第二章 帝國的邊陲：開山撫番下後山的聚落分布（1875-1895）
第二節 開山撫番下的駐軍、移民與聚落
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第二節 開山撫番下的駐軍、移民與聚落
一、 由封山劃界到開山撫番
康熙 61 年（1722）朱一貴事變平定後，清廷懼怕匪徒藏匿後山，與番 人勾結引發亂事，因而實施「封山劃界」的隔離政策。此後，清廷嚴禁漢人 私越後山，直至光緒初年「開山撫番」政策施行後，方才解除。
(一) 開山撫番政策的形成
自「封山劃界」禁令實施後，清廷對於後山始終採取隔離的態度，嚴禁 人民進入後山，企圖阻隔漢番之間的交往，但卻並未放棄招撫番社歸附的工 作。然而，隨著封禁政策的弛緊，番社的輸餉亦時斷時續。88乾隆年間後，
在封山禁令的重申下，後山各社的歸化輸餉逐漸斷絕，官方對於後山的記錄 亦日趨模糊。整體而言，同治年間以前，清廷的統治力量始終未能進入後山；
對於官方而言，後山仍為「生番境界」，因而長期被摒除在統治版圖之外。
道光年間以降，清廷官員對於長期以來的封禁政策開始出現不同的看 法。此時，清廷官員已意識到臺灣對於中國東南海防的重要性，而後山的安 定更影響著臺灣的安全，但基於外人並未有謀取後山的具體行動，且在交通 不便、生番盤據等因素的影響下，開闢後山不僅艱難不易，亦所費不貲。因 而皆主張延續原有的封禁政策。89
88 鄭喜夫，〈明鄭晚期臺灣之租稅〉，《臺灣銀行季刊》，38卷3期（臺北，1987年9月），
頁238。
89 當時臺灣道姚瑩即主張：臺灣前山土地俱已開墾，後山一帶則尚皆荒蕪，易為夷人所覬覦，
因此「宜先取之，勿以資敵」；但此時不宜貿然解禁，應「莫如荒之，使無可垂涎」；
閩浙總督顏伯燾亦認為：開闢後山需要大量的經費與兵力，因而主張「莫如聽其荒蕪，
較為妥協」。不著撰人，《清宣宗實錄選集》，臺灣文獻叢刊第188種（臺北：臺灣銀行 經濟研究室，1964年），頁164-165； 不著撰人，《臺案彙錄甲集》，臺灣文獻叢刊第 31種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1959年），頁296。
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同治 6 年（1867）美籍船隻羅發號（Rover）在紅頭嶼附近觸礁沈沒。
為此，清廷官員與外人展開交涉。在雙方交涉的過程中，清廷官員依舊抱持 著消極的想法，認為：後山仍為封禁的番界，尚未收入版圖，外人擅自闖入 遭到殺害，官方無法處理。90同治12 年（1873）副島種臣率使節團為先前琉 球船員遭害事件前來換約，並派副使柳原前光至總理衙門商談番地管轄權問 題。在雙方的會談中，清廷官員認為番地為「無主之地」的說法，提供了日 後日本出兵征臺的藉口。91同治13 年（1874）4 月，日本為報復琉球船員遭 害，出兵「處份」臺灣。為了因應日軍侵臺行動，沈葆楨受命來臺督辦防務，
並籌劃善後事宜。92此時，清廷官員的想法出現轉變，不僅認為不能再以化 外之地來看待番界，同時應設法招徠番人，並積極管理番界，以防外人的侵 佔。93
在這樣的想法下，沈葆楨提出對於臺灣的善後規劃，其中關於番界的部 份，主張「開山」與「撫番」兩者相互配合進行，94並奏請廢除原有嚴禁漢 人私入番界的舊禁，以利番地的耕墾。95自此，施行長達一百五十餘年的封 山禁令解除，而開山撫番的政策亦正式成形。
90 李仙得（C. W. Le Gendre），《臺灣番事物產與商務》，臺灣文獻叢刊第46種（臺北：臺 灣銀行經濟研究室，1869年），頁79、83。
91 思痛子，《臺海思慟錄》，臺灣文獻叢刊第40種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1896年），
頁22。
92 不著撰人，《同治甲戌日軍侵臺始末》，臺灣文獻叢刊第38種（臺北：臺灣銀行經濟研究 室，1959年），頁4。
