行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
總計畫暨子計畫五：南台灣產業結構調整對永續發展之影響
(I)
計畫類別： 整合型計畫 計畫編號： NSC91-2621-Z-110-012- 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立中山大學經濟研究所 計畫主持人： 蔡蕙安 共同主持人： 陳一鳴 計畫參與人員： 陳婷婷、王文亮 報告類型： 完整報告 處理方式： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢中 華 民 國 92 年 11 月 1 日
摘要 本計畫檢討南台灣區域優勢的評估，經濟體制的永續發展，產業結構的調整 策略、政府政策的因應對永續發展的影響。並針對南台灣區域經濟體的轉型與產 業結構調整，創造區域優勢，探討區域性產業發展型態與產業結構調整對永續發 展的影響，針對南台灣經濟體的轉型與產業結構調整，創造區域優勢，探討區域 產業發展對永續經營的影響，做全面而深入的研究，以加強未來我國永續發展政 策貫徹之範圍與能力。 我國加入 WTO 之後，面臨 WTO 全球化架構的市場開放體系，經濟體制受 到外在環境變遷因素所導致產業結構調整及經濟結構變動的影響，產業如何因應 外來競爭因素的衝擊，政府如何維護整體產業環境的均衡與總體經濟的調適與發 展，將是重要的課題。在全球化架構下，如何利用區域本身的優勢來發展，已成 為知識經濟時代的區域產業發展模式，如何整合區域資源，塑造區域特色，考慮 環境與產業發展的互動，建構區域優勢，已是台灣加入 WTO 後面對市場全球化 不容迴避的挑戰。台灣的整個產業的發展不能孤絕於全球化之外，無論是傳統產 業、高科技產業，亦或是新的知識產業等，都必須以全球網路的角度來規畫未來 區域發展的產業，發展創新的、整合區域優勢的區域計畫方案，進而創造永續的 價值。南台灣更由於過去是鋼鐵工業、石化工業等重工業的重鎮，面對進入 WTO 以及「大三通」，所引發的以成本考量的產業外移效果，將使得南部產業所受到 的衝擊更為嚴重，亦使得南台灣的未來區域產業發展必須以永續發展為基礎，考 量產業與環境及生態的互動，更形重要。 「南台灣永續發展計畫」延續國科會永續發展研究推動委員會建立的台灣永 續發展指標系統、台灣永續發展資訊系統、台灣永續發展評量系統等及自由型之 群體計畫如全球變遷對台灣環境變遷之衝擊研究，將此研究成果落實到南台灣區 域的研究，發展南台灣地區之永續發展評量及指標系統，將理論與實際予以配 合。南台灣地區需要有一長遠的永續願景，本整合計畫就南台灣地區在區域產業 發展、人文社經衝擊、企業社會責任層面探討，第二年並加入自然生態、環境及 資源層面做有系統之評估，以茲建立充分利用南台灣區域優勢之永續發展策略。 關鍵詞： 區域優勢、產業結構調整、永續發展、南台灣
南台灣區域優勢與產業結構調整對永續發展的影響(Ⅰ)
The Regional Advantage, Industrial Structural Changes, and
Sustainable Developments in Southern Taiwan (Ⅰ)
計 畫 編 號 ：
NSC91-2621-Z-110-012-執 行 期 限：91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日 主 持 人：蔡蕙安 國立中山大學經濟研究所教授 計畫參與人員：陳婷婷 國立中山大學經濟研究所助理
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Abstr act
This research focuses on the workings of balancing industry-environment nexus and building up regional advantage for Southern Taiwan. The study analyzes the dynamics of the structural changes, industrial transitions, and its impacts on the sustainable development in the Southern Taiwan. Southern Taiwan’s economy has gone through structural changes due to the industrial restructuring from traditional labor-intensive industries to high-technology industries, uncertainties from political confrontation, and the impacts of entering WTO. This project, the “Sustainable Southern Taiwan Project,” is concerned with the sustainable development of the Southern Taiwan economy and in particular with the future industry competitiveness-environment partnership. We focus on the implementation of the sustainable development from the regional advantage perspective, that is corresponding with the keys to the pursuit of sustainable development "Think Globally, Act Locally" proposed by the Earth Summit. It is suggested that industry's adoption of more sustainable practices will require, and could even promote, improved industrial competitiveness. We base on the environmental assessment indicators established by the Commission on Sustainable Development and Research (CSDR) of the National Science Council to the implementation in Southern Taiwan.
