行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
中國大陸長三角政府職能變遷、調適與比較
研究成果報告(精簡版)
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 95-2414-H-004-055- 執 行 期 間 ： 95 年 08 月 01 日至 96 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際關係研究中心 計 畫 主 持 人 ： 陳德昇 計畫參與人員： 此計畫無參與人員：無 處 理 方 式 ： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 96 年 12 月 18 日
【摘要與關鍵字】
大陸地方政府與外資互動過程中存在的制度環境和生態、政策訴
求與全球化驅力之互動影響（參見附圖）。就制度環境和生態而論，
大陸地方政府須服從中央政府的指令，且存在政經體制的規範。相對
而言，地方政府在改革開放政策下，中央政府為激發地方政府經濟發
展活力則下放權力，因而地方政府具有相當經濟自主權，尤其是土地
利用與優惠政策之靈活操作，因而吸引外資績效顯著。儘管如此，近
年由於要素市場之侷限，土地、金融與優惠政策，已不再成為地方政
府外資的利器。因此，就政策訴求與互動而言，中央與地方政府存在
節制、博弈與自主之互動，並有政績訴求與政策偏好，所衍生之地方
政府運作生態。此外，引進外資與政績偏好產生負面效應，亦促使中
央政府強化績效管理與可持續發展之規範。從經濟全球化的角度，地
方政府亦須積極因應國際規範與強化民意回應能力；外資與台資在外
移驅力下跨域赴大陸投資，其投資行為與佈局亦與地方政府產生實
質、多元互動與影響。必須指出的是，台商在中國區域經濟發展過程
中，尤其是長三角地區地方政府之互動，不僅利用大陸地方政府府際
關係運作中積極吸引外資的矛盾，獲取超額利益與投資成本降低之效
果，且在與地方政府互動過程中產生制度創新之效應。
基本而言，在計畫經濟時期基於對經濟管制之需要，政府規模與
職能呈現大政府與市場干預程度高之特質。雖然此一體制有助專政統
紿與特定經濟目標的實現，但卻以犧牲經濟效益與資源分派扭曲作為
代價。因此，在中國大陸訴求市場化改革之政策後便以政府機構改革
與精簡作為目標，亦即政府規模朝小政府方向變革，政府干預市場職
能調整亦強調弱化計畫經濟控制，以及強化市場機制之運作。因此，
在職能調整過程中行政角色之扮演相對而言則傾向於弱勢力政府之
型態。不過，作為政府行政角色職能的內涵而論，如維護市場經濟秩
序與公權力、基礎建設的規劃與完善、投資環境的持續改善，基礎教
育、社會治安與社會保障是否健全，則應體現強政府之特質方能有效
運作，並實現促進經濟發展與成長之目標。
隨著中國大陸加入 WTO，政府部門積極落實職能轉變與提升調
適能力，已成為當前重要且迫切的課題。為履行 WTO 規範，大陸地
方政府行政管理制度即應落實下列原則：(一)依法行政；(二)法制統
一；(三)經濟有效運行；(四)對外開放；(五)行政公正：(六)行政公開；
(七)行政效率。此外，依照市場化改革取向與 WTO 規範，地方政府
管理經濟的職能與行為應體現在：制定政策、統籌規劃、組織協調、
提供服務與市場監控之職能。可以預期的是，如果地方政府能落實
WTO 規範，則地方政府職能作為社會公共權利代表的作用將日益強
化，但作為國有資產所有者代表的作用將減弱；地方政府間接組織、
指導、調控與監督經濟行為和活動將強化，但在直接管理、參與和干
預，以及直接投資經營性企業的行為和活動將逐步弱化。
一般而言，地方政府幹部在傳統政治思維與體制侷限下，往往陷
於事務主義與文山會海之格局，尤其是經濟事務的參與最為繁重。蘇
南地方政府恐亦不例外。因此，地方政府黨幹部恐扮演「划槳」者較
多，能充分授權，權責分工「掌舵」式治理方式恐仍不多見。此外，
偏重於經濟建設與吸引外資的政績思考，以及短線現實利益心態，皆
不利於經濟可持續發展，以及平衡發展策略目標之實現。此外，地方
政府偏好外資，但卻壓抑本土產業的發展；過度強調 GDP 成長率，
忽略成長的品質與效率；欠缺規劃與盲目投資，造成資源之耗損；過
度競爭並與鄰省造成利益摩擦，亦有違企業型政府建構合作與夥伴關
係之訴求與理念。
相對比較而言，上海政府屬於強政府典型，蘇南則為為次強政府
代表。而造就蘇南地區政府較佳主因即在於:強政府運作之政策效
應。換言之，蘇南地區政府在政績工程、GDP 增長訴求政府職能運
作中對外資偏好度高，實現其經濟總量在全國評比中奪冠，但是當地
百姓基本薪資報酬與福利仍顯偏低。這便引發外界對蘇南政府「只長
骨頭不長肉」的苛評。明顯的，地方政府職能非均衡發展固有其階段
性政績表現，但是作為以人民福祉為訴求，或是現階段中共所強調「以
人為本」或是「和諧社會」，恐皆難以符合要求。此外，作為現代市
場經濟發展重要的法治精神與條件，恐亦有現實差距。因此，蘇南地
方政府職能變遷與調適過程，仍須以市場規範與民意需求為導向，過
度的政績工程與 GDP 思考將不利於區域經濟可持續發展。
蘇南地方政府運作有相對較佳之評析，不完全是政治與經濟因
素。人文與歷史背景亦是重要成因之一。蘇南地區長期以來政治色彩
即相對淡薄，政治矛盾不鮮明，擔任地方官員本土人士即有「為官一
任，造福四方」的使命感與企圖心，以及安於本土為政之傾向。此外，
蘇南地區當地官員的素質相對較高，官員市場意識相對較強，皆是促
成蘇南地方政府在九○年代經濟轉型後展現較佳績效的成因。然而，
必須指出的是，蘇南地方政府的表現，得到外商與台商較高的評價，
主要是其涉外商部門之表現，其中與特定組織行政調整（例如蘇州工
業園區行政組織扁平與效率化），優秀與市場人才的擢拔，黨政領導
的重視有關。不過，非外資吸引相關部門，不能產生貢獻 GDP 效果
單位，或是涉及一般事務的民政機關，是否有相當之行政高效和投入
便令人質疑。換言之，蘇南地方政府的行政績效表現，恐非全面性與
結構性的行政文化變革，而有其經濟取向之功能性與侷限性。
關鍵字:強政府、政府職能、蘇南地方政府、WTO
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