國立高雄大學創意設計與建築學系
台灣文化資產保存管理維護相關之研究
-以私有古蹟為例-
Study on Mangement and Preservation of the Culture
Conservaton in Taiwan
-Take private monuments as
example-.
研究生：許政明撰
指導教授：陳逸杰博士
目錄.
中文摘要………....I 英文摘要...II 圖目錄………...III第一章 緒論
第一節 研究動機與目的 1-1-1 研究動機與目的………...1 1-1-2 研究範圍與課題………...2 第二節 相關文獻探討………...….…..2 1-2-1 文化資產保存爭議性問題………...2 1-2-2 文化資產保存法制相關問題………..….3 1-2-3 文化資產修護技術問題………..4 第三節 研究流程……… ……….…5第二章 文化資產保存法的法制沿革現況分析
第一節 國際文化資產修護觀念之精神……….6 2-1-1 日本文化財保護概述………..7 2-1-2 法國文化資產保護法概述………..……….9 第二節 台灣文化資產保存法之法制沿革………..10 第三節 有形 文化資產之現況分析………....13 第四節 小結……….….17第三章
台灣文化資產保存相關問題之探討
第一節 現行法規制度之探討………..…18 3-1-1 古蹟指定缺乏合宜的標準………..19 3-1-2 古蹟管理維護之概念混淆清………..19 3-1-3 古蹟修復技術不佳未能切原貌………..20 3-1-4 提報古蹟修復制度對應主管機關未課期限之責任……….22 3-1-5 古蹟保存之行政程序應舉辦聽證會………..23 3-1-6 歷史建築所有人無法認同文化資產保存價值……….24 第二節 古蹟維護修繕問題探討………..…25 3-2-1 修護流程權責不清相關單位角色淆………....25 3-2-2 修復計畫疏漏調查研究不足法定程序未嚴落實………....28 3-2-3 修復過程資訊不夠公開透明………....313-2-4 相關品管機制鬆散不夠完備………...32 3-2-5 修復不當之處罰太輕嚇阻效力不大………35 第三節 小結………...37
第四章文化資產保存管理法制問題分析
第一節 現行法制分析………..………38 4-1-1 遴聘公正客觀之審議委員………..…..….38 4-1-2 加強落實聽證程序之規定………..…………...40 4-1-3 修復流程與相關單位的責任歸屬……….41 第二節 文化資產管理維護之策略 4-2-1 結合民間力量維護古蹟……….42 4-2-2 古蹟保存適當之「管理維護」方式……….44 4-2-3 社區總體營造概念導入歷史建築之中………....46 4-2-4 修復決策施工過程與相關資訊未公開化與透明化……… 48 4-2-5 修復過程與結果有不當情形對實際………48 第三節 案例分析 4-3-1 修護工程分析………..49 1. 案例 A：鹿港龍山寺修護工程探討………...49 2. 原因探討………..50 4-3-2 利用土地容積轉移分析………..51 1. 案例 B：搶救摘星山莊事件分析……….51 2. 原因探討………...53 4-3-3 現代工法技術及新舊材料應用分析………..53 1. 案例 C：安平單身手民宅修護探討……….……..53 2. 原因探討………...55 第四節 小結……….56
第五章
結論………....58
參考文獻………60 附錄一………..62 附錄二...65台灣文化資產保存管理維護相關之研究
-以私有古蹟為例-
指導教授 : 陳逸杰博士 高雄大學創意設計與建築學系研究所 學生 : 許政明 國立高雄大學創意設計與建築學系研究所 摘要 國內文化資產保存觀念最早源自於日治時期 1922 年制定的「史蹟名勝天然 紀念物保存法」第二次世界大戰後「古物保存法」成為保護文化資產最主要之 依據，由於當時的時空環境，並不重視台灣本土的歷史記憶與其脈絡文化資產 的保存，亦未發展出完善的文化保存制度，許多珍貴的文化資產，並未完整記 載與保存。自 1972 年聯合國教科文組織制定「世界文化與自然遺產保護公約」 開始了全面性世界遺產觀念倡導及保護的行動。隨著國際文化保存運動之提倡 及國人文化資產保存之意識也逐漸興起在此風潮下，我國自 1982 年制定《文化 資產保存法》簡稱《文資法》即作為規範文化資產保護之重要法律依據。古蹟 係文資法保護之重要對象之一關於古蹟之保存管理維護特別是私有古蹟管理之 維護措施及管制方式都直接受到我國憲法對人民私有財產權之保障與經濟社會 及文化權利國際公約所載明之公民文化基本權影響因此現行文資法有關公私有 古蹟管理維護之具體條文規定亦有進一步探討以及釐清的必要基此本文針對現 行《文資法》有關公私有古蹟管理維護規範方面所面臨之相關法治問題進行探 討並分析私有權與文化基本權間的衝突與調和提出法制面改進相關建議以供政 府與各界參酌。 關鍵字: 私有古蹟 . 文化基本權 . 財產權 IStudy on Mangementd Preservation of the Culture
Consrvaton in Taiwan-Take private monuments as example
Advisor : I-Chieh Chen
Dpartment of Crative Design and Architecture National University of Kaohsiung
Student :Jeng-Min Hsu
Dpartment of Crative Design and Architecture National University of Kaohsiung
Abstract
Since the establishment of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage by UNESCO in 1972, protection and preservation about the cultural heritage has been initiated throughout the world. Meanwhile, the concept and awareness regarding cultural heritage preservation has gradually emerged
domestically. In 1982, the Cultural Heritage Preservation Act has been made as the major legal authority for domestic cultural heritage preservation in Taiwan.
The protection, preservation, management, and maintenance of the monuments, specifically the measures about the regulation and maintenance of the private monuments, are directly affected by the Constitutional protection of property rights and the fundamental cultural rights proposed by the International Covenant on Civil and Cultural Rights (ICESCR). Therefore, the current provisions regarding
preservation and management of the public and private monuments should be further reviewed.
