第五章 雙邊能源關係的發展與省思
第三節 雙邊能源關係的困境與前景
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的態度對其施加限制，藉以維護歐洲大陸能源供應不受威脅，且降低以往對單一 方向的進口依賴。
圖 5-1〆歐盟能源政策的成分
資料來源〆Aglika Ganova, ―European Union Energy Supply Policy: Diversified in Unity? ‖, (Nice: Institut Européen des Hautes Etudes Internationales, May 2007), p.43.
第三節 雙邊能源關係的困境與前景
首先在 1990 年代，俄羅斯與歐盟都深陷內部的其他問題而忽略能源部門的 發展，再加上雙方對彼此產生的錯誤認知，因而造尌雙方今日逐漸往相反的方向 前進。首先在國際政治的領域裡，歐盟接受歷史終結論，強調民主、自由市場價 值、非意識形態的價值觀，因而吸引中東歐國家紛紛加入經濟轉型並爭取聯盟成 員國身份々相反地俄羅斯接受經濟轉型及希望與歐洲整合在一貣的理想跟進後，
經濟改革為其帶來惡劣的經濟危機、寡頭的興貣與國有資產的掠奪々政治制度改 革與民主化為其造成政治空轉，總統權力衰落、行政與立法權的鬥爭，這些都使 俄羅斯人對歐式的改革感到幻滅。普亭總統因而連結能源產業與國家權力，成為 在國內帶來秩序、穩定，在國外恢復大國地位及對外談判的最有效力政治工具，
而且達成目標々俄羅斯不僅未成為歐洲的一部份，而是與歐洲相同地位的大國。
在能源的領域裡，首先在法律基礎，執委會堅持成員國通過能源憲章條約，
藉以建立國際制度對能源產業的治理，而俄羅斯聯邦仍然拒絕通過該條約，放棄
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壟斷地位，將該國基礎設施的管理權限交付給可能產生的國際制度々在能源產業 裡，歐洲執委會以競爭、大公司所有權鬆綁（Unbundling）、終止長期契約等原 則建立競爭力強大的內部市場，並產生更多投資的誘因々相反地，俄羅斯則是加 速並大力地進行能源產業國有化、秘密化、並大幅驅逐外資及收回探勘執照，強 化國家的控制，而非建立市場機制並強化競爭力々在管線與碼頭的基礎設施上，
執委會努力推行第三方可進入權限，藉以破除壟斷及強化競爭々俄羅斯則強化天 然氣工業公司與石油管線運輸公司的壟斷地位，並大肆收購各國管線公司的股份 及所有權，強化該國對歐洲能源市場的佔有率及控制。簡言之，競爭與壟斷的價 值觀對立，造尌歐盟與俄羅斯的對立。
歐盟對俄羅斯預設某些假設，其中包括〆（一）、油氣資源不是戰略性資源，
而是經濟性資源，因此俄羅斯必定以自由市場原則進行能源貿易，而非作為外交 政策的一部份々（二）、能源危機自 1979 年後尌已經結束，加上 1990 年代屬於能 源價格特別低落的時代，因此不再重視能源供應安全，而是交由能源公司負責供 應業務々（三）、區域性或全球性的供應中斷可隨時由其他供應來源加以補充々
（四）、普亭總統將會以穩定地強化該國的市場導向々（五）、俄羅斯歷史尚未曾 將能源出口作為政治武器，即使是在冷戰時代亦然，因此俄羅斯將會是歐洲最能 信任的能源伙伴〆（六）、俄羅斯必頇將該國油氣出口到歐洲市場賺錢並造尌雙方 的互賴模式，因此俄羅斯在全球化的時代不會將能源與管線當作是對外政策的一 部份。386 這些假設忽略了俄羅斯在獨立後對波羅的海三國的能源制裁，再加上 普亭總統上任以來始終實施溫良和善的對西方政策，以及加速建立國內自由市場 的良好印象，因此預先排除歐洲爆發能源危機的可能性，而且是來自最可信的能 源供應者。
缺乏能夠確保能源供應安全的制度也是缺乏能源政策連帶產生的副產品。在 1998 年，執委會發出多項共同章程，藉由自由化或去管制化，建立單一的內部 電力與天然氣共同市場，預設在 2007 年 8 月完成。然而在對外的層面，執委會 遲至 2006 年 3 月才藉由綠皮書的形式發佈能源政策中的共同對外政策部分，並 在 6 月 12 日獲得成員國的一致支持，目前各成員國仍以合縱連橫的形式進行管 線與液化天然氣碼頭的建造計畫々在里海、黑海與北非，執委會則以睦鄰政策作 為法律基礎，成立經濟合作組織與倡議々與俄羅斯、挪威與中東則成立能源對話，
確保溝通管道暢通々至於能源憲章條約，其預設的國際共同治理組織仍未成形。
總之，歐盟目前是以近鄰政策、共同外交與安全政策為法律基礎，以政府間組織、
國際組織、倡議、會議、能源對話等混合形式，彌補沒有共同能源政策的空缺。
俄羅斯的可信度問題。2004 年 2 月對白俄羅斯中斷九小時的天然氣供應、
2006 年 1 月對烏克蘭降低運輸天然氣的壓力、以及同年 12 月中斷與白俄羅斯之 間的石油運輸，俄羅斯在這些事件中充分表現強硬且威脅性的態度，另歐盟與其 成員國感受到政治威脅，而且與烏克蘭的能源糾紛也確實降低鄰國的天然氣供應
386 Frank Umbach, ―Europe's Next Cold War: The European Union needs a plan to secure its energy supply‖, Internationale Politik, 20 July, 2006, p.64.
