長期照顧之緣起與其演變

第二章 文獻探討

本章針對 主 題 進 行 相 關文 獻查 閱，主要內容分為長期照 護 之緣起與其演變、國內實施長期照護之法規、 中風 患 者長期 照 顧個 案 研究 及 心路 歷 程 相 關文 獻 等共四 節 。

第一節 長期照顧之緣起與其演變

一、長期照顧之緣起

台灣老人的照顧，從日據時代的貧困救濟，民間成立的救 濟院 較 以孤苦 無 依、乏人 照 顧的長者為 主；隨著國 民 政府遷 台，

政府 設 置公立 救 濟院 收 容 安 置 無 人 奉 養 的 低 收 入 戶 老 人 為 主 ； 另外 為 戰後老 弱 傷殘 戰 士的照顧，先後 成 立榮譽 國 民之家 ， 以 照顧 退 伍老兵 為 主 (吳 玉琴 ，2012)。

依內政部 (2008)資 料 ，國 內平 均壽 命 男 性 為 75.5 歲 ，女 性為 82.0 歲 ， 男性 與 女性 分別 較上 年增 加。 受惠 於經 濟之 發 展、 醫 療科技 進 步、 環 境 衛生 改良 、國 民生 活水 準提 升，國 人 的平 均 壽命不 斷 上升， 老 年人 口數 亦因 此不 斷增 加。人 口老 化 所帶 來 的衝擊 是 每個 國 家必須面對的衛生 及 社會議 題，隨 著 老 年人口的增加，慢性疾病及功能障礙人口也隨之上升，而導致 長期 照 護需求 的 提高 (楊 惠 如， 2006)。

一般而言，老人由其子女奉養照護最為妥適，但隨著工業 化與 都 市化的 結 果， 傳 統 大家 庭逐 漸瓦 解，家 庭結 構轉 變 為核 心家 庭 為主， 傳 統家 庭 照護老人的責任則 委 外經營 。 民國 94 年台 灣 65 歲 以 上老 人 之經 濟來 源來 自子 女者 ，佔 53.37%；且 大多 數 老人希 望 與子 女 同住，佔 59.95%(黃源協，2007)。台 灣

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養護 機 構由民 國 75 年 的萌 芽階段，累增至 民 國 97 年 底 幾進 1074 所 (黃惠璣，2010)，這顯 示隨著高齡人口的增加，對於 養 護機 構 的需求 亦 增加 。

台灣長期 照 顧 的發 展有其歷史背景，長 期 照顧法 令 制度 之 訂定 ， 是由多 種 因素 交 互作用與變遷所形 成 ，影響 因 素包括 : (一)民眾需要的變遷； (二)民 眾對 服務 型態 的偏 好； (三)社會 對長 期 照顧責 任 的歸屬； (四)民眾的付費 能 力與意 願； (五)醫 療照 護 及輔具 技 術進 展 ； (六)家庭照顧 的能力 及 意願等 (吳淑 瓊、 陳 正芬， 2000)。

基於長期 照 護 需求 的快速成長，行 政 院衛生 署 於民國 87 年 10 月 20 日 核定 ， 執 行 「老 人長 期照 護三 年計 畫」。其 計 畫 內容重點之一在「建立整合性 服務網路，成立『長期照護管理 示範中心』，試辦『單一窗口 』制度，使長期照護個案經過專 業評 估 及『個 案 管理 』 能夠得到妥適之照 護 安排」 (行政 院 衛 生署 ， 1998)。

二、長期照顧之演變

回顧台灣 的 醫 療保 健體系始於急性 醫 療，除少數 醫 院提 供 居家照護外，公共衛生護士深入社區中的各個角落，擔負起以 保健 為 主的服 務 ，在 醫 療落後、社會福 利 資源匱 乏 的時代 ， 扮 演極 重 要角色 (王怡 人 ，2008)。

1980 年 老 人福 利 法通 過，老 福法 中針 對長 期照 顧服 務需 求 的措施，僅規範機構式服務，其中療養機構係針對長期慢性疾 病需 照 顧老人 為 收容 對 象，設 立老人福利 機 構應辦 理 財團法 人

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本送入行政院，此法案版本至 今未在行政院長期照護保險推動 小組 審 查討論 ， 也未 與 民間團體、社會大 眾 進行對 話 。

與此同時，行政院衛生署反倒積極推動「長期照護服務法」

的法 制 工作， 2009 年 底 長 照服 務法 草案 草擬 完成 ， 2010 年 10 月送 入 行政院 審 查，行 政院 2011 年 3 月 底送 立法 院審 查 (行政 院， 2007)。