This study will discuss the legal issues related to the Cultural Heritage Preservation Act, focusing on the maintenance and management of public and private monuments. Also, the study will analyze the conflict and harmonization between the legal norms and provide suggestions on the reform about the current laws and regulations. Keywords： Private monuments，Private Cultural rights，property rights
圖 目錄 圖1 研究流程圖………...5 圖2《文化資產保存法》法規發展流程圖………..10 圖3 審議委員會組成架構圖………40 圖4 修護流程相關單位關係圖………42 圖5 官方與民間共同經營文化資產圖………..…..44 圖6 社區營造概念圖...47 圖7 龍山寺修護工程爭議流程示意圖………49 圖8 摘星山莊個案爭議流程流程示意圖………52 圖9 魏宅古蹟指定修護流程圖………55 III
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
1-1-1 研究動機與目的 由於從小居住在台南安平舊聚落對於周遭的地域環境有著不可抹滅的情 感，安平是台灣文化歷史的起點，處處皆有文化古蹟和歷史遺址，隨著社會大 眾對文化資產保存觀念的萌芽促使安平成為一處熱門文化觀光景點，使得許多 記憶中的廢棄老屋變成了古蹟和歷史建築。自己母親的老家嫣然成為安平文化 風景區內重點保護之傳統民宅市定古蹟。 然而古蹟歷經歲月滄桑，維護管理及修復遂成古蹟保存之重要課題。但過 去長期以來，因法令不週、制度不善、財源不足、發包機制、材料、工法、匠 師、技術等問題以至維護不當修復過程弊病叢生，竟常使古蹟修復反成摧殘古 蹟。檢視修復相關過程，研析有關維護管理上的問題缺失，從法制面上探究應 予落實及改進之處，並提出相關建議，以提供對相關文化資產保存議題之參 考。包括：應就古蹟修復之過程明確區隔，釐清修復組織之權利義務關係，於 法令明訂其責任。修護計畫應嚴謹化與法制化確立主管機關依法對修復工程之 指導監督權責,參考國際修復憲章古蹟修復原則與準則，儘速建立適應我國國情 之完整修復準則。修護計畫應嚴謹化與法制化關於古蹟之管理維護，現行《文 資法》有關於公有及私有古蹟管理維護修繕之具體條文規定，在法制面上，亦 有進一步探討與釐清的必要。 文化資產的歷史意義不僅反映先民的生活方式，亦是豐富現代人生活的重 要內涵，一個國家歷史文化的內涵是否豐厚，端視其對文化資產的保存之重視 程度。古蹟 歷史建築之指定與登錄之過程中針對私有古蹟或歷史建築對所有權 人權益方面原則上不符合比例原則且後續修繕管理維護上法規定含意糊不清介 由研討法律屬性來釐清權利定義。文化資產的正確修復維繫著文化傳承及永續 的保存發展認識到為後代保護這些古蹟的共同責任。將它實地、完整地傳下去 是我們的職責也是最終目的。2 1-1-2 研究範圍與課題 現今我們國內文化資產有分成：有形文化資產和無形文化資產兩大類。其 中具有爭議性的有形資產部份，以實體私有建築物居多。不管是指定或登錄的 行政程序及後續的修復工程，管理計劃等，建築物所遇到問題非常多元且複雜 單就 人、事、地、物 為目標來尋找發生問題的起因及產生的後果對於我們國 內文化保存有何重大影響。因此本研究將以有形文化資產為研究主要範圍。 針對現行文化資產保存管理維護規範所面臨實務上問題，探討《文資法》相關之 規定，本文就修正案內容中有形資產之保存、管理、修繕、維護等項目條文進行 與有關實務問題形成原因進行分析研討，提出可能解決方向。主要研究課題如下： （一）古蹟、歷史建築之指定登錄對所有權人權益探討。 （二）文化資產修護後續日常管理維護所遇之問題。 （三）現行法令的制定對應現實社會環境是否得當適宜。 （四）就個案分析實際面對文化保存問題的難處與困境 第二節 相關文獻探討 本文探討主題為文化資產保存維護管理相關問題，筆者從實務面上觀察的 角度觀察問題文資法的執行上面所延伸出來的爭議問題再彙集相關文獻資料橫 向去思考可以解決的方法提出一個平衡點來做為本文的分析基礎。 1-2-1 文化資產保存爭議性問題： 1.梁郁玲(2004) ，〈台灣地區民宅古蹟保存爭議之探析〉，嘉義大學視覺藝 術研究所碩士論文。 本篇文獻係研究台灣古蹟保存與現代社會歷史脈絡之間具有正面而且微妙 的子關係，古蹟保存專業也已經經歷多次的轉型，回顧此過程發現古蹟保存與 社會現實之間不斷的出現爭議的話題。分析官方、專家及民間，在私有古蹟保 存爭議的產生過程與影響中所扮演的角色，透過爭議的解析可以提供文化行政 與藝術教育寶貴的經驗及啟示。 文中對於政府、專家、業主，之權益問題及三方的關係與本身立場有清楚 的分析，可由此文獻做延伸思考。
3 2.林孟章(1993) ，〈台灣古蹟保存政策執行與保存論述關係初探〉，東海大 學建築系碩士論文。 本篇文獻研究環繞在「為誰保存?」、「為何保存 ?」、「如何保存 ?」等問題 保工作最根本的是在於不斷進行審視與再定義。制度化後的體制中，古蹟保存 工作呈現著多層面的互動現象。固守法令權限與行政規範的政策執行，加深了 保存與發展與現實生活的對立。 文中在描述聚落保存方面，除了結合了自然、人文景觀的保存外，保存工 作更提供了維繫社區生活與建立地方意識的社會契機。保存行動的轉向，結合 社會輿論、民間社團與地方民眾的力量，在不同層面的工作領域尋找契合的環 結，企圖突破現有體制限制，以新的論述與實踐管道，推動了保存政策的轉 變。藉由此篇文獻研究文化資產的保存與社區總體營造有何密切關連。 1-2-2 文化資產保存法制相關問題： 1.林芝霠(2009) ，〈文化資產保存法修正探討－以建築類文化資產為核 心〉，成功大學建築學系碩士論文。 本篇文獻研究現行文資法有關「古蹟、歷史建築、聚落」之建築類文化資 產為主軸，作進一步之分析，並分由政策性、規範性及執行性等三個角度切 入，並嘗試探討在過去舊法執行時期所發生之爭議與困境，佐以近年來臺灣建 築類文化資產保存事件之案例研析，藉此釐清修正前後文資法觀念的轉變與其 增修緣由。其次，針對舊法時期即已經存，且依現行法仍無法解決之舊弊，並 分析在現行法增修後所衍生之新問題。 文中提出目前我國現行法中在保存的真實性方面，仍缺乏修護層級與真實 性的概念；古蹟指定或歷史建築登錄之涵蓋範圍，未來似須進一步予以釐清； 中央與地方在指定標準流程上，應有再予檢討之必要；審議制度不論是委員資 格、迴避問題或是審議決定等細節上，現行法制則仍有闕漏。藉此文獻研擬參 考法規制度問題。 2.楊佳燕（2010），〈文化資產審議與行政程序法-以古蹟指定及歷史建築 登錄法制實務為例〉，臺北教育大學文教法律研究所碩士論文。 本篇文獻是研究現行文化資產審議程序，再審議基準審議程序之發動進行 及完成程序瑕疵，譬如，暫定古跡制度的濫用、指定後登入基準欠缺明確性指 定登錄理由與審查基準欠缺正當合理之關聯，處分未載明理由或法令依據等而 造成文化資產所有人、使用人或管理人無法預測之損害與程序及浪費。藉由文
4 中所分析，文化資產審議制度對文化資產所有人的權益保障等，有不足處，再 從文化資產審議之相關程序主義檢視是否落實行政程序。 1-2-3 文化資產修護技術問題： 1.趙文傑(2002) ，〈臺灣傳統匠師參與古蹟修復之研究〉，中原大學建築研 究所碩士論文。 本篇文獻研究是以台灣古蹟修復傳統匠師為研究對象，瞭解傳統匠師參與 古蹟修復工作有些什麼問題需要克服，找出問題並研擬對策。從法制面、政策 面、執行面研提相關建議。 其文中在古蹟修復施工中，傳統匠師理所成當然為古蹟保存中重要的一 環，重視其專業技術，建立經久可行的傳統匠師制度，使其法制化、專業化、 技術化，思考傳統匠師的功能及社會地位相對性重視其專業技術，建立經久可 行的傳統匠師制度，使其法制化、專業化、技術化，除了傳統匠師的功能及社 會地位相對提升外，可提高施工品質。 2. 陳定萱(2010) ，〈傳統灰漿與近現代灰漿之配比分析方法研究〉，成功大 學土木工程研究所碩士論文。 本篇文獻研究古蹟修復過程中，由於現代匠師通常不了解灰漿原料種類， 或礙於修復工期不足及習於使用水泥等原因，於新作或修復灰漿中添加近現代 膠結材料水泥、石膏或白水泥，以增加灰漿早期強度，但添加現代膠結材料之 灰漿強度高、透水性低，用以修復古蹟容易對古蹟造成二次傷害，且憑藉目前 既有之灰漿配比分析方法無法得知灰漿中是否參雜有現代膠結材。因此，從文 獻中進行解，在進行古蹟修復之前先瞭解古蹟灰漿中所包含之物料材料及配 比，同時檢視取樣分析之灰漿中是否包含現代膠結材，以免選用不當的材料進 行修復工作。 筆者認為此文獻的沙漿調配比例影響現今古蹟修護甚高，因為沙漿是修護 古蹟最基本也最重要的材料。
