阻體和建築用混泥土塊，這點臺灣目前也在實行中，但美國的環境保衛 基金(Environmental Defense Fund)和淨水運動(Clean Water Action)等環境保 護團體極力反對這類作法，他們聯合提出聲明「像這類含有重金屬的毒素殘 存的時效是永久的，將來道路有可能被挖開，其表層會產生大量的有毒塵土，

在經過雨水的沖刷，這汙染將不減於舖設的當初」，時空背景的變遷政策推 行到了需要再更理性選擇的時候，美國決定不啟用焚化廠的理性選擇原因之 二。

(三) 民意壓力下政府政策改變，理性選擇變更焚化廠設置計畫：

過去美國因為垃圾量的增長，而導致快速經歷了焚化廠建造的發展，然而卻 也得到來自於民眾和環保人士，對興建新焚化爐的抗爭烽火四起，反對聲浪 如滾雪球般的一個鄉鎮接著一個鄉鎮舉辦反對新焚化爐設址的積極活動，自 1985 年起有超過計畫一半的數量，137 座計畫案被取消或擱置，紐澤西計畫 建 22 座，最終只有 5 座建成；加州計畫興建 35 座焚化爐，後來也只建了 3 座，已取消焚化爐計畫的城市有：賓州的費城、奧立崗的波特蘭、德州的奧 斯汀、加州的聖地亞哥、麻塞諸賽州的波士頓、弗羅里達的傑克森維爾、以 及華盛頓的西雅圖等等，上述的各州城市會選擇大量減少焚化廠設置的數量，

甚至決定選擇取消焚化廠設置的政策，並非為了反對而反對，相對是因為提 出更好的垃圾管理方式，而理性選擇替代焚化廠的方法。

(四) 西雅圖成功理性選擇垃圾管理政策案例：

美國華盛頓的西雅圖在 1980 年代初期，該城市長期的垃圾處理方式是依賴 兩座垃圾掩埋場，當時已面臨達最大容量同時設計加蓋準備關閉的階段，在 此轉型的期間，讓西雅圖重新思考未來需要一個永久的、迅速的理性選擇，

來解決不斷成長的垃圾問題，而處理相關垃圾問題的單位，是政府的公用事 業部門，承辦的負責人多為技術官僚，當時並非無垃圾處理的永久計畫，所 提議及選擇使用的是「轉垃圾為能量」的計畫，其實基本上就是焚化廠，而 引來關注的不乏關心建造成本的納稅人，及關心焚化廠燃燒後帶來污染影響 的環境保護主義者，他們齊聚一堂集思廣益，在西雅圖市議會指示下，開始 與公用事業研究對談最後做成結論，將使用一套正確的方案裡面包含財政的 誘因，這樣該城市可以增加回收高達 60%的資源，其他的垃圾不送焚化廠，

而是透過鐵路送往鄰近的奧勒岡州東部的垃圾掩埋場，這個方式改變了焚化 廠計畫，因為成本更低了、更保護環境，更主要的獲得社區內爭議越少，新 的計畫除了要求西雅圖的民眾不僅要注意垃圾回收，還要支付更高的垃圾處 理價格，並且也要致力思考如何是清運、處理垃圾的過程更加順利，為了成 功推行政策，政策規劃者將政策執行分為兩個階段：第一階段，規定要求西 雅圖民眾報名參加免費路邊回收的志願計畫；第二階段，進一步要求民眾從 政府規劃的清單中選擇特定的垃圾清運等級，而每個等級都制定不同的價格 及各自的限制，以及有著不同的需求，對民眾而言，他們必須將垃圾整理成 方便清運和回收的形式，另外，仍然堅持不願意將回收物及不可回收家用垃

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圾分開的民眾，則必須付出額外的費用，反之，願意把垃圾分類的，以及更 主動把垃圾拿到人行道上的垃圾桶集中丟棄者，則可支付較少的金額。

