第二章 金融業防制洗錢及打擊資恐機制及國際規範
第二節 防制洗錢及打擊資恐之國際標準及評鑑方法論
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綜上，金融業防制洗錢及打擊資恐機制其實為法令遵循之一環，而法 令遵循又是企業內部控制所欲達成之目標，因此金融業落實防制洗錢及打 擊資恐機制即同時落實企業內控制度。雖然金融業法令遵循功能面向涵蓋 甚廣，但考量金融業的產業特性，其本身所涉洗錢或資恐風險本較其他服 務業更高，故金融業防制洗錢及打擊資恐機制已成為其法令遵循及內部控 制之重點。
第二節 防制洗錢及打擊資恐之國際標準及評鑑方法論
關於金融業防制洗錢及打擊資恐機制的重要來源，國際上目前係由
「防制洗錢金融行動工作組織（Financial Action Task Force，以下簡稱
「FATF」）」統整出一套國際標準供各國據以參考制定相關規範，其中包含 國家應如何建置金融業防制洗錢及打擊資恐機制及金融業應如何執行此 等機制；同時，FATF為確保各國有效遵循防制洗錢及打擊資恐國際標準，
其亦提出國際標準評鑑方法論以檢視並評估各國遵循國際標準之情形。若 國家未遵循 FATF 提出的國際標準，將會受到其他國家的聯合制裁，是故 FATF 的國際標準和評鑑方法論目前為各國制定防制洗錢及打擊資恐規範 的重要參考，亦為金融業執行防制洗錢及打擊資恐機制的重點依據。因此，
下文將介紹FATF 組織沿革並分析 FATF 提出的國際標準和評鑑方法論。
第一項 國際組織發展簡介
國際間鑑於毒品犯罪所獲得巨額利潤和財富，使得犯罪集團能滲透、
腐蝕各級政府機關、合法商業或金融企業，以及社會各階層，因此 1988 年 維也納會議時，訂定「聯合國禁止非法販運麻醉藥品及精神藥物公約」即 要求締約國立法處罰毒品犯罪的洗錢行為。七大工業國體認到毒品犯罪所 涉洗錢行為，對於銀行體系與金融機構產生嚴重威脅，於 1989 年高峰會議
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中決議設置「防制洗錢金融行動工作組織（FATF）」，FATF 於 1990 年制訂 40 項反洗錢建議，並至 1996 年修正 40 項建議，更進一步將洗錢的前置犯 罪擴大至毒品犯罪以外其他的重大犯罪行為。2001 年及 2004 年，FATF 針 對打擊資恐分別頒布 8 項及 1 項資恐特別建議。2012 年 2 月，FATF 重新 檢視前述建議，整併建議及特別建議後，頒布40 項建議，作為防制洗錢及 打擊資恐和打擊資助大規模武器擴散之國際標準10。
另外，FATF 目前另有 9 個區域性組織（FATF-Style Regional Body），
其中亞太防制洗錢組織（Asia/Pacific Group on Money Laundering, APG）11 為 1997 年設立的區域性防制洗錢組織，其目的在於協助其會員國接受與 履行 FATF 所制訂有關防制洗錢、打擊資恐及打擊資助大規模毀滅性武器 擴散之國際標準，目前亞太防制洗錢組織計有 41 個會員國、觀察員 8 國 及 28 個國際組織觀察員，並為 FATF 之準會員，我國係 APG 之創始會員 國，名稱係「中華臺北」，故得以亞太防制洗錢組織會員之身分參與FATF 之會務活動12。目前，FATF 透過對其會員進行相互評鑑以確認會員針對 FATF 40 項建議的技術遵循（Technical Compliance）和效能（Effectiveness）。
10 調查局洗錢防制處，歷史沿革，網址：https://www.mjib.gov.tw/EditPage/?PageID=e21658e0-bde6-475f-884d-f2415a446d02，最後瀏覽日：2019/10/6。
11 其他區域性組織包含：加勒比海地區反洗錢金融行動工作組織（Caribbean Financial Action Task Force）、歐洲理事會之評估反洗錢措施及打擊資恐之專家委員會（Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism）、
歐亞防制洗錢及打擊資恐組織（Eurasian Group on Combating Money Laundering and Financing of Terrorism）、東南非反洗錢組織（Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group）、
拉丁美洲反洗錢金融行動工作組織（Financial Action Task Force of Latin America）、西非跨政 府反洗錢組織（Inter Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa）、中 東與北非反洗錢金融行動工作組織（Middle East and North Africa Financial Action Task Force）