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第三節 研究流程
本文確定研究動機和目的後，立即進行相關文獻研析。因著重文化資產保 存管理維護的面向上，所以彙集國內外相關法令比較差異及做法從中歸納整理 出問題的脈絡和起因逕行分析與探討可以解決問題的方向（圖1）。 研究動機與目的 相關文獻探討 文化資產保存法法制沿革 文化資產保存與修法關係 文化資產保管理法制分析 結論 第一章 第二章 第五章 第四章 第三章 緣起 資料彙集 現況研判 修正問題 問題原因 發現問題 圖 1 研究流程 （來源:筆者繪製）
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第二章 文化資產保存法的法制沿革現況分析
第一節 國際文化資產修護觀念之精神
1964 年第二屆國際歷吏文化紀念物與歷史場所建築師與技師會議，於威尼 斯開會時通過了全名《國際文化紀念物與歷史場所維護與修復憲章》，也就是《威 尼斯憲章》。距離第一屆會議於 1931 年發表《雅典憲章》，已有三十多年之久。 會中提出了歷史古蹟的概念不僅包括單個建築物，而且包括能從中找出一種 獨特的文明一種有意義的發展或一個歷史事件見證的城市或鄉村環境。凡傳統環 境存在的地方必須予以保存，決不允許任何導致改變主體和顔色關係的新建、拆 除或改動。修復過程是高度專業性工作，其目的旨在保存和展示古蹟的美學和歷 史價值，應以尊重原始材料和確鑿文獻爲依據。各個時代爲單一古蹟之建築物所 做的正當貢獻必須予以尊重，修復的目的不是追求風格的統一。預先就要禁止任 何的重建。這些重要概念，促成了 60 年代末、70 年代初世界範圍內城市歷史建 築和遺産保護的國際潮流的出現。 至於，提到國際歷史保存觀念變遷就會先從《雅典憲章》說起，內容揭示了 當代國際歷史保存運動的共同先驅。全世界建築專業界首次對「城市中的歷史遺 產」提出了共同看法：包含了對歷史建築做為都市歷史的見證之尊重及歷史建築 維護以不妨礙民居生活品質的改善兼顧、以及對古蹟周邊土地的配合政策等。這 在當時，歷史保存與古蹟維護的理論與實踐已比二次大戰前更為成熟。事實上， 《威尼斯憲章》中仍然可以見到《雅典憲章》的影子，但卻更為細膩與前瞻，是 目前被世界文化資產界公認最貝權威性的國際憲章，受世界上絕大多數國家的認 可與遵循。 本章節所探討的主題係依據臺灣的《文化資產保存法》後簡稱《文資法》。 的內容對照目前國內文化資產所分成的有形資產和無形資產兩大類。尋找國外的 法規及保存文化資產的精神。針對日本與法國的文化資產法規對照國內歷年修正 的《文資法》，探討國內外文化資產法令有何不同與相同之處。7 2-1-1 日本文化財保護法概述 日本於文化資產保存之法制規範，是有長遠歷史的，但以現代化法制規定 而言，卻是在歷經第二次世界大戰期間及其戰後，整個社會、經濟紛擾而散失 或荒廢相當多的文化資產，特別是 1949 年 1 月法隆寺金堂壁畫燒毀事件作為契 機，所引發制定與施行於 1950 年之「文化財保護法」，為現行法制規範之濫 觴。 按「文化財保護法」將文化財分為有形文化財、無形文化財、民俗文化 財、紀念物、傳統建築物群等五類，其中關於本文所探討之古蹟部分，則屬於 有形文化財之範疇中，惟在細部分類上，二者概念亦非完全相同，蓋「文化財 保護法」所定之有形文化財者，在範圍上包含「建築物」及「美術工藝品」；在 分類上則可區分為（一）重要文化財、（二）國寶及（三）登錄有形文化財。前 二者需經指定，亦即，國家就有形文化財中，將其重要者定為「重要文化財」； 就已指定之重要文化財中，從世界文化的觀點來看，具有高度價值而得作為國 民之寶者，再指定為國寶。 至於，第（三）者，則需經登錄程序。據此，似可 推論我國文資法所定之古蹟，應指日本「文化財保護法」所定有形文化財中， 經指定為重要文化財及國寶之建築物而言。故以下所述日本立法例上之「重要 文化財」或「國寶」者，在本文探討議題前提下，自包含我國文資法所定「古 蹟」概念在內，如指示管理的方法有： 1 文化廳長官得對重要文化財所有人，就重要文化財之管理為必要指示。 2 管理人管理義務人及管理責任人：重要文化財所有人應依文部科學省所發布 之命令及文化廳長官之指示，管理重要文化財；於特殊又有人得經一定程序託 付於適當之人代替本人盡管理之責。 3.指定或解除指定管理團體之管理：1.指定：重要文化財所有人不明 或所有 人、管理責任人管理有明顯困難或不適當時，文化廳長官得定適當之地方公共 團體或其他法人，就該重要文化財為保存必要之管理；2.解除指定：指定管理 團體管理之事由消滅或有特殊情形時，文化廳長官得解除管理團體之指定；3. 費用：管理團體管理重要文化財所需要之費用，除本法特別規定外，由管理團 體負擔；但此規定並不妨礙管理團體與所有人約定在所有人所受利益範圍內負 擔一部份費用之協議。 4.整修義務人：重要文化財之整修由所有人為之。但有管理團體管理 時， 由該團體為之，且管理團體必須聽取所有人及占有人針對重要文化財之修理方 法或時期所表達之意見。 5.管理或整修之補助：重要文化財之管理或整修經費過鉅，所有人或管理團體 不堪支應或其他特殊情形時，政府得交付所有人或管理團體補助金；交付時， 得為必要事項之指示，並得指揮監督管理或整修事項。 6.命令與勸告：無論是重要文化財之管理或整修，文化廳長官為管理適切或保 存必要，得命所有人或管理團體為一定措施，或為一定勸告。 7.國寶文化財由政府自行整修或為一定措施：國寶在符合一定要件下，
8 由文化廳長官自行整理國寶，或對國寶為一定措施；自行整修或為一定措施時 應注意之相關事項：整理國寶或為一定措施之相關費用由國庫負擔；政府自行 整修或為一定措施致他人受有損失時，國家應補償 8.讓與受補助之重要文化財時應支付繳納金：1.繳納金之支付：政府補助或政 府負擔費用之重要文化財，其受補助或負擔費用當時之所有人或其繼承人、受 遺贈人或受贈人，於有償讓與該重要文化財時，應合計政府補助與政府負擔之 金額並扣除本人支付之金後，向國庫支付繳納金。2.免除繳納金全部或一部之 支付：重要文化財受補助或分擔費用後，因不可歸責於本人事由致文化財價值 顯著減損或文化財轉讓予國家時，得免除支付繳納金之全部或一部 3.未支付繳 納金之效果：未依指定期限支付全額繳納金，依滯納國稅處分之例，予以徵 收，且此徵收金順位僅次於國稅與地方稅 4.繳納金之抵繳扣除：繼承人、受遺 贈人或受贈人於支付繳納金後，得抵繳扣除其應繳納之遺產稅或贈與稅。 9. 現狀變更之限制：非經文化廳長官許可，不得變更重要文化財之現狀或從事影 響保護重要文化財之行為。但變更現狀係維持措施或因應非常災害所必要之對 應急迫措施，以及輕微影響保護重要文化財之行為者，不在此限。 10.整修呈報及政府建言：所有人或管理團體整修重要文化財者，應於著手整修 30 日前，依文部科學省所定法令規定向文化廳長官提出呈報；文化廳長官認有 保護重要文化財之必要時，得對該呈報予以整修技術上的指導或建言。 11.環 境保護措施：文化廳長官認有保護重要文化財必要時，得於劃定地域中限制或 禁止一定行為，或命令為必要設施；另因上述規定所作成之處分而受有損失 時，國家就其通常損失部分，補償之。 12.買賣重要文化財與國家承買重要文化財：有償讓與重要文化財者，應以書面 記載受讓對象、預定對價金額或其他法令所定事項，先向文化廳長官作國家呈 報；呈報後 30 日內，文化廳長官認為該重要文化財應由國家買受時，即以呈報 書記載之預定對價金額為代金，視為買賣成立。 13.團體或其他法人，認為有保護重要文化財而買受該文化財必要時，得補助部 分買受經費。 14.管理或整修之受託或技術指導：重要文化財所有人（有管理團體之情形時， 為管理團體）得依文化廳長官所定條件，委託文化廳長官就重要文化財為管理 （有管理團體者，不得委託）或整修；文化廳長官認有重要文化財保護必要 時，得對所有人（有管理團體之情形時，為管理團體）出具條件，勸誘其委託 文化廳長官就重要文化財為管理（有管理團體者，不得委託）或整修；重要文 化財所有人、管理責任人或管理團體，得依文部科學省所定法令，向文化廳長 官請求管理或整修重要文化財之技術指導。
