武器出口禁令下的日本國防工業
郭育仁
（中山大學中國與亞太區域研究所助理教授）摘
要
日本於 2011 年底放寬武器出口禁令，反映其國防工業面臨的生存 危機。戰後嚴格的出口禁令與經濟官僚主導國防工業，造成特殊的產 業結構。封閉市場與傾向授權製造政策，導致單一買家與寡頭賣家 間，因固定價格結構而造成雙輸現象。三菱重工等主要廠商採取轉包 中小企業與軍民兩用科技對策，來降低軍需依賴，卻造成國防工業嚴 重邊緣化。冷戰後日本國防工業更陷入發展困境，面臨高度仰賴政府 採購、無法參與國際研發及萎縮的國防採購等問題。 關鍵詞：國防工業、武器出口禁令、經濟官僚、兩用科技、產業政策壹、前言
戰後日本為約制軍備發展，於 1950 年代授權經濟官僚主導國防工 業發展。1967 年佐藤榮作內閣宣布武器出口禁令，經濟官僚並刻意擴 大解釋禁令，嚴格管制武器、設備與技術出口。在雙重影響下，日本 國防工業逐漸朝向複雜的官商合作與封閉產業結構發展。首先，經濟 官僚偏好低投入的美國授權製造計畫(licensed production)，大量吸收 先進軍事科技，並轉化為商用研發以獲取龐大經濟利益。此外，通商 產業省（通產省）刻意扶植少數企業，造成寡頭獨占的產業結構。1單一買家與寡頭賣家的結構，使得日本國防採購長期處於固定價格的交 易模式，完全不具經濟效益。形成買方所費不貲，賣方亦無法獲利的 雙輸現象。大企業為降低軍需依賴與國防採購風險，開始將軍事專用 項目轉包中小企業，但也創造出數以千計財務體質脆弱的軍需中小企 業。其次，大企業也應用軍民兩用科技(dual-use technology)順利將國 防生產與本身商業研發結合，以降低成本與風險。2 這些特殊的產業結構在後冷戰時期，更衍生出許多嚴重問題。主 要承包商刻意維持低度軍需依賴，導致國防工業的高度邊緣化。長期 偏好技術授權與兩用科技，也造成偏低的研發投入與高度仰賴政府採 購，同時削弱尖端武器的自主研發能力。出口禁令更是導致完全不具 經濟效益的政府國防採購，使日本國防工業進一步陷入發展危機。3而 出口禁令也阻礙日本參與尖端武器的國際聯合研發趨勢，日本國防工 業便陷入無法自主開發，卻也不能參與國際聯合研發的窘境。此外， 不斷萎縮的國防採購與風險極高的不平等採購契約，也讓越來越多企 業選擇退出，開始崩解日本國防工業基礎。 2011 年 12 月 27 日首相野田佳彥召開安全保障會議，決定放寬武 器出口禁令。4官房長官藤村修隨後說明，在不助長紛爭與嚴格出口管 通產省於 2001 年改組為經濟產業省（經產省）。
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〈武器輸出三原則 緩和、正式決定 国際共同開発 容認〉，《朝日新 聞》，2011 年 12 月 27 日，<http://www.asahi.com/special/minshu/TKY2011 12270195.html>。
理的原則下，日本將放寬出口禁令，准許參與國際聯合研發，並將出 口範圍擴大到澳洲等防衛夥伴國。52012 年 4 月 10 日野田佳彥與英國 首相卡麥隆(David Cameron)發表包含武器合作研發的〈日英聯合聲 明〉（日英両国首相 共同声明）。6同年 6 月 3 日，兩國國防部 長也簽署〈日英國防合作備忘錄〉（英国国防省及 日本国防衛省 間 防衛協力 関 覚書）。7道下德成進一步表示：「基於戰略與 外交關係、科技交換門檻，以及武器擴散考量，經產省已列出放寬武 器出口的項目與國家清單。」8 以日本的產業與科技實力，武器出口禁令的放寬無疑將對亞太地 區局勢，乃至於全球軍火產業造成衝擊性的影響。日本政府未來將能 運用武器外交提升國際政治的實質影響力，但也將複雜化亞太地區的 權力鬥爭。另外，日本在造船、飛彈、製鋼、電子與新材料等領域的 先進科技，加上獨步全球的量產技術，未來也將透過逐步放寬出口， 搶食龐大的國際軍火市場。 本文主要目的在分析武器出口禁令如何形塑日本國防工業的特殊 〈武器輸出 崩 三原則緩和〉，《京都新聞》，2011 年 12 月 28 日， <http://www.kyoto-np.co.jp/info/syasetsu/20111228_2.html>； 內 閣 官 房 ， 〈「防衛装備品等 海外移転 関 基準」 内閣官房長官談 話〉，《首相官邸－－記者会見》，2011 年 12 月 27 日，<http://www.kantei. go.jp/jp/tyokan/noda/__icsFiles/afieldfile/2012/03/13/20111227DANWA.pdf>。 外務省，〈日英両国首相 共同声明〉，《外務省－－会談 訪問》， 2012 年 4 月 10 日，<http://www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/s_noda/uk_1204/ kyodo_seimei.html>。 防衛省，〈英国国防省及 日本国防衛省 間 防衛協力 関 覚書〉， 《防衛省－－外国要人往来》，2012 年 6 月 3 日，<http://www.mod.go.jp/j/ press/youjin/2012/06/03_memo.pdf>。 郭育仁，當面訪談，道下德成，政策研究大学院大学（東京），2012 年 8 月 17 日。
結構與生存危機，以進一步了解日本政府放寬武器出口的政策誘因與 限制。本文架構分為五大部分：首先，說明本文研究方法與資料取 得；其次，介紹戰後武器出口禁令的形成背景與內容；第三，分析出 口禁令如何形塑特殊的國防產業結構；第四，進一步探討在後冷戰時 代，日本國防工業所面臨的發展困境；最後，總結上述分析以了解此 次放寬出口禁令的政策誘因與限制。
貳、研究方法與資料說明
本文研究方法主要採深度訪談、一手資料與次級資料蒐集及英日 文文獻分析。首先，為釐清書面資料造成的盲點與無法取得的資料， 本研究在 2012 年 7-8 月及 2013 年 2 月，針對實際參與日本國防工 業，以及 2004 或 2010 年《防衛計畫大綱》制定的防衛省官員與學者 專家，共進行 15 次深度訪談與一手資料蒐集。訪談對象包含日本經濟 團體連合會（經團連）會長室主任油木清明、經團連防衛生產委員會 事務局長續橋聰、政策研究大學院大學道下德成教授、東京大學松田 康博教授、拓殖大學佐藤丙午教授、防衛省官員高橋杉雄、東京財團 渡部恒雄、自由民主黨政務調查會田村重信、與一位匿名的防衛省官 員等。9 此防衛省課長級官員原任職於防衛政策局，現已轉調至軍事情報單位所以不 願具名，本文以英文字母 A 代稱。經團連油木清明先生曾於 2006-2009 年 間，擔任經團連駐美國華盛頓代表，負責代表日本國防企業與美國政府及軍 火企業溝通。道下德成教授長年研究東北亞安全議題，並曾在 2004-2006 年 間擔任日本內閣官房副長官補（安全保障、危機管理擔當）付參事官輔佐 時，實際參與 2004 年《防衛計畫大綱》制定。2010 年《防衛計畫大綱》制 定時，也曾擔任「四大臣顧問團」成員，參與實際政策討論與政策意見提 供。東京大學松田康博教授則於 2010 年，受聘擔任菅直人內閣 2010 年制定 《防衛計畫大綱》時的首相專家顧問團委員，即「新時代安全保障與防衛力 相關懇談會」委員。拓殖大學佐藤丙午教授，長年研究日本國防工業，並在其次，為求資料的可信度與代表性，日本近年來的國防工業資料 與統計數據，包含國防預算、國防採購、軍機、軍艦、軍用車輛、飛 彈與其他武器裝備的生產數量、總值、與歷年變化，皆以官方出版的 一手資料為主。國防預算、政府國防採購及武器採購細項參照防衛省 的《防衛白書》（防衛白書）、《自衛隊裝備年鑑》（自衛隊装備年 鑑）、與《防衛預算案概要》（例如：《我 国 防衛 予算－－平成 25 年度予算 概要》）等資料。日本政府歷年軍事研發投資額的統 計，主要參照防衛省的《自衛隊裝備年鑑》。軍用艦艇等資料主要來 自日本造船工業會，與經團連防衛生產委員會年度事業報告。軍機資 料主要來自日本航空宇宙工業會年度事業報告。日本國產與進口武器 裝備的採購額與比例，則參考防衛省《防衛白書》。日本前十大國防 企業統計，以及 2010 與 2011 年度主要武器裝備採購內容，參照防衛 省的〈防衛省裝備施設本部概況〉（防衛省装備施設本部 概況）報 告。歷史文件、法律與政策，如日本國憲法及憲法解釋參考內閣法制 局網站。「武器輸出三原則」與「非核三原則」參考眾議院議事錄。 《美日安保條約》(Treaty of Mutual Cooperation and Security Between the United States and Japan)參考外務省網站。〈輸出貿易管理令附 錄〉、〈武器與相關部品輸出注意事項〉、《外匯及對外貿易法》 （外国為替及 外国貿易法，以下簡稱《外為法》）、《武器等製造 法》（武器等製造法）與《航空機製造事業法》（航空機製造事業 2010 年《防衛計畫大綱》制定時，擔任「四大臣顧問團」成員，曾針對 2010 年《防衛計畫大綱》之中期〈防衛力整備計畫〉的政府國防採購清單提出建 言。防衛省官員高橋杉雄由於職務之故，則是直接參與 2010 年《防衛計畫 大綱》制定。東京財團渡部恒雄主任，長年研究日本國防政策，為東京財團 對日本政府 2010 年《防衛計畫大綱》提出的政策建議書之主要撰稿人。自 民黨政務調查會主任調查役田村重信，為自民黨政務調查會國防部會、防衛 政策檢討小委員會於 2004 年 3 月 30 日針對 2004 年日本《防衛計畫大綱》 所提出之建議書〈提言：新 日本 防衛政策〉的報告撰寫人。
法）則參考經產省網站。各國國防企業軍需依存度比較，則參考斯德 哥爾摩國際和平研究所(Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI) 2011 年統計。各國軍事研發費用占國防預算比，也以防衛省防 衛產業技術基盤研究會報告為主。近年事件則參考日本主流媒體，如 《每日新聞》（毎日新聞）與《朝日新聞》（朝日新聞）等。
參、戰後武器出口禁令
戰後日本在和平憲法與「吉田原則」的影響下，奠定幾十年來國 防體系有限發展的基礎。101947 年《日本國憲法》（日本国憲法）第 九條明定，永久放棄以戰爭解決國際紛爭的國家權力，使日本開始朝 向強產業經濟與弱軍事外交發展。1950 年代的「吉田原則」更是弱化 日本的國防體系。雖然韓戰提供日本再次成為國際強權的機會，但首 相吉田茂認為日本應集中國家資源，將經濟復興設定為第一優先，保 持有限軍事力量，並將國家安全建構於美日安保之上。11派爾(Kenneth B. Pyle)認為「吉田原則」是經過精密國內外政治計算，所得到的最大 公約數。12對內用經濟復興平衡國內政治的左右衝突，避免國內共產勢 力擴張。對外則以美日安保回應美國壓力，本身僅維持最低防衛力 量，避免再次步上軍國主義後塵。 1967 年的武器出口禁令就是戰後強調經濟發展與保持有限軍力下 的產物。帕爾默(John Palmer)指出，在美國持續科技轉移下，1960 年 代的日本已能生產高性能武器，使得左派的日本社會黨開始關切武器John Dower, Embracing Defeat (New York: W. W. Norton & Company, 1999), pp. 76-84, 360-363, 547-549.