及中非反洗錢工作組織（Task Force on Money Laundering in Central Africa），請參考：FATF, Members and Observers, available at: https://www.fatf-gafi.org/about/membersandobservers/, last visited 2019/10/6。
12 調查局洗錢防制處，國際合作，網址：https://www.mjib.gov.tw/EditPage/?PageID=3d436d3b-b3e0-4374-8834-1f1fc06faee7，最後瀏覽日：2019/10/6。
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因此，亞太防制洗錢組織於其 2017 年的第三輪相互評鑑程序手冊（APG Third Round Mutual Evaluation Procedures for AML/CFT 2017）中明訂，亞 太防制洗錢組織將根據2012 年 FATF 40 項建議及不時修正的 2013 年 FATF 評鑑方法論對亞太防制洗錢組織會員執行第三輪的相互評鑑13。
第二項 防制洗錢及打擊資恐之國際標準
現行防制洗錢及打擊資恐國際標準乃FATF 提出的「FATF 建議—防制 洗錢及打擊資恐和武擴的國際標準（該國際標準總計有40 項建議，故業界 習慣簡稱為「FATF 40 項建議」）14」，其首度出現於1990 年，用以打擊毒 品犯罪洗錢分子使用金融系統進行洗錢。1996 年時，FATF 建議首次進行 修正，以反映最新洗錢趨勢及技術，且就洗錢範圍之認定亦不限於毒品犯 罪之洗錢。2001 年時，FATF 開始處理資助恐怖主義及恐怖組織之相關議 題，並提出防制資恐八項特別建議（於2004 年更改為防制資恐九項特別建 議）。2003 年，FATF 40 項建議和防制資助恐怖活動特別建議，受全球 180 個國家同意成為防制洗錢及打擊資恐的國際標準15。2012 年，FATF 重新檢 視 40 項建議並將其和防制資助恐怖活動九項特別建議整合為單一文件，
發布新修正的FATF 40 建議，新建議旨在強化全球防護網並確保政府加強 保護金融體系，亦將大規模武器擴張納入防制範圍，同時重視金融經濟透 明度及反貪腐16。
13 許道義，從 FATF 評鑑方法論看 APG 第三輪相互評鑑，證券服務，第 666 期，頁 31，2018 年 8 月。
14 FATF, The FATF Recommendations–International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, 2012/2 (updated 2019/6), available at: www.fatf-gafi.org/recommendations.html (last visited 2019/10/16).
15 Id., at 6 (last visited 2019/10/16).
16 See: FATF, History of the FATF, available at: https://www.fatf-gafi.org/about/historyofthefatf/ (last visited 2019/10/9).
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參考資料：FATF, The FATF Recommendations–International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, at 9-28
第三項 防制洗錢及打擊資恐之國際評鑑方法論
FATF 制定 40 項建議後，為確保各會員國的防制洗錢及打擊資恐規範 及機制符合上述40 項建議並達成一定成效，其於 2013 年出版「防制洗錢 及打擊資恐評鑑方法論（以下簡稱「評鑑方法論」）17」，以評鑑各國對於
17 FATF, Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT Systems, 2013/02 (updated 2018/11), available at: www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/methodology/FATF%20Methodology%2022%20Feb%202013.pdf (last visited 2019/10/16).