9 2-1-2 法國文化資產保護法概述 法國對於文化資產保護之歷史由來已久，至第 19 世紀末的 1887 年經過繁 瑣的討論後，頒布第一個遺產保護的法律。此後，該法律再歷經 25 年時間之施 行與檢討，修正成為「1913 年 12 月 31 號法」，至此，法國文化資產保護法制 原型，即告確立。在本法規範架構上，保護文化資產採行兩種運作模式，其一 為：不改變財產制度、不變更其位置、不轉換其用途，僅針對文化資產賦予其 特別地位，設定些許限制或拘束，以利監督及保存；其二為：將相關資產在公 產體制之下，以教育及學術研究之目的，建構成為體系一貫的集合體，以達到 文化資產永恆之保存。前者運作模式下所探討者則涵括「古蹟保護」、「考古遺 跡保護」及「公共收藏品以外之藝術品和文物保護」等議題。 在不變更財產制度，限制財產權之運作模式下，係以公益的名義選擇一些 資產，作為古蹟保護之客體，而該古蹟財產之所有權人，無論是公法人或私法 人，原則上會被設定一些負擔或義務。至於具體的規範措施，則可從兩方面加 以說明： 1. 以歷史建築為名的不動產保護：建築物與土地因其歷史或藝術價值可 在歷史建築名義下，受到保護。其歷史建築由文化部在諮詢「歷史古蹟專家審 議委員會」及「國家歷史古蹟委員會」表示意見後行使「分類權」（即：相當於 文資法所定之「古蹟」指定）；其餘歷史古蹟則是由省長在諮詢「省歷史古蹟委 員會」之意見後，行使「登錄權」 （即：相當於文資法所定之「歷史建築」登 錄）。不論公有或私有歷史建築所有權人於其財產受指定後，仍可以繼續行使其 財產上之權利，但必須負一定之義務。此義務中最重要者，當屬歷史建築若未 取得事前授權的話，不得進行任何形式的整修或改變，同時，縱使取得授權進 行整修或改變，在私有歷史建築物部分，施工仍需由曾獲得國家出資所開設課 程學位之獨立建築師主導；當已受分類指定之歷史建築物(古蹟)受到嚴重威 時，該古蹟所有權人將可能被強制進行必要之工程，以保障該古蹟。不過， 在負有義務之同時，所有權人在財務上可享受國家提供補助所需費用的百分之 三十到五十；古蹟所有人更享有相關租稅減免之優惠。 2.被保護的空間及整體：此涉及保存建築物本身及其附近環境的措施。在歷 史建築物方圓半徑 500 公尺內的所有建築物，在沒有得到中央行政機關准許 前，禁止作任何外觀可見的改變，而為了嘗試修正方圓 500 公尺區域的效果， 最近的法令建立一個與當地之地地貌及歷史更為協調的區域，也就是所謂「修 正的保護區」或「適合的保護區」要求必須要有事前詳細研究以及履行更為慎 重的程序。
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第二節 台灣文化資產保存法之法制沿革
我國文化資產保存法制，係從日治時期日本於 1922 年制訂的「史蹟名勝天 然紀念物保存法」，其相關辦法包括「史蹟名勝天然紀念物保存相關依命通 牒」、「史蹟名勝天然紀念物保存法施行規則」、「史蹟名勝天然紀念物保存法取 扱規程」、「史蹟名勝天然紀念物調查會規程」，二次大戰後，1945 年國民政府 來台，將其於 1930 年制定的「古物保存法」運用於台灣，並廢止「史蹟勝天然 紀念物保存法」及其相關子法。迄自 1982 年完成《文化資產保存法》之立法程 序，並廢止「古物保存法」，之後復經 1997 年（修正 2 次），2002 年及 2005 年 各修正一次，茲將其立法過程分述如(圖 2) 。 2016 圖 2《文化資產保存法》法規發展流程圖（來源:筆者繪製） 1982 1984 2002 1997 2005 文化資產保存法實施細則 古蹟修護原則確立 贊助古蹟修護列舉扣除所得稅 調整古蹟主管機關 土地容積轉移辦法 準用現代工法進行古蹟修護 新增文化景觀等規定 增列暫定古蹟 調整主管機關為文化部及農委會 審查委員會設立 因 921 地震及精省影響增加歷史建築項目 文化資產保存法制定11 《文資法》在臺實施之前，於臺灣實施過的文化資產相關法規有日本的《史 蹟名勝天然紀念物保存法》與中華民國的《古物保存法》。 (一)第一階段 1982 年 5 月 26 日，《文化資產保存法》正式實施，日後到 2016 年為止曾 進行過六次修法，其中因 2005 年 2 月 5 日公布的第五次修法為整體性與結構性 的修法，故此版本可視為《文化資產保存法》第二階段，而在《文資法》實施 後，文建會會同教育部、內政部、經濟部與交通部在 1984 年 2 月 22 日發布 《文化資產保存法施行細則》。而第一階段的《文化資產保存法》內容有 8 章 61 條，分別是第一章總則、第二章古物、第三章古蹟、第四章民族藝術、第五 章民俗及有關文物、第六章自然文化景觀、第七章罰則、第八章附則。 1997 年 1 月 22 日公布該法的第一次修法結果，主要是增加古蹟土地容積 移轉條款，以免私有古蹟因土地的潛在價值而可能遭到破壞；另外，增列贊助 維修古蹟款項得列舉扣除所得稅條款，以鼓勵私人維護或維修古蹟。 1997 年 5 月 14 日再次修法，將原本統一由中央指定、解除及變更指定的 古蹟，改由各級政府負責指定及遷移或拆除審核，而第一、二、三級古蹟的分 法也改成了國定、省定（直轄市定）、縣定（市定）的分法，對應所管轄的政府 層級，不過古蹟的解除與變更指定仍一律由中央審核。此外這次修法也增加了 古蹟修復應保存原有風貌，但經許可後可採不同的保存方式之規定，另外也規 定擬定古蹟保存區及修復計劃過程中，應舉辦說明會和公聽會的規定。 2002 年 2 月 9 日再次修法，修法動機主要是因為受到九二一大地震令許多 未經指定的史蹟受損卻無相關保護法規，以及 1998 年精省的影響。此次修法最 大的改變便是增加了「歷史建築」，該法第三章因而改稱「古蹟與歷史建築」， 另外因應九二一大地震的衝擊，增加修復工程在必要時得採用現代技術的規定 與重大災害古蹟及歷史建築緊急修復條文，日後文建會於 2000 年發布《重大災 害歷史建築應變處理辦法》，內政部於 2001 年發布《重大災害古蹟應變處理辦 法》，二行政命令於 2006 年由文建會統合《古蹟及歷史建築重大災害應變處理 辦法》。而由於精省的關係，原省定古蹟直接改為國定古蹟。
12 2002 年 6 月 12 日《文化資產保存法》第四次修法結果公布施行，主要是 增列《公有古物複製品管理辦法》、《公有古物複製及監製管理辦法》、《文化資 產獎勵補助辦法》的法源 (一) 第二階段 《文化資產保存法》在 2005 年 2 月 5 日公布的第五次修法為一整體性與結 構性的修法，將全部條文改為 11 章 104 條。11 個章節分別是第一章總則、第 二章古蹟、歷史建築及聚落、第三章遺址、第四章文化景觀、第五章傳統藝 術、民俗及有關文物、第六章古物、第七章自然地景、第八章文化資產保存技 術及保存者、第九章獎勵、第十章罰則、第十一章附則。此次修法最主要做的 是將文化資產類別由六類調整為七類，將古蹟類分出遺址、自然文化地景改為 自然地景與文化景觀、民族藝術改為傳統藝術、古物類底下增加圖書文獻一 項。另外舊版法規著重在物件上，新制對於人才有所重視，規定要對保存技術 及保存者建檔及登錄、藝師列冊指定等等。此外舊版法規在中央主管機關上牽 扯到 6 個部會，新制只修改為文化建設委員會與農委會。又舊版法規傾向使用 「指定制」（強制性保護），新制則「指定制」與「登錄制」並重，兩者的差異 在於指定比登錄有更多的獎勵，但也附有罰則與一定的限制，登錄則有類似的 獎勵，但未有罰則，主要是用來避免文化資產所有人為避免財產被指定而先行 破壞或是在指定後消極抵抗。 而在 2011 年 11 月 9 日，該法第 35 條進行修正；後來因應行政院組織調 整，依行政院公告自 2012 年 5 月 20 日起該法由「行政院文化建設委員會」負 責的事項（如擔任中央主管機關）改由「文化部」管轄。 2005 年後中央主管機關由內政部移轉至文化部，迄今 2016 年近 10 年未有 結構性大幅修正。為因應文資保存、原住民文化資產實務上之需求，並與世界 遺產公約接軌， 《文資法》交織於當代社會發展脈絡底下，實務操作後發生諸 多不合宜、窒礙難行之處，衍伸包括：文化資產的分類及其定義內容、國定遺 址的指定程序、列冊遺址的監管保護、為保護或研究遺址而進入公、私有土地 的限制、遺址定著土地的所有權移轉、毀損文化資產的處罰及其他相關問題， 均屬本次修正重點。