The “Sustainable Southern Taiwan Project” is constituted with four sub-projects which respectively focus on issues of Southern Taiwan’s enterprises, industries, socio-economy, and strategic policy. The focuses of the four sub-projects are in the followings: (1) To concern about the enterprises’ attitude environmental protection by measuring corporate taking social responsibility in pursuit of social sustainability, in terms of attitude, subjective norm and perceived behavior control. (2) To initiate the process of unraveling the industry-environment nexus. This study improves our understanding of the industries involved, and, more broadly, to help assess the relevance of a number of economic theories of competitiveness-environment complexity. (3) To analyze and compare the social, economic and cultural structures of the eights cities and counties in the Southern Taiwan. This study formulates the appropriate development strategies for sustained ecological environment, the improvement of equality of life, the promotion of productive efficiency, and the maintenance of society. (4) To investigate the competitive advantages and disadvantages of the Island Taiwan economy in the globalization trend. This study aims at designing effective sustainable development strategies to stimulate innovation. Keywords: Regional advantage; adjustments in industry transition; structural changes; sustainable development; Southern Taiwan
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壹、 前言 在探討產業現況分析、產業發展，乃至於產業政策時，環境都被當作是完全免費、 完全自由的投入因素。事實上，環境因素不僅在產業發展上是重要的投入因素， 更有可能在發展的過程產生正面、抑或是負面的環境影響。本計畫探討含括環境 因素的區域產業發展策略，檢討南台灣區域優勢的評估，經濟體制的永續發展， 產業結構的調整策略、政府政策的因應對永續發展的影響。