全球反恐聯盟及其相關問題之探討
吳東野
（政治大學國際關係研究中心第一所研究員）摘
要
2001 年以美國和部份西方國家為首所主導成形的全球反恐聯盟， 大抵提供了未來建構全球秩序的新架構。此一聯盟的任務雖然單純， 但參與的國家也在壓力之下承擔反恐之外的多重任務。本論文不僅在 討論這樣一個「帝國式」或「半帝國式」架構的反恐聯盟，能否長時 間維持合法性及發揮其預期功能，同時也要檢視它會否擴大成為解決 恐怖主義之外許多跨國性問題的機制。 關鍵詞：反恐聯盟、戰略恐怖主義、帝國式架構、單邊主義、多邊主 義壹、前言
廿一世紀初的今天，全球大多數國家的安全都受到各種類型恐怖 主義的威脅。2001 年 9 月 11 日，美國紐約雙子星大廈(The twin towers) 及國防部受到賓拉登(Osama bin Laden)及其「蓋達組織」1(Al-Qaeda)Al-Qaeda 原文的意思是「基地組織」(The Base)，國內有人採這種中譯法， 本文則採用音譯法，稱之為「蓋達組織」。
成員的恐怖攻擊。他們利用劫持的美國民航客機去撞擊紐約雙塔，導 致兩棟大樓倒塌與數千人死亡。很多人認為，「911 事件」對美國政治 和經濟造成的嚴重衝擊，不會小於 1941 年 12 月 7 日的「珍珠港事 件」，因為「911 事件」不僅打破了許多美國人認為本土不會遭受外來 攻擊的迷信，白宮領導人也意識到本世紀的恐怖主義可能對美國造成 嚴重的安全威脅，也因此迫使美國必須重新思考新的全球戰略布局。 事實上，冷戰結束後的十年裡，美國就不斷思考制定新的國家安 全戰略，白宮把國家安全問題列為 A、B、C 三級，其中列為 A 級者至 少包括前蘇聯解體、中共的軍備擴充(與經濟實力)、大規模毀滅性武器 的擴散(Weapons of Mass Destruction；以下簡稱 WMD)及災難性恐 怖主義(catastrophic terrorism)等四項。2「911 事件」發生之後，美國
基於把反恐提升至最優先的議題，相對加速了全球戰略部署的腳步。 目前我們雖無法詳細地勾勒出美國全球戰略的新藍圖，但從 2002 年 9 月美國政府公布的〈四年期國防總檢〉報告(Quadrennial Defense Re-view)，大致可以推敲出它的輪廓。 大抵而言，「911 事件」改變了整體的國際安全環境，也牽動了國 際強權關係的傳統互動模式。賓拉登能成功運用戰略恐怖主義 (stra-tegic terrorism)的手段，3並大規模地突襲美國這個唯一的超級強權， 自然不排除恐怖分子日後會設法取得 WMD，也因此全球大部份國家都 需要因應新的安全情勢，藉著建構共同合作機制來防範潛在的安全威 脅，而美國思考制定新的全球「大戰略」(grand strategy)，自然有其 Ashton B. Carter, “The Architecture of Government in the Face of Terrorism,” International Security, Vol.26, No.3, Winter 2001/02, pp. 5-23.有關 A、B、C 三級安全議題請見 Asgton B. Carter and William J. Perry, Preventive Defense: A New Security Strategy for America (Washington, D.C.: Brookings, 1999).
Bruce Berkowitz, “The New Protracted Conflict: Intelligence and the War on Terrorism,” Orbis, Vol.46, No.2, Spring 2002, pp.289-300.
現實的急迫性。整體來看，恐怖主義固然對全球安全構成嚴重威脅， 但因恐怖主義而擴散的眾多非傳統性安全威脅，也受到許多國家的關 切。全球恐怖主義的類型儘管很多，恐怖組織活動也基於不同的動 機，但無論恐怖主義來自全球那一個區域，它都有若干共同的特徵， 其中包括使用暴力手段來傳達政治理念並藉此揚名國際；在現存的意 識形態體系裡去找尋合法的庇護所；利用民主和法制社會秘密地傳播 暴力思想；持續發動恐怖攻擊；組織化的運作方式；產生摧毀社會秩 序的效果；與犯罪組織勾結以維持財政來源的管道等七項。4 從賓拉登及其「蓋達組織」的恐怖活動來看，它不僅符合了前述 七項恐怖主義的共同特徵，「蓋達組織」的成員更是散佈全球六十餘 個國家，5未來極可能是使用戰略武器攻擊美國的唯一恐怖組織。有鑒 於此，可能被標識為「布希主義」(Bush Doctrine)的美國全球新戰略， 它的重點必然會置於反恐和武器管制等兩個面向。本文正是基於美國 視反恐和反武器擴散為戰略優先議題的假設，就「911 事件」對國際安 全環境的衝擊、反恐聯盟的架構屬性和運作方式、反恐聯盟牽動強權 互動模式的改變等三個面向，試圖勾勒出未來國際政治的新面貌。
貳、恐怖主義帶動後冷戰時代的結束？
論及美國主導反恐戰爭的規模和強度，我們可以肯定地論斷全球 國家、團體及其政策走向，少有不受到這場反恐戰役的衝擊和影響。 就二次世界大戰之後國際政治情勢的發展來看，恐怖主義其實並不是 什麼新的議題，全球各區域都有不同政治訴求的恐怖組織，只不過當 時恐怖主義活動的範圍和規模，都無法與目前的「蓋達組織」相比。 請見 <http://www.terror.gen.tr/english/eu/index.html>.Barry R. Posen, “The Struggle against Terrorism: Grand Strategy, Strategy, and Tactics,” International Security, Vol.26, No.3, Winter 2001/02, p.39.
例如 1972 年 7 月 21 日歐洲恐怖組織「愛爾蘭共和軍」(IRA: Irish Re-publican Army)發動所謂「血腥星期五(Bloody Friday)」的炸彈襲擊 事件，緊接著(9 月 5 日)巴勒斯坦名為「黑色九月」(Black September) 的恐怖組織又在西德慕尼黑(Munich)奧運會期間屠殺以色列運動員， 兩次的恐怖主義攻擊事件都震驚了全球，也讓西方國家意識到恐怖主 義的安全威脅。 為此，聯合國大會6及安理會7自 1980 年代以來陸續通過一些反 恐決議，相當程度上反映出全球大多數國家的危機感。然而，或許因 為聯合國成員國在反恐具體行動方面有所分歧，反恐決議顯得徒具形 式，始終沒有發揮預期的效果。1980 年代末至 2000 年初，全球就持續
聯合國大會通過的反恐決議包括：Human rights and terrorism (No.48/122; Dec. 20, 1993), Consideration of effective measures (No.47/31; Nov. 25, 1992), Measures to eliminate international terrorism (No.46/51; Dec. 9, 1991), Declaration on the Enhancement (No.42/22; Dec. 7, 1987), Measures to prevent international terrorism (No.38/130; Dec. 19, 1983), Measures to prevent international terrorism (No.36/109; Dec. 10, 1981) 等；<http://www.ict.org.il/counter_ter/undocs.cfm>.
聯合國安理會通過的反恐決議包括：Imposes sanctions on Afghanistan for harboring Osama bin Laden (No.1267; Oct. 15, 1999), Condemning all acts of terrorism, irrespective of motive, whatever and by whomever committed (No.1269; Oct. 4, 1999), Security Council Strongly condemns Terrorist Bomb Attacks in Nairobi and Dar es Salaam on 7 August (No. 6559; Aug. 13, 1998), Libyan Arab Jamahiriya (No. 883; Nov. 11, 1993), Suppression of acts of international terrorism (No. 748; Mar. 11, 1992), Unconventional withdrawal of all Iraqi forces from Kuwait (No. 674; Oct. 29, 1990), Incidents of hostage-taking (No. 638; Jul. 31, 1989), Implications of acts of terrorism (No. 635; Jun. 14, 1989), Incidents of hostage-taking (No. 579; Dec. 18, 1985)等；<http://www. ict.org.il/counter_ter/undocs.cfm>.
發生多起恐怖主義攻擊事件，造成的傷亡人數遠比 1970 年代更為嚴 重。例如 1988 年 12 月利比亞支持的恐怖分子，在泛美航空 Pan Am103 號班機放置炸彈，導致 270 人死亡、1993 年 2 月紐約世貿大樓遭伊斯 蘭激進恐怖分子炸彈攻擊，造成 6 死數百人受傷、 1995 年 4 月奧克拉 荷馬城(Oklahoma )聯邦大樓受到大型卡車炸彈的攻擊，炸死 166 人及 炸傷數百人，並成為美國史上本土發生的最嚴重恐怖攻擊事件。2001 年爆發的「911 事件」之所以再度震驚全球，主要是隨著高科技時代的 來臨，跨世紀恐怖主義已經開始運用戰略及大規模毀滅性武器，手段 日新月異而安全威脅的範疇更不僅限定在某一個區域。 「911 事件」之後，美國的智庫不斷思考研擬有效反制「戰略恐怖 主義」的策略。因為「蓋達組織」既能想到利用劫持民航機進行恐怖 攻擊，理論上就會設法取得具戰略嚇阻效果的武器，例如核子、生物 和化學武器 (Atomic, Biological, and Chemical Weapon；以下簡稱 ABC 武器)。果真如此，恐怖分子取得武器來源的管道就變得很關鍵， 如果幕後再有特定的國家提供恐怖分子研發 ABC 武器技術(R & D)或 運載能力(delivery capacity)，那麼這些具有大規模毀滅性的武器，必 然會成為恐怖組織遂行政治勒索的工具。 美、英兩國部隊於 2001 年 10 月進入阿富汗之後，即陸續發現賓 拉登及其「蓋達組織」發展 WMD 的證據，德國媒體為此還推測「誰 會是美國反恐的下一個目標？」。8有關這一點，布希總統(George W. Bush)說得很清楚，他在 2001 年 11 月的某公開場合就指出：如果有一 些國家發展 WMD 是用來「脅迫」(terrorize)其他國家，這些國家就必 須接受國際武器檢查的嚴格規範。9布希總統當時曾點名伊拉克與北
“Die BATO ist fuer Moskau keine Bedrohung mehr,” Die Welt, November 12, 2002.