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FATF 40 項建議之技術遵循程度並檢視該國防制洗錢及打擊資恐體系效能 水平。因此，在評鑑各國防制洗錢及打擊資恐執行情形時，主要有兩大評 鑑重點：
1. 技術遵循評鑑（technical compliance assessment）：主要處理遵循「40 項 建議」且主要與國家法規、體制架構、權責機關權力及程序等相關之特 別規範，以瞭解該國防制洗錢及打擊資恐體系之基礎18。
2. 效能評鑑（effectiveness assessment）：評估「40 項建議」執行成效，並 辨識該國達到完善防制洗錢及打擊資恐體系應有成果的程度。因此，效 能評鑑的重點，在於檢視法規及體制架構所能產生預期成果的程度19。
因此，「技術遵循評鑑」及「效能評鑑」將呈現對該國遵循40 項建議 程度之整體分析，及如何依據 40 項建議維持健全的防制洗錢及打擊資恐 體系，故下文即分別介紹「技術遵循評鑑」及「效能評鑑」的方法論。
第一款 技術遵循評鑑
技術效能評鑑是評斷各國防制洗錢及打擊資恐基礎制度是否遵循 FATF 40 項建議之施行情形，包括法律架構及強制性規範、權責機關及其 權力與作業方式，以此檢視各國在技術上是否遵循 40 項建議之標準；惟技 術遵循評鑑並不涵蓋效能評鑑標準的主要規範，故在評鑑方法論中技術遵 循評鑑和效能評鑑係屬二事20。另外，雖然40 項建議是各國防制洗錢及打 擊資恐所應適用之標準，但各國立法、制度及監理架構有所不同，故縱然 各國遵循 40 建議的方法有所不同，仍可依其國內的立法及制度系統執行 40 項建議規定之標準21。而在遵循評等方面，評鑑員應對各國是否遵循每
18 Id. at 5, para 2 (last visited 2019/10/16).
19 Id. at 5, para 2 (last visited 2019/10/16).
20 Id. at 12, para 30 (last visited 2019/10/16).
21 Id. at 12, para 31 (last visited 2019/10/16).
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一項建議標準的程度做出結論，遵循程度可分為4 個等級：遵循（Compliant, C）、大部分遵循（Largely Compliant, LC）、部分遵循（Partially Compliant, PC）及未遵循（Non-Compliant, NC），並於特殊例外情形始可能被評為不 適用（Not Applicable, NA）22，關於各遵循評等的標準可見下表 2。
表 2：技術評鑑遵循評等
技術遵循評鑑等級 等級內容
遵循 C 無缺失
大部分遵循 LC 僅有輕微缺失
部分遵循 PC 有中度缺失
未遵循 NC 有重大缺失
不適用 NA 由於結構上、法律上或制度的因素，
無法適用該項要求
資料來源：FATF, Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT Systems, at 13
除此之外，在計算是否遵循各項建議標準之權重時，每項建議下的各 項準則之重要性並不相同，而符合準則數量之多寡亦非每項建議整體遵循 程度的重點指標，評鑑員於評鑑時反而應考慮該項準則在各國背景下的相 對重要性，評鑑員在已知各國風險概況、其他結構性及背景資訊（諸如高 風險地區或金融行業占大部分）下，應考量任何一個缺陷的嚴重程度。在 某些案例，即使已遵循建議中之其他準則，但可能單一的重要缺陷亦可能 被評為「未遵循」評等。相反地，屬於低度風險或很少被使用的金融活動 型態之缺陷，可能對單項建議的整體評等僅有些微的影響23。同時在許多 案例中，同樣的基本缺陷可能在數項不同「建議」評鑑中產生交叉性的影 響，例如：有缺陷的風險評估會破壞以風險為基礎之全面防制洗錢及打擊 資恐系統；或特定類型之金融機構或指定之非金融事業或人員未能遵循防
22 Id. at 12, para 33 (last visited 2019/10/16).
23 Id. at 13, para 35 (last visited 2019/10/16).
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制洗錢及打擊資恐規範，會影響所有適用於金融機構或指定之非金融事業 或人員的建議評鑑，因此評鑑員於此情形中考量評等時，應在每一相關建 議評等中反映該缺陷因素，並適當地據此給予評等，另亦應於相互評鑑報 告中明確指出，同一基本原因所牽涉之所有相關建議24。
第二款 效能評鑑
效能評鑑與技術遵循評鑑等同重要，其意在促進 FATF 重視防制洗錢 及打擊資恐的直接成果、辨識各國防制洗錢及打擊資恐系統遵循 FATF 40
效能評鑑與技術遵循評鑑等同重要，其意在促進 FATF 重視防制洗錢 及打擊資恐的直接成果、辨識各國防制洗錢及打擊資恐系統遵循 FATF 40