《美日安保條約》(US-Japan Security Treaty)簽署於 1951 年。1960 年 1 月 19 日更名為 Treaty of Mutual Cooperation and Security Between the United
States and Japan。
Kenneth B. Pyle, Japan Rising: The Resurgence of Japanese Power and
出口與可能捲入戰爭等問題。13在此壓力下，首相佐藤榮作於 1967 年 4 月提出「武器輸出三原則」：禁止出口武器至共產國家、聯合國武器 禁運國家及身處國際糾紛或可能發生國際爭端的地區與國家。141976 年三木武夫內閣也發表《政府統一方針》（武器輸出 政府 統一見解），15擴大出口禁令涵蓋的國家，並包含軍事生產技術與設 備： 「武器輸出三原則」所禁止的地區，不出口武器； 三原則以 外地區，基於憲法與《外為法》立法精神，謹慎地考量出口必要性； 製造武器的設備也視同武器。16 此外，1950-1970 年代日本政府更通過多項立法，以約制國防工業 發展。首先，眾議院於 1954 及 1957 年通過《自衛隊法》（自衛隊法） 與《國防基本方針》（国防 基本方針）確立「專守防衛原則」，限 制僅採購防衛性武器。其次，1967 年佐藤內閣宣布「和平太空發展 原則」17與「非核三原則」18，禁止將太空與核能科技應用於軍事目 John Palmer，〈日本 防衛產業 今後如何 ？〉，《防衛研 究所紀要》，第 12 卷第 2 & 3 合併号，2010 年 3 月，頁 115-145。 眾議院，〈第 55 回決算委員会議事錄〉，第 5 號，1967 年 4 月 21 日，《国 会会議録検索 》，<http://kokkai.ndl.go.jp/SENTAKU/syugiin/055/ 0106/05504210106005a.html>。 眾議院，〈第 77 回予算委員会議事錄〉，第 18 號，1976 年 2 月 27 日， 《国会会議録検索 》，<http://kokkai.ndl.go.jp/SENTAKU/syugiin/ 077/0380/07702270380018a.html>。 安全保障貿易情報 ，〈我 国 安全保障輸出管理制度〉，《輸出 管理基本情報》，2012 年，<http://www.cistec.or.jp/export/yukan_gaiyou/ anpo_gaiyou/index.html>。 眾議院，〈第 61 回本会議事錄〉，第 35 號，1969 年 5 月 9 日，《国会会 議録検索 》，<http://kokkai.ndl.go.jp/SENTAKU/syugiin/061/0001/ 06105090001035c.html>。〈 国 宇宙 開発及 利用 基本 関 決議案〉中，限定太空發展僅用於和平目的、學術研究、國民生活、 人類福祉及產業發展等用途。 眾議院，〈第 57 回予算委員会議事錄〉，第 2 號，1967 年 12 月 11 日，《国
的。再者，三木內閣於 1976 年宣布百分之一國民生產總值(Gross Na-tional Product, GNP)的國防預算上限，以限制自衛隊與國防工業規模。 最後，不同於其他國家以國防部主導國防工業，日本國會於 1952 年及 1953 年通過《航空機製造事業法》（航空機製造事業法）與《武器等 製造法》（武器等製造法），授權通產省經濟官僚主導國防工業。19 在此授權下，通產省開始擴大解釋《外為法》第 25 條及第 48 條， 有關武器、技術與設備出口的管制範圍，並建立一套極為複雜的法令 體系，形成對企業與國防工業的管制權威。20其管制出口法源可分為兩 部分：國際條約與協議、21《外為法》第 25 與第 48 條及所衍生的法 令。22其中第二部分包含兩大政令：〈輸出貿易管理令〉（輸出令）與 〈外國為替令〉（外為令），以及四大省令：〈輸出令附錄〉與〈外 為令附錄〉（輸出貿易管理令別表第一及 外国為替令別表）、1981 年〈武器與相關部品輸出注意事項〉（武器及 部分品等 輸出 ）及 1987 年〈輸出管理令運用注意事項〉（輸出貿易管理令 会 会 議 録 検 索 》，<http://kokkai.ndl.go.jp/SENTAKU/syugiin/ 057/0514/05712110514002a.html>。眾議院於 1971 年決議，禁止日本擁有、 製造或允許核武進入領土。 主管機關為經產省製造產業局與航空機武器宇宙產業課。 森本正崇，《武器輸出三原則入門：神話 実像》（東京：信山社，2012 年），頁 91-95。
1993 Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on Their Destruction, CWC; 1975 Nuclear Suppliers Group, NSG; 1985 The Australia Group, AG; 1996 Wassenaar Arrangement, WA; 1987 The Missile Technology Control Regime, MTCR; 1975 Biological Weapons Convention, BWC.
《外為法》第 25 條與第 48 條規定，對可能危害國際和平與安全的特定貨物 及技術出口至特定國，必須取得經濟產業大臣之許可。請見 e-GOV，《外 国為替及 外国貿易法》，法律第 59 号，2009 年 6 月 24 日，《法令
運用 ）。23 這些法令對「武器」採極為嚴格定義，讓國內廠商在出口時必須 仰賴通產省的法令權威，長期下來也建立了經濟官僚與企業間複雜的 共生關係。24此外，嚴格出口管制使得自衛隊變成封閉國防市場上的唯 一買家，而缺乏出口誘因也嚴重影響廠商的投入意願與產業結構發 展。渡部恒雄便認為：「在出口禁令及經濟官僚的擴大解釋與主導 下，日本國防工業逐漸朝向複雜的官商共生關係與封閉產業結構發 展。」25
肆、經濟官僚主導下的國防工業
一、科技國家主義與戰後日本國防工業發展策略
事實上，戰後經濟官僚介入主導國防工業，在明治維新後的日本 並非首例。塞繆爾斯(Richard J. Samuels)追溯日本國防工業從明治維 新開始近一百多年的發展，指出這種具高度經濟與科技考量的國防工 業政策，反映日本科技國家主義(Techno-nationalism)的更高層次國家 大戰略考量。塞繆爾斯認為，對日本菁英而言，科技發展與國家經濟 及安全密不可分，而這種思維也透過正式與非正式的規制網絡(network of protocols)，影響日本政治、經濟與國防決策的規則與操作。26 「省令」為日本各省大臣對執行行政事務的中央人員之命令，有分為執行命 令與委任命令。請見法令用語研究会，《法律用語辭典（第 4 版）》（東 京 ： 有 斐 閣 ，2012 年 ），《 （ ）》，<http://www.jkn21.com>。 週刊金曜日編集，《国策防衛企業 三菱重工正体》（東京：株式会社金曜 日，2008 年），頁 22-34；Christopher W. Hughes, Japan’s Remilitarisation (New York: Routledge, 2009), pp. 69-71。郭育仁，當面訪談，渡部恒雄，東京財団（東京），2012 年 8 月 23 日。 Richard J. Samuels, Rich Nation Strong Army: National Security and the
其具體展現在戰後日本國防工業發展策略上可分為兩階段。第一 階段是軍轉民用(spin-off)：從韓戰爆發後大量引進美國軍事科技開始， 進行進口替代型自主生產(import substituting indigenization)，再經過 軍事科技的經濟擴散效應(diffusion)，到逐漸培養(nurturance)自主研發 與生產能力。27第二階段是民轉軍用(spin-on)：經濟官僚與大企業將國 防工業嵌入以科技發展為主的產業政策與經濟發展。28這種經濟科技國 家主義(commercial techno-nationalism)策略，便順利將日本猛迅發展 的商用科技轉化為世界頂尖的現代化武器系統。所以塞繆爾斯歸結， 雖然日本國防工業規模小，但卻能在許多軍事科技執世界牛耳，特別 是在飛彈、火箭、新材料、雷達、導引科技、特殊鋼、航太、造船等 兩用科技領域。29休斯(Christopher W. Hughes)也指出，戰後日本選擇 將國防工業築構在範圍更大的商用產業基礎之上，首先導入美國尖端 科技，並透過軍轉民策略作為商用產業大量生產的基礎，再藉此過程 改良科技，轉用到軍事生產上，形成一個完美的發展公式。30
二、封閉市場與官商共生關係
詹隼(Chalmers Johnson)更深入指出，通產省經濟官僚為了集中資源，加速戰後日本經濟與產業復興，制定了一連串產業合理化政策(in-dustrial rationalization policies)。31其中不乏許多管制性措施以封閉國內
Richard J. Samuels, Rich Nation Strong Army: National Security and the
Technological Transformation of Japan, p. 33.