93 如李鴻章主張：番界為外人覬覦已久，遲早被其所侵佔，應趁此時「撫綏招徠，俾為我用」。
臺灣鎮總兵張其光亦認為：對於番地「未可再執前說，以貽後患」。李鴻章，《李文忠 公選集》，臺灣文獻叢刊第131種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1961年），頁21。王元 樨，《甲戌公牘鈔存》，臺灣文獻叢刊第39種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1959年），
頁66-67。
94 沈葆楨，《福建臺灣奏摺》，頁1-2。
95 沈葆楨，《福建臺灣奏摺》，頁11-13。
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(二) 開山撫番政策與後山
同治 13 年（1874）5 月，沈葆楨奉旨來臺，處理日軍侵臺後的相關事宜。
為了掌握番界情勢，清廷首先派遣沈葆楨前往生番地區察看；在開禁番界 上，則命沈葆楨「設法撫綏駕馭，俾為我用，藉衛地方，以免外國侵越」。96 這項命令不僅成為沈葆楨處理番地的依據，同時亦說明了番地的開禁與招撫 成為沈葆楨治臺的首要工作。
在沈葆楨對於臺灣的善後規劃中，為了鞏固臺灣海防，並杜絕外人的覬 覦，首先提出了「開山撫番」的具體步驟與方法。97同治 13 年（1874）12 月，沈葆楨奏請解除禁止漢人私入後山的舊禁，並廣招移民，以利後山的耕 墾。98光緒元年（1875）3 月，吏部咨送覆奏，允准開除禁令。99所謂「開山 撫番」的政策方才正式獲准施行。然而，此時的開山撫番政策施行的範圍並 不限於狹義的「後山」，而是針對整個番地而言。100直至同年12 月，恆春縣 與卑南廳的先後建置，「後山」一詞大致等同於卑南廳所轄的境域，101即北 起蘇澳南至八瑤灣間的範圍。102此後，「後山」地區正式納入官方的行政管 理體系中，開山撫番的政策亦主導了後山的發展。
96 不著撰人，《同治甲戌日軍侵臺始末》，頁4。
97 沈葆楨，《福建臺灣奏摺》，頁1-2。
98 沈葆楨，《福建臺灣奏摺》，頁11-13
99 不著撰人，《臺案彙錄壬集》，臺灣文獻叢刊第227種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1966 年），頁38-39。
100 此處的後山意指不屬於清帝國行政轄境外，但適宜開墾、或已有移民進墾，或掌握出入 險要之地。康培德，〈清代「後山」地理空間的論述與想像〉，《臺大文史哲學報》，
61期（臺北，2004年11月），頁309。。
101 沈葆楨，《福建臺灣奏摺》，頁22-25；不著撰人，《清德宗實錄選集》，臺灣文獻叢刊 第193種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1964年），頁3、19-20；不著撰人，《清會典臺 灣事例》，頁36。
102 根據當時吳贊誠的調查，「後山」南起恆春八瑤灣，北至蘇澳，共六百餘里。吳贊誠，
《吳光祿使閩奏稿選錄》，臺灣文獻叢刊第231種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1886 年），頁25。
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沈葆楨離臺後，後繼者雖仍持續推動開山撫番的工作，但大抵呈現逐漸 鬆弛，日益衰退的態勢，清廷對後山的統治亦轉為消極。丁日昌主臺期間，
基於財政不堪負荷，且交通不便等因素，因而主張「後山暫可緩開」。103此 時，後山的經營轉為重點式的開墾。繼任的吳贊誠則延續此一觀點，認為：
後山雖有膏腴之地，但水路運道不便，僅可「隨時設法，相繼辦理」。104光 緒5 年（1879）清廷為節省經費裁撤招墾局，原有的官辦移墾工作改由民間 自行招募，官方僅從旁協助。105光緒6 年（1880）光緒皇帝要求中止後山的 開山撫番工作，將其經費挪至海防需費之用。106