Henry Sokolski, “Post 911 Nonproliferation,” Foreign Policy Research Institute, at<http://www.fpri.org>, January 25, 2002.
韓，顯然認定這兩個幕後支持恐怖主義國家已經擁有 ABC 武器。當 然，「911 事件」之後，美國仰仗單邊主義(Unilateralism)的超強軍事 力量，並成功地運用多邊主義(Multilateralism)的外交布局，同時加強 了美國本土(航空、港口、橋樑)的安檢措施，理論上類似紐約雙塔事件 不會輕易再發生，但美國卻無法保證未來不會受到敵人利用 WMD 的 攻擊；換言之，美國可以防範恐怖主義於一時，美國人民卻必須長期 生活在恐怖主義的陰影之下。由此可以斷定，美國必然會藉著反恐的 走勢來強化全球戰略的縱深，其效應不僅會影響國際強權間的關係， 也可能激化西方與伊斯蘭(Islam)世界的文明衝突。 美國對「蓋達組織」全面宣戰的同時，賓拉登似乎已經開始設法 拉長戰線。「蓋達組織」一方面和全球其他的恐怖組織進行串連，或 呼籲全球穆斯林(Muslim)對美國的海外機構和人員發動攻擊，2002 年 10 月 12 日印尼峇里島的爆炸事件，已經印證了這樣的走勢；另一方 面，「蓋達組織」亦試圖和國際犯罪集團勾結以籌募活動資金。10於 今，美國的反恐策略除了為截斷「蓋達組織」成員的串連及反 WMD 擴 散之外，另一重要目標正是想切斷恐怖主義與國際犯罪集團逐漸形成 的多層級網絡。「911 事件」之後，美國似乎已把傳統的犯罪行為 (販 毒、武器走私或人蛇偷渡等) 提高至影響國家安全的戰略位階，因為許 多恐怖組織和犯罪集團間的界線已愈來愈模糊，很多問題表面看起來 是一般的犯罪行為，實際上往往涉及恐怖主義或犯罪集團的幕後操 盤。 根據美國喬治城大學教授利柏(Robert J. Lieber)的看法，「911 事件」對國際政治的最大衝擊在於，它突然間讓為時僅 12 年的後冷戰 時代提早結束。11依照利柏教授的邏輯推論，從 1989 年 11 月 9 日深夜
Raphael F. Perl, “Organized Crime, Drug Trafficking, and Terrorism in a Changing Global Environment,” <http://www.house.gov/judiciary/ perl1213.htm>, December 13, 2000.
柏林圍牆倒塌開始，冷戰其實就已經注定結束的命運，特別是前蘇聯 在 1991 年 12 月宣告解體之後，以往構成美國國防安全威脅的唯一強 敵突然間消失，頓時間讓美國的國家安全戰略失去了目標。1989 至 2001 這十二年期間，美國與全球國家所面對的軍事安全威脅雖然大幅 度降低，非傳統性安全威脅卻趨於多元化，舉凡種族衝突、武器擴 散、恐怖主義、政治與財經動盪、失敗的國家(failed states)、氣候改 變、傳染性疾病或貧窮等問題，都不斷地擴大之中，影響所及已非單 一國家所能夠克服。 美國回應這些問題的方式，大體上還是維持採取傳統的軍事介入 方式。從解決伊拉克入侵科威特的問題(1990-1991)，歷經索馬利亞內 戰(1991-1992)、海地內部衝突(1994)、波士尼亞內戰(1995)到科索沃 的獨立(1999)等，白宮主政者對自身的超強軍力顯得相當自信。然而， 美國對其他的地區衝突卻又採取雙重標準，最明顯的例子是美國坐視 盧安達內部的種族滅絕(1994)，對賴比瑞亞、獅子山共和國或民主剛果 (前薩伊)的內戰，回應也不夠積極。我們且不討論利柏教授所稱的後冷 戰時代是否已經結束，最起碼「911 事件」確實改變了美國的全球戰略 思維，也牽動了傳統強權間改變互動模式，全球國家更因此而重視非 傳統性安全議題的合作。安全環境與國際關係遭遇如此重大的變化， 多少都反映出利伯教授的說法其實符合現實政治的邏輯推論。 前文提到美國正在思考制定新的大戰略，它的內涵包括了美國未 來要如何運用自身的軍事、經濟、政治、科技、意識形態或文化手 段，去保障國家安全及美國的利益和價值觀。二次世界大戰期間，美 國遂行的「大戰略」是透過與歐、亞國家組成軍事聯盟，最後打贏了 對德國納粹和日本軍國主義的戰爭；冷戰時期美國的「大戰略」被稱 之為圍堵政策(containment policy)在歷經四十多年的考驗後，終於讓 前蘇聯共黨集團趨於瓦解；冷戰結束後的 1990 年代，美國的「大戰 略」突然變得模糊不清，這段期間國際間出現了許多因應現實政治發 展的新理論(doctrines)，其中包括建構新世界秩序(new world order)、
綜 合 安 全 (comprehensive security)、 合 作 安 全 概 念 (cooperative security)、多邊主義、接觸與擴大(engagement and enlargement)或民 主與市場經濟等。 前述每一項理論對維繫區域和平與發展都行得通，也具有相當程 度的說服力，更能反映出冷戰結束後的國際脫序現象，但是沒有任何 一個論點能夠證明它絕對適用於廿一世紀的國際環境；換言之，「911 事件」改變了美國的戰略思維，不再相信與支持恐怖主義國家進行合 作，就可以代替對抗。 我們如果回溯至 1990 至 2001 這段所謂後冷戰時代的國際情勢發 展，一般人或許不容易看清楚什麼是完整的美國大戰略，但應該可以 充分體驗到美國對外政策所具備的幾個基本前提：首先，美國掌握了 獨一無二的優勢，不論軍事、經濟、科技或文化等領域，全球已沒有 任何國家的綜合國力足以成為美國的競爭對手。《強權興衰》(The Rise and Fall of the Great Powers)的作者保羅甘迺迪(Paul Kennedy)就 為文指出，美國這種優勢已經造成國際間的兩種回應 – 若非敬畏(ad-miration)，就是怨恨(resentment)。12 其次，美國或因迷信自身的軍事超強地位，或起因於聯合國和區 域組織的危機處理能力不足，因此白宮面對國際重大的衝突議題時， 往往想扮演強勢介入的角色，其他強權根本無力反對。美國此舉雖然 未必是想扮演世界警察角色，但白宮主事者的潛意識裡卻不乏「美國 不介入，問題就很難有效解決」的思維。再者，前蘇聯解體也導致了 西方盟邦降低與美國採取共同行動來解決區域衝突的意願，某種程度 上也更促使美國迷信於單邊主義。我們若觀察「911 事件」之後美國反
Robert J. Lieber, “A New Era in U.S. Strategic Thinking,” <http:// usinfo.state.gov/journals/itgic/0902/ijge/gj01.htm>.
Paul Kennedy, “Nothing Has Ever Existed Like This Disparity of Power; Nothing,” Financial Times, February 1, 2002.
恐政策的四項原則13─對恐怖分子不讓步也不談判；恐怖主義的罪行必 須繩之以法；對支持恐怖主義的國家進行施壓與孤立，強迫其改變政 策行為；強化與美國合作國家的反恐能力及所需援助等等，大致就能 體驗到美國的強勢作為與享有超強軍力的自信有關。 「911 事件」似乎突然間讓美國感受到，恐怖主義雖是眾多安全威 脅的一種，危害卻最大也最難以防範。持平而論，恐怖主義產生的嚴 重威脅在於，它具有兩項難以預估的變數：其一，國際恐怖主義會不 會使用 WMD？如果答案是肯定的，那麼它將如何用來攻擊美國？它對 美國本土或盟邦所構成的安全威脅有多大？進一步而言，布希政府關 切的焦點是，「蓋達組織」如何取得 WMD 及用那一種方式襲擊美國？ 目前美國已認清楚恐怖主義與國際犯罪集團掛鉤的危險性，14近一 年以來美國國務院陸續提供的一些證據，也都證明了恐怖主義能夠生 存的部份原因，與特定國家在幕後支持有關。布希總統對伊拉克擺出 不惜一戰的強硬姿態，無非也是認定海珊政權(Saddam Husayn)已經 (或即將)擁有 WMD，甚至會移轉給反美的伊斯蘭激進組織。第二項變 數是，恐怖組織的行為難以琢磨，因為事前既不易掌握恐怖攻擊的確 切時間與地點，事後就更不可能有任何妥協的空間；換言之，恐怖主 義攻擊事件一旦爆發，美國只有兩種選擇：「接受」或「拒絕」恐怖 分子的要脅。2002 年 10 月的峇里島事件與 10 月 23 日車臣游擊隊在莫 斯科的劫持人質事件，基本上就反映出相關國家的抉擇困境。 冷戰期間美國對前蘇聯的戰略，一定程度上還會受到核武「相互 保證毀滅」(Mutual Assured Destruction)理論的影響。戰後美國的歷 任總統，通常會認定前蘇聯領導人的外交政策會傾向於理性抉擇，因 此雙方都不會輕啟戰端。「911 事件」推翻了冷戰時期美、蘇互動的這
<http://state.gov/s/>.