Richard J. Samuels, Rich Nation Strong Army: National Security and the
Technological Transformation of Japan, p. 154.
Richard J. Samuels, Rich Nation Strong Army: National Security and the
Technological Transformation of Japan, pp. 195, 319-320.
Christopher W. Hughes, Japan’s Remilitarisation, p. 68.
Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial
市場，如外匯、關稅管制、匯率控制、執照及許可等，以建立對產業 的法規權威。這些管制性措施反映經濟官僚典型的市場失靈思維(Mar-ket Failure Mentality)與線性規畫理性(linear plan rational)的發展型國家
模式(Developmental State Model)。32即先以管制性措施封閉市場，再創
造市場失靈的大環境與建立法規權威。之後，再制定產業政策提供誘 因，帶領日本企業集中資源朝向「正確的」(desired)產業方向去發展， 快速追趕(catch up)歐美先進國。在戰後日本許多產業發展的例子，如 汽車、飛機、機械、電子、半導體等，都能找到類似的政策模式。 而經濟官僚主導下的國防工業也不例外。森本正崇指出，在戰後 的時空背景，武器出口禁令只是佐藤內閣對和平主義的政策宣示，並 非國會通過的正式法律。33但通產省卻利用此一機會，進一步依據和平 憲法精神，刻意擴大解釋武器出口禁令。制定許多管制範圍比「武器 輸出三原則」、《政府統一方針》與《外為法》都廣泛的法令，以建 立對企業與國防工業的管制權威。通產省的擴大解釋使得日本幾乎無 法對外出口任何武器設備，也讓國防工業形成單一買家的封閉市場結 構，完全沒有經濟效益可言。廠商也失去市場誘因去投資通產省政策 規畫以外的項目與領域。通產省同時提出產業政策誘因，如補貼、授 權製造與武器採購份額，引導廠商配合通產省國防產業政策的通盤規 畫。 此外，這個封閉的國防市場結構，也構築了官僚與大企業複雜的 共生關係。大企業與經產省及防衛省之間的主要溝通管道，大多建立 在退休官僚轉任（天下 ）到企業，負責與經產省及防衛省的學弟們
(old boy network)溝通政策意見與交換情報。34日本眾議員吉井英勝在
Yujen Kuo, Market Failure Mentality in Japanese Industrial Policy: Case
Studies of Robotics and Aircraft Industries (Los Angeles: University of
Southern California, 2009), pp. 262-265.
2006 年統計日本 120 家主要國防承包商後指出，企業的國防採購契約 金額與其聘用退休官僚人數成正比。35吉井英勝以三菱重工為例，2004 年三菱重工共延聘 39 位退休官僚，並獲得 2,710 億日圓高額的國防採 購契約，其聘用退休官僚人數與國防採購契約金額都是所有企業中最 高的。這種複雜的共生關係也同時變成貪污的溫床，2007 年前防衛廳 事務次官守屋武昌遭逮捕的「山田洋行事件」採購弊案就是典型案 例。36
三、經濟考量的授權製造策略
韓戰爆發後美國占領政策逆轉(Reverse Course)，決定重新武裝日 本以圍堵共產勢力。37從 1952 年《美國軍機維修契約》及 1954 年 3 月 的《美日防衛援助協定》（日本国 合衆国 間 相互防 衛援助協定）開始，美國朝野屏除經濟考量，轉移大量軍事科技，以 協助日本重建國防工業。38日本也開始制訂一連串國防政策，逐步引導Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: the Growth of Industrial Policy,
1925-1975, pp. 63-73; Christopher W. Hughes, Japan’s Remilitarisation, p. 71.
週刊金曜日編集，《国策防衛企業 三菱重工正体》，頁 22-34。日本防衛 廳於 2007 年升格為防衛省。
〈防衛汚職事件守屋前次官夫妻 逮捕！〉，《每日新聞》，2007 年 11 月 28 日，<http://press-news.sblo.jp/article/7300962.html>。
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Michael J. Green, Arming Japan: Defense Production, Alliance Politics,
and the Postwar Search for Autonomy (New York: Columbia University
Press, 1995), pp. 1-6；Reinhard Drifte, Arms Production in Japan: The
Military Applications of Civilian Technology (Boulder, Colo.: Westview
Press, 1986), p. 10；防衛省，〈日本国 合衆国 間 相互防 衛援助協定〉，1954 年 5 月，頁 1-3，《防衛省─所管法令等》，<http:// www.mod.go.jp/j/presiding/treaty/sougo/sougo.pdf>。
與重建戰後國防工業。然而通產省的目的卻不在重新武裝，而從經濟 利益考量，偏好低風險、低投資、高回收的美國授權製造。39在出口禁 令的限制下，經濟官僚青睞能兼顧產業發展與國防基礎的授權製造計 畫，大量吸收美國尖端軍事科技，並轉化為商用研發與產業基礎，獲 取龐大經濟利益。40從 1953 年川崎重工授權製造 Bell 47 直升機開始， 通產省與國內製造商便大力推動授權製造美國武器裝備。41而美國授權 商也很大方地轉移量產科技、製程設計、產品規格、生產設備及品管 技術等給予日本。根據日本航空宇宙工業會統計，1950-1983 年日本航 空業透過 18 件美國授權製造計畫，共獲得約一百億美元等值的尖端科 技，對日本戰後復興的貢獻無法估計。42卡贊斯坦(Peter J. Katzenstein) 與大河原伸夫也認為，保守的經濟官僚箝制戰後日本國防政策，強調 經濟與科技發展面向的國家安全，避免日本再度走向高度軍事化，成 為史上僅有的經濟工業強國卻未伴隨軍事霸權的特例。43
David Gold, “The Changing Economics of the Arms Trade,” in Ann R. Markusen & Sean S. Costigan, eds., Arming the Future: A Defense Industry for the 21st
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Postwar Search for Autonomy, pp. 13-20; Richard J. Samuels, Rich Nation Strong Army: National Security and the Technological Transformation of Japan, pp. 201-204.
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1970 年代日本為避免過度依賴美國，開始推動國產化政策。441970 年 7 月 16 日，防衛廳長官中曾根康弘提出《裝備生產及開發之相關基 本方針》（装備 生產及 開発 関 基本方針），宣布國產化五 項綱領：一、維持國防工業基礎以保障國家安全；二、武器之取得以 自主研發與製造為優先；三、大量運用民用產業做為國防工業之基 礎；四、設立國防工業長期研發目標；五、引進市場競爭機制。1980 年代初期，日本製造商已能大規模自主製造美國先進與範圍完整的武 器系統，例如三菱重工於 1981 年生產的 F-15J 戰機，以及 1982 年由川 崎重工製造的 P-3C 預警機。 總體而言，戰後通產省的國防產業政策可分為三階段。第一階段 為採授權製造策略（軍轉民用），將美國大量轉移的軍用科技用於商 用研發，以快速重建戰後日本的產業發展基礎，也能在降低軍事科技 研發資源投入的同時，快速提升軍事科技水平。第二階段為強調國產 化政策（市場需求）來創造市場需求，並由政府主導鼓勵自主研發， 同時增加自主生產率以避免對美國過度依賴。第三階段為強調軍民兩 用性（民轉軍用），鼓勵大量運用民用產業能量作為國防工業基礎， 以降低軍事研發投入。然而渡部恒雄指出：「老一輩的通產省官僚因 為目睹日本戰敗的屈辱，才有在科技發展上與美國一較高下的嚴重國 家主義意識形態。利用出口禁令保護國內科技，同時透過授權製造大 量吸收美國先進的軍事科技，做為日本產業經濟發展的基礎。但是出 口禁令與經濟官僚巧妙的產業政策，卻造成美日科技交流長期失衡， 損及兩國信賴關係與科技共享的策略運用」。45尤其在 1980 年代美日 貿易嚴重失衡，美國國會多次指責日本搭便車(free ride)，並要求行政
Reinhard Drifte, Arms Production in Japan: The Military Applications of
Civilian Technology, pp. 34-41; Michael J. Green, Arming Japan: Defense Production, Alliance Politics, and the Postwar Search for Autonomy, pp. 3-4.