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第三節 有形資產現況分析
(一)古蹟 古蹟的數目至今 2016 年為止目前國內已指定、登錄的古蹟共有 855 處，將 古蹟的指定、修護及再利 計畫之審核、管理維護等分述如下： 1. 古蹟指定 一個建築物被列為古蹟、或暫訂古蹟時 ，通常就受到主管機關保護，未 經許可，包括所有者在內的任何人，都不可以任意變動、修改。依《文資法》 規定 ，古蹟分為國定古蹟、直轄市定古蹟、縣（市）定古蹟。 2. 古蹟之維護 古蹟通常年代久遠，若不經由制度化的管理維護，很可能面臨滅失之危 險。古蹟之維護工作大致可分為調查研究、規劃設計、修復或再利用、日常管 理等事項，公有古蹟應由政府編列預算辦理保存、修復及維護，私有古蹟由所 有人、使用人或管理人管理維護，私有古蹟之管理維護、修復及再利用所需經 費，主管機關得酌予補助 3. 古蹟之修復 依《文資法》第 24 條規定：古蹟修復及再利用辦法，由中央主管機關定 之。古蹟如受有損害，有進行修復之必要時，通常會保存原來的樣貌及價值並 得依其性質採取適當之修復或再利用方式。 4. 古蹟之活化、再利用 「古蹟保存」與「古蹟活化利用」其精神與手法是截然不同的。「古蹟保 存」之精神不但是歷史原貌保存，限於法令因素，在現今普遍的手法仍是 以 凍結古蹟內外原貌之方式。保存之基本精神是將現代化空間與現代施融入傳統 古蹟之架構內，除了消極改善空間中之不便，應更積極提升居民生活空間品 質，才能有效形成誘因，以鼓勵民眾保存古厝，維護傳統風貌。而「活化利 用」卻是積極的，提出更高生活品質之現代化空間及現代化設備改善方案。基 於專業與客觀的立場，既然要讓古厝「活化」，應該是在不破壞建築物外貌之原 則下，容納更多現代化之可能性，除了滿足老年人對生活的基本需要，還必需14 考量年輕人對現代空間及設備之需要，以取得各年齡層對古厝保存及活化之認 同，為「活化利用」之基本立場。活化或做為商業的經營，才能創造古蹟的價 值。根據目前文化部的調查報告顯示，古蹟的利用形式大約有 3 種形式： (1) 以參觀為主的利用，包括古蹟外觀的參觀、進入古蹟內部的參觀、轉化 成文物展示的機能。 (2) 維持原使用並提供參觀，包括：維持古蹟原有使用、擴大使用、衍生的 形式。 (3) 變更使用 。古蹟成為文化資產，其修復後再利用，成為後人認識文化 資產 歷史意義的途徑。古蹟的利用，仍有留在原址利用者，如神廟中祭祀、建 築空間裡辦公、花園中散步等；也有當成觀光景點，以參觀為主 (三) 歷史建築 依《文資法》第 18 條規定：歷史建築由直 轄市、縣主管機關 審查登後， 辦理公告審查登錄後， 並報中央主管機關備查。建造物所有人得向轄市、縣申 請登錄歷史建築 ，由中央主管「歷史建築」對地方文化非常重要，保存古老的 歷史建築有許多種方式，有的保存較完善就直接以原貌保留，受到損害的就稍 微用新建材補強，這類的建築比較常為觀光 勝地，例如林家花園便是一個例 子，近年來，對於歷史建築空間的再利用逐漸成為推動文化資源再生的主要目 標，歷史建築的再利用已與其建築本身的價值意義有所不同。經由結合「文 化」、「建築」、「歷史」、「生活」、「經濟」用方式，可使文化資產的活化與再 生，不但可以兼顧歷史 的保存亦有經濟的效益 。 (四) 聚落建築群 依《文資法》第 19 條規定：「聚落由其所在地之居民或團體，向直轄 市、 縣 （市）主管機關提出申請，經審查登錄後，辦理公告，並報中 央主管機關 備查。中央主管機關得就前項已登錄之聚落中擇其保存共識及價值較高者，審 查登錄為重要聚落。前二項登錄基準、審查、廢止條 件與程序、輔助及其他應 遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。依文資法規定之法定程序，聚落保護 區分為初始申請、登錄、保護等 3 段，不同權益關係人於不同保護階段，扮演 不同性質的角色與任務。初始 階段應以凝聚在地性之保護社群為核心，並結合 學者專家、專業團體之 協力及參與。進入登錄階段，必須妥善運用政府法令與
15 政策資源，儘速確認保存對象、優先順序及其推動策略，步入保護階段，則應 提升社會大眾支持與認同，建構不同權益關係人之協同管理機制，最後應邁向 發展階段，即融入創意經濟及地域振興之整合思考，鼓勵企業贊助與投資，深 化旅遊品質，促進文化交流及分享，逐步落實以在地社群為核心之聚落保護目 標 。 (五) 考古遺址 依《文資法》第 48 條規定：遺址由主管機關擬具遺址管理維護計畫， 進 行監管保護。前項監管保護，必要時得委任、委辦其所屬機關（構） 或委託其 他機關（構）、登記有案之團體或個人為之。遺址之監管保護辦法，由中央主管 機關定之。依此，遺址由主管機關擬具遺址管理維計畫，進行監管保護。遺址 是考古學研究的根本基礎，遺址中發掘出土的 文物，代表了最基礎而直接的歷 證據，民眾得以藉此瞭解土地上曾發生過的歷史真相，若一旦遺址毀壞了，即 代表一段歷史的消失，造成無法彌補的缺憾，例如台南市政府的「再現王城」 考古發掘城基計畫，緣於十七世紀荷蘭人在大航海時代，在臺灣台南地區所興 築的安平熱蘭遮城，因當時歷史記載文獻有限，如透過考古發掘尚埋在地下的 城基，不僅豐富安平古堡的聚落史料；也可印證臺灣在十七世紀大航海時代與 世界接軌的證據，學術探源的價值自是菲淺；若是因開發因素而毀棄，該 段歷 史真相將永遠無法探究 。 (六) 史蹟與文化景觀 「世界遺產公約」，將保護類別區分為文化遺產、自然遺產，以及兼具兩項 遺產特質之複合遺產等 3 類。另於 1992 年新增「文化景觀」項目，有鑑於此， 我國亦於 2005 年修正之文資法中，首度將「文化景觀」納入保護範圍，自此政 府積極推動神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行為所定著之空間 及相關連之環境之普查、列冊、工作，並責 成地方主管機關針對登錄範疇擬定 保存維護計畫，進行監管保護，且據以編定、劃定、變更為保存用地或保存 區、其他使用用地或分區，落實保存維護工作。目前已登錄之文化景觀有宜蘭 縣烏石港舊址、金門縣燕南書院暨太文巖寺舊址、基隆市仙洞巖、台北縣鶯歌 石、澎湖 縣七美雙心石滬等、 …等 58 處。 (七) 古物 依《文資法》第 69 條之規定：公有古物，由 保存管理之政府機關管護。
16 前項保管機關應就所保管之古物， 建立清冊，並訂定管理維護相關規定，報中 央主管機關備查。第 72 條規定：「私有國寶、重要古物之所有人，得向公立古 物保存或相關專業機關申請專業維護。中央主管機關得要求公有或接受前項專 業維護之私有國寶、重要古物，定期公開展覽」依此，公有古物由保存機關管 理維護，報中央主管機關備查。私有國寶、重要古物之所有人，得申請專業維 護並得定期公開展覽。 (八) 自然地景與自然紀念物 依《文資法》第 82 條規定：「自然地景由所有人、使用人或管理人管理維 護；主管機關對私有自然地景，得提供適當輔導。自然地景得委任委辦其所屬 機關或委託其他機關、登記有案之團體或個人管理維護。自然地景之管理維護 者應擬定管理維護計畫，報主管機關備查。 依此，自然地景由所有人、使用人 或管理人管理維護，亦得委任、委辦 其所屬機關登記有案之團體或個人管理維 護，主管機關對私有自然地 景，得提供適當輔導。
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第四節 小結