Raphael F. Perl, Drugs and Foreign Policy: A Critical Review (Boulder, Colo.: Westview Press, 1994).
種戰略思維，美國的反恐策略已不可能假想恐怖分子具理性抉擇的思 維。「911 事件」發生迄今的國際情勢發展，大體吻合前述的推論。也 因此，美國面對反恐時代而構思的新戰略，應該不會脫離幾項原則： 第一，尋求美國人民的輿論支持，進而促成國會授權總統必要時對外 用兵。更明白的用語是，美國總統今後必要時有權適度動用武力，去 對付那些支持恐怖主義的國家、組織或個人，至於聯合國安理會是否 授權，則變得次要。 其次，美國在 2001 年 9 月 28 日促使聯合國安理會做出第 1373 號 (反恐)決議案之後，進一步動作就是切斷「蓋達組織」所有的財政管 道、與他國分享反恐情報、採取境外必要的防範措施等；換言之，聯 合國決議案的最大意義在於，它提供了美國主導反恐聯盟的多元合法 性。第三，北約有十六個會員國於塔里班政權被推翻後派出維和部 隊，並參與阿富汗的重建。這樣的模式雖未必適用於日後美國對伊拉 克的戰爭，卻可能是美國期望歐洲盟邦支援反恐的次佳選擇。此外， 鑒於國際恐怖主義後續發展的複雜性，美國即使無法獲得大多數盟友 的軍力支援，最起碼也不希望它們成為對外用兵的阻力。白宮重視與 相關國家(特別是阿富汗周邊的國家及俄羅斯、中共等強權)的政治、軍 事和情報合作，正具有這方面的用心。
參、成形中的反恐聯盟
2001 年 9 月 11 日恐怖分子攻擊美國事件造成的重大政治結果是， 美國建構了全球性的反恐聯盟(global coalition against terrorism)。15這一個空前而多樣性的聯盟，大抵已為今後的國際政治發展，提供一 就國際政治學所定義的「聯盟」，現階段美國主導的「反恐聯盟」僅局限於 反恐合作，與實際的(軍事或政治)聯盟仍有落差。然而，從美國推動全球 「反恐聯盟」的戰略企圖論斷，白宮確實想藉反恐議題重新組成一個全球跨 區性的聯盟，它可能同時具軍事與政治性質。有鑒於此，為便於本題的研 究，筆者依然傾向採取「聯盟」的用法。
個新的權力架構體系。顧名思義，組織反恐聯盟固然是為因應新的國 際安全環境，但聯盟的架構屬性和功能運作卻完全不同於過去歷史上 的任何一個聯盟。美國國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)曾經為反恐 做過簡單的定義，他認為反恐不同於以往的任何一次大規模戰爭，因 為反恐而組成的聯盟，目的不是為了對抗某一特定的敵對國家，而參 與反恐聯盟的國家也不會一成不變。16 倫斯斐的說法顯示，反恐聯盟的成員確實不容易明確地加以界 定，因為每個國家所扮演的角色不同，貢獻的方式也不一樣。有些國 家會在外交上表態支持美國，有些國家會給予實質的財政援助；有些 國家會派兵參與反恐戰爭，有些國家僅扮演後勤支援或人道救援的角 色；有些國家會公開支持反恐，有些國家則基於特殊的地理環境或政 治考量，只能私下或秘密地支持美國進行反恐戰爭。但無論如何，美 國的反恐戰爭大部份還是要運用非常規的方式(unconventional means)。 17 比較歐洲歷史上各種國際性或區域性的聯盟，它們通常都設定有 特定的目標。「911 事件」後的全球反恐聯盟究竟有何特殊之處，確實 值得我們進一步探究，繼而從中去掌握反恐聯盟走向與未來國際關係 發展的互動脈絡。其實，反恐聯盟是「由某一個強權(或由少數國家)主 導的一個非正式性聯合機制」，而這一個機制在運作的過程係基於反 恐至高無上的目標，因此它會對參與成員產生施壓的效果。根據前述 反恐的單純任務，反恐聯盟的發展未必沒有局限性。我們僅以冷戰結
“Mideast Coalition a Daunting Diplomatic Challenge,” <http://www.ict. org.il/spotlight/det.cfm? id=681>, September 26, 2001.
Donald H. Rumsfeld, “A New Kind of War,” New York Times, September 27, 2001, <http://www.nyrimes.com/2001/09/27/opinion/27RUM.html>; Samina Ahmed, “The United States and Terrorism in Southwest Asia,”
束後老布希總統曾經提出建構全球新秩序的倡議，就很難不對當前小 布希總統主導成形的反恐聯盟提出兩點疑問：第一，這個反恐聯盟是 否會構成美國今後建立全球新秩序的重要基礎？其二，反恐聯盟真得 能夠成為解決跨國性犯罪問題的有效機制嗎？針對前述的質疑，筆者 希望藉著對相關的理論探討，進一步去釐清這個問題的本質。
一、反恐聯盟的特徵與內涵
討論這個問題之前，我們可預先做出兩種假設：首先，全球恐怖 組織的串連已交織成國際性的多層級網絡，其結果不僅導致跨國性的 犯罪與日俱增，犯罪的樣式更是五花八門，它對全球和區域安全構成 極大的威脅。此一多層級網絡的特徵包括： 犯罪者已走向組織化、 集團化、專業化與跨國性(例如毒品貿易化的趨勢)；18 人口走私的範 圍已從單純的偷渡，演變至人蛇集團(逼良為娼)與犯罪集團的勾結；19 犯罪集團的各種盜林與盜木行徑已嚴重破壞自然生態環境；20 包括 重大逃漏稅在內的經濟犯罪手段可謂日益翻新(特別是洗錢)； 大規模 毀滅性武器(WMD)的擴散； 網路犯罪(cyber-crime)21； 種族滅絕National Intelligence Council (December 2000), ‘Global Trends 2015: A Dialogue about the Future with Non-government Experts,’ <http:// www.cia..gov/cia/publications/globaltrends2015/ index.html>; James H. Mittelman and Robert Johnston, “The Globalization of Organized Crime, the Courtesan State, and the Corruption of Civil Society,” Global
Government, 5(I), 1999, pp.103-126.
Judith Miller and Joseph Kahn, “Getting Tough on Gangsters, High Tech and Global,” New York Times, December 15, 2000.
Intergovernmental Panel on Climate Change (2001) ‘Third Assessment Report-Climate Change2001,’ at <http://www.ipcc.ch>, Dec. 13, 2001.