部門對日本科技交流嚴格把關。46導致美國科技轉移政策急趨保守， F-2 戰機便是最好例證。47
四、寡頭獨占與固定價格的交易模式
此外，防衛省官員 A 也指出：「通產省為避免過度競爭與資源浪 費，刻意扶植四大重工，並平均分配美國的授權製造與國內的軍事採 購，來強化這四大廠商在不同的科技領域的專業化與分工化，以利進 一步合作研發生產，但卻也造成寡頭獨占的市場結構。」48以軍機為 例，通產省幾乎平均分配從 1953-2006 年的 23 個美國軍機授權製造案， 來強化四大重工在不同科技領域的專業分工。49三菱重工從 1955 年 North American 的 F-86F 開始，分配到八件授權製造案，專注噴射戰 機的研發與生產。川崎重工從 1953 年 Bell 的 Bell 47 技術授權開始也 分配到八件，專注大型軍用飛機與直升機。富士重工則從 1954 年的 Beech Aircraft 的 B-45(T-34)訓練機開始，一共獲得七件授權製造案， 專注於直升機與訓練機。IHI 則從 1961 年 GE 公司的 J79-11 引擎技術 轉移開始，承接 10 個引擎授權製造案，專注與 GE 等美國廠商進行噴 射引擎科技合作。50另外，防衛省 2010 與 2011 年前十大（金額）主要U.S. General Accounting Office (GAO) & National Security and International Affairs Division (NSIAD), Report to the Congress on U.S.-Japan’s Agreement
on F-2 Production, GAO/NSIAD-97-76, February 11, 1997, pp. 1-5, 18-19.
Michael J. Green, Arming Japan: Defense Production, Alliance Politics,
and the Postwar Search for Autonomy, pp. 86-89, 153-161.
郭育仁，當面訪談，官員 A，防衛省（東京），2012 年 7 月 27 日。 日本航空宇宙工業会，〈航空宇宙産業 〉，2013 年 7 月，頁 16，《日本航空宇宙工業会─ 統計資料》，<http://www.sjac.or.jp/ common/pdf/toukei/7_database_H25.7.pdf>。
石川島播磨重工業於 2007 年 7 月 1 日改名為 IHI Corporation。請見 IHI， 〈沿革 〉，《会社案内》，2013 年，<https://www.ihi.co.jp/ihi/com-pany/history/index.html>。
武器採購，也幾乎都被三菱重工、川崎重工、IHI 與三菱電機等大企業 所獨占。512011 年 1 兆 4,716 億日圓的國防採購總額，前十大企業就占 9,539 億日圓，比例高達 64.7%。52前五大企業所占的金額更高達 7,820 億日圓，占採購總額 53.1%。 單一買家與寡頭賣家所形成的高度封閉市場結構與官商合作模 式，使得日本國防採購長期處於僵固交易模式，完全沒有市場競爭可 言。日本政府的國防採購傾向與有契約關係的承包商長期合作，使得 採購單價居高不下。53其次，開發出的武器無法出口獲利，在不具經濟 效益與市場誘因下，導致僵固的固定價格結構，形成買方所費不貲， 賣方亦無法獲利的雙輸現象。加上日本國防採購預算屬計畫優先制， 國會通過後幾乎不可能再提高，使原本僵固的交易模式更缺乏彈性。 久保田指出，日本國防工業具有預算非競爭性，與交易價格固定性等 兩大特質。54長期固定的官商合作與交易框架，使得國防產業結構過於 制式化而缺乏彈性，無法朝產業結構再造的方向發展。佐藤丙午則悲 觀表示：「經產省官僚對武器與規格完全外行，而防衛省卻沒有產業 發展的概念，兩個部會就像兩條平行線無法有效溝通，除非放寬武器 出口與大幅修改法令，否則短期內無法改變這種封閉與僵固官商合作 防衛省装備施設本部，〈防衛省装備施設本部 概況（平成 24 年版）：第 6 章 平成 23 年度 調達実績〉，《防衛省装備施設本部》，2012 年，<http:// www.mod.go.jp/epco/gaikyou/chapter2-6/chapter2-6.html>。 防衛省装備施設本部，〈防衛省装備施設本部 概況（平成 24 年版）：第 6 章 平成 23 年度 調達実績〉。 任意契約（随意契約， ）：過去日本國防採購案不必經公開 競標程序，而由經濟與防衛官僚任意選擇承包企業，並與其協商決定契約預 算、產品規格與交貨日期等內容。請見 Christopher W. Hughes, Japan’s
Re-militarisation, p. 70。
久保田 ，〈日本 防衛產業 特質〉，《国際政治》，131 號，2002 年 11 月，頁 112-132。
的交易模式。」55 表1 2011 年日本前十大軍工企業占國防採購總額比例 金額單位：億日圓 公司 契約數 契約總金額 累進金額 年度比例(%) 累進比例(%) 三菱重工 233 2,888 2,888 19.6 19.6 川崎重工 140 2,099 4,987 14.3 33.9 三菱電機 121 1,153 6,140 7.8 41.7 NEC 301 1,151 7,291 7.8 49.5 富士通 169 529 7,820 3.6 53.1 東芝 73 504 8,324 3.4 56.5 IHI 37 354 8,678 2.4 58.9 小松 58 334 9,012 2.3 61.2 JX 日礦日石 143 272 9,284 1.8 63 日立 88 255 9,539 1.7 64.7 資料來源：作者整理自防衛省装備施設本部，〈防衛省装備施設本部概況（平成 24 年 版）：第 6 章 平成 23 年度調達実績〉。
五、不平等契約與預算浮報
此外，僵固的交易模式與官商共生關係也衍生出兩大嚴重弊病。 首先，日本政府主要武器採購的逐年預算制造成不平等契約，使廠商 必須承受極高成本與風險。高橋杉雄表示，逐年預算編列制將整筆採 購經費平均分攤成若干年，再以優先預算逐年編列支付，避免對單一 年度國家財政造成負擔。56採購初期承包商須墊付研發費用或授權製造 權利金及生產設備等費用，再將墊付金額攤進總採購數量的平均單價 中，政府再逐年編列預算攤還。57但日本國防採購屬年度契約，逐年攤 郭育仁，當面訪談，佐藤丙午，拓殖大学（東京），2012 年 8 月 28 日。 郭育仁，當面訪談，高橋杉雄，防衛省（東京），2012 年 8 月 27 日。 柏谷達男、吉岡勇治郎、佐藤晴彥，〈特集 自衛艦 研究開発還與採購總數只是防衛省與承包商間的默契，無法載入合約中。政府 隨時會因為政治、財政因素或戰略修改，片面停止採購，廠商權益沒 有法律保障，風險極高。58此外，科技程度高或較複雜的武器如戰機與 軍艦等，研發初期投入相當高也對承包商造成龐大負擔，加上研發與 費用估算不易，獲利不確定性與契約風險也較高。以軍艦採購為例， 從初期研發到正式簽約大概需要四年左右。初期階段承包商必須在完 全無報酬並墊付成本的狀況下，在概念化、技術檢討及實際經費概算 與防衛省緊密合作。並經過曠日廢時的計畫、系統設計、基本設計、 細部設計、相關試驗等審查，對企業造成龐大成本負擔與風險。 2010 年富士重工控告防衛省就是一個實例。59防衛省在 2001 年向 富士重工訂購 62 架美國波音公司授權製造的 AH-64D 攻擊直升機。富 士重工表示事前曾與防衛省達成共識，由富士重工與中下游製造商共 同墊付四百多億日圓授權製造權利金與生產線設備採購費用，再平均 分攤到每架的採購單價。但防衛省從 2002-2007 年採購 10 架後便片面 終止契約。2010 年 1 月 15 日富士重工正式提出民事訴訟，向防衛省追 討墊支的剩餘費用 350 億日圓。高橋杉雄表示：「富士重工提到的契 約共識極具爭議，也是日本國防工業長期存在的問題。礙於憲法與相 關法規，中期防衛力整備計畫的武器採購清單只是期望不是承諾，實 際採購也只能以年度進行，否則就有違憲之虞。」60 其次，不平等採購契約也連帶產生廠商預算浮報的問題。高橋杉 雄指出：「在不平等契約、不穩定的國防採購與研發費用估算困難等 16DDH 見 自衛艦 研究開発 〉，《世界 艦船 特集 自衛艦 研究開発 》，第 674 號，2007 年 5 月，頁 81。 週刊金曜日編集，《国策防衛企業 三菱重工正体》，頁 22-34。 鍛冶俊樹，〈富士重工 “暴 ”防衛政策 曲 角鳩山政権 防衛產業 付 合 ？〉，《日経 》，2009 年 9 月 28 日，<http://business.nikkeibp.co.jp/article/topics/20090925/205555/?rt=nocnt>。 郭育仁，當面訪談，高橋杉雄，防衛省（東京），2012 年 8 月 27 日。