並針對南台灣區域經 濟體的轉型與產業結構調整，創造區域優勢，探討區域性產業發展型態與產業結 構調整對永續發展的影響，針對南台灣經濟體的轉型與產業結構調整，創造區域 優勢，探討區域產業發展對永續經營的影響，做全面而深入的研究，以加強未來 我國永續發展政策貫徹之範圍與能力。 產業永續發展議題始於 1987 年聯合國世界環境與發展委員會提出「我們共 同的未來」報告，該報告中指出全球經濟發展應當要符合人類的需要及合理的慾 望，且成長需要符合地球的生態極限，永續發展因此作為調和環境及發展兩個目 標的踏腳石。1992 年的里約會議中否認了從工業革命以來的「高生產、高消費、 高污染」之傳統發展模式及「先污染後治理」的做法，在里約宣言第四條中明確 提到將永續指標與環境指標相互整合的內容「為實現永續發展，環境保護應被視 為整體發展的一部分，且不應獨立於發展之外」。 永續發展議題的發展，已經脫離環境與經濟兩者衝突或調和，著重強化造成 環 境 生 態 壓 力 的 探 詢 以 及 決 策 機 制 的 融 合 考 量 ， OECD 經 由 PSR 模 式 (Pressure-State-Respond)制定核心指標群作為監督環境進展及檢視指標群因子的 第一步，PSR 模式主要意涵為：人類活動會對環境產生「壓力」，進而影響自然 資源的狀態，而社會則透過環境、總體經濟及部門政策來回應這些變化，也透過 認知與行為改變來回應這些變化（制度回應）1。而由 UNDPCSD 所建立的永續 指標系統則是以 OECD 所建構的 PSR 模式基礎，並根據聯合國各項計劃資料擴 充應用範圍建立 DSR（Driving force-State-Response）模式的指標系統，與 PSR 模式的差異即在於環境因子並非主要討論議題，其中的驅動力（Driving）則是反 應一個組織（國家）的行為對於永續發展的衝擊情形。 為因應國際社會潮流，我國亦由國科會永續發展研究推動委員會建立台灣永 續發展指標系統，為我國的經濟發展編制符合國情及發展階段的永續發展指標。 「中華民國永續發展策略綱領」在經濟與環保方面，建議環境保護與經濟發展平 衡考量的基本原則2。在經濟方面，應配合自由化、國際化、制度化，提供市場 與經濟誘因，厚植科技基礎，以及建立產業界和民眾、政府部門的溝通機制；在 環境方面，著手調查自然資源分布與承載量，維護生物多樣性，加強水量與水質 保護，防止土壤污染，加強興建環境基礎設施，抑制溫室氣體排放；在社會方面， 1 OECD, 1998：108-109。 2 經建會、工業技術研究院能源資源研究所，1997。
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重視全民優生保健，落實社區總體營造，推動都市更新，促進城鄉永續發展，規 劃省能源、低污染之運輸工具，以及發展大眾運輸系統；在整體推動方面，建立 有效機制、加強教育宣導及強化行政管理，以擴大社會參與，形成國家永續發展 政策。這些議題都構成永續發展的內涵。 南台灣的永續發展政策應基於該區域對人類各種經濟活動的承載能力的正 確評估，為有效落實永續發展政策，基於區域特性的考量，將永續指標地方化並 整合是本計畫的研究重點。「南台灣永續發展計畫」以目前人文社經結構變遷為 背景，尋找南台灣的永續產業，並研究該區域的企業對於以永續產業發展為目標 的社會履行責任的行為意向模式，並做出具區域特色的地方化產業發展策略。由 於政府的經濟政策直接影響區域優勢，尤其對區域政府而言，必須在未來的政策 思維中開始納入競爭的概念，如何創造區域優勢，協調各地方政府政策以創造區 域型產業發展，以期塑造一個有利於全球競爭的投資環境都是重要的議題。換言 之，各個區域政府作為會直接影響區域廠商競爭的實力展現和決策，這是過去地 方政府政策規劃過程中十分陌生的構面。 本計畫延續台灣永續發展指標系統、台灣永續發展資訊系統、台灣永續發展 評量系統等及自由型之群體計畫如全球變遷對台灣環境變遷之衝擊研究，將此研 究成果落實到南台灣區域的研究，發展南台灣地區之永續發展評量及指標系統， 將理論與實際予以配合。