John Schwartz, “Securing the Lines of a Wired Nation,” New York
(genocide)； 多國企業成為犯罪管道等。第二種假設是，民族國家、 政府間組織或國際組織等形成的現存體系，對跨國性犯罪的激增已無 有效的因應能力。 事實上，當今全球國家控管內部事務的能力普遍呈現下降之趨， 一種說法是把原因歸咎於全球化的發展結果，22另一說法則認為，各國 政府很難迅速而有效地去規範與科技進步相關的犯罪問題，例如犯罪 集團輕者藉網路傳播暴力、色情或偏激思想，23重則透過網路對國家基 礎建設(電力或通信系統)進行攻擊，成為名符其實的「網路恐怖主義」 (cyber-terrorism)。有鑒於此，為了解決這些問題自然需要推動跨國性 的合作，也因此政府間的互動體系就會產生變化。 以往全球政府間互動體系的運作方式，很大一部份要仰賴政府間 簽訂的協議，或是透過國際組織裡各國代表間的合作，例如世界衛生 組織(WHO)或國際勞工組織(ILO)的運作就充分呈現出這樣的互動模 式。嚴格來說，前述的舊有體系並無法妥善處理當今全球許多涉及恐 怖主義的相關犯罪問題，因為各國代表在回應突發問題之前或之後， 多半會不斷地請示該國政府，因而讓危機處理的過程拉長，效率也大 打折扣，特別是當問題具有全球性或「半全球性」(semi-global)的性質 時，各國基於維護國家利益和不同的價值觀，決策過程拉長表示難以 達成共識。「911 事件」剛屆滿周年之際，恐不易對全球反恐聯盟未來 的發展取向遽下定論，尤其是反恐聯盟的現行運作仍存有一些不易掌 握的變數，因此未來美國若果真決定單方面地發動對伊拉克的軍事攻 王逸舟主編，《全球化時代的國際安全》(上海：上海人民出版社，1999 年)。
Warren Hoge, “19 Countries Join in Raids on Internet Pornography,”
New York Times, November 19, 2001；David R. Johnson and David
Post, “Law and Borders: The Rise of Law in Cyberspace,” Stanford
擊，就有可能會衝擊到反恐聯盟的架構，甚至不排除導致反恐聯盟名 存實亡。有鑒於此，筆者只能就下列幾個面向去思考反恐聯盟的特徵 與內涵： 參與成員的數量：相較冷戰期間或後冷戰時期為了特定事件而 組成的各種聯盟 (例如 1950 年的韓戰、1990 年的波灣戰爭、1990 年 代中期的波士尼亞和科索沃維和部隊)，「911 事件」後美國推動的反 恐聯盟，基本上具有全球性(more global)，參與的成員國也較二次世 界大戰時的聯盟國數量為多，更非冷戰時期美、蘇分別主導的北約和 華沙公約集團所能比擬；換言之，美國所推動的全球反恐聯盟，除了 極少數國家(例如伊拉克)持反對立場之外，幾乎全球所有的國家皆公開 表態支持反恐，其中還包括美國眼裡的「流氓國家」(rogue states)。 反恐聯盟具空前的多樣性，主要指參與的成員除了美國、北約盟 邦、日本、澳洲之外，連中共、俄羅斯、巴基斯坦及印度等令人想像 不到的國家，也都加入反恐聯盟的陣營裡。此外，聯合國、亞太經合 會(APEC)、美洲國家組織(OAS)或伊斯蘭會議組織(OIC)等，也先後表 態支持反恐。最值得一提的是，北約成立五十二年來首次引用《華盛 頓公約》第 5 條的「共同防禦」概念，派遣空中雷達預警機(AWACS) 支援美國空防；澳洲政府也首度引用 1951 年的《澳紐美公約》(ANZUS Treaty)第 4 條，支持美國進行反恐。 強權的普遍支持：基本上，我們可以用兩種方法去檢視反恐聯 盟的範疇。第一種是計算參與反恐行動的國家有多少，且無論這些國 家只是表態支持或實際上付諸行動。根據這種檢視方法，幾乎全球所 有國家(口頭表態或實際行動)都加入了反恐聯盟，且包括那些過去支持 恐怖主義的蘇丹、葉門或伊朗等國。「911 事件」之後，蘇丹政府積極 提供美國有關恐怖分子的情報，伊朗從黎巴嫩、蘇丹與波士尼亞召回 約 700 名情報人員或顧問，而這些人曾被西方指控為訓練恐怖組織，24 葉門曾經拒絕配合美國調查 2000 年 10 月 12 日恐怖分子攻擊停泊於 Aden 港的美國飛彈驅逐艦「柯爾號」(USS Cole-DDG 67)事件，但
「911 事件」之後開始改變態度，並提供美國相關的檔案文件，252002 年 11 月 8 日葉門首都薩納(Sanaa)近郊 100 哩之處，涉嫌「柯爾號」爆 炸案的 4 名「蓋達組織」成員座車被美國中情局策劃的飛彈擊中，可能 就是事前取得葉門政府的默契。26 此外，在美國政府的要求與中情局的協助下，全球有超過 50 個國 家(包括埃及、約旦、沙烏地)陸續逮捕或追緝涉嫌的恐怖分子，27即便 是中東地區以外伊斯蘭國家的回應也很積極，像是土耳其派遣部隊參 與推翻塔里班之軍事任務，印尼承諾派遣軍隊支援反恐任務，28甚至連 支持塔里班神學士政權的巴基斯坦，亦對反恐聯盟提供許多實質的協 助。根據美國國家安全副顧問赫德里(Stephen Hadley)在一場北約研討 會上的說法，全球約有 90 個國家站在美國反恐的這一邊，29其規模遠 非歷史上任何一個聯盟可以相比。 第二種檢視反恐聯盟範疇的方式，要看國際大部份強權的立場與 態度。包括俄羅斯與中共在內的強權，不論是表面的口惠動作或實質 Bryan Bender, “US Welcomes Support From Its Former Foes,” Boston
Globe, November 11, 2001.
Josh Meyer and Bob Drogin, “Yemen Aiding Terror Inquiry,” Los
Angeles Times, October 17, 2001.
“CIA Killed U.S. Citizen in Yemen Missile Strike：Action’s Legality, Effectiveness Questioned,” The Washington Post, November 8, 2002, p. A01.
Bob Woodward, “50 Countries Detain 360 Suspects at CIA’s Behest,”
The Washington Post, November 22, 2001; Alan Sipress, “55 Nations
Endorse Measures to Fight Terrorism,” The Washington Post, December 5, 2001.
Patrick E. Tyler, “Rebels in Control in Kabul as Taliban Troops Retreat,”
New York Times, November 14, 2001.
“Challenge and Change for NATO: A U.S. Perspective,” at<http://www. nato.int/docu/speech/2002/s021003e.htm>.
參與，都對美國推動的反恐聯盟提供不同程度的援助。此外，日本承 諾派遣非戰鬥部隊支援阿富汗軍事行動，算是積極性地參與反恐聯 盟；俄羅斯默許美國軍隊進駐中亞地區，進而表示願意提供在阿富汗 駐軍 10 年的經驗，也算是積極地回應。至於北約的成員國，雖曾經為 反恐戰役涉及防區外的軍事行動而發生爭執，30但從英國率先與美國連 手轟炸阿富汗，法、德、義等國事後也派出維和部隊，甚至就歐盟 15 國迅速通過反恐法案(Fight Against Terrorism)等幾個面向來看，歐洲 國家應該是反恐聯盟的重要支柱。 不同的政治動機：「911 事件」之後，全球性政府間組織(例如 聯合國)或非政府間組織(例如環保或人權領域)陸續通過許多反恐的決 議，相當程度上等於是賦與了全球反恐聯盟的合法基礎。反恐聯盟與 許多其他類型的聯盟一樣，依然是美國所主導，只不過美國是藉著穿 梭外交、道德訴求、幕後操作、經援與貸款承諾或經濟制裁等多元手 段，來支撐反恐聯盟的架構。31 當然，全球參與反恐聯盟的國家也各有其政治動機，它們或為維 護自身的國家利益，或把反恐視為某種政治利益的交換條件，32例如俄 羅斯支持反恐聯盟，就與平息車臣伊斯蘭分離主義的紛爭及期望和美 國達成限武決議有關；中共支持美國主導的反恐聯盟，亦不乏期望美 國把「東突厥伊斯蘭(分離)運動」(Eastern Turkistan Islamic Movement； 疆獨組織，以下簡稱 ETIM)界定為恐怖組織，並對中共迫害人權和西 藏問題保持緘默；約旦支持反恐是希望美國更積極地扮演以、巴和談
Philip H. Gordon, “NATO and the War on Terrorism,” The Brookings
Review, Vol.20, No.3, Summer 2002, pp.36-38.
Christopher Cooper, “Allies in War on Terror Get a Helping of U.S. Largess,” Wall Street Journal, December 12, 2001; Paul Blustein, “Aid to Turkey Raising Issue of Motive,” The Washington Post, November 23, 2001.
的推手；埃及支持反恐聯盟是為了掌控境內伊斯蘭激進組織的暴力活 動，同時希望美國對以色列施壓並終止以色列在約旦河西岸的屯墾政 策；沙烏地支持反恐只為把境內因為支持賓拉登的動亂減至最小程 度；烏茲別克藉支持反恐求得美國的經濟援助，菲律賓支持反恐是因 為長期受到南部民答那峨(Mindanao)伊斯蘭叛軍的安全威脅；印尼和 馬來西亞政府支持反恐，與伊斯蘭激進組織涉嫌暴力推翻政府有關；33 至於印度和斯里蘭卡表態支持反恐，主因是受到巴基斯坦伊斯蘭激進 派的恐怖威脅。 國家機器對抗非國家角色：反恐聯盟較不尋常的一項特徵是， 以往的各種聯盟傳統屬國家與國家間或集團與集團間的競爭與衝突， 如今已轉變成國家機器對抗網絡遍及全球(global reach)34的「非國家 角色」(non-state actors)。這些不具國家性質的恐怖組織因為受到少 數國家的幕後資助，因此讓反恐戰爭呈現出一種「敵暗我明」的「不 對稱」現象(asymmetric phenomenon)。歷史上形成的任何一種國際或 區域性聯盟，多半具有集團國家與集團國家間的對抗態勢，類似「911 事件」之後全球國家共同合作去對抗一個非國家組織，可謂絕無僅 有。特別是，國家機器對抗非國家角色的一個重要目的，原本只是想 減少恐怖主義所帶來的非傳統性安全威脅，但因為恐怖主義已涉及武 器擴散問題，而被提升至國家戰略安全的位階。 反恐帶動內政與司法的合作：相較以往國際間的各種聯盟，反 恐聯盟會帶動其他領域的合作需求。反恐的目標雖然把清除恐怖組織 列為優先議題，但也相當重視恐怖組織與國際犯罪集團出現的勾結現 象；換言之，美國促使參與反恐國家增、修訂相關的國內法(如洗錢防
“Can They Stick Together?” Time, No. 71, November 2001.
Shefaki Rekhi, “Web of Terror,” Straits Times(Singapore), November 11, 2001.
制法)，進一步推動反恐成員國之間的內政與司法領域合作，同時還加 速聯合國或北約等國際組織制定反恐的具體措施，都稱得上是反恐聯 盟發展下的產物。其他如布希總統決定成立國土安全部(Department of Homeland Security)與相關的反恐單位；35歐洲聯盟統一公布恐怖組織
的名單並發布追緝令，36進而開始加強內政暨司法的合作(Justice and
Home Affairs；以下簡稱 JHA)；印度政府不等國會立法即開始加強警
察權；37德國修訂嚴格的移民法及監管措施；法國也制定賦與警察更多 搜索權力的法律。 前文的論述大致印證出，現階段成形的反恐聯盟並不同於以往的 各種聯盟，它的屬性特殊且為具暫時性的非正式機制。特別是，它和 過去因為戰爭而形成的聯盟不一樣，後者如 1950 年的韓戰、1990 年的 波斯灣戰爭與 1998 年的科索沃衝突，各國參與的聯盟在戰爭結束或任 務完成之後即行解散，但反恐聯盟卻設定長時期的戰略目標，同時基 於恐怖主義和國際犯罪集團間的界線日益模糊，恐怖主義所牽引的非 傳統性安全問題也日益趨於複雜，需要國際間進行長時間的合作，因 此反恐聯盟短期內並不會消聲匿跡。有鑒於此，全球反恐的未來其實 很難做預估，但是我們若能掌握住反恐聯盟的特徵與架構，當較易於 判斷國際反恐的走勢。
例如美國聯邦政府成立了「境外恐怖分子資產追查中心」(FTAT: The Foreign Terrorist Asset Tracking Center)、「綠色探索行動」 (Operation Green Quest)、「恐怖分子財政特遣部隊」(The Terrorist Financing Task Force) 等。
“Member States Agree Thirty Crimes for EU Arrest Warrant,” European
Report, November 17, 2001.