問題下，廠商傾向高估報價以降低商業風險。此外，防衛省並沒有專 責評估採購報價的單位，採購預算大多依據承包商報價，長期下來造 成廠商浮報採購預算的醜聞屢見不鮮。」61著名的例子有 1994 年照洋 通信機公司、1993-1995 年間日本工機公司、藤倉航裝公司及 NIKO 電 子公司、2012 年三菱電機與住友重機械等嚴重超額請款事件。62根據 日本會計檢查院 1998 年的調查指出，造成預算浮報的主因有二：第 一，日本國防採購多屬任意契約，缺乏市場競價機制；第二，武器裝 備缺乏市場價格參考，多採原價計算，即依廠商估計原料成本與製作 成本（人力工時乘加工費率）所得價格為最後報價。63加上防衛省沒有 相關機制進行報價審查，才會造成廠商長期的結構性弊案。64 ɴX-3ԃࡋ X-2ԃࡋ X-1ԃࡋ Xԃࡋ Ȑࠨऊԃࡋȑ X+1ɴ+4ԃࡋ X+5ԃࡋ 㥳゛ˣ䡢⭂䞼䨞 妰䔓昶㭝 枸䬿䶐↿昶㭝 姕妰昶㭝 ⺢忈昶㭝 㚵⼡昶㭝 ᷕ㛇旚堃妰䔓 ⿏傥㛇㛃 天枭屯㕁㤪䬿 枸䬿䶐↿ ➢㛔妰䔓 ➢㛔姕妰 ⿏傥天㯪 ⺢忈 㚵⼡傥≃娎槿䫱 㬌昶㭝㈧⊭⺈⓮枰冯旚堃䚩䵲⭮⎰ἄ炻忚埴㈨埻妶婾 冯枸䬿Ộ妰炻ᶼ⣏⣂䃉⟙愔 ➟埴⺢忈⎰䲬 㭷⸜⭂㛇㩊槿 刎凯墥忈䃉ˬ娎ἄ˭炻 ⮎槿⑩⌛1 嘇刎 姕妰ἄ㤕䫱㈨ 埻㓗㎜⎰䲬 圖1 日本軍艦採購流程 資料來源：柏谷達男、吉岡勇治郎、佐藤晴彥，〈特集 自衛艦 研究開発 16DDH 見 自衛艦 研究開発 〉，頁 81。 說 明：箭頭表示「流程」。 郭育仁，當面訪談，高橋杉雄，防衛省（東京），2012 年 8 月 27 日。 会計検査院，〈三菱電機株式会社等 過大請求事案 〉，2012 年 10 月，頁 1-43，《会計検査院─検査結果》，<http://www.jbaudit.go.jp/ pr/kensa/result/24/pdf/241025_zenbun_1.pdf>。
六、雙層結構與兩用科技策略
面對上述問題，日本企業在組織與研發形態逐漸發展出因應策 略，來降低軍需依賴度，以減少大企業僵固體質在不穩定國防採購下 的風險。首先，實行中小企業轉包制。利用中小企業較有彈性的特 質，負責生產規模較小的軍事專用項目，大企業則承接有一定生產規 模的軍事專用與兩用科技。日本多數的國防採購是由大企業擔任承包 商，再轉包給數以千計的中小企業進行實際研發與生產，形成大企業 結合中小企業的雙層結構。65以艦艇為例，主要承包商有 IHI Marine United、三菱重工、川崎重工、Universal 造船、佐世保工業與三井造 船等，但實際進行研發與製造的中小企業高達 2,500 家。66軍用機主要 承包商包含三菱、川崎、富士重工、IHI 與新明和工業，參與的中小企 業也有 1,200 家。67戰車及軍用車輛的主要承包商有三菱重工、小松製 作所、日立製作所，飛彈系統有三菱電機、豐和工業、IHI Aerospace、 旭精機工業、小松製作所、東芝與日本製鋼，其他軍需品包括神戶製 会計検査院，〈平成 9 年度決算検査報告〉，《会計検査院－－検査結果》， 1998 年，<http://report.jbaudit.go.jp/org/h09/1997-h09-mokuji.htm>。 〈三菱電機 住友重機械、防衛裝備品 政府調達 水増 請求 40 年以 上 〉，《 》，2012 年 10 月 26 日 ，<http://response.jp/ar-ticle/2012/10/26/183797.html>。 防衛省，〈取得改革 今後 方向性－－装備品取得 効率化 防衛生産 技術基盤 維持 育成 向 〉，2010 年 9 月，頁 15-16，《防衛省 取 組 》，<http://www.mod.go.jp/j/approach/others/equipment/pdf/2209_ honbun.pdf>。 防衛省，〈取得改革 今後 方向性－－装備品取得 効率化 防衛生產 技術基盤 維持 育成 向 〉，頁 16。 日本航空宇宙工業会，〈防衛産業 現状 航空機〉，2011 年 1 月 25 日， 頁 4，《防衛省 取 組 》，<http://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/ meeting/seisan/sonota/pdf/02/007.pdf>。鋼、帝國纖維、Toray 與東洋紡等，在這些武器項目中配合生產的中小 企業也有 1,300 家。 其次，大企業也發展出一套能將國防生產與本身商業研發結合的 兩用科技體制，以降低研發成本與商業風險。68在缺乏出口誘因下，日 本廠商紛紛放棄尖端武器研發，專注發展兩用科技及產品出口。69此一 策略可在遵守出口禁令的同時，創造可觀的產值與自主工業基礎。70著 名的例子如軍用的「火砲砲身特殊鋼技術」轉用於商業渦輪軸，以及 將商用科技如「碳纖維複合材料」應用於飛機與飛彈等，都是商業價 值較大的軍民通用科技。71完整武器系統軍轉民用則有川崎重工的 C-2 運輸機，以及新明和工業的水陸兩用運輸機 US-2。民轉軍則有小松製 作所的 96 式輪型裝甲車。塞繆爾斯認為，相較於美國以國防部主導與 超大型軍需企業為主的大規模軍事研發與國防採購體制，日本靈活的 雙層產業結構與兩用科技體系，能以較低的研發成本與較高的效率進 行科技創新，並同時兼顧國防工業基礎與商用產業的發展。72 然而雙層結構與兩用科技只是大企業順應出口禁令的權宜之計。 大企業雖然在經濟官僚的政策下形成專業分工，但在缺乏出口誘因 下，只願意擔負生產規模較大的軍事專用科技，或較具商業價值的軍
David Gold, “The Changing Economics of the Arms Trade,” p. 256. Richard J. Samuels, Securing Japan: Tokyo’s Grand Strategy and the
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Richard J. Samuels, Rich Nation Strong Army: National Security and the
民兩用項目，並將規模較小的軍事專用項目轉包給中小企業。主要目 的在降低大企業的軍需依賴與研發成本，並將巨大商業風險轉嫁給數 以千計財務體質脆弱的中小企業。此外，雙層結構與兩用科技的長期 運用，也導致許多日本國防工業目前面臨的發展困境。
伍、冷戰後日本國防工業的發展困境
一、嚴重邊緣化與產業基礎崩解
首先，主要承包商採用雙層結構與兩用科技策略，雖然成功降低 研發成本、商業風險與軍需依賴度，但也同時導致日本國防工業嚴重 邊緣化與副業化。73日本雖然在戰後迅速復興成為工業強國，但國防工 業卻是極度邊緣化。1993-2010 年間，日本國防工業的年度生產總值都 只維持在 1 兆 8,000 億日圓左右，平均規模只占全國工業生產總值約 0.6%而已。74此外，與多數國家以大企業為專業軍需承包不同，日本Peter J. Katzenstein, Rethinking Japanese Security: Internal and External
Dimensions (New York: Routledge, 2008), pp. 59-65; Christopher W. Hughes, Japan’s Remilitarisation, p. 68. 防衛省，《平成 18 年版防衛白書》（東京都： 株式会社，2006 年），頁 395；防衛省，〈取得改革 今後 方向性－－装備品取得 効率 化 防衛生產 技術基盤 維持 育成 向 〉，頁 5；経済產業省経済 產業政策局調査統計部，《平成 17 年機械統計年報》（東京：経済產業調 査会，2005 年），頁 423、426；経済産業省大臣官房調査統計 ， 〈平成 22 年工業統計速報：1 表主要項目 推移〉，2011 年 9 月，頁 2， 《経済産業省大臣官房調査統計 》，<http://www.meti.go.jp/statis-tics/tyo/kougyo/result-2/h22/sokuho/pdf/h22s-hb.pdf>；防衛省，〈防衛生産 技術基盤及 武器輸出三原則等 （平成 18 年度）：防衛省向 生 産額 我 国 工業生産額 比較〉，2009 年 3 月 26 日，頁 11，《首相官 邸》，<http://www.kantei.go.jp/jp/singi/ampobouei2/dai6/siryou1.pdf>；防衛 省，〈防衛生産 技術基盤：防衛省向 生産額 我 国 工業生産額 比 較（平成 19 年度）〉，2010 年 3 月，頁 8，《防衛省 取 組 》，<http://www.