本計畫勾勒出台灣整體未來永續發展願景與策略之大概 輪廓，根據南台灣之地方特性不同，將永續指標「地方化」。為了有效落實永續 發展政策，本整合計畫自以下各層面：人口動態、教育動態、醫療衛生、社會福 利與治安、經濟發展、產業現況之初級與次級指標、產業與環保之互動關係、企 業履行社會責任等，探討南台灣區域性產業發展與永續發展，期望建構以永續發 展為基礎之區域優勢。本研究以 D-S-R 架構探討基於永續發展之南台灣產業發 展，並分析目前南台灣的區域優勢與產業結構調整現況，建立適合南台灣地區永 續發展的產業發展政策，研究範圍界定於南部區域，包括屏東縣、高雄縣、高雄 市、台南縣、台南市、嘉義縣、嘉義市、澎湖縣等八縣市。南台灣地區需要有一 長遠的永續願景，本整合計畫就南台灣地區在區域產業發展、人文社經衝擊、企 業社會責任層面探討，第二年並加入自然生態、環境及資源層面做有系統之評 估，以茲建立充分利用南台灣區域優勢之永續發展策略。 貳、 文獻回顧 本整合計劃針對南台灣區域產業發展、生態環境、及人文社經衝擊做有系統之研 究，期望建構以永續發展為基礎的區域優勢，進一步促進南台灣區域經濟發展， 並同時提昇生活品質及改善生態環境。相關文獻將由以下「產業與環境的論辯」、 「區域經濟發展與永續發展」、「區域優勢理論」三個層面來探討。
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(一) 產業與環境的論辯
環境保護的目標與廠商的競爭力通常被視為社會利益與私人成本之間的抵換關 係。傳統的觀點認為，廠商往往犧牲環境的保護來追求生產上的效率，這誤導了 廠商的決策且造成廠商在追求競爭力時遭遇挫敗。因此，環境管制通常因限制產 業發展而遭受責難；環境管制會提高廠商在生產時的成本，並且妨礙廠商在追求 發展時所必須的自由行為(e.g. Denison 1979; Christiansen and Haveman 1981; Gray 1987; Conrad and Wastl 1995; etc.)。因此，環境與發展之間似乎存在必然矛 盾的關聯。
但近年來討論經濟發展與品質之關係最有名的理論，EKC (Environmental Kuznets Curve)假說則提出不同的論辯，自 Kuznets（1995）提出的所得分配理論， 發現隨著經濟的發展，一國的所得分配和所得之間存在著一種「倒 U」字型的關 係，換句話說，經濟發展初期所得的分配會逐漸惡化，但發展至某一階段，所得 分配才會逐漸改善。EKC 假說則將 Kuznets 理論運用在解釋環境資源和經濟發展 間的關係，Panayotou（1993）認為雖然經濟開始快速成長時，環境污染與資源 耗竭的問題雖然會越來越嚴重，但是一旦經濟發展達到一定水準，經濟結構便會 轉變為偏向低污染的產業，並且伴隨民眾教育提高，政府制定較為嚴格的環保政 策，廠商技術進步及環保支出的提高都會逐漸改善環境問題。Lopez（1994）提 出當生產者須支付污染的社會邊際成本時，污染排放量和所得之間取決於技術水 準和偏好型態。Selden & Song（1995）應用 Foster 的「成長－污染」模型來建立 倒 U 字型的 EKC，而得出最適污染防治一開始是零，當資本存量的累積達到某 種程度時，污染防治就會開始增加，也就是污染排放將開始減少。 Porter (1990)則提出了環境管制有助廠商發展及提高競爭力的說法，他所著 眼的是一個以動態為基準的發展模式，而非傳統觀點的靜態模式，其最大的差別 在於創新的存在與否。許多觀察也發現，在國際上具競爭力的公司並非以較便宜 生產投入作生產或規模較大的公司，而是那些具連續創新能力的公司，由此不難 察覺創新對競爭力的重要性。另外，由於創新所帶來的利益大於接受環境管制所 帶來的成本，此創新抵銷效果(innovation offsets)3也刺激了廠商在面對環境管制
