戰後經濟官僚主導下的日本國防工業，依循通產省產業政策的經 濟邏輯，先擴大解釋 1967 年的武器出口禁令，建立對產業的管制權威 與單一買家的封閉市場結構。再提供產業政策誘因，集中資源扶植少 數大企業，培養各自專業領域，形成寡頭獨占現象。接著帶領大企業 透過低投入的授權製造策略，大量吸收美國尖端軍事科技，並轉化為 商用研發與產業基礎，獲取龐大經濟利益，快速追趕歐美先進國。戰 後日本百廢待舉，在極度缺乏資源的狀況下，授權製造不失為理想策 略，可以大幅縮短日本的學習曲線，快速振興經濟與產業發展。
1970 年代初，日本開始進入經濟快速成長期，經濟官僚開始運用 國產化策略，以自衛隊的裝備需求來提供國防工業所需的市場規模與 研發方向，同時避免對美國過度依賴。但畢竟自衛隊規模過小，無法 有效提供國內廠商進一步成長所需的市場規模，而產業政策也無法有 效解決此一問題。此一時期許多政府主導的自主武器研發案，也在武 器出口禁令的限制下，無法提供國內廠商足夠的市場誘因，最後都落 得成本過高不符合經濟效益收場，也為日本政府一再地造成龐大的財
120. 郭育仁，當面訪談，続橋聡，日本経済団体連合会（東京），2013 年 2 月 6 日。
121. 郭育仁，當面訪談，佐藤丙午，拓殖大学（東京），2012 年 8 月 28 日。
政負擔。122再加上通產省早期的授權製造策略過度依賴外來科技，以 及美國政府與廠商刻意的「成長控制策略」(Growth Control Strategy) 等因素，使得過去二十多年的發展結果，卻是缺乏經濟效益與採購成 本過高的國防工業。此外，通產省的政策也形塑經濟官僚與大企業間 複雜的官商共生關係，以致預算浮報等結構性弊案不斷發生，也連帶 產生單一買家與寡頭賣家，在封閉市場下僵固價格的交易模式，所導 致的買賣雙輸現象。
雖然這些問題在 1980 年代已累積成一定的改革壓力，經濟官僚理 應開始逐步放寬出口禁令，以求日本國防工業能與國際情勢及全球軍 火業同步發展。但當時整體日本經濟猛迅成長，國內廠商將發展重心 放在低風險與高報酬的產業，如機器人、電機、電子業等，相形之下 國防工業轉型的重要性就一再被忽略。其次，1967 年的武器出口禁令 雖然不是正式法律，但在左派日本社會黨的掣肘下，歷屆內閣幾乎都 嚴格遵守出口禁令的朝野共識。加上當時日本國內政治穩定，朝野關 係良好，改革武器出口禁令與國防工業自然就被視為政治禁忌。防衛 省官員 A 指出：「長期發展下來，武器出口相關議題已變成日本國內 的政治禁忌，很少有政治人物願意去碰觸這個敏感性議題。」123縱使 中曾根康弘在 1980 年代擔任首相期間，試圖突破出口禁令以改革國防 工業，但在當時的政經結構下，最後只能達成美日間以企業與個案原 則交換軍事科技，成果非常有限。隨著發展時間越長，這種不利於國 防工業的結構性限制就越大。124
122. Yujen Kuo, Market Failure Mentality in Japanese Industrial Policy: Case Studies of Robotics and Aircraft Industries, pp. 283-287.
123. 郭育仁，當面訪談，官員 A，防衛省（東京），2012 年 7 月 27 日。
124. Orit Frenkel, “Flying High: A Case Study of Japanese Industrial Policy,”
Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 3, No. 3, Spring 1984, pp. 406-420.
日本戰後的經濟發展到 1980 年代末漸趨成熟並開始放緩。通產省 冀望運用強大的產業基礎，來解決國防工業面臨的問題，於是發展兩 用科技與轉包中小企業成了官僚與企業間最大的政策公約數，以減低 企業的軍需依賴與研發成本。此一策略可在遵守出口禁令的同時，創 造可觀的產值與國防工業基礎。然而長期偏好兩用科技與轉包中小企 業，雖然有效降低大企業的軍需依賴與研發投入，但卻導致日本國防 工業高度邊緣化，而數以千計財務體質脆弱的軍需中小企業也成為國 防工業最脆弱的一環。此外，也大大削弱廠商在尖端武器科技的自主 研發能力，使日本陷入無法自主研發也不能參與國際聯合研發的窘 境。再加上泡沫經濟後，日本財政緊繃連帶導致國防採購大幅萎縮，
迫使大量中小企業倒閉或退出，開始崩解日本國防工業基礎。大家都 在等著經濟官僚再次施展巧妙的產業政策，來突破封閉市場的發展困 境，但幾十年下來等到的卻是更嚴重的生存危機。125雖然防衛省在 2010 年開始設立「契約制度研究會」、「戰鬥機生產技術基盤相關懇 談會」、「防衛生產技術基盤研究會」等研究會，試圖改革日本的國 防工業，但仍然解決不了武器出口禁令與經濟官僚主導等，所造成的 諸多結構性問題。
面對目前國防工業的發展困境，日本政府有三個可能的策略選 項。第一，在現有的財政壓力下，短時間內放任市場機制去淘汰不適 者，再將資源集中在少數能存活的廠商，如此一來國防工業結構可能 會以三菱重工為首的大企業為主體，加上少數擁有獨特技術並能存活 的中小企業。第二，放寬部分武器出口禁令解決燃眉之急，對特定國 家放寬武器出口禁令，以解決目前國防工業所面臨的發展困境與生產 空窗。第三，在放任不管與放寬出口間取得策略平衡，針對特定擁有 先進武器科技的國家如美、英、法等，有選擇性與漸進地推動軍事科 125. Moses Abramovitz, “Catching Up, Forging Ahead, and Falling Behind,”
Journal of Economic History, Vol. 46, No. 2, June 1986, pp. 385-406.
技交流，給予國內主要廠商緩衝時間調整組織結構，以保持與強化日 本國防工業目前的科技優勢與產業基礎。同時，根據國防工業結構的 變化來擬定未來日本重返國際軍火市場的長期策略。
日本武器出口逐漸解禁與軍工產業的復甦已是必然趨勢。國防工 業目前的特殊結構與發展困境，將迫使日本政府導入出口市場以強化 國防工業基礎、調整企業體質、降低國防採購成本、順利與國際尖端 武器研發接軌及進行大幅的產業構造重組，以適應今後變動速率更快 的國際環境。然而在大企業長期與中小企業形成夥伴關係的日本企業 文化中，未來的國防工業將如何重組或改變將是一個值得長期關注的 議題。另外，日本未來如何運用武器外交提升國際政治的實質影響 力，以及對瞬息萬變的亞太地區局勢造成何種影響，也值得深入研 究。最後，日本挾造船、飛彈、製鋼、軍用電子與新材料等領域的科 技優勢重返國際市場，未來將如何衝擊目前由美、俄、法所主宰的全 球軍火市場，特別是與美國軍火企業之間的競合關係，也是另一個值 得深入探討的重要議題。
（收件：2013 年 1 月 7 日，修正：2013 年 7 月 12 日，採用：2013 年 7 月 22 日）