幾乎沒有純軍事導向的大企業。國防採購額只占大企業總體營收平均 不到 7%，縱使有最多國防採購契約的三菱重工，軍需依存度也只有 10%。75國防工業邊緣化與副業化現象，也意味著日本軍事專用科技研 發能力的嚴重不足。76 再者，雙層結構雖然有效分散大企業的商業風險，同時兼顧國防 生產，但也創造出數以千計擁有軍事專用技術、高度依賴國防契約、 財務體質脆弱的軍需中小企業。77這些中小企業的財務體質無法承受太 大的市場波動與生產空窗，加上負責軍事專用技術，所擁有的設備多 為特殊規格，無法轉於商業生產。所以任何一個採購契約發生問題， 都會造成倒閉或停產壓力，直接對日本國防工業造成衝擊。防衛省官 員 A 指出：「終端產品的單價越高、技術程度越高，所需的中小企業 數就越多，這種結構性問題就越大。」78以日本第五代戰機決策延誤為 例，軍機產業即將面對五年左右的生產空窗，日本航空宇宙工業會於 2010 年針對 16 家軍需中小企業進行調查，13 家認為人才會嚴重流失， 有 12 家表示五年內無法繼續保持生產技術。79 mod.go.jp/j/approach/agenda/meeting/seisakukaigi/pdf/09/1-2.pdf>；経済產 業省経済產業政策局調査統計部，《平成 21 年機械統計年報》（東京：経 済產業調査会，2009 年），頁 423、426；経済產業省経済產業政策局調査 統計部，《平 成 22 年機械統計年報》（東京：経済產業調査会，2010 年），頁 425、428。
Stockholm International Peace Research Institute, “Top 100 Arms Producing and Military Services Companies in the World Excluding China, 2011,”
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Reinhard Drifte, Arms Production in Japan: The Military Applications of
Civilian Technology, pp. 31-41.
防衛省，〈取得改革 今後 方向性－－装備品取得 効率化 防衛生產 技術基盤 維持 育成 向 〉，頁 15-18。
郭育仁，當面訪談，官員 A，防衛省（東京），2012 年 7 月 27 日。 日本航空宇宙工業会，〈防衛產業 現状—航空機〉，頁 15。
另外，田村重信也指出，兩用科技亦變相鼓勵廠商遊走出口禁令 的法律邊緣，挑戰政府執法能力，也直接衝擊國家安全。80日本從 1990 年代泡沫經濟後，企業違反武器出口禁令的事件層出不窮。2005 年山 葉發動機公司違法向具有中國軍方背景的必威易創基科技公司，出口 11 架極具軍事價值的無人直升機就是明顯例證。81再者，過於間接的 民用科技轉作軍事用途的科技轉移體制，也使日本喪失獨占全球市場 的先機。82早在 1999 年，筑波大學山海嘉之教授便研發出極具軍事潛
力的醫療用機器人裝(HAL Robot Suit)即是一例。美國軍方直到 2005 年，才由柏克萊大學 Bionics 實驗室與國防部共同研發出類似的軍事用 機器人裝。 郭育仁，當面訪談，田村重信，自由民主黨（東京），2012 年 7 月 19 日。 經濟產業省，〈外国為替及 外国貿易法 基 行政処分（輸出禁止）及 警告 〉，《經濟產業省－－安全保障貿易管理》，2007 年 5 月 11 日，<http://www.meti.go.jp/policy/anpo/kanri/topics/gyousei-seisai/seisai070511. pdf>。
表2 日本國防工業占全國工業生產總額比（1993-2010 年） 金額單位：億日圓 年度 防衛省訂單(A) 特需生產(B) 防衛生產總額(C=A+B) 工業生產總額(D) 比率(%)(C/D) 1993 17,814 16 17,830 3,101,306 0.57 1994 18,272 15 18,287 2,980,395 0.61 1995 18,568 11 18,579 3,066,258 0.61 1996 19,591 14 19,605 3,136,171 0.63 1997 18,575 14 18,589 3,239,147 0.57 1998 17,398 9 17,407 3,055,105 0.57 1999 18,029 8 18,037 2,898,794 0.62 2000 18,416 12 18,428 3,181,050 0.58 2001 18,594 14 18,608 2,860,452 0.65 2002 18,400 18,400 2,682,060 0.69 2003 17,929 17,927 2,734,042 0.66 2004 18,304 18,304 2,847,464 0.64 2005 17,336 17,336 2,860,630 0.61 2006 19,569 19,569 3,064,740 0.64 2007 18,996 18,996 3,280,069 0.58 2008 19,130 19,130 3,267,264 0.59 2009 17,861 17,861 2,581,545 0.69 2010 17,033 17,033 2,788,110 0.61 資料來源：作者整理自防衛省，《平成 18 年版防衛白書》，頁 395；防衛省，〈取得改革 今後 方向性─装備品取得 効率化 防衛生産 技術基盤 維持 育成 向 〉，頁 5；経済産業省経済産業政策局調査統計部，《平成 17 年機械統 計年報》，頁 423、426；経済産業省大臣官房調査統計 ，〈1 表主要 項目 推移〉，頁 2；防衛省，〈防衛省向 生産額 我 国 工業生産額 比較〉，頁 11；防衛省，〈防衛省向 生産額 我 国 工業生産額 比較 （平成 19 年度）〉，頁 8；経済産業省経済産業政策局調査統計部，《平成 21 年機械統計年報》，頁 423、426；経済産業省経済産業政策局調査統計部， 《平成 22 年機械統計年報》，頁 425、428。 說 明： (A)、(B)為四捨五入後之金額，相加之後不一定完全與(C)吻合。 美軍特需生產契約於 2002 年終止。
表3 2011 年各國企業軍需依存度比較 金額單位：百萬美元 世界 排名 公司 國家 軍需銷售 總額 總銷售額 軍需依存度(%) 1 Lockheed Martin 美國 36,270 46,499 78 2 Boeing 美國 31,830 68,735 46 3 BAE Systems 英國 29,150 30,689 95 4 General Dynamics 美國 23,760 32,677 73 5 Raytheon 美國 22,470 24,857 90 6 Northrop Grumman 美國 21,390 26,412 81 7 EADS 泛歐 16,390 68,295 24 8 Finmeccanica 義大利 14,560 24,074 60
S BAE Syaterms Inc.
(BAE Systems, UK) 美國 13,560 14,417 94
9 L-3 Communications 美國 12,520 15,169 83 10 United Technologies 美國 11,640 58,190 20 23 三菱重工 日本 3,620 35,347 10 38 川崎重工 日本 2,630 16,337 16 57 三菱電機 日本 1,440 45,603 3 58 NEC 日本 1,140 38,052 3 98 富士通 日本 660 55,980 1
資料來源：作者整理自 Stockholm International Peace Research Institute, “Top 100 Arms Producing and Military Services Companies in the World Excluding China, 2011.”。
說 明： 不包含中國資料。
S 代表 BAE Systems Inc.美國子公司。
二、自主研發與國際參與的兩難窘境
此外，經濟官僚偏好授權製造與大企業青睞兩用科技，造成日本 國防工業長期偏低的研發投入與高度仰賴政府採購。1995-2011 年日本 政府在軍事研發的投資額逐漸下降，1990 年代末還能維持在 1,400 億 日圓，到 2008 年後只有 1,200 億日圓左右。83在 1995-1999 年，政府 防衛産業 技術基盤研究会，〈防衛産業 技術基盤 維持 育成 関軍事研發投資額占國防預算比例上，相較於美國與法國的 11-14%左 右，日本平均只有 3%左右，1999-2012 年間更下降至平均 2.5-2.7% 的水準。84另外，在國產化政策下，日本國防工業高度仰賴政府採購。 武器裝備的取得主要以國內生產為主，1990-2011 年國產武器裝備占總 體國防採購都在九成左右。85 在缺乏出口誘因下，廠商寧願消極配合政府政策，也使得國防工 業過度依賴外來科技。86對廠商而言自主研發必須投入大量人力與資 源，且研發成果無法出口轉換成商業利益，僅部分軍事科技能轉用於 商用生產，極度缺乏市場誘因。所以寧願配合政府的技術授權與國產 化政策，在商業利益與保持軍事技術間取得平衡。一方面從技術授權 基本的方向 21 世紀 基盤 構築 向 〉，2000 年 11 月，頁 29，《経済産業省》，<http://www.meti.go.jp/report/downloadfiles/g01120bj. pdf>；朝雲新聞社，《自衛隊裝備年鑑 2012-2013》（東京：朝雲新聞社， 2012 年），頁 534。 防衛産業 技術基盤研究会，〈防衛産業 技術基盤 維持 育成 関 基本的方向 21 世紀 基盤 構築 向 〉，頁 29；朝雲新聞 社，《自衛隊裝備年鑑 2012-2013》，頁 534。 防衛省，〈平成 6 年版防衛白書：資料 41 装備品等調達額 調達方法別推 移〉，《防衛省》，1994 年 10 月，<http://www.clearing.mod.go.jp/hakusho_ data/1994/w1994_9141.html>；防衛省，《平成 19 年版防衛白書》（東京 都： 株式会社，2007 年），頁 446；防衛省，《平成 20 年版防 衛白書》（東京都： 株式会社，2008 年），頁 397；防衛省， 《平成 21 年版防衛白書》（東京都： 株式会社，2009 年），頁 392；防衛省，《平成 22 年版防衛白書》（東京都： 株式会社， 2010 年），頁 477；防衛省，《平成 23 年版防衛白書》（東京都： 株式会社，2011 年），頁 533；防衛省，《平成 24 年版防衛白書》（大 分縣：佐伯印刷，2012 年），頁 447；防衛省，《平成 25 年版防衛白書》 （東京都：日経印刷，2013 年），頁 390。
Michael J. Green, Arming Japan: Defense Production, Alliance Politics,
吸取國外尖端科技與部分能轉化為商業利益的兩用科技，另一方面也 能從國產化政策取得國內軍事採購一定份額，保持軍事科技與生產實 力。這種傾向在發展幾十年後也讓日本廠商在尖端武器的研發能力逐 漸下降。87日本航空宇宙工業會指出，日本航空機產業有兩大結構問 題：第一，過度依賴外來核心科技，如引擎與系統整合能力；第二， 高度仰賴政府國防採購。88政府國防採購金額占整體航空產業總產值的 55%。 慹柵╖ỵ烉€㖍⚻ 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 慹柵 㗪攻 圖2 日本政府軍事研發投資額（1995-2011 年） 資料來源：作者整理自防衛産業 技術基盤研究会，〈防衛産業 技術基盤 維 持 育成 関 基本的方向—21 世紀 基盤 構築 向 —〉，頁 29；朝雲新聞社，《自衛隊裝備年鑑 2012-2013》，頁 534。
Reinhard Drifte, Arms Production in Japan: The Military Applications of
Civilian Technology, pp. 34-41.