如此推行後不久，西雅圖這個城市開始改變一些習慣同時也產生一些 不同的現象，政府部門表示，根據新的方案發現，民眾將回收垃圾分類做好，

將不會收額外的費用，而民眾隨著垃圾桶清運收費(以桶計費)，這意味著家 庭將會使垃圾減量，同時也省下一本錢，民眾在現行制定的價格平台中，挑 選他們各自想要的服務水平，同時他們必須估計有多少東西是可以回收的、

及不能回收的，以決定選擇是否要將垃圾拖到人行道，或者要多付 40%的高 額費用，這關乎民眾的荷包，大家變得願意配合，也大大降低了垃圾量，在 政府方面因為在垃圾飽和問題的危機上獲得重大進展，使得公共事業部門加 強了公眾形象與聲譽，這是以往不曾有的光景，大家變得更有榮譽感，更願 意付出。

西雅圖垃圾管理成功的原理，是因為垃圾問題帶給城市民眾危機感，加 上與民間充分討論後的政府公共事業部門承辦人員願意付出，利用方法幫助 成千上萬的西雅圖民眾理解、接受新的垃圾管理系統的利率和費用，同時鼓 勵動員民眾將他們垃圾主動分類，讓民眾與公部門的公共事業變成不可或缺 的夥伴關係，其中所使用的方法，其實就是透過策略三角架構如圖 2-1 和公 共價值的觀點，加上公關策略、管理策略、績效發展策略等，使得西雅圖的 社區民眾願意配合垃圾管理的政策，這即產生公共價值，從而相互影響「合 法性與支持」與「操作性能力」，管理者往往想要脫離行政與運作面，只掌 控政治面的那一端，因為相對不需費太大的心力，但是策略三角架構的第二 個核心概念，是用箭頭連接三個端點，顯示出三個區域是互相連結、密不可 分的，只有策略整合這三個區域後(公共價值的論點可以動員合法性、支持，

以及足夠的操作性能力來創造價值)，才能算是真正的運作成功，而垃圾問 題本來就不是政治問題，更不是經濟的問題，所以無法用政治的手段和回饋 金的方式來解決，也不必要靠高科技。

圖2-1 策略三角架構分析圖

資料來源:參考修改自 Mark H.Moore；馬群傑譯(2020:104)

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事實上，垃圾問題純粹是社會問題，由於民眾的習慣而產生，西雅圖公 共事業部門知道社會問題，必得用社會的手段才能解決，最根本之處就是完 成公共價值及合法性與支持與操作性能力的連結，變革就得從政策和社區著 手建立垃圾管理的觀念，經過時間的培養，大家對於已界定的價值越來越認 同的同時，其實也相伴著逐漸增強的公權力，這才能完整執行政策，也會使 政策衝擊控制在一定的範圍內，對未來才能朝向良善的目標發展，這就是西 雅圖成功的原因。

第四節 理性選擇理論下的思維模式

本研究基於臺東縣政府已決定開啟使用臺東焚化廠，在現實環境與後續回饋 甚或其他建議，是為本研究最終的目標，在權衡利害及考量真正適切能實行的建 議方案才是文章討論的精髓，為此本研究特別引用理性選擇理論（Rational choice theory）作為理論基礎，理性選擇理論，又稱為選擇理論（Choice theory）、理性 行為理論（Rational action theory），一般可分為完全理性、人為限制理性、人為 與政治的限制理性、混合理性、超理性，及包含政治科學、經濟科學及社會科學 的一系列理論，基本主張行動本質上都是理性的，人們在行動前會考量利害得失 來做出決定，理性選擇中的理性，是指能夠分析、比較各種選擇的利益與效用，

之後對於較高的效用與利益顯示出偏好，並作為行為的根據，屬於一種工具理性。

(丘昌泰，2013)