Paul Waugh, “Terror Suspects to be Rounded Up Under New Law,”
二、反恐聯盟架構屬性的理論探討
在討論反恐聯盟的架構之前，筆者還是需要先做出一種假設：目 前的反恐聯盟是由美國所主導，但不論全球大部份國家參與這個反恐 聯盟的動機係出於主動或被動，大體上都很積極地配合美國的反恐策 略。前項的假設如果成立，那麼根據美國喬治華盛頓大學艾歐尼博士 (Amitai Etzioni)的說法，這樣的反恐聯盟持續發展下去將使其範圍不 斷擴大，且會形成一個暫時性的「帝國式」(empire)架構。38根據艾歐 尼另一本著作的詮釋，所謂「帝國」大致係指一個實體(entity)，在這 個實體內部的運作裡，呈現出由某一成員國(美國)不斷地透過自身的超 強地位，試圖去掌控其他成員國政策走向的態勢。39 事實 上 ，「帝 國」 與「 帝國 主 義」 屬全 然不 同的 概念 。 哈特 (Michael Hardt)與內格瑞(Antonio Negri)早於艾歐尼之前就在其「帝 國」(Empire)一書提到，隨著全球化時代的來臨，未來的世界將呈現一 個新的統治邏輯與權力結構，也就是一種新的主權形式，帝國是實際 規範的政治主體；換言之，根據哈特與內格瑞兩人的解釋，這種新的 主權形式是由單一統治邏輯下聯合一系列國家（national）與超國家的 （supranational）有機體（organism）所組成，而這種新的、全球的 主權形式，就是我們所稱的「帝國」。40艾歐尼把反恐聯盟喻為「帝國 式」架構之時，雖然沒有提到係受哈特等二人著作的啟發，但根據筆 者推斷，艾歐尼的想法應該是受到哈特與內格瑞的影響。41Amitai Etzioni, “Implications of the American Anti-Terrorism Coalition for Global Architectures,” European Journal of Political Theory, I(I), 2002, pp.9-30.
Amitai Etzioni, Political Unification: On Building Supranational
Communities (Lanham, M.D.: Lexington Book, 2001), pp.7-8.
Michael Hardt and Antonio Negri, Empire (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2000), P.xii.
我們如果仔細觀察「911 事件」後逐漸成形的反恐聯盟，或多或少 (或至少曾經)都呈現出前述之架構屬性。當然，「帝國式」的反恐聯盟 架構裡，許多成員對配合美國的反恐行動未必是心悅誠服，部份成員 國對美國的要求甚至出現過敷衍的態度。例如，沙烏地阿拉伯政府儘 管對外宣示反恐決心，但多年來始終坐視境內個人或團體用金錢資助 「蓋達組織」的現象；42 峇里島爆炸事件之前，印尼梅嘉瓦蒂(Su-karnoputri Megawati)政府面對同情賓拉登的「伊斯蘭祈禱團」亦不曾 有過施壓動作。然而，鑒於美國推動反恐聯盟的合法性並非全然來自 參與成員國的無條件支持，或參與成員國家建立在反恐的共識基礎之 上，它靠的是美國超強地位與製造恐怖主義的危機感來維繫，43也因此 美國得以維繫這個「帝國式」架構的反恐聯盟。 問題在於，如果參與反恐聯盟的一些中級強權或若干小型國家， 其決定參與反恐行動的深或淺只是基於國家利益或不同政治動機的考 量，反恐聯盟所能發揮的功能自然會受到限制，美國對參與反恐成員 國的掌控力也會隨之遞減。果真如此，這樣的反恐聯盟就可能邁向所 謂「半帝國式」(semi-empire)的架構。44 持平而論，美國現階段主導的全球反恐聯盟，其功能是強或弱， 西方學界的看法並不一致。也許有人會認為，「半帝國式」的反恐聯 若根據哈特與內格瑞的解釋，今日我們所稱之「帝國」完全不同於古羅馬或 大英帝國時代，它應該是以美國為首的超強，聯合其他中等強權與重要國際 組織所共同建構某種新的全球秩序。
Douglas Farah, “Report: Terror Funds Flow Through Saudi Arabia,”
Washington Post, October 16, 2002.
Max Boot, “The Case for American Empire,” Weekly Standard, October 15, 2001；也有學者認為美國「主宰一切」(Pax Americana)的時代已經過 去；Charles Kupchan, “Life after Pax Americana,” World Policy Journal, 16(3) 1999, pp.20-27.
盟架構並不足以同時對付全球各種類型的恐怖主義；也有人可能認 為，目前的反恐聯盟基本上仍屬「帝國式」的架構，它應該能夠發揮 打擊恐怖主義的功效。如果我們從恐怖分子在全球四大洲約六十餘國 被全面搜捕的情況來看，美國其實並沒有失去主導反恐發展的關鍵角 色。 布希政府一方面爭取全球大部份國家的合作，另一方面又對不合 作的國家(如伊拉克)施加壓力，必要時甚至不惜採取軍事攻擊阿富汗的 模式，顯然這樣的走勢看來是想讓反恐聯盟成為「帝國式」的架構。 反恐聯盟(主要指美國)迄今不斷地遊說那些拒絕或對反恐議題採取不合 作立場的國家，美國中情局或其他安全單位更試圖透過各種管道去掌 握部份國家立場表裏不一的證據(例如約旦、埃及、巴基斯坦)，似乎就 印證了前述反恐聯盟架構的走勢。 再者，根據「戰略預測」研究機構(Strategic Forecasting)452002 年第三季的報告，美國的反恐戰略雖不致於展現至高無上的權力(wan-tonly imperial)，但是它的戰術行為(tactical behavior)邁向帝國式的
屬性則難以阻擋。46其他像是俄羅斯、中共、印度、伊朗等中級強權或 區域強權，為此也不得不採取與美國協商的策略。無論如何，樂觀派 的看法會相信，現階段全球的反恐作為可以奠定未來建構全球新秩序 的基礎，而強權間也因為反恐問題而改善關係，相當程度上自然有助 於強權的對等地位。47 「911 事件」之後，北約和俄羅斯從「19+1」(19 plus 1)或「19 Strategic Forecasting 成立於 1994 年，是一個當代政策研究機構，座落於 美國紐約州的 Finger Lakes region，並經常接受美國政府和民間機構委託 研究。
“3rd Quarter 2002 – One Year Later: Where Are We?” at <http://www.
stratfor.com/premium/_analysis_view.php? ID=205120>. Kupchan, op. cit., p.26.
對 1」(19 against1) 的互動模式整合成「20 個平等夥伴」(a full fledged 20)，大致也反映出這樣的現實。當然，悲觀的說法也是從反 恐聯盟架構的屬性為出發點，認為反恐聯盟的最大問題是，它沒有類 似北約組織所建立的協商機制，48其重要功能包括必須解決眾多相關的 跨國性安全議題，因此「半帝國式」的反恐架構裡若沒有足以運作的 協商機制，反恐的成效會大打折扣。 以目前全球國家參與反恐的層級來看，表面上它雖具全球性的 「帝國式」架構，實際上這個架構因為增添了文明衝突的潛在變數， 反恐聯盟形成得有一些牽強。儘管反恐本身就具有合法性，但未來在 實際的運作過程裡，難免不會出現變化。歷史的經驗印證，即便是事 後進行回顧與分析，一般也不容易判斷因為權宜之計而組成的某一個 聯盟，它究竟是利大於弊或失大於得，阿富汗神學士政權的興與衰， 就提供了研究的最佳案例。 《時代》雜誌(Time)的專欄作家布林(Philip Bowring)即曾以「今 日的盟友，明日的亂源」(Today’s friends, tomorrow’s mess)為題，
點出美國今後可能會面臨的困境。49根據布林的說法，英國人因為重商
主義，因此不會有永遠朋友而只有永遠的利益，美國眼中的反恐雖自 認在執行符合道德規範的神聖任務，但鑒於「今天是敵人的朋友，明 天就可能是敵人的敵人」這樣的歷史經驗不斷重演，白宮推動的全球 反恐聯盟若屬於投機式(opportunistic)的友誼，形成的是「被迫締結不 智的聯盟」(force itself into unwise alliances)，今後美國必然要面 對層出不窮的問題。
其實，布林的說法點出了美國傳統外交政策的盲點，即歷任總統
Paul Dibb, “The Future of International Coalition: How Useful? How Manageable?” The Washington Quarterly, 25:2, Spring 2002, pp.131-144. Philip Bowring, “Today’s Friends, Tomorrow’s Mess,” Time, No.71, November 2001.