時的創新動機。Porter & Linde (1995)認為改善環境品質不會與產業的競爭力提昇 相衝突，反而將幫助產業提昇競爭力，因此與永續發展所追求的目標是一致的。 因此，Porter (1995)提出了六點來說明環境管制對競爭力的助益：1)當廠商不清 楚本身使用資源無效率或其技術創新尚有提昇空間時，環境管制會給予暗示。2) 環境管制組織會給予廠商有關環境的資料，如此，廠商便可節省這方面的成本。 3)環境管制減少廠商在環保方面投資的不確定性。4)環境管制提高廠商在創新方 面的動機。5)環境管制機構可以幫助廠商度過創新的學習週期(learning period)。 6)當創新利益無法抵銷其環保成本時，管制可彌補其對環境造成的破壞。自此， 環境與競爭力的論辯已轉向一個新的動態、具國際性競爭的範例，以往環境與發 展互相牴觸的概念也逐漸放鬆，現在廠商在發展上不以既有的管制來追求最適 化，而是不斷的藉由創新來消除管制，市場對於全球化的環境問題已經進行一些 3 一般而言，創新的抵銷效果可分為兩類，第一類為廠商面對防止污染所作的創新，此類創新減 少了防治污染的成本，增加污染處理的的能力，但卻不會對產出有任何影響。第二類為產品本 身的創新，這一類的創新主要是要減少消費者的污染成本，提高產品的品質，這也是抵銷效果 中主要的因素。
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創新及有效的解決途徑(e.g. Barbera and McConnell, 1990; Gray and Shadbegian, 1993; Jaffe and Stavins, 1994; Porter and Linde, 1995; Jaffe, et. al., 1995; and Jaffe and Palmer, 1996; etc.)。因此，藉由創新，廠商逐漸能在永續發展的基礎下追求 其競爭力。
過去探討環保標準對廠商生產影響的研究所指出廠商為因應環保標準所增 加的防治污染支出、非生產性之資本及勞動投入等直接效果，最近的研究已著重 於環保也有可能產生刺激企業生產新技術的發明(invention)、創新(innovation)及 散佈(diffusion)所產生之正面的間接效果或溢出效果。Barbera & McConnell (1990) 及 Jaffe & Stavins (1994)皆指出環保標準可促使廠商創新生產技術來降低投入要 素價格及增加投入要素生產力，Porter & Linde (1995)提出改善環境品質與增加競 爭力並不全然互相衝突而是可以相輔相成、合而為一；在適當的環境標準下，可 藉由引導產業創新、產品或產程之創新增加資源生產力，進而提昇產業競爭力。 最後政策制定者藉由環保法規不僅有利於社會，也有利產業 （Gore, 1992）。 Ambec & Barla (2002)則提出一個再議價的模型，環保法規所產生的外部壓力將 會解決產業組織的惰性，因為廠商必須提供租金來獎勵生產力的提高，再議價的 可能性使廠商藉著不會為了減少這些租金而扭曲生產，在這個背景下環保法規或 許可以發揮功能，因為法規和廠商不同，法規制定者可以為了達到社會利益而扭 曲生產。
(二) 區域經濟發展與永續發展
世界環境與發展委員會(World Commission on Environment and Development)為永 續發展(sustainable development)給予一個相當完整的定義：『永續發展是以滿足現 在人們的需求且不危害到下一代需求為基礎的發展模式』。在 Agenda 21 中，聯 合國的環境與發展研討會(UNCED，1992 )敘述了一個可能的永續發展過程，其 中以第 25 條款最值得注意---『環境、發展與和平是互相影響且不可分割』，這說 明了永續發展的特性且強調了環境與發展之間是同時存在的，唯有均衡的發展才 可以達到和平。 永續發展的理念已日漸受到重視，雖然文獻上對於永續發展的定義非常多， 但皆有共同的原則及重點，也就是對於生活品質的重視、對於環境的關心、對未 來的考量與警覺、社會公平與正義及相互合作與共同參與4。簡而言之，亦即要 達成永續發展，需同時兼顧經濟、環境及社會三面向。