1949 年國民政府在台灣的文化資產保存，則沿用 1930 年在中國所公佈的 《古物保存法》，不過此時期卻落入有法條而無執行機制的窘境。直至 1970 年 代鄉土文化保存運動興起，一些文化資產保存事件相繼出現，公部門與社會各 界才不得不重新思考本土文化資產保存的重要意涵，促成爾後《文化資產保存 法》的立法。 1982 年 5 月 26 日《文資法》正式公佈施行，成了繼日治時期《史蹟名勝 天然紀念物保存法》後，台灣第二個確實執行的文化資產保存法律。此法實施 至今日歷經六次修正，總體而言，三十年來， 這部文化資產保存的母法讓政府 在執行保存時有所依循，保存維護的精神與理念也漸植人心。從類型看，有形 與無形文化資產皆已納入，無所偏廢；從手法看，保存的方式已經從單體的 點，向線型及面狀擴展，並且從修護進展至再利用與經營管理層面。 其中，最可貴的當屬學界或民間組織不斷透過教育與推廣等方式讓保存理 念在社會紮根產生影響力。在臺灣，「文化資產」一詞基本上指涉有形的古蹟與 歷史建築 或是無形的風俗習慣等，大體上與聯合國教科文組織的「世界遺產」 及「無形文化遺產」的概念相同。 雖然臺灣的文化資產保存歷程可以往前追溯至清領及日治時期，不過自 1982 年通過《文化資產保存法》文化資產多樣性的呈現與自身認同的建構， 「文化資產」一詞才正式成為法定名稱，相關的保存與修復原則也有了法定的 依據。 從普遍性來看，文化資產是人類文明發展的重要標誌。從多元性來說，文 化資產呈現人類歷史 文化的多樣面貌。因此，作為一個多元組成的臺灣社會， 文化資產保存的價值與意義更在於彰顯這個島嶼歷史與文化的複雜性與多面 向。進一步從歷史文化的角度看，因文化資產與時間、空間及族群等有直接關 聯，所以保存文化資產將有助於歷史論述的主體建構，強化自我認同與提升內 在素質；從未來創新的角度看，因文化資產具普遍和多樣特性，所以文化資產 將成為傳承過去與未來，連結國際與在地文化成為一股重要不可抹滅的潮流。18
第三章 台灣文化資產保存相關問題之探討
第一節 現行法規制度之探討
立法院於 2016.07.12 三讀通過《文化資產保存法》修正案，其修正可以說 是歷次修正幅度最大，而影響層面最廣的一次，也可以說是《文資法》自 1982 年制定執行以來，依照過去許多實際執行的困境、並且考量時空背景不同，所 做出的全面性修正。 這次修正通過後的《文化資產保存法》，共計十一章一百十三條，修正重點 包括：保障文化資產保存普遍平等之參與權，並擴大公民參與程序；新增紀念 建築及史蹟類別，並針對我國特有珍貴之植物、礦物、特殊地形及自然現象等 增加自然紀念物之類別，以強化臺灣土地與歷史之連結；透過學校教育體系， 來實施文化資產保存教育；明定原住民族文化資產特別辦法，重視多元族群文 化資產之保存；增加對文化資產保存工作之獎勵規定；提高對破壞文化資產之 處罰等。 本次之修法除可解決目前文化資產保存實務上，擴大公民參與之問題，且 新增紀念建築、史蹟及自然紀念物等類別，以此強化臺灣土地與歷史之連結。 另並將聯合國世界文化遺產及非物質文化遺產等公約中，對文化資產類別定義 與保存原則等規範重點，落實於法案條文中，以遵守此等國際公約之精神，使 我國文化資產之保存工作，得進一步與國際接軌。但仍然有一些問題需要解 決，茲分述如下：19 3-1-1 古蹟指定缺乏合宜的標準 1982 年《文資法》立法時，文化資產保存係採「指定制」，由中央主管機 關負責指定、解除指定或變更指定，古蹟分為第一級、第二級、第三級 3 種。 1997 年第二次修法後，古蹟由原先的第一級、第二級、第三級的分類，修正為 國定、省（市）定、縣定1 ，並改由各級政府自行指定，但是解除或變更指定 仍由中央政府統一審核。1997 年修訂分級辦法為分類辦法，亦即以前是將古蹟 分為一、二、三級，後來就廢棄了分級制度，改為分類制。自從古蹟之保存改 為國定古蹟、直轄市定古蹟及縣市定古蹟之後，地方政府為了增加新修正觀光 收入，一窩蜂搶著指定古蹟，地方的古蹟即快速增加。自 1997 年至今 2016 年 古蹟從 268 處增加到 855 餘處，古蹟在 18 年之間增加了將近 3 倍，由其新修正 法案第十五條 公有建造物及附屬設施群自建造物興建完竣逾五十年者，或公有 土地上所定著之建造物及附屬設施群自建造物興建完竣逾五十年者，所有或管 理機關於處分前，應先由主管機關機關進行文化資產價值評估，也就是可以因 主管機關的自行評估而成為古蹟，顯見古蹟指定未臻嚴謹。 3-1-2 古蹟管理維護之概念混淆不清 《文資法》第 23 條規定：「古蹟之管理維護，係指下列事項： 1. 日常保養及定期維修。 2. 使用或再利用經營管理。 3. 防盜、防災、保險。 4. 緊急應變計畫之擬定。 (5) 其他管理維護事項 古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機 關備查。古蹟所有人、使用人或管理人擬定管理維護計畫有困難時，主管機關 應主動協助擬定。第一項管理維護辦法，由中央主管機關定之。 1 1998 年精省後《文資法》中與省政府有關之文字均予以刪除，其職權改由中央負責。
20 同法第 30 條規定：私有古蹟、歷史建築及聚落建築群之管理維護、修復及 再利用所需經費，主管機關得補助之。違反前款規定者，主管機關得要求改 善，並視情節輕重，追回全部或部分已撥之補助款。因此古蹟於指定後，應進 行管理維護，又私有古蹟、歷史建築及聚落之管理維護及修復、再利用所需經 費，主管機關得補助之。 《文資法》及其施行細則規定古蹟管理維護或修復、再利用及主管機關補助 經費之事項，且古蹟經指定之後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計 畫，並報主管機關備查，其目的是希望古蹟之管理維護能獲得保障，惟由於所 有人、使用人或管理人對於古蹟之管理維護與修復、再利用之概念混淆不清， 且古蹟每修一次就壞一次，致使耗費不必要的資源修理，不僅浪費經費亦加劇 古蹟之損壞程度。 3-1-3 古蹟修復技術不佳未能切合原貌 《文資法》第 24 條規定：「古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主 要構造與建材仍存在者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使 用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。 前項修復計畫，必要時得採用現代科技與工法2 ，以增加其抗震、防災、防 潮、防蛀等機能及存續年限。第一項再利用計畫，得視需要在不變更古蹟原有 形貌原則下，增加必要設施。《古蹟修復及再利用辦法》，由中央主管機關定 之。因此，古蹟如有受損，有進行修復之必要時，為了保存原來文化資產的樣 貌及價值，通常會以現代工法進行修復，或以現僅存樣貌加入創新建築設計， 以補強已毀損部分，來完成最大可能之藝術文化價值保存。 《古蹟修復及再利用辦法》第 3 條規定：前條第一款修復或再利用計畫包括有: 2 「工法」就是一套工程施做的方法，各式工程都有自己不同的工法，即使是同樣的東西也有不同的工法，取自 http://blog.xuite.net/sasoffice/blog/28031909，上網日期，2016.6.23.。
21 1. 文獻史料之蒐集及修復沿革考證。 2. 現況調查，包括環境、結構、構造與設備損壞狀況等調查及破壞鑑定 3. 原有工法調查及施工方法研究。 4. 必要之解體調查、其範圍、方法及建議。 5. 必要考古調查及發現發覺。 6. 傳統匠師技藝及材料分析調查。 7.文化資產價值與再利用適宜評估。 8. 修護再利用原則、之方法研擬及初步修護摡算預估。 9. 必要之現況測繪及圖說。 10. 修復或再利用所涉建築、土地、消防及其他相關法令之檢討及建議。 11. 依古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦 法，所定因應計畫研擬之建議。 12. 必要之緊急搶修建議。 13. 修復或再利用計畫先期規劃，包括再利用必要設施系統及管理 前項第四款解體調查，包括下列事項： (1) 解體方法及安全保護措施。 (2) 材料與環境之科學檢測、實驗及紀錄。 (3) 解體調查工程之監督及紀錄。 (4) 原結構之檢討、分析及修復、加固之建議。 (5) 必要之考古分析及紀錄。 (6) 其他相關事項。 本條係古蹟修復或再利用計畫所包含之事項，惟古蹟損壞之時，是否一定 要依古蹟修復或再利用辦法之規定修補需要再研議。國內對於古蹟修復長久以 來觀念偏差，認為只要古蹟毀損，一定要加以大修，然由於缺乏維護層級之觀 念，使得古蹟之修復未能切合實際之需求。加上政府未能有計畫培訓古蹟維修