為了對抗新的敵人而經常輕易就放棄民主和自由原則；換言之，美國 為了拉攏某一極權國家加入反恐聯盟，往往會讓這個政權對內為所欲 為，例如美國過去對車臣人、庫德族、新疆維吾爾族尋求民族自決的 立場，就與目前曖昧不清的態度有天壤之別。 國際關係學者曾經比較過單邊主義與多邊主義行動的優劣，結果 發現多邊主義行動的困難度往往較大，它的效率有時還不如單邊主 義。50冷戰結束迄今，美國雖然清楚地意識到國際強權對美國走向單邊 主義的疑慮，卻對多邊主義受制於強權間的爾虞我詐而產生排斥感。 事實上，現階段或未來的反恐行動有賴於參與各方建構一個健全的協 商機制，讓參與各方決議的行動能建立在共識的基礎上。果真，美國 推動的國際反恐聯盟究竟屬於何種架構，也就不是那麼重要。 問題是，當前反恐聯盟的實際走向既非美國堅持的單邊主義，亦 非其他強權標榜的多邊主義，它大體上具有「單邊主義－『加』」(un-ilateralism-plus)的意義。51這一個「加」(plus) 字可以做出許多不同 的解釋，就國際政治的意涵而言，它可以詮釋為美國採取單邊主義的 同時會兼顧多邊主義的色彩；換言之，美國進行反恐行動之前，可能 會與加入反恐聯盟的國家進行有限度協商，試著去了解反恐成員國的 顧慮和政治敏感處，之後再決定下一步驟。 以美國試圖用軍事力量推翻伊拉克海珊政權為例，布希總統願意 接受法國席哈克總統「兩階段決議」(two resolutions)的倡議，並耐心 等待聯合 國對伊拉克 武檢的結果 ，大體上就 呈現出「單邊 主義－
Amitai Etzioni, “Implications of the American Anti-Terrorism Coalition for Global Architectures,” op. cit., p.14.
作者在美國的單邊主義之後增添一個「加」字，是基於美國對外單邊主義行 動的思考邏輯之下，往往會透過許多其他的輔助手段，以強化其單邊主義的 作為，但本質上仍屬「美國主導的反恐聯盟」架構；換言之，「加」字可以 做較為廣義的解釋。
『加』」的意義。2002 年 11 月 21 日北約布拉格高峰會議上，美國提 出組建北約反應部隊(NATO Response Force)以強化未來反恐戰爭的
危機處理能力，多少也具有這方面的政治意涵。52從這樣的角度去分 析，我們就可以做出一項結論：目前美國主導的全球反恐聯盟之所以 能夠運作，還不完全是因為美國強化了「單邊主義 - 『加』」的作為， 而是反恐行動本身就具有合法性。也因此，美國對伊拉克進行空中轟 炸、把敵對國領導人(前南斯拉夫)送交軍事法庭審判、或對特定人物進 行暗殺等行為，都因為反恐這項崇高的目標而變得名正言順，單邊主 義備受國際輿論爭議之時，因為美國適度顧及盟邦的想法和立場，往 往就被淡化處理。 嚴格來說，美國主導的反恐聯盟如果持續漸進地擴張它的任務， 就未必不會逐漸走向另一種新的全球體系。以阿富汗的國家重建(nation building)為例，反恐聯盟原本為確保這個國家不再陷入種族衝突，而 建立統一的政府是避免這個國家再走向分裂。然而，問題是反恐聯盟 迄今仍無法清除塔里班政權與「蓋達組織」的殘餘分子。如果美國不 能視機擴大阿富汗反恐部隊的任務，國際社會又不能長期提供阿富汗 必要的政治和經濟援助，(有人將此喻為中亞地區的「馬歇爾計畫」53) 反恐聯盟極可能重蹈科索沃或波士尼亞維和部隊的覆轍，最終將因失 去明顯的戰略目標而趨於瓦解；換言之，反恐聯盟若無法改善阿富汗 長期處於貧窮或無政府狀態，塔里班神學士遲早還會有機可乘，阿富 汗也會再度成為恐怖分子的天堂。 讓反恐聯盟承擔更多任務的說法當中，較具合法性的是防範 WMD 落入恐怖分子或「流氓國家」之手。美國基於國家安全的理由，顯現
Hans Binnendijk, Richard Kugler, “Transforming European Forces,”
Survival, Vol.44, No.3, Autumn 2002, pp.117-132.
Gordon Brown, “Marshall Plan for the Next 50 Years,” The Washington
出較其他國家更多的憂慮。全球中級強權或許多小國家也同樣憂心核 武或生化武器落入恐怖組織手裡，54因為自身可能成為恐怖組織勒索的 對象。它們尤其擔心部份中小型國家一旦取得這些武器之後，極可能 會沒有顧忌地威脅對方，甚至結果會造成相互攻擊，例如印度和巴基 斯坦、伊拉克與以色列、伊朗對付美國這樣的超級強權等。過去的數 十年當中，美國曾經多次呼籲國際社會應重視 WMD 擴散的危險，直 到「911 事件」之後，國際輿論似乎才開始正視這樣的議題。 特別是，先進的國防科技已經發展到具毀滅性武器的體積愈來愈 小，有時可以小到用手提箱與玻璃瓶運載，甚至裝置在尺寸小如信封 裡(如炭疽病毒)。更令西方國家人憂心的是，前蘇聯解體之後，國際間 對 WMD 的管制不緊反鬆，陸續出現的許多證據都顯示，恐怖分子正 不斷試圖取得這些武器或研發生產技術，有些已經達到接近生產的階 段。55 當然，全球並非所有強權都非常擔心 WMD 問題。白宮之所以異 常關注該項議題的發展，是因為美國已被賓拉登及其「蓋達組織」鎖 定為攻擊的對象，同時還被美國列為流氓的敵對國家在幕後支持恐怖 主義對付美國。俄羅斯、中共或其他中級強權支持美國進行 WMD 的 反擴散，主要是擔心反恐戰爭易於造成國際恐怖組織間的串連，進而 也讓其成為恐怖組織的勒索目標。不過，類似俄羅斯或中共這樣的強 權，對美國發展飛彈防禦體系(NMD)的關切程度恐怕遠勝於防範 WMD 的擴散。
Daniel Schorr, “Dust Off Those Reports on Nuclear Threats,” Christian
Science Monitor, November 25, 2001; Martin Sherwin and Kai Bird,
“The First Line against Terrorism,” The Washington Post, December 12, 2001.
Bruce Berkowitz, “The New Protracted Conflict: Intelligence and the War on Terrorism,” Orbis, Vol.46, No.2, Spring 2002, pp.289-300.
因為，當這些國家感受到本身的戰略已居於劣勢，會讓美國更肆 無忌憚地對外採取片面的軍事行動。有鑒於此，理論來說，僅涉及 WMD 的擴散這一項議題，就會敦促美國考慮讓反恐聯盟未來承擔更多 的任務，其中包括防止 ABC 武器的特定原料流入國際市場、嚴禁強權 對特定國家或組織提供生產 WMD 的實驗室和人員訓練、56對部份國家 施加壓力以促其放棄擁有或生產類似的毀滅性武器、允許國際武檢人 員入境檢查等。以往美國多次勸阻俄羅斯與中共不要對伊朗或伊拉克 輸出導彈和鈽原料，今後也可能會將此納入反恐聯盟強制規範的項 目。美國目前對傳統國際強權發展 WMD，傾向透過簽署雙邊限武裁軍 協議加以規範，但對非強權國家則採取強迫性措施，其出發點無涉國 際政治的公正與平等概念，而是美國自身的事實認定。 WMD 的管制成為反恐聯盟的長期任務，顯然是大勢所趨，而反恐 聯盟也因為「溢出效應」(spillover effect)會逐漸擴大它的任務和功 能；換言之，因為恐怖主義而衍生的許多國際性犯罪問題，都可能成 為反恐聯盟的新任務，其中包括了網路犯罪、跨國性販毒、人口走 私、色情業泛濫等，甚至國際間許多涉及人道干預等工作，也會被納 入。57其實，美國歷史上因為國際安全環境變遷而出現過多次的政策轉 向，2001 年美國針對進軍阿富汗而組成的反恐聯盟，整個過程裡都充 滿了 1991 年美國攻擊伊拉克與 1999 年北約空襲塞爾維亞兩次戰役的 影子。所不同的只是，前兩次戰爭還未讓美國人走出越南戰爭的陰 影，58迅速推翻塔里班神學士政權的軍事行動，則讓美國人恢復了理想
Dick Lugar, “Eye on a Worldwide Weapons Cache,” Washington Post, December 6, 2001; David S. Broder, “Safeguard Russia’s Nukes,”
Washington Post, November 25, 2001.
David Rieff, “A New Age of Liberal Imperialism,” World Policy Journal, Vol.6, No.2, 199, pp.1-10.