經過國際組織及各國政府 長久以來的努力，如何同時兼顧發展與環境品質也已成為全球追求經濟成長時所 必須思考的課題。在過去的觀念中，人們會認為發展與環境間存在著衝突、消長， 魚與熊掌不能兼得的敵對關係，但隨著永續發展理念的提出，人類已認知到經濟 發展與環境間是互相依存的，要持續使經濟成長，就必須同時做好環境管理，因 為不只人類經濟活動會對環境造成影響，環境也會對人類經濟活動產生影響。過 去許多例子已顯示出，不顧環境而一昧追求經濟發展所帶來的後果是經濟衰退、 生活品質下降。因此，不論是國家或區域，持續的成長必定是建立在永續發展的 基礎上，結合經濟、環境及社會三面向，以達到永續經濟發展的目標。 4 詳見 Gibbs (2000)。
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「中華民國永續發展策略綱領」（1997）建議我國推動永續發展的基本原則 應包括：世代公平、環境保護與經濟發展平衡考量、外部成本內部化、重視科技、 系統整合、優先預防、植根社會、廣面參與決策及國際化等九項原則。此外，並 建議在經濟方面，應配合自由化、國際化、制度化，提供市場與經濟誘因，厚植 科技基礎，以及建立產業界和民眾、政府部門的溝通機制；在環境方面，著手調 查自然資源分布與承載量，維護生物多樣性，加強水量與水質保護，防止土壤污 染，加強興建環境基礎設施，抑制溫室氣體排放；在社會方面，重視全民優生保 健，落實社區總體營造，推動都市更新，促進城鄉永續發展，規劃省能源、低污 染之運輸工具，以及發展大眾運輸系統；在整體推動方面，建立有效機制、加強 教育宣導及強化行政管理，以擴大社會參與，形成國家永續發展政策。 蕭新煌（2000）提出「海島永續」的構想，並建議台灣在邁向「海島永續」 之進程，必須進行重大之經社改革，此改革絕非像過去般地僅將「永續」一詞附 加於既有價值、政策與組織即可，而是對於既有價值、政策、組織等進行全面性 的、以「生態維護」為優先價值、以「海島永續」為長遠目標的變革，因為在台 灣邁向「海島永續」的路程中，最主要的障礙仍舊是台灣長久以來所存在的問題： 包括多數民眾與政府仍然對於持續高經濟成長抱持濃厚的興趣與承諾；即使生態 保育與環境保護的重要性已經獲得他們的重視，但經濟成長的優先性仍未被取 代，且其對於環境的影響亦未被充分認知與考量。因此，破除經濟成長的迷思與 依賴，是台灣邁向海島永續的最重要第一步。要邁向台灣「海島永續」，不僅對 於科技與能源的選擇以及生產的方式作一番選擇。此外，也必然包含對於成長、 資源擷取和污染排放等的限制，以及人們消費模式、生活方式與價值觀的改變5。 就社會價值而言，除了必須修正過去「量的成長」之觀念，代以「質的改善」， 尤其是在於健康的自然環境與生活品質。因此，廣泛的環境教育以改變民眾過去 對於追求經濟成長的信念並普及化「海島永續」的價值與目標，也是不可或缺的 策略。同時，政府部門的再造與變革，以及民間與政府在國際間環境事務的參與 交流，這些也都是邁向台灣「海島永續」的重要行動方案。 要達成全球永續發展或國家永續發展目標，區域永續發展是不可或缺的一 環，「全球思考，地方行動 (Think Globally, Act Locally)」更是現今國際間永續發 展重點工作項目，過去已有許多有關區域經濟發展與永續發展間關聯性之研究， 如 Welford (1996)指出要同時達到區域經濟發展與永續發展的目標，應發展一套 區域環境管理系統(Regional Environmental Management System, REMS)，此系統 應從地方產業發展與地方利益出發，藉著結合經濟、社會及環境三因子，進而改 善區域環境品質與促進環境保護。他更提出十項區域永續發展的策略，如發展環 境控管系統、進行環境及社經變遷相關研究、發展環境品質模型、促進地方社區 與產業間之互動與交流、規劃與發展新地區等等。在區域環境管理系統的運作 下，區域環境品質提昇，將可進一步帶動區域經濟發展，因為一旦區域永續發展 形象被塑造後，同時可增加地方產業的”綠色”競爭優勢，相對於其他區域來說， 將可吸引更多投資者，促進地方經濟發展。(Welford & Gouldson, 1993; Roberts, 1994, 1995)