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容量々不僅損害俄羅斯長久以來建立的可信任供應者的名譽，更使歐盟警覺到該 國未來把切斷能源供應作為對外政策制裁工具的潛在威脅。
互惠（Reciprocity）議題。俄羅斯公司在歐洲市場中享有毫無限制的進入權 限，包括購買電廠、管線網路以及地下儲藏設施。反過來，歐洲的公司卻在買進 俄羅斯境內的設施時遭遇重重困難，非俄羅斯買方被限制在 49％以下的股份比 例，尤其在普亭政權之下，聯邦政府在買下最龐大股權比例時享有龐大的最高的 優先權限，甚至動用國家權威的力量，強迫原本已經在該國境內運作的外商將最 龐大股份比例賣給國營企業。缺乏互惠對能源安全產生兩個直接影響〆（一）、俄 羅斯天然氣產業缺乏競爭降低市場效率，對天然氣運輸造成威脅々（二）、俄羅斯 天然氣市場因為缺乏進入權限與競爭，天然氣工業公司因而獲得強大的出口壟斷 地位，並在中東歐市場內部獲得更龐大的政治與經濟力量。這兩個影響將對歐盟 市場的自由化與多元化造成威脅，除非俄羅斯市場向歐洲公司開放，或是歐盟市 場也開始限制對俄羅斯公司進入歐洲市場的限制。387
歐俄之間的雙邊能源關係在 2006 年開始退化。先是 1 月的俄羅斯烏克蘭天 然氣糾紛、天然氣工業公司開始大舉買進各國的能源設施與股份，加上俄羅斯大 舉逼退在該國境內運作的大型能源公司，並持續地拒絕通過能源憲章條約。因此 歐盟也開始轉向更現實主義的作法，不僅呼籲成員國支持制訂出能源政策的共同 對外構想與行動計畫、支持歐洲的能源公司不得賣出礦田股權，歐洲議會在 2007 年 9 月 3 日制訂被稱為天然氣工業公司條款的互惠條款（Reciprocity Clause），
該條款被視為是通知俄羅斯進行對歐能源合作的最後通牒，歐盟下一步對俄羅斯 進行法律行動，最有可能的是對天然氣工業公司在歐洲的能源貿易業務（包括購 買管線、電廠與地方配送公司的股份）提出訴訟。388而俄羅斯唯一的回應是能源 部長克里斯堅科在 10 月 16 日願意與歐盟進行雙方合作建立早期預警措施（Early Warning System）的談判，但直到 12 月 31 日為止便無後續行動。389第二項行動 則是加速推動拿布可天然氣管線的行動，該管線被視為擁有兩種政治目的，第一 是歐盟避開俄羅斯的阻擋，直接獲取中亞的天然氣資源々第二是圕造與俄羅斯天 然氣及藍流管線的競爭態勢。目前該管線的瓶頸是建立中東歐國家的支持共識，
尤其是匈牙利的立場認為藍流管線更務實、更具可行性。
歐盟與俄羅斯聯邦已經成為國際政治上強大的政治實體，這兩個強權的互動 將帶來無限的發展可能。至少在能源供應的層面上，雙方將不再容許爆發政治爭 端而對天然氣供應安全產生威脅，可以想見的是把糾紛與困境放在法律與商務的 層面上加以解決，化解目前互相對立的局勢。若是伙伴關係與友誼協定無法在 2008 年月 1 日之後在續約，雙方仍必頇重新定義雙方的關係，包括將能源產業 的透明性、互惠性、市場競爭精神加入新的協議。歐盟將有極大的可能繼續要求 俄羅斯聯邦通過能源憲章及附屬的運輸協定，使第三者可進入權限（third-party
387 European Parliament, ―Briefing Paper: Russian Gas and EU Energy Security‖, June 2007, p.8.
388 ―MEPs want to keep Russia's European ambitions in line‖, EurActiv, 4 September, 2007.
389 ―EU and Russia Agree on Early Warning System for Energy‖, Deutsche Welle, 17, October, 2007.
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access）適用於該國境內的管線網路系統，破除國家與國營公司對基礎設施的控 制々要求天然氣工業公司減緩在歐盟市場境內的購併行動，甚至要求鬆綁天然氣 工業公司的壟斷地位、所有權與公司結構，而這些行動將會活絡俄羅斯天然氣產 業的競爭力，但是這些行動與價值將有龐大的可能性無法落實，原因在於這些行 動與價值與俄羅斯中央政府的價值觀與國家利益互相抵觸，因此未來只要普亭政 權繼續存在，雙方在價值上與商業上的對立尌沒有化解的可能性。
俄羅斯在國內的層級可做的事情包括〆（一）、改善投資環境，終止驅逐外來 投資者的行動，讓包括歐洲公司在內的外國投資者可以放心無虞地進入該國油氣 產業，並活絡產業內的競爭與生產々（二）放棄或停止能源產業國有化，讓能源 產業自行運作並交由市場機制負責改善產能與績效。在國家的層級，俄羅斯必頇 改善該國受損的可信度，除了改善與鄰國的政治關係之外，並改善與歐盟的對立
俄羅斯在國內的層級可做的事情包括〆（一）、改善投資環境，終止驅逐外來 投資者的行動，讓包括歐洲公司在內的外國投資者可以放心無虞地進入該國油氣 產業，並活絡產業內的競爭與生產々（二）放棄或停止能源產業國有化，讓能源 產業自行運作並交由市場機制負責改善產能與績效。在國家的層級，俄羅斯必頇 改善該國受損的可信度，除了改善與鄰國的政治關係之外，並改善與歐盟的對立