22 人才，使得傳統古蹟修繕技術恐漸漸失傳而面臨世代斷層。 3-1-4 提報古蹟修復制度對應主管機關未課期限之責任 《文資法》第 27 條規定：因重大災害有辦理古蹟緊急修復之必要者，其所 有人、使用人或管理人應於災後三十日內提報搶修計畫，並於災後六個月內提 出修復計畫，均於主管機關核准後為之。私有古蹟之所有人、使用人或管理 人，提出前項計畫有困難時，主管機關應主動協助擬定搶修或修復計畫。前二 項規定，於歷史建築所有人、使用人或管理人同意時，準用之。古蹟及歷史建 築重大災害應變處理辦法，由中央主管機關定之又《古蹟及歷史建築重大災害 應變處理辦法》第 5 條規定：主管機關為協助古蹟或歷史建築所有人、使用人 或管理人擬定搶修或修復計畫，得辦理轄內古蹟或歷史建築受災情形勘查，並 調查歷史建築所有人、使用人或管理人之搶修或修復意願。因此，古蹟因重大 災害造成損害，有修復之必要者，所有人、使用人或管理人應於規定期限內提 報搶修計畫及修復計畫，並於主管機關核准後為之，主管機關亦應協助所有 人、使用人或管理人修復古蹟。 《文資法》修法之前，對於古蹟因重大災害遭受損害時，應如何處理，未做 規範，以致於古蹟進行修復之工程極為困難，是以，文資法第 27 條及古蹟及歷 史建築重大災害應變處理辦法，係為古蹟遭受災害必須修復時，所訂定之程序 與方式，惟發生重大災害之際，古蹟或歷史建築屬私有者，受損害之範圍可能 不止於此，亦有可能危及所有人、使用人或管理人家人之生命安全及財產之損 失，在時間的處理上，恐無法依規定於災後 30 日內提報搶修計畫，現行法雖訂 有私有古蹟之所有人、使用人或管理人，提出計畫有困難者，主管機關應主動 協助擬定搶修或修復計畫，惟未訂有主管機關應主動協助之期限，對應消極的 公務系統恐損害古蹟所有人、使用人、管理人的權益因此修法上有未臻周延。
23 3-1-5 古蹟保存之行政程序應舉辦聽證會 《文資法》第 37 條規定：為維護古蹟並保全其環境景觀，主管機關應會同 有關機關訂定古蹟保存計畫，據以公告實施。古蹟保存計畫公告實施後，依計 畫內容應修正或變更之區域計畫、都市計畫或國家公園計畫，相關主管機關應 按各計畫所定期限辦理變更作業。主管機關於擬定古蹟保存計畫過程中，應分 階段舉辦說明會、公聽會及公開展覽，並應通知當地居民參與。 第一項古蹟保存計畫之項目、內容、訂定程序、公告、變更、撤銷、廢止 及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。依此，為維護 古蹟並保全其環境景觀，主管機關擬具古蹟保存計畫後，依規定予以保存維 護，又古蹟保存用地或保存區、其他使用用地或分區，對於基地面積或基地內 應保留空地之比率等，得採取獎勵措施，且主管機關於擬定古蹟保存區計畫過 程中，應分階段舉辦說明會、公聽會3 及公開展覽。 在保存古蹟之過程中，主管機關應分階段舉辦說明會、公聽會及公開展 覽，並通知當地居民參與。前揭「公聽會」係指民意及行政機關針對各項重大 議題，邀請民意代表、學者專家及一般大眾進行座談，廣為蒐集各方意見的座 談會 。依《行政程序法》規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行 政處分前，應給予處分相對人聽證或陳述意見之機會，且「聽證」程序有一般 性的原則要式規定，與「公聽會」並不相同，由於私有古蹟之指定保存涉及對 人民財產權之限制，主管機關在進行文化資產保存的程序中，係舉辦「公聽 會」而未舉辦「聽證」，行政程序恐有不足。 3 公聽會，取自 http://tw.knowledge.yahoo.com/question/question?qid=1005011002302，上網日期：2016.6.17.
24 3-1-6 歷史建築所有人無法認同文化資產保存價值 1999 年 9 月 21 日台灣發生了芮氏 7.6 級地震，其震央位於南投縣集集 鄉，亦即在日月潭偏南方，這是一百年來國內最嚴重的一次地震。這一次大地 震重創台中縣與南投縣，造成 2,000 人以上死亡與 9,000 人以上受傷，除此而 外，中部地區許多文化資產嚴重受損，極需修復，當時並無保護文化資產之相 關規定，所以立法院緊急修法，於 2000 年修正公布《文資法》其中第 3 條中增 訂了「歷史建築」ㄧ項，自此，歷史建築列為文化資產的一項，受到法律的保 護，4 依《文資法》第 18 條規定：「歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關 審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央 主管機關得予以輔助。前項登錄基準、審查、廢止條件與程序、輔助及其他應 遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。建造物所有人得向主管機關申請登錄 歷史建築，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之」因此，歷史建築係 由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄，亦可由建造物所有人向主管機關申請 登錄。 實務上歷史建築大都由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄，鮮少有建造 物所有人向主管機關申請登錄，若有專家學者推薦歷史建築要保存時，居民卻 將「文化資產」視為「文化惡夢」，認為被指定為歷史建築並無任何好處，不但 不能改建，居民住在裡面，面對欲參觀遊客的訪視形同對個人隱私的滋擾，無 法創造歷建築對居民之利益及價值。5 4 《文資法》於 2000 年修法後，增加「歷史建築」為文化資產之項目，並明定必要時得准用現代工法進行修復。 5 許育典、李惠圓，多元文化國下建築文化資產保存的建構，台灣土地研究，第 9 卷，第 2 期，2006，頁 89。
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第二節 古蹟維護修繕問題探討
古蹟修復誠然棘手，卻是古蹟保存不能不面對的現實問題。若因有諸多困境 就停止修復後果將更嚴重，因為如果不適時整修，將累積古蹟腐朽毀損的程度， 屆時不是一夕傾倒就是再試圖修復都已事倍功半。而毫無計畫或原則的整修或搶 救，甚至會造成古蹟的二次傷害。古蹟修復有其不可逆性，如有差池將永無可彌 補。是以古蹟保存必然要面臨修復的考驗；而成功的古蹟修復可延續古蹟或帶給 古蹟新生命，可說是古蹟保存的成功要件，古蹟修復的重要性可見一斑。另外古 蹟修復與平時的維護管理及修復後的再利用息息相關，往往修復後的維護管理與 再利用才是問題的開始，這也涉及古蹟要如何修復的原則與策略，故涉及層面很 廣泛。因此本文僅限定範圍於古蹟修復之實際問題與法制面向作為探討內容。 3-2-1 修復流程權責不清及相關單位角色混淆 古蹟不僅為國家法定重要文化資產，依據《憲法》規定，國家負有《憲 法》所賦予保護古蹟的強制性義務，必須切實地採取能達成保護古蹟目的之行 為6 。 古蹟保存入憲突顯其重要性，使得政府更有意識地執行相關工作。古蹟 保存之目的除了藉由保存古蹟，以達到保存文化傳統之目的外，也由於古蹟為 全民族、甚至全人類共同之文化資產，包括後代子孫也有權利享有的文化遺 產。古蹟也因其之稀有性，而具有「公共財」之地位，不獨屬於我們這一代人 所擁有，因此我們有為後世保存之義務。對於一座正在傾圮中的古蹟，倘使不 即時加以修繕、維護，則必定在我們生活週遭中逐漸消失。古蹟保存的不可逆 性，使我們無權去做出不保存的選擇，而應該盡所能努力的保存古蹟。但古蹟 一旦保存或修復有失，也同樣將造成全民文化公共財難以彌補的損失。正因古 蹟修復的重要性與不可逆性，因此也有責任歸屬與追究問題。 《文資法》第 10 章罰則中第 103 條規定毀損古蹟處徒刑、拘役或科或併科 6 憲法第 166 條：「國家應獎勵科學之發明與創造，並保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物。」