這個理論假設在每個人都是理性主體，對於不同選擇間，都存在偏好，個人 會根據偏好來形成決策，做出行動，這些偏好在邏輯上，都具備一致性（對於兩 個特定選擇中，個人永遠可以做出偏好的高低排序，而且排序本身不會有矛盾）， 以及嚴格可遞移性（若存在三個選擇A,B,C，個人偏好 A > B，B >C，則他必定 偏好A > C），理性主體在形成偏好，做出決策之前，都會尋求所有可能的資訊，

以理性進行綜合推理判斷，比較各種選擇方案的成本及效益，最後才會做出決策。

圖 2-2 理性選擇理論圖

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針對本研究理性理論的運用，將理論的選擇區塊分為三個部分，而三個部分 的內容各代表不同的涵義，A 設定為最高效用、最高效益、最低的成本，B 設定 為一般效用、一般效益、一般成本，C 設定為最低效用、最低效益、最高的成本，

以理性選擇區分，A 的選擇會是最有利的選擇，其次是 B 最後是 C，理論的選擇 排序會是 C<B<A，所以依據選擇區分的而做成的決定，當然也能有所比較，而 將理論原則使用於本文，C 的部份如同目前臺東縣政府決定選擇垃圾處理的方式，

過去民眾的疑慮及陳抗的原因未消失，而選擇開啟焚化廠，需要花費龐大的資金 的高成本連帶影響縣府財政吃緊，鄰避設施導致諸多層面的衝擊未解決，將來營 運後實質上的利益未能顯現，甚至連回饋機制的制定多年來也未曾提及，更不用 提參酌國內其他垃圾處理設施的回饋方式B，這樣的選擇並非最理性的選擇，而 反觀A 的部份，就理論 C<B、B<A 所以 A 的選擇各方價值的判斷一定大於 C 及 B，最終最佳的選擇會設定在 A 的原因，是因為 A 會以最低的成本，但是卻會帶 來最高的效益，對永續環境維護及政策前瞻、未來性具有最佳選擇的資格，據此 來引導出其他路徑替代的方式。

所謂「理性」，即是在行為本身原意的選擇，而選擇是推理、推論，也是人類 行為驅動的想像，沒有好與壞的存在，就是深思熟慮後透過選擇來實現目的，至於 人類如何做出選擇，這個問題在個人及團體間有一定的連接，但個人的選擇有被團 體選擇改變的可能，這改變會有強迫的意味，有機會也經由協調妥協，在經濟學與 社會學及政治學各有不同觀點，經濟學著重的焦點是在人類如何在成本與效益間 作權衡，且將個人或團體的利益極大化或者最優化，社會學卻是著重於人類如何進 行社會行動的過程，行動時所考量的不僅是經濟或實體的利益，其中也包含了價值 觀、情感等較為抽象的因素，政治學著重統治上的最大利益，雖是以團體利益最大 化而形成策略，但往往卻為寡頭政治菁英掌握，重大政治決策，最後會引致違背公 眾意向的結果。

Arnold Eisen(1987)從 Weber「經濟與社會」及社會宗教學文章中，將理性的層 次歸納出六的意涵分述如下：

(一)理性就底層而言是具有目的性的，主要是有意識的去完成一個計畫性的目 標，

而理性就產生於方法的選擇與追求的目的當中。

(二)理性是屬於可計算性的，在方法與目標之「目的性理性」行動中，具體展現了 理性的這種特性。

(三)理性是屬於可控制性的，最主要指涉及涵蓋理性行東中方法與目的兩個層次。

(四)理性是屬於有邏輯性的，即是某些事在達成規劃中的目標之前，形成了體系是 有效果且具有意義的。

(五)理性是屬於具普遍性的，它會是超越時間及空間的形式限制，常用於對於制度 上的理性評價，以抽象的方面來說如同法律。

(六)理性是屬於具體系性的，意味著是具有秩序性的組織，在最有效達成預定的成 果下，凝聚成樣態。(楊書帆，2013)

綜上，無論是個人或團體，是著重在經濟面或社會面，其實選擇的本身就是決