由於長照 保 險 法未 見蹤影，而行政 院的長 照 服務法 ， 內容 僅是 對 長照人 員 及機 構 的管理辦法，實 無立法 之 必要性 及 急 迫 性，且社福團體多次反應意見 ，衛生署皆置之不理，因而民間 團體 老 盟、殘 盟 、智 總、 居盟 、女 人連 線、稅 改聯 盟等 團體 於 2011 年 3 月 發 起組 成 「長 期照 顧推 動聯 盟」 (簡稱 長推 盟) 研 提相對版本，長推盟版以老人及身心障礙者為主體，強調服務 輸送 體 系及其 權 益保 障 。

三、長期照顧管理中心運作現況

自從 1998 年我 國 以運 作長 期照 顧管 理中 心來 推展 長期 照 顧服務以來，許多文獻指出目 前照管中心執行照顧管理相關業 務有 下 述主要 的 問題 :主 要 策略 方案 一再 重覆 與重 疊， 包括 整 合部 會 之間的 長 期照 護 資源、建構多元 化、多 層 級服務 方 案建 立社 區 照顧服 務 體系、 加 強照 護人 力培 訓建 立資 源網 路、建 立 照顧 服 務管理 機 制、 研 議長期照護財務制 度 等 (張 淑卿 、許 銘 能、 吳 肖琪， 2010)。 因現 行長期照顧制度 行 政體系 和 法規分 歧，各縣市照顧管理體系發展 不一，在限於照管中心人力、經 費、物力與能力明顯不夠情形下，個案管理與整合轄區內資源

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訊息 與 轉介的 功 能無 法 發揮 (陳靜敏， 2008)。

為「建構完整之我國長期照顧體系，保障身心功能障礙者 能獲 得 適切的 服 務， 增 進獨立生活能力， 提 升生活 品 質， 以 維 持尊 嚴 與自主 」 (劉 惠 賢、 徐亞瑛， 2005)，行 政院 於 2007 年 核定 「 我國長 期 照顧 十 年計畫」。本計 畫涵蓋 的 服務項 目 以 日 常生 活 活動服 務 為主 ， 包括：居家服務 、 日間照 顧、家 庭 托顧 服務；另為維持或改善個案之 身心功能，也將居家護理、居家

（社區）復健納入；其次為增進失能者在家中自主活動的能力，

故提供輔具購買、租借及住宅無障礙環境改善服務；而老人營 養餐 飲 服務則 是 為協 助 經濟弱勢失能老人 獲 得日常 營 養之補 充； 喘 息服務 則 用以 支 持 家庭照顧者。 如 下 表 2-1 所 示 。

表 2-1-1 我 國 長 期 照 顧 十 年 計 畫 服 務 項 目 及 補 助 內 容

服 務 項 目 輔 助 內 容 (一)照 顧 服 務 （ 包 含 居 家 1.依 個 案 失 能 程 度 補 助 服 務 時 數 ： 服 務 、 日 間 照 顧 、 家 庭 托 輕 度 ： 每 月 補 助 上 限 最 高 25 小 時 ； 顧 服 務 ）。 僅 IADLs 失 能 且 獨 居 之 老 人 ， 比 照 此 標 準 辦 理 。

中 度 ： 每 月 補 助 上 限 最 高 50 小 時 。 重 度 ： 每 月 補 助 上 限 最 高 90 小 時 。 2.補 助 經 費 ： 每 小 時 以 180 元 計 （ 隨 物 價 指 數 調 整 ）。

3.超 過 政 府 補 助 時 數 者，則 由 民 眾 全 額

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自 行 負 擔 。

4.補 助 對 象 依 家 庭 經 濟 狀 況 提 供 不 同 補 助 標 準 。

(二 ） 居 家 護 理 1.除 現 行 全 民 健 保 每 月 給 付 2 次 居 家 護 理 外 ， 經 評 定 有 需 求 者 ， 每 月 最 高 再 增 加 2 次 。

2.補 助 居 家 護 理 師 訪 視 費 用 ， 每 次 以 新 臺 幣 1,300 元 計 。

3.補 助 對 象 依 家 庭 經 濟 狀 況 提 供 不 同 補 助 標 準 。

(三 ）居 家（ 社 區 ）復 健 1.針 對 無 法 透 過 交 通 接 送 使 用 健 保 復 健 資 源 者 ， 提 供 本 項 服 務 。

2.每 次 訪 視 費 用 以 新 臺 幣 1,000 元 計 ， 每 人 最 多 每 星 期 1 次 。

3.補 助 對 象 依 家 庭 經 濟 狀 況 提 供 不 同 補 助 標 準 。

(四 ）輔 具 購 買、租 借 1.每 10 年 內 以 補 助 新 臺 幣 10 萬 元 為 限，

及 住 宅 無 障 礙 環 境 但 經 評 估 有 特 殊 需 要 者，得 專 案 酌 增 補 改 善 服 務 助 額 度 。

2.補 助 對 象 依 家 庭 經 濟 狀 況 提 供 不 同 補 助 標 準 。

(五 ） 老 人 餐 飲 服 務 服 務 1.對 象 為 低 收 入 戶 、 中 低 收 入 失 能 老 人

（ 含 僅 IADLs 失 能 且 獨 居 老 人 ）； 每 人

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每 日 最 高 補 助 一 餐，每 餐 以 新 臺 幣 50 元 計 。