26 罰金；第 101 條規定古蹟之所有人、使用人或管理人對古蹟之修復或再利用， 未依主管機關核定之計畫為之處罰鍰。但實際上應負責或究責之對象或主體為 何，是否只有第 106 條古蹟之所有人、使用人或管理人， 事實上古蹟修復是在 一定時間，由相關單位人員的互動作業過程。在法令規定與政策導向之下的古 蹟修復流程與相關當事人，包括調查研究－專家學者，修復設計建築師、業 主、審查委員，施工監造－營造廠、工地主任、匠師、外包廠商、監造單位、 主辦單位、所有權人等。可見古蹟修復是在法令之下，由政府、專家學者、建 築師、營造單位、業主互相權衡合作的作業，彼此環環相扣。如果其中一個環 節有問題，古蹟的修復便發生問題。 《文資法》第 27 條規定，古蹟修復必須由所有人、使用人或管理人提出計 畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。第 29 條規定古蹟修復 有關之採購，雖不受政府採購法限制，但應依中央主管機關訂定之採購辦法辦 理。因此經主管機關核准審定的古蹟修工程，須按法令規定辦理，相關流程與 單位均須依法行政，謹守程序與承擔責任。但《文資法》只於第 21 條與第 97 條明文規定古蹟所有人、使用人或管理人的責任與處罰。然而事實上，修復計 畫未必為其所主導，亦非負責實際工程施作。不過檢視相關法令，包括母法 《文化資產保存法》及《古蹟修復及再利用辦法》等，並無明確規範其他相關 單位人員之責任，實屬不公。 台灣古蹟修復的問題，在於沒有中心思想，亦即沒有共同的價值觀，一個 被學界或業界所共同願意遵循的價值。故不論在設計、監工、施工三方面都不 夠認真。是以應檢視修復過程每一環節，因為只要有一出錯都會導致災難性後 果。從古蹟修復各種模式瞭解修復流程與相關單位，釐清問題癥結與責任歸 屬，才能真正落實法令監督。 亦即古蹟修復由誰決定，誰主導？誰負責？實際而言例如修復組織關係與 權利義務關係如何，包括業主、公部門、贊助企業、專業建築團隊、得標廠
27 商？修復工程是否合於《文資法》規定？調查研究與規劃設計由誰進行?是否符 合辦法之規定，都有詳細明確的書面報告，並經正式程序的審查？解體前的調 查規劃是否符合辦法之規定，由誰擬定，誰審核通過？ 另外，攸關古蹟修復成敗的的一大關鍵為經費問題，長期以來，古蹟修復 苦於財源不足，並直接影響修復品質。文化資產保存法規定古蹟管理不善不修 要罰，但即使是管理公有古蹟的事業單位亦苦無經費沒錢修復。私有古蹟之修 復雖於該法第 30 條規定所需經費，主管機關得酌予補助，但公部門編列的修復 預算仍屬杯水車薪，長期嚴重不足。唯有鼓勵民間資源投入，透過認養或捐助 方式，擴大企業參與，方能協助解決財源問題。但目前僅有該法第 101 條對出 資贊助辦理古蹟修復者，其捐贈或贊助款項有所得稅法上的優惠，仍嫌不足。 應於《文資法》、《文化藝術獎助條例》及相關稅法設計更全面性的配套機制與 更積極的鼓勵措施。然應注意的是，在鼓勵企業參與的同時，其立場亦應釐清 並力守分際。由於國內尚無大財團企業主導修復古蹟的經驗，加上過去古蹟整 修的覆轍，因此企業強勢介入文化工程，又無法保證修復品質時，就容易產生 財大氣粗、利益衝突等負面觀感。政府即使訂有相關法令並倡導官民合作修復 古蹟，但面對財力雄厚的的企業強勢介入古蹟保存，法令執行與行政作業未落 實監督。以至於尋求公私部門合作修復的出發點雖無不當，但對貫徹法規與維 持修復品質卻力有未逮，顯見對古蹟修復的法制規範無論認知與落實程度都不 足，古蹟的行政作業或可因公私部門的不同主導而有所差異，但法規範的執 行、修復的原則與強度卻不容折扣。這對政府與企業合作修復古蹟，其將來運 作模式仍應深入檢討與調整。未來在擴大民間力量參與，引入企業資源投入協 助古蹟修復的基礎上，應進一步建立完善制度模式，研擬相關規範，避免出資 企業介入實際修復工程，以消除各方疑慮與爭議。
28 3-2-2 修復計畫及調查研究不足法定程序未落實 古蹟修復工作相當繁雜，但最基礎與首要之處仍在修復策略的擬訂與修復 原則的確立，並落實於修復計畫與規劃設計，這關係到修復的結果與責任歸 屬。 依據《文資法》第 24 條規定，古蹟應依照原有形貌修復。古蹟歷史建築 及聚落修復或再利用採購辦法亦規定，古蹟修復或再利用工程，以原樣保存修 復為原則。另外該法第 24 條同時規定，修復計畫必要時得採用現代科技與工 法；再利用計畫，得視需要在不變更古蹟原有形貌原則下，增加必要設施7 。 亦即古蹟修復以保存原有形貌工法為原則，但亦有論點主張不應拘於毫無 彈性的原有形貌工法限制，而應著重其精神賦予古蹟新生命，必要之更改是容 許且鼓勵的 。因為古蹟也有其生命史，所謂原有形貌是指何時的形貌？亦即古 蹟修復重點在意義的掌握而非形體的模仿。然而對年代一般較歷史建築悠久的 古蹟而言，精神意義的掌握應建立在原有形貌格局的維持基礎上。更何況精神 意義難以掌握，即使原有形貌未能定於一，但多元時空鎔鑄之樣態仍歷歷在 目，並已形成所謂的「歷史感」。修復應是延續而非創造，古蹟若不涉及結構應 儘量維護其歷史感，相對之下歷史建築才偏向再利用之設計思考8 。 因此古蹟修復的基本原則是：應視古蹟修復是一項不得已的作法，絕不可 以草率行事。在修復之前必須研擬各種不同的保護措施加以分析比較後，確定 沒有其他方法能替代時，才能選取的最後辦法。修復時儘可能採取保留原構 件，並用各種方法加以修理，不可輕易的除去過去與歷史的部分。避免採用更 新的手法，以保留更多的歷史訊息。以傳統的材料與技術從事修復，雖不排斥 現代技術，但新的技術須先經證實可靠才可使用，不會破壞原有材料，未來並 可取下不影響原物。修復的目的不是為了追求風格的統一。負責修復古蹟者不 7 《文資法》第 24 條：「古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應依照原有形貌修 復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。 8 黃承令，文化資產活化再利用之經營理念-古蹟再利用計畫之反思，文化資產經營再利用論文集，國立文化資產保存 研究中心籌備處，2007.03。
29 可單獨評量古蹟的價值和重要性，以決定去掉什麼或保留什麼，必須透過公開 討論以求得客觀的標準。9 這也是自 1964 年《威尼斯憲章》提出「真實性」的 要求以來，相關國際憲章與國家間對保存與修復的原則規範 。這也都凸顯在修 復程序的開始上，修復計畫原則的擬定與審查的重要性。 是否經一定程序判定修復決策方向原則，有無明確數據依據，是否遵循 CNS 國家標準 ？文資保存與古蹟修復是整合性領域工作，現實上有眾多結構性 問題與困境，定位與專業難以界定，理論與實務也有落差，因此《文資法》實 施 20 餘年來對於修復依然缺乏完整論述，也未建立一套居於法令與實務中介的 修復準則 。對工法工料、真實性與原有形貌等修復原則莫衷一是，同時呈現事 前調查研究的科學化與嚴謹程度不足；以及新舊斷層矛盾的現象，如傳統匠師 未能參與古蹟修復研究計畫等 。這都考驗計畫的周密翔實與修復的成敗。所以 在實務上，臆測性干預、過度修復往往成為台灣古蹟修復最嚴重的問題決策。 反對者認為，文化古蹟為有機體，不宜以解體重組的方式修復，否則顛覆古蹟 原貌，根本是翻新，甚至造成毀滅性的保存。 究竟古蹟修復在保存原有形貌及工法的原則下能否解體？解體後是「修 復」或「重建」？原來《文化資產保存法施行細則》第 46 條第 4 款規定非有必 要不得解體重建，但新發布後則予刪除。另外發布的《古蹟修復及再利用辦 法》亦無規定，但於第 3 條修復或再利用計畫中規定包括必要解體調查之範圍 及方法、建議；對於解體調查相關事項亦有規範 。顯然必要時仍得解體，但必 須依規定程序做好解體調查。其實這正是問題根源所在，一直以來古蹟修復動 工前的調查研究不足即貿然施工，衍生諸多棘手問題。學者對真實性保存的操 作原則，首先即強調修復工作前須進行全面性的調查研究，因為真實性的保存 建立在真實史料物證的基礎上。先前的調查研究應包括歷史人文方面的研究與 建築、景觀方面的研究，並掌握文物的整體價值。在掌握相關史料物證及特性 9 薛琴，古蹟與歷史建築的保存與修復，2001.03.13，http://www.cca.gov.tw/Culture/child/2001/900331.htm