1960 年代中期至 1970 年代初的越戰，不僅導致美國軍人傷亡慘重，進而激 起國內的反戰氣燄，更一度讓美國的外交重回孤立主義。
主義的傳統自信心。 基本上，國防科技的突飛猛進是美國近十年來輕鬆贏得三次戰爭 勝利的主因，而軍隊傷亡人數的銳減與任務過程的縮短，讓老布希和 克林頓前後兩任總統的民意支持度大幅攀升，當然也就刺激了美國政 府對外動轍採取軍事干預行動的胃口。坦白說，美國確實較過去更勤 於對外擴張其影響力，反恐只是其中的媒介之一，擁有超強軍力才是 白宮傾向干涉主義的重要動力。整體來看，美國歷經冷戰結束後的十 年變局，目前似乎已經從半孤立主義(semi-isolationism)慢慢地走向對 外的干預主義(Interventionism)。 儘管如此，反恐聯盟依然需要面對許多困難，其中以參與成員國 政府與人民的不同價值觀和國家利益，成為協商機制難以運作的重要 關鍵。進一步加以詮釋，這樣的反恐聯盟其實不乏「半帝國式」的架 構屬性，因為若非參與反恐的成員國基於反恐本身具有的合法性，或 在美國強勢角色的主導下，不得不採取必要之配合行動，反恐議題極 可能只是美國等極為少數國家的內政問題。 可以印證前述說法的例子其實很多，例如「911 事件」發生迄今， 沙烏地政府一直坐視國內的資金不斷流向「蓋達組織」，59黎巴嫩鑒於 「真主黨」在民間的高聲望而婉拒美國凍結「真主黨」的資產，60更多 的國家顯現出配合追緝「蓋達組織」成員的意願，但對恐怖組織的界 定則是南轅北轍。美國與歐洲聯盟所定義的國際恐怖組織，在部份中 東國家的眼裡卻是「反抗(反猶)組織」(resistance organization)，特別 是許多國家並未正視恐怖主義與國際犯罪集團的串連問題(如非法移民 或網路犯罪等)，它們通常習慣把恐怖分子視為一般的犯罪行為。
Douglas Farah, “Terror Funds Flow Through Saudi Arabia,” Washington
Post, October 6, 2002.
“Lebanon: We Will Not Freeze Hizballah Assets,” at<http://ict.org.il/ spotlight/det.cfm? id=702>.
由此看來，反恐聯盟一旦承擔愈多跨國性的危機處理任務，其可 能遭遇到的反彈聲浪就可能愈大。以目前國際反恐議題的複雜性而 言，如果反恐聯盟把反恐任務擴大延伸至處理與建構國際新秩序相關 性較小的問題(例如人權或環保)，它的困難度甚至會產生相乘的負面效 應。即便是反恐聯盟能藉著協商機制達成處理前述問題的共識，但只 要其大部份議題是由美國單邊所主導，我們都很難想像這樣的反恐聯 盟是否能夠貫徹美國政府和人民的理念及符合美國界定的戰略利益， 因為美國對類似問題的理念堅持，往往違及反恐聯盟其他成員國的價 值觀和政治利益。 就以經濟富裕的程度而論，美國等西方國家與貧窮第三世界間的 差距過大，當反恐聯盟要額外肩負許多不完全涉及反恐的新任務時， 許多國家內部的矛盾會成為外部統合跨國性反恐政策的障礙，恐怖組 織本身這個非國家角色反而不是影響反恐聯盟走向的關鍵要素；換言 之，全球性反恐聯盟的架構能維持多久，主要仍取決於參與反恐的成 員國態度。整體而論，反恐聯盟受到參與成員國分歧的政治價值觀與 國家利益等因素影響，本身又缺乏意見整合的機制，尤其它具有的 「半帝國式」特徵，未來一旦賦與這個聯盟更多的任務，反恐的合法 性基礎會愈來愈薄弱。更另人難以想象的是，反恐聯盟肩負解決跨國 性犯罪問題的同時，它要如何兼顧維持國際秩序，又如何在文明衝突 的困境中去申張社會正義？ 另一種回應「911 事件」之後跨國性問題激增的方式是，讓若干規 模較小的跨國性機構(agency)自然成形，並由每一個機構負責一項任 務。這些機構的功能類似反恐聯盟，但沒有反恐聯盟的階級色彩(hier-archical)，例如某一機構可以處理全球的環保問題，另一機構則負責全 球的公共衛生議題，依此類推而形成解決全球性問題的機制。其實， 早在第二次大戰前國際政治學的新功能主義者(functionalist)就提出過 這樣的想法，611997 年史洛特女士(Anne-Marie Slaughter)在《外交事 務》(Foreign Affairs)月刊就撰文提到，每一個機構的組成有賴各國官
員形成的許多網絡，這些官員必須獲得本國政府的充分授權。62 果真，這些機構所能發揮的功能，在理論上並不遜於許多政府間 組織。像這樣具功能性的跨國機構，因為是許多非正式性網絡的延 伸，因此相同領域裡的各國官員間會累積互動經驗，有助於彼此間的 合作。63史洛特女士還拿歐洲聯盟執委會(European Commission)和美 國司法部反托拉司部門(Antitrust Division)間的合作為例來印證前項說 法。64 當然，以跨國機構來分擔反恐聯盟過多的任務也有其困難度，其 中最關鍵之處在於，只要國家過於堅持主權，政府就不會授權該國代 表參與草擬跨國性的協議。再者，理論上跨國機構愈少官僚式的運 作，參與成員國遵守共同政策的意願會愈低。在一個「半帝國式」反 恐聯盟的架構下，某一個(或一群)主導國家可以設定反恐路線，其他國 家也可以根據自己的國家目標決定是否要跟進。只不過現實政治的反 映是，各種誘因與政治壓力往往會逼使這些國家必須遵循反恐路線。 布希總統就曾公開警告過，不與美國站在一起的國家就是與美國為 敵，他的說法似乎把時間拉回到 1950 和 1960 年代西方國家對抗共黨 陣營的時代，不論美國的盟邦有何顧慮，都必須在「支持美國」或 「坐壁上觀」兩者間做明確表態。 理論上，像是印尼、馬來西亞或巴基斯坦等國原本選擇「壁上 觀」較符合自身的國家利益，結果還是表態支持美國。儘管如此，反 David Mitrany, A Working Peace System (London: Royal Institute of International Affairs, 1943).
Anne-Marie Slaughter, “The Real New World Order,” Foreign Affairs, Vol.76, Sep./Oct., 1997, pp.183-197.
Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, “Transgovernmental Relations and International Organizations,” World Politics, Vol.27, No.1, 1974, pp.39-62.
恐參與成員國之間的地位愈平等，本國政府的指示與協商動作就會愈 多，反恐聯盟設定共同行動的難度也就愈高。整體來看，過去的國際 舊體系想發揮反恐的功能，它或者需要賦與反恐聯盟更多的任務，或 者需要藉著成立許多跨國機構來解決全球犯罪問題，但無論如何它都 取決於兩個先決要件：其一，持續維繫其合法性基礎，這也是決定反 恐聯盟未來成或敗的重要因素；其二，需要更多國家的政府積極涉 入，因為此為成立跨國機構的最大動力。 「911 事件」發生後的情勢發展印證，舊有的國際體系似乎不再能 夠因應日益激增的跨國性問題。2001 年美國主導成形的國際反恐聯 盟，基本上提供了我們對後冷戰時期建構全球新秩序的另類思考。以 目前的情勢發展來看，反恐聯盟或許可以界定為「半帝國式」架構， 因為它的任務不多但很有效率；許多問題美國心中已有定見，但仍勤 於和反恐成員國協商；反恐聯盟的合法性受限於其任務屬性，但無須 對任何全球性的實體(body；如聯合國)負責。美國推動的反恐聯盟之所 以要尋求建立全球性的架構，重要目的之一是為了解決與恐怖主義而 糾纏不清的許多跨國性犯罪問題。至於它未來是否真的會逐漸地擴大 其任務範疇，進而扮演區域安全守護神的角色，仍有待我們進一步觀 察。
肆、反恐聯盟與國際安全環境
「911 事件」改變了國際安全的環境，也衝擊到國際強權互動的架 構，是國際政治觀察家的普遍看法。這個走勢直到 2002 年 10 月印尼 峇里島再次發生傷亡慘重的恐怖攻擊事件後，更是逐漸趨於明顯。大 抵而言，美國目前的反恐重點地區似乎放在中亞、南亞、中東及東南 亞等地，而反武器擴散的對象則置於東北亞的北韓(或亦包括中共)與中 東地區的「邪惡軸心」(axils of evil)國。其實，「911 事件」之後美 國的全球戰略把反恐與反武器擴散列為優先議題，已經足以說明美、 俄、「中」、歐四邊的互動關係會構成美國未來反恐的成敗變數，而反恐聯盟的走向同樣也會波及前述四個強權的互動。 首先我們檢視「911 事件」對美、歐強權互動的影響。坦白說，歐 洲盟國對美國在阿富汗進行的「持續自由行動」(Operation Enduring Freedom)，貢獻確實有限。「911 事件」爆發之後，北約派出空中雷 達預警機(AWACS)協助美國空防，派遣艦隊前往地中海以截斷「蓋達 組織」的運補路線，也派地面部隊至波士尼亞追緝「蓋達組織」成 員，但是大部份北約成員國都是在美英轟炸任務接近尾聲時，才派兵 參與阿富汗的維和任務。美國沒有根據北大西洋公約的「共同防禦」 (collective defense)條款而要求北約出兵，一方面或許因為美國相信 (美英)單獨行動較多國部隊更具效率，另一方面則是美國認為歐洲國家 的軍事能力已不足以應付新的挑戰。 對美國而言，「911」事件既然塑造了新的國際安全環境，現階段 的北約自然需要針對新的任務－「新能力」(New Capabilities)、「新 會員」(New members)與「新關係」(New Relationships)，做適當的 角色定位及功能調整。 「關係緊張」和「互信不足」是冷戰結束後北大西洋兩岸關係的 最佳寫照。近幾年以來，歐洲輿論經常反映一項現實問題，即美國需 要北約的意願似乎強過歐洲需要北約。65這樣的說法其實很符合現實邏 輯，因為前蘇聯解體後的軍事威脅不再，讓歐洲人普遍不再感受到需 要北約這樣的聯盟來承擔安全保障任務，甚至還把北約視為冷戰時代 的遺物(relic)，反倒是美國基於反恐戰略的部署廣及歐洲、東歐中亞、 中東和非洲等地區，非常需要歐洲國家提供無可取代的後勤資源和戰 略基礎設施。 美國國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)於 2002 年 9 月間在華沙 召開的北約國防部長會議上提出組建北約反應部隊(NRF: NATO Re-William Pfaff, “NATO’s European Could Say ‘No’,” International Herald
sponse Force)的構思，希望至遲 2006 年底之前完成組建一支規模小、 自主性高與機動性強，但人數只有 21,000 人的三軍聯合部隊。這支配 備高科技衛星導引炸彈與能防禦生化武器攻擊的部隊，一週內即可在 歐洲境外完成部署。66美國之所以提出這樣的構思，甚至擺出不惜攤牌 的高姿態，表面上是為了加強北約日後進行危機處理及快速部署的能 力，實際上則是藉著拋出此一風向球，逼使歐洲盟國縮減與美國在軍 事能力上的差距(capabalities gap)並加速北約的轉型。67 整體而論，「911 事件」的現實需求，讓美國感受到北約成為反恐 聯盟後盾的重要性，也因此思考制定新的北約戰略綱領(Strategic Con-cept)，就有其必要性。NRF 的構思不僅反映出，北約的角色及功能未 來會局限在反恐和反 WMD 擴散兩大議題，同時也呈現出北約戰略全 球化的走勢。 「911 事件」同樣衝擊到美、歐在東亞地區的競爭與合作關係。 「蘭德公司」(RAND)駐歐總裁龔伯特(David Gompert)曾經就東亞地 區的情勢發展，認為美國未來面對的最大挑戰是如何因應中共這個崛 起的強權。68先不論龔伯特的看法是否受到近年來西方學政界興起的 「中國威脅論」所影響，僅僅根據他提到「911 事件」之後歐洲對亞太 的政策將面臨許多新風險，特別是中共已被視為歐洲國家必須面對的 風險之一，就值得我們進一步思考這個問題的連鎖效應。 例如：如果沒有日本，美國或歐洲要如何去平衡中共在亞太地區 的權力擴張？美國與歐洲若藉著加強對日關係來牽制中共，那麼東亞 情勢是否會變得更複雜而困難？其實，美、日、「中」三邊關係長期
Hans Binnendijk and Richard Kugler, “Europeans Should Say ‘Yes’ to Rumsfeld,” International Herald Tribune, October 24, 2002, p.4. Joseph Coleman, “Under U.S. Pressure, Europe Moves to Rebuild Defenses,” International Herald Tribune, September 20, 2002, p.8. “Neue Risiken am Pazifik,” Die Welt, November 12, 2002.