日本航空宇宙工業会，〈第一部日本 宇宙機器：第 8 章 21 世紀
航空機産業 発展 向 〉，2003 年 5 月，頁 79-85、90，《日本航空宇 宙工業会》，<http://www.sjac.or.jp/common/pdf/toukei/50nennoayumi/4_5_ nihonnokoukuki7-8.pdf>。
冷戰結束後國際局勢快速變遷，為因應尖端武器研發費用不斷提 高，世界各國開始對內進行軍需企業的組織合併與資源整合，對外開
始進行聯合研發。89全球最大的軍火製造商，美國 Lockheed Martin 便
是在 1995 年由 Lockheed 與 Martin Marietta 合併而成。此外，著名的 國際聯合研發案如 F-35 隱形戰機，便是由美國、英國與澳洲等九國聯 合出資進行。但日本卻自絕於國際趨勢之外，仍然維持嚴格的武器出 口禁令、授權製造與國產化政策。授權製造與兩用科技造成日本國防 工業自主研發能力的下降，而出口禁令也阻礙日本參與尖端武器的國 際聯合研發趨勢，導致日本陷入無法獨立開發卻也不能加入國際研發 的窘境。經團連便表示，日本一方面沒有足夠的財力與科技能力自主 研發第五代戰機，另一方面則受限於出口禁令，無法參與 F-35 戰機多 國聯合研發，致使國家利益遭受巨大損失。90
Kenneth Flamm, “Redesigning the Defense Industrial Base,” pp. 226-231; Christopher W. Hughes, Japan’s Remilitarisation, p. 73.
日本経済団体連合会，〈 国 防衛產業政策 確立 向 提言〉， 《日 本 経 済 団 体 連 合 会－－政 策 提 言 ／ 調 査 報 告》，2009 年 7 月 14 日，
表4 日本國產與進口武器採購比例（1990-2011 年） 金額單位：億日圓 年度 國產(A) 進口 合計(E) 國產比例(%)(A/E) 一般進口 (B) 有償援助 (C) 小計 (D=B+C) 1990 18,103 834 1,376 2,211 20,313 89.1 1991 17,010 869 1,023 1,893 18,903 90.0 1992 17,676 1,011 474 1,486 19,162 92.2 1993 16,408 1,356 1,574 2,930 19,338 84.8 1994 17,349 1,195 1,056 2,251 19,600 88.5 1995 18,131 914 598 1,512 19,642 92.3 1996 18,725 938 541 1,478 20,204 92.7 1997 18,479 1,173 376 1,548 20,027 92.3 1998 17,344 1,127 348 1,474 18,818 92.2 1999 17,704 1,185 390 1,575 19,280 91.8 2000 17,685 1,249 439 1,687 19,372 91.3 2001 17,971 1,156 489 1,646 19,617 91.6 2002 17,218 1,326 1,101 2,427 19,645 87.6 2003 17,598 1,292 1,006 2,298 19,896 88.4 2004 18,233 1,334 979 2,313 20,546 88.7 2005 18,917 1,525 937 2,462 21,379 88.5 2006 18,818 1,158 1,047 2,205 21,022 89.5 2007 18,649 1,327 856 2,183 20,831 89.5 2008 19,382 1,153 642 1,795 21,177 91.5 2009 18,219 1,290 620 1,911 20,130 90.5 2010 17,611 1,023 551 1,574 19,185 91.8 2011 21,764 1,471 589 2,060 23,824 91.4 資料來源：作者整理自防衛省，〈平成 6 年版防衛白書：資料 41 装備品等調達額 調達 方法別推移〉；防衛省，《平成 19 年版防衛白書》，頁 446；防衛省，《平成 20 年版防衛白書》，頁 397；防衛省，《平成 21 年版防衛白書》，頁 392； 防衛省，《平成 22 年版防衛白書》，頁 477；防衛省，《平成 23 年版防衛白 書》，頁 533；防衛省，《平成 24 年版防衛白書》，頁 447；防衛省，《平成 25 年版防衛白書》，頁 390。 說 明：(A)、(B)、(C)、(D)金額經四捨五入計算，不一定完全與合計(E)吻合。
三、萎縮的國防採購與企業退出潮
再者，日本近二十年來的國防預算逐年萎縮，更是大幅壓縮國防 採購經費。91日本國防預算在 2002 年達到高峰 4 兆 9,560 億日圓後便 開始逐年萎縮，2010 年後更是減少到 1990 年代初的水準。92國防預算 占政府總預算比也逐年下降，從 2002 年的 6.10%到 2012 年只剩 5.22%。 此外，駐日美軍經費卻年年增加，從 1997 年的 61 億日圓增加到 2011 年的 1,128 億日圓，大大擠壓日本本身的國防經費。93預算結構上， 2012 年度國防預算 4 兆 6,453 億日圓中，45%為人事與糧食費，20%為 一般軍需品費用，只有 35%（1 兆 6,315 億日圓）是年度武器與裝備採 購，比 2011 年少了一千億日圓左右。94 在此趨勢下，主要武器與裝備的年度採購額也呈倍數減少。95以 1990 年的採購額 1 兆 727 億日圓為基準，到 2000 年大幅縮減 28%（減 少 3,007 億日圓），2011 年的採購總額 5,834 億日圓，更只有 1990 年 的 54.29%，減少將近一半。96總採購額大幅減少的趨勢，也分別反應 在陸海空武器的年度採購，1990 年軍用機採購數量與金額為 96 架，總 值為 3,355 億日圓，2000 年幾乎腰斬剩 46 架，總金額為 2,145 億日圓， 田 村 重 信 ，《 日 本 防 衛 政 策 》 （ 東 京 ： 內 外 出 版 社 ，2012 年 ）， 頁 119-132。 防衛省，〈平成 14 年版防衛白書：資料 26 防衛関係費（当初予算） 推 移〉，《防衛省》，2002 年 9 月，<http://www.clearing.mod.go.jp/hakusho_ data/ 2002/siryo/main/dg140026.htm>。防衛省，《平成 17 年版防衛白書》 （東京都： 株式会社，2005 年），頁 372；防衛省，《平成 24 年版防衛白書》，頁 388；防衛省，《平成 25 年版防衛白書》，頁 327。 日本國防預算總額包含駐日美軍經費。 防衛省，〈平成 24 年度防衛予算案 概要〉，2012 年，頁 13，《防衛省─ 予算関連》，<http://www.mod.go.jp/j/yosan/2012/kankei.pdf>。 主要武器裝備指完整武器系統如飛機、軍艦、軍用車輛等。 朝雲新聞社，《自衛隊裝備年鑑 2012-2013》，頁 534。2011 年更只剩 22 架，總金額 1,528 億日圓。971989 年軍用車輛的總採 購量有 157 輛，2000 年剩 80 輛，到 2011 年只有 33 輛。98艦艇採購也 從 1991 年的 2,200 億日圓下滑到 2008 年的 1,300 億日元左右。99另 外，根據防衛省統計，國防工業年平均生產時數，從 2003-2007 年的五 年間減少 180 萬小時以上。年平均產量更是大幅萎縮，1977-1986 年間 軍機平均年產約 19 架，艦艇 2.8 艘，戰車約 58 輛。到 2009 年軍機年 產 2 架，軍艦 1.5 艘，戰車約 10 輛。此趨勢造成大量中小企業開始退 出國防生產。2003-2009 年，軍用車輛廠商有 35 家退出與 26 家倒閉， 戰機廠商有 21 家退出。100 此外，住友電工在 2009 年宣布退出軍機生產，更為日本國防工業 敲下警鐘。101住友電工是軍機油箱與日本唯一能製造圓錐雷達罩的廠 商。住友電工表示軍機生產的技術門檻相當高，再加上有限的國內市 場及缺乏出口誘因，國防工業的發展相當有限，才決定將有限人力資 源與生產設備集中於商用市場。佐藤丙午指出：「住友電工退出的主 因是近年普遍存在於軍機產業五年空窗期的危機感。有許多廠商包含 三菱重工，正在考慮將軍事生產設備與人員轉到商業部門。」102日本 航空宇宙工業會也表示，防衛省第五代戰機的決策大幅落後，選定的 日本航空宇宙工業会，〈防衛產業 現状－－航空機〉，頁 2。 朝雲新聞社，《自衛隊裝備年鑑 2012-2013》，頁 534。 日本経済団体連合会防衛生産委員会，〈安全保障 防衛力 関 懇談会 （第 6 回）防衛力 支 基盤〉，2009 年 3 月 26 日，頁 7，《首相官 邸》，<http://www.kantei.go.jp/jp/singi/ampobouei2/dai6/siryou3.pdf>。 100. 防衛省，〈取得改革 今後 方向性－－装備品取得 効率化 防衛生產 技術基盤 維持 育成 向 〉，頁 4、17。 101. 久保田 ，〈崩 日本 防衛產業基盤〉，《RIPS》，2010 年 01 月 14 日，<http://www.rips.or.jp/research/ripseye/2010/rips-eye-no11920100114. html>。 102. 郭育仁，當面訪談，佐藤丙午，拓殖大学（東京），2012 年 8 月 28 日。