(六）喘 息 服 務 1.輕 度 及 中 度 失 能 者：每 年 最 高 補 助 14 天 。

2.重 度 失 能 者 ： 每 年 最 高 補 助 21 天 。 3.補 助 受 照 顧 者 每 日 照 顧 費 以 新 臺 幣 1,000 元 計 。

4.可 混 合 搭 配 使 用 機 構 及 居 家 喘 息 服 務 。

5.機 構 喘 息 服 務 另 補 助 交 通 費 每 趟 新 臺 幣 1,000 元 ， 一 年 至 多 4 趟 。 6.補 助 對 象 依 家 庭 經 濟 狀 況 提 供 不 同 補 助 標 準 。

(七 ） 交 通 接 送 服 務 1.補 助 重 度 失 能 者 使 用 類 似 復 康 巴 士 之 交 通 接 送 服 務，每 月 最 高 補 助 4 次（ 來 回 8 趟 ）， 每 趟 以 新 臺 幣 190 元 計 。 2.補 助 對 象 依 家 庭 經 濟 狀 況 提 供 不 同 補 助 標 準 。

(八 ） 長 期 照 顧 機 構 服 務 1.家 庭 總 收 入 未 達 社 會 救 助 法 規 定 最 低 生 活 費 1.5 倍 之 重 度 失 能 老 人 ： 由 政 府 全 額 補 助 。

2.家 庭 總 收 入 未 達 社 會 救 助 法 規 定 最 低 生 活 費 1.5 倍 之 中 度 失 能 老 人 ： 經 評

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估 家 庭 支 持 情 形 ， 如 確 有 進 住 必 要 ， 亦 得 專 案 補 助 。

3.每 人 每 月 最 高 以 新 臺 幣 18,600 元 計 。 資 料 來 源 :內 政 部 社 會 司 ， 2008， 我 國 長 期 照 顧 十 年 計 畫 摘 要 本

http://sowf.moi.gov.tw/newpage/tenyearsplan/ 長 照 十 年 計 畫 摘 要 本 .doc

我國 長期照 顧 十年 計 畫的目的是建構完 整 的台灣 長 期照顧 體系 ， 而長期 照 顧管 理 中 心 的 意 涵 就 是 在 建 立 照 顧 管 理 機 制 ， 以確 保 長期照 顧 服務 資 源分配之效率與效 益 (邱啟潤、楊美賞、

陳彰 惠 ， 2004)。為 滿 足長 期照 護個 案多 元的 需求 ，避 免在 獲 得資 源 或使用 服 務方 面 遭遇困難，目前 所有縣 市 均已成 立 長 期 照顧 管 理中心 以 提供 居 家或社區復健服務，以 維 持或改 善 失 能 老人 身 心功能 (楊惠 如 、呂 桂雲 、陳 宇嘉 、張 永源 ， 2006)。

長期照護 的 服 務型 態相當複雜，涉及醫 護 與福利 服 務兩 大 類， 在 人力類 別 的需 求 上，亦較為複雜 (中華 民 國長期 照 護專 業協 會 ， 2003)。考 量 長期 照護 需求 多元 化的 特質 ，在 人力 資 源的 發 展上， 應 擴大 專 業 人 員 參 與 的 層 面 ， 包 含 醫 療 、 護 理 、 復健 、 營養、 藥 事等 (陳 淑 芬、 鄧素 文， 2010)。

因應未來 長 期 照護 需求將大幅增加，服 務 人力是 建 置完 整 長期 照 護服務 輸 送體 系 的關鍵因素，專 業人力 不 足將會 造 成 有 需求 無 人服務 的 現象 (蔡淑鳳、王秀紅，2008)。 行政 院衛 生署 除持 續辦理長 期 照 顧管 理中心照顧管理 人 員訓練 外 ，並將 於 2010 年起 展 開 長期 照 護專 業人 力培 訓計 畫，以培 訓足 夠的 儲 備

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系 10 年 計 畫」 列 為 旗 艦計 畫，訂定了 「 建構完 整 之我國 長 期 照顧體系，保障身心功能障礙者能獲得適切的服務，增進獨立 生活能力，提升生活品質，以 維持尊嚴與自主」之基本目標 (楊 培珊 ， 1999)。