Carroll & Stanfield (2001)指出經濟發展計劃必須涵括永續發展理念，不只考 量到環境生態，也需同時兼顧區域經濟與社會健全。以永續發展為基礎，尤其強
5 詳見 Martell, 1994
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調社會與經濟間之關聯性，將區域視為一投資組合，在追求區域經濟發展的同 時，也必須考慮到區域內各組成份子的互動與相互依存的關係。以西維吉尼亞區 域為例，研究指出要達到長期區域永續發展，應以不破壞或危及現有社會體系穩 定性為前提，在原有經濟基礎上發展或進行新經濟活動。對於區域內的廠商或企 業，不僅需要時間，更需要一個穩定的社經體系來調整經營方向；因此，要達到 區域永續發展並非一蹴可幾而是需要漸進、有計劃的進行。Walter (2002)則從經 濟理論的觀點，指出所有人類經濟活動與自然演進過程是互相依存的，且所有同 一社群裡經濟個體皆需經過社會化的過程。因此，他對於區域發展提出所謂永續 經濟(Sustainability Economics)，強調經濟、環境與社會三面向的發展在區域永續 發展中缺一不可。過去已發展出與永續發展有關的經濟理論，如環境經濟 (Environmental Economics)、自然資源經濟(Natural Resource Economics)及生態經 濟(Bioeconomics)皆只能說是永續經濟的一部分，而不能等同於永續經濟。永續 經濟特別強調對於生態與人類社會的管理，與傳統經濟理論以個別消費者或生產 者為基本分析對象不同；永續經濟考量自然力量及社會群體，著重個體組成結構 及公共承載力，且應以提昇全體社會素質而非以個人效用最大化為目標。因此， 永續經濟的內涵即是在自然與人類社會的管理工作範疇中，研究如何藉著有效利 用資源，進而達到生活、個體及社會素質同時提昇的目標。
Gibbs (2000)6提出生態現代化(ecological modernization)可有效調和資本經濟 體制下經濟發展與生態環境間的衝突，進而達到區域永續發展的目標。生態現代 化主要的原則包括重建生產與消費方式、量化自然資源價值及整合環境政策目 標。以創新、技術改進及競爭力的提昇為基礎，生態現代化不僅可以改善環境品 質，亦不致破壞現有經濟體系的運作。Gouldson & Murphy (1997)亦指出生態現 代化可經由總體面的產業結構變遷或個體面的個別廠商採用新生產技術來達 成，如此不僅可解決環境生態危機問題，亦不脫離現代化經濟發展的方向。
Collados & Duane (1999)從自然資本(natural capital)與區域永續發展的角度 出發，探討自然資本與生活品質間之關係，他們發展一區域發展模型，探討自然 資本的使用對於生活品質的影響，及區域永續發展的方向。自然資本可分為兩種 型式，不可更新資源如石油、煤炭及礦物；可更新資源如生態系統(ecosystem)， 為人類原料、物料及食物的來源，更可提供廣泛與人類攸關的環境與生態服務。 模型的基本架構建立於自然資本可經由兩種方式對人類生活有所貢獻，一是可直 接提供當地環境服務所需資源，而不需從外地引入；另一則是透過人類生產過 程，自然資本可轉變為有價值之物品，供人類銷售或消費。根據自然資本提供環 境服務之能力、自然資本永續性及自然資本再生能力進行分類，並政府制定區域 發展政策時，需慎審評估及衡量區域發展可能路徑，裨益於同時達到永續發展、 經濟成長及生活品質改善的目標，才能真正達成生產、生活及生態三生共贏的成 果。 Schmidheiny (1992)提出生態效益的觀點，胡憲倫（2000）則將生態效益 （eco-efficiency）定義為係指產業除了提高經濟效益、更具有競爭力、更創新之 外，同時也更能負起保護環境的責任。生態效率的達成，須在提供價格具有競爭 力的商品和服務，以滿足人們需求、提高生活品質的同時，在商品和服務的整個 6詳見 Gibbs (2000)。