F-35 交機時間也遙遙無期。103在 2011 年 F-2 停產後，到 F-35 進入授 權製造，軍機產業恐怕要面臨五年以上的空窗期，所以有越來越多的 製造商考慮退出國防工業。經團連也在 2009 年警告日本政府，不斷萎 縮的國防採購已導致產業嚴重衰退，越來越多企業倒閉或選擇退出， 長此以往將崩解日本國防工業的基礎。104 表5 日本國防預算（1993-2013 年） 金額單位：億日圓 年度 國防經費(A) 駐日美軍經費(B) 國防預算總額(C=A+B) 政府總預算 比(%) GDP 比(%) 1993 46,406 0 46,406 6.41 0.937 1994 46,835 0 46,835 6.41 0.959 1995 47,236 0 47,236 6.65 0.959 1996 48,455 0 48,455 6.45 0.977 1997 49,414 61 49,475 6.39 0.959 1998 49,290 107 49,397 6.36 0.950 1999 49,201 121 49,322 6.03 0.994 2000 49,218 140 49,358 5.81 0.989 2001 49,388 165 49,553 6.00 0.956 2002 49,395 165 49,560 6.10 0.999 2003 49,265 265 49,530 6.06 0.993 2004 48,764 266 49,030 5.97 0.979 2005 48,301 263 48,564 5.91 0.949 2006 47,906 233 48,139 6.04 0.937 2007 47,818 198 48,016 5.79 0.916 2008 47,426 371 47,796 5.75 0.907 2009 47,028 714 47,741 5.39 0.936 2010 46,826 1,078 47,903 5.19 1.008 2011 46,625 1,128 47,752 5.17 0.987 2012 46,453 685 47,138 5.22 0.983 2013 46,804 734 47,538 5.13 0.960 資料來源：作者整理自防衛省，〈平成 14 年版防衛白書：資料 26 防衛関係費（当 初 予 算 ） 推 移 〉；防衛省，《平成 17 年版防衛白書》，頁 372；防衛省， 《平成 24 年版防衛白書》，頁 388；防衛省，《平成 25 年版防衛白書》，頁 327。 說 明：(A)、(B)為四捨五入後之金額，相加之後不一定完全與(C)吻合。
慹柵╖ỵ烉€㖍⚻ 㗪攻 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 慹柵 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1992 1990 圖3 日本主要武器採購額（1990-2011 年） 資料來源：作者整理自朝雲新聞社，《自衛隊裝備年鑑 2012-2013》，頁 534。
四、武器出口禁令近年的修正與爭論
事實上在自民黨長期執政時期，日本曾多次配合美國要求，以個 案與例外原則放寬武器出口禁令。首先，冷戰期間由於美日貿易與軍 事科技交流嚴重失衡，首相中曾根康弘在 1983 年 11 月決定對美國放寬 禁令，進行企業間個案交換軍事科技。105其次，冷戰結束後，日本也 多次以國際維和與人道目的，放寬出口禁令，如 1991 年國際維和物品 裝備的出口與 1996 年《日美物品役務相互提供協定》（日米物品役務 相互提供協定）等。再者，911 事件後，日本也在 2001 年通過《反恐 103. 日本航空宇宙工業会，〈航空宇宙産業 〉，頁 5-6。 104. 日本経済団体連合会，〈 国 防衛產業政策 確立 向 提言〉。 105. 此後美日企業在 1992-2008 年共有 16 次主要的合作協定，包含先進鋼、反 彈道飛彈技術、P-3C 電子儀器、船體材料與構造、艦對空雷達等。請見青 井未帆，〈武器輸出三原則 考 〉，《信州大学法学論集》，第 5 號， 2005 年 3 月 31 日，頁 1-64。對策特別措置法》（ 対策特別措置法）、2003 年《伊拉克特別措
置法》（ 特別措置法）與最受注目的 2004 年決定與美國合作研
發生產彈道飛彈防衛系統(Ballistic Missile Defense, BMD)。106
這些例外放寬雖然得到美、日兩國國內支持，但畢竟是一次性的 個案放寬，對日本國防工業所面臨的困境不但無濟於事，甚至在執行 這些例外性放寬就產生很多爭議。目前學界對日本武器出口禁令修正 有三種主流意見： 第一，維持現狀：畢勝戈(Richard A. Bitzinger)指出，縱使日本 開放武器出口，對其國防工業的實質助益並不大，主因有二： 基於 國際政治與自身安全考量，日本政府仍必須管制尖端科技的出口； 開放出口後，日本廠商必須與目前主導全球軍火工業的企業競爭。107 第二，盡速廢除：久保田認為出口禁令的主要問題在特例化原則 (ad hoc)缺乏明確客觀標準，讓日本企業無所適從，嚴重影響相關的軍 事科技發展，以及符合國際趨勢與局勢的研發方向。108久保田更指 出，如果繼續維持禁令，將會嚴重影響日本在美日同盟與美國全球戰 略布局的地位，喪失參與制定全球科技規格的機會，並失去運用日本 製武器在實際戰場上的機會。富田圭一郎也主張日本應該停止以美國 為主的例外性放寬，改而從美日同盟、維繫國際和平、參與國際聯合
106. 其他如 2007 年以「官方開發援助」(Official Development Assistance, ODA)
名義贈送印尼三艘巡邏艇、2007 年通過《補給支援特別措置法》（補給支 援特別措置法）與 2009 年《海賊對處法》（海賊行為 処罰及 海賊行為
対処 関 法律）等。
107. Richard A. Bitzinger, “Japan: Sidestepping the Arms Export Ban? S.
Rajaratnam School of International Studies,” RSIS Commentaries, No. 151, November 2010, pp. 1-2.
108. Yukari Kubota, “Japan’s New Strategy as an Arms Exporter: Revising the
Three Principles on Arms Exports,” RIPS Policy Perspectives, No. 7, November 2008, pp. 1-18.
研發、外交與國防政策、國防工業發展及法律等綜合角度，重新制定 新的出口管制標準。109 第三，順應局勢修正：季北慈(Bates Gill)、江畑謙介與斯蒂芬森 (Matthew Stephenson)認為，隨著冷戰結束、軍民科技界線的模糊、國 內經濟與產業發展壓力及新興國家挑戰等，日本的出口禁令已不適用 於現在的國際環境，在執行上也會越困難。110他們舉 1970 年初 IHI 提 供前蘇聯大型漂浮平臺、1987 年東芝機械事件與 1980 年代末日本航空 電子工業提供伊朗 AIM-9 飛彈與 F-4 戰機科技等事件為例，建議日本 政府應與國內企業取得共識後，再因應國際局勢修正禁令。森本正崇 也指出，雖然日本先進的生物及化學檢測科技，能提供國際反恐用 途，但出口管制法規的模擬兩可、企業對出口管制的不信任，以及經 產省的因人設事與缺乏客觀標準等，讓許多企業望之却步。111青井未 帆則認為，目前軍民科技的界定困難，使得出口禁令的執行產生很大 爭議，政府應該從美日關係與國內產業發展角度，修正武器出口禁 令。112 在此背景下，2011 年 12 月 27 日首相野田佳彥決定放寬武器出口 禁令。113藤村修隨後發表官房長官談話表示，之前雖然有例外准許出 口，此次則是重新徹底評估。此次放寬有四個重點： 日本將繼續以 109. 冨田圭一郎，〈武器輸出三原則 現況 見直 論議 〉，《調查 情報》，第 726 號，2011 年 11 月 1 日，頁 1-11。
110. Bates Gill, Kensuke Ebata, & Matthew Stephenson, “Japan’s Export Control
Initiatives: Meeting New Nonproliferation Challenges,” The Nonproliferation
Review, Fall 1996, pp. 30-42. 111. 森本正崇，〈 対策資機材 武器輸出三原則～ 対策資機材 本当 輸出 ～〉，《RISTEX CT Newsletter》，第 12 號，2010 年 3 月 23 日，頁 1-16。 112. 青井未帆，〈武器輸出三原則 考 〉，頁 1-64。 113. 〈武器輸出三原則 緩和、正式決定 国際共同開発 容認〉。