的互動始終都考驗著美國在亞太地區的戰略布局。中共自知很難讓美 國的勢力撤出東亞，卻又無法準確地拿捏美國在東南亞地區的角色扮 演。對美國而言，日本若不能加強軍事力量，美國就不易在東亞地區 進行權力平衡的遊戲，也很難要求日本承擔更多的國際任務。事實 上，日本長期處於經濟大國與政治強權的兩難抉擇，未來一旦成為美 國在東亞地區戰略布局中的一顆棋子，就可能難以避免挑釁中共的風 險。 亞太地區向來匯集美國眾多的政治和經濟利益。它的情勢發展與 歐洲地區完全不同，因為冷戰結束之後，歐洲地區的政經發展大體上 已趨於穩定，東亞地區卻呈現出潛在動盪的局面。印尼峇里島與菲律 賓三寶顏市(Zamboanga)的爆炸案，只不過反映了東亞地區受「911 事 件」的衝擊遠比歐洲來得大且多。全球邁入反恐時代的今日，地緣和 歷史因素局限了歐盟對東亞地區反恐議題的影響力，它面對有心邁向 世界強權的中共，也不像美國手裡的籌碼較多，足以玩一場權力平衡 的遊戲。更何況，美國面對中共的勢力擴張，今後要扶植誰來牽制中 共，依然還存有許多不確定的變數，遑論過去把太多心力置於發展對 東亞經貿關係的歐盟。 就當前亞太的情勢發展來看，日本能否承擔美國期許的更多反恐 任務，似有國際現實政治上的困難，但它應該是美國亞太戰略部署的 一個最重要夥伴。至於歐盟國家如何因應「911 事件」後的東亞局勢變 化，經驗研究顯示，它應該會朝四個面向去發展：第一，就歐盟「共 同外交暨安全政策」(CFSP) 的進程來看，擴大加強與東亞國家建構夥 伴關係是必然趨勢，更何況「911 事件」讓歐盟可以藉著反恐怖主義、 反分離主義與反基本教義主義(fundamentalism)等理由，將政治觸角擴 大伸入到東亞地區，歐盟近年來積極介入朝鮮半島和談只是明確的案 例之一。 其次，「911 事件」後的東亞情勢變化，已經讓歐盟不得不對臺海 問題做出明確的表態。歐盟在不支持臺灣獨立的前提下，今後必然也
必須表明不接受中共對臺動武的立場，同時要求兩岸應透過和平協商 的方式解決分歧。69筆者提出這樣的論點，不只是根據長期對歐盟的研 究心得與事實，70更重要的是歐盟本身已經意識到，它對臺海兩岸問題 的立場如果持續曖昧不明，極可能會導致中共錯誤的解讀，兩岸一旦 爆發軍事衝突，就會損及歐盟在東亞的政經利益。 再者，峇里島爆炸事件顯示，「蓋達組織」已經構成東南亞地區 的嚴重安全威脅。歐盟鑒於在東亞地區的政經利益日漸擴增，未來在 東南亞與東北亞地區很難不會加強扮演中介的角色，甚至承擔更多維 護區域安全的責任。最後，歐盟自知短期內不可能取代美國在亞太地 區的角色，但是會擴大參與東亞地區的活動及維護東亞地區的安全與 穩定，因為歐洲人始終認為「911 事件」已讓亞太地區的情勢趨於複雜 而多變，美國不可能再像過去一樣，單獨承接所有維護安全的責任。 接著我們再來展望美國(北約聯盟)與俄羅斯的關係。2002 年 10 月 間爆發的莫斯科人質事件與一觸即發的美、伊戰事，似乎又讓俄羅斯 與西方國家的關係陷入緊張狀態。大抵而言，當前俄羅斯的情勢遠比 西方世界想像中的還要複雜，其問題主要是俄羅斯已非昔日的超級強 權，卻往往要承擔全球性的重責大任。現階段俄羅斯內部面臨的最大 挑戰是，它如何去因應後蘇聯時代的情勢變遷。車臣已經是一個棘手 的問題，未來幾年又不保證俄羅斯境內的一些自治共和國，是否會陸 續出現反莫斯科的政府。 普丁總統(Vladimir Putin)對內面臨的第二項挑戰是，「911 事件」 已造成俄羅斯必須與西方同舟共濟的事實，但這樣的感覺也僅限於莫 斯科的菁英階層，俄羅斯一般民眾似乎並不以為然。2002 年 10 月間的 〈鼓勵兩岸對話，歐盟扮推手：駐歐盟兼比利時代表李大維訪談〉，《中央 日報》，2002 年 9 月 26 日，版 4。 吳東野，〈歐洲聯盟對臺海兩岸政策走向之研究〉，《遠景季刊》，第 2 卷 第 3 期，2001 年 7 月，頁 1-50。
一項民調結果就顯示，超過 60%的俄羅斯人仍然把北約視為一個不友 善的聯盟組織。71俄羅斯的內部困境亦具體地反映於對外政策的兩難抉 擇，普丁一方面清楚地認知到與西方合作反恐完全符合自身的利益， 且在莫斯科領導階層的眼裡，北約已經不再威脅到俄羅斯的國家安 全，因此 2002 年 11 月下旬北約布拉格峰會若決議進行第二波的東擴， 俄羅斯可能也不得不接受這樣的現實；另一方面，莫斯科又很擔心美 國會利用新加盟的國家(尤其是波羅的海三國)，對俄羅斯進行某種程度 的軟性圍堵。 同樣地，目前箭在弦上的美、伊衝突問題，對俄羅斯而言可能遠 比「911 事件」還要難以應付。因為，美國一旦對伊拉克展開軍事攻 擊，影響的範圍不只是可能再次引起國際體系(格局)的變化，俄羅斯屆 時勢必還要面對美國主導另一次全球秩序的重建(或改造；perestro-ika)。果真如此，俄羅斯的損失就不僅止於(在伊拉克)龐大的經濟利 益，而是如何因應美國繼續圍堵其他的所謂「邪惡軸心」國家(axis of evil)。 2002 年 10 月莫斯科爆發車臣游擊隊綁架人質事件之後，普丁總統 似乎開始重新思考新的外交與國防安全政策，未來可能還會隨著美國 對伊拉克的政策腳步做必要之調整；72換言之，普丁總統今後如果也蕭 規曹隨，利用反恐之名對周邊國家(主要是格魯其亞)發動所謂的「預防 性戰爭」(preventive war)，那麼西方國家與俄羅斯的雙邊關係將因為 中亞情勢的混亂而陷入危機，進而構成美、「中」、俄強權關係改變 的重要變數。其實，對美國或北約，甚至俄羅斯而言，前蘇聯地區的
“Die NATO ist fuer Moskau keine Bedrohung mehr,” Die Welt, November 12, 2002.
“Russia Seeks Regime Change To Prevent Iraq War,” November 8, 2002, <http://www.stratfor.biz/Print.neo? storyId=207373>,