光緒 7 年（1881）因越南問題，清廷為防範法軍侵擾，打算再度經營後 山，並派遣岑毓英至後山視察；岑毓英曾試圖重新開築山路以通後山，但因 其調任他職，此次重啟開山撫番的工作未能延續。107光緒9 年（1883）臺灣 道劉璈奏請開路撫墾，閩浙總督何璟卻批示：官方不應主動介入番務，開山 兵勇應抽調沿海備用。108這一連串的作為凸顯了清廷經營後山態度轉趨消 極，對於後山的統治幾乎回復到開山撫番前的狀態。
光緒 10 年（1884）劉銘傳奉派來臺督辦防務，並與侵臺的法軍作戰。
翌年，法軍退出臺灣，劉銘傳奉命整頓臺灣善後事宜，積極的開山撫番行動 因而再度展開。109光緒 13 年（1887）劉銘傳奏請於後山一帶設立臺東直隸 州，並擬將州治設於水尾（今瑞穗鄉）。110光緒12 年（1886）在劉銘傳強力
103 不著撰人，《清季臺灣洋務史料》，臺灣文獻叢刊第278種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，
1969年），頁7-15。
104 吳贊誠，《吳光祿使閩奏稿選錄》，頁10-11。
105 不著撰人，《臺灣私法物權編》，，頁12。
106 不著撰人，《清德宗實錄選集》，頁66-67。
107 岑春蓂，《岑襄勳公遺集》（臺北：文海，1977年），頁1778-1779；劉銘傳，《劉壯肅 公奏議》，臺灣文獻叢刊第271種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1969年），頁37-39。
108 劉璈，《巡臺退思錄》，臺灣文獻叢刊第21種（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1958年），
頁195。
109 劉銘傳，《劉壯肅公奏議》，頁206-207。
110 劉銘傳，《劉壯肅公奏議》，頁286。
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推動開山撫番政策之下，後山增設卑南與水尾兩個撫墾局。111光緒 14 年
（1888）水尾撫墾局分為秀姑巒與花蓮港兩個撫墾分局，後山形成北中南三 段的區域分劃。112光緒 15 年（1889）為了清丈工作的進行，再將後山劃分 為五鄉九堡。113這一連串官制組織的變革，不僅可以看出劉銘傳在推動開山 撫番工作上的積極性，更顯示多年以來後山的經營已有不少的成果。
整體而言，沈葆楨離臺後直至劉銘傳主臺以前，清廷對於後山的經營始 終維持消極無為的態度。之後，雖在岑毓英與劉銘傳等人的推動下，開山撫 番的工作持續進行，但後山的經營成效卻仍舊無法超越沈葆楨時期。114擔任 末任知州的胡傳更認為：後山「精華已盡，無復膏腴可闢」。115此外，開山 撫番政策雖於後山施行長達二十一年，但每年上繳交省庫的歲銀卻僅一千一 百四十二兩。116由此可見，後山墾荒的成效依舊有限。雖然如此，但在開山 撫番工作的推動下，後山的發展卻邁進入了一個新的階段。
二、 駐軍與移民
清廷推動開山撫番的目的主要基於國防安全的觀點，並非以謀取經濟利 益為出發。根據沈葆楨的計畫，「開山」主要在於開鑿山路，並派駐兵力鞏
111 陳英，〈臺東誌〉，頁85
112 陳英，〈臺東誌〉，頁85。關於清代後山地方行政組織與撫墾機構的變遷，參考：李文 良等纂修，《臺東縣史政事篇》（臺東：臺東縣政府，2001年），頁18-26。
113 胡傳，《臺東州采訪冊》，頁18-21；林玉茹，〈由魚鱗圖冊看清末後山的清賦事業與地 權分配形態〉，《東臺灣研究》，2期（臺東，1997年12月），頁131-168。
114 李宜憲將光緒年間的後山經營分為六個階段，包括：基於國防安全，以沈葆楨為主的「急 墾派」；在財政不足下，丁日昌等人提出的「緩墾論」；在原住民不斷反抗下所產生的
114 李宜憲將光緒年間的後山經營分為六個階段，包括：基於國防安全，以沈葆楨為主的「急 墾派」；在財政不足下，丁日昌等人提出的「緩墾論」；在原住民不斷反抗下所產生的