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生命週期內將其對環境的衝擊及天然資源的耗用，逐漸減少到地球能負荷的程 度。講求生態效益的產業，由於持續的減少污染與資源的消耗，故其生產是附加 價值更高的產品或服務。而世界企業永續發展委員會(WBCSD)對於生態效益的 定義則為：「生態效益的達成，須在提供價格具有競爭力的商品和服務，以滿足 人們需求、提高生活品質的同時，在商品和服務的整個生命週期內將其對環境的 衝擊及天然資源的耗用，逐漸減少到地球能負荷的程度。」
Counsell & Bruff (2002)探討區域發展計劃中對環境議題的考量，以符合永 續的區域發展方向。以英國國家永續發展策略為例，共有四項目標：維持高水準 經濟成長及就業率、促進社會發展、有效保護環境、及節約使用自然資源。在區 域計劃指導(Regional Planning Guidance, RPG)中，也應延續國家策略方向，將環 境與自然資源包括其中，並同時考慮地方特性、生物多樣性與自然保育、沿海地 區發展、礦物保存、廢棄物管理及能源使用等重點。觀察英國各區域後，研究指 出對於區域發展計劃中的環境議題，應以區域環境資源特性及限制條件為考量， 在共同的國家永續發展方針下，針對不同區域制定不同的區域永續發展策略及達 成目標。不論是已成熟或新興發展區域，永續發展在區域發展中皆扮演重要的角 色。Chatterton (2002) 以舊工業化區域為對象，指出增加區域永續性，可朝激發 民主精神與鼓勵參與、促進地方社會經濟、滿足基本需求及促進生態多樣性四個 方向努力。 魏永亮、楊豐源（2000）研究追求永續產業目標所產生的新興產業— 環保產 業，環保產業的發展乃是伴隨著人類生活及工業污染物之處理，早期主要是針對 水處理技術開始發展，隨著污染問題的衍生和加劇，環保產業技術則推展到了空 氣污染物處理、廢棄物處理處置、噪音防制以及資源回收等等。1970 年代歐美 及日本等先進國家較早注意到公害防制問題，而開始進行各種法規的訂定和執 行，因而帶動了其環保產業的興起。經過了二十多年的發展而成為全世界一項重 要且穩定成長之行業，目前估計全世界環保市場每年大約為 3,000 億美元之規 模。歐美許多關鍵性的環保產業乃根源於其既有的優勢基礎工業，或是因應其特 殊的本土條件而發展，例如，美國產業著重上、下游之分工，因此衍生了全世界 最多且最強的環保顧問公司群，發展出極佳的評估能力。德國具有非常優良的基 本機械工業，其所發展的大型空氣污染防制設備和廢棄物焚化爐則成為全世界之 龍頭。隨著環境保護問題由工業污染逐漸轉移到民眾對生活品質提昇和資源回收 的訴求，環保產業亦邁入了一個穩定發展時期。1990 年代的環保技術已經漸漸 朝向資源回收和污染物的高級處理技術發展，使得傳統的環保工程與技術業者失 去了競爭優勢，而由具特殊分離技術者(大型化工公司或新材料研發業者)以及有 機械設備整合能力者(各種資源廢棄物回收、分類、再生設備製造商)切入此一新 興市場。目前環保市場的發展和運用已經成為國際合作之重要議題之一，特別在 亞太經合會(APEC)中，已將環保技術之發展和運用列為合作及關稅減免之優先 項目，並要求各會員國加速推行「環保服務業自由化」工作。因此，可預期未來 環保產業之發展必定是進入了一個高速變化的全球競爭局面。 Elkington（1997）提出企業永續發展三重盈餘的概念，成為國際間跨國公司 的新經營典範，而他相繼在「The Chrysalis Economy」（2001）一書中提到本世 紀的新經濟型態將從缺乏永續性的二十世紀資本主義經濟，轉型成具永續性的新 經濟時代，世界企業永續發展委員會（WBCSD）指出解決經濟與環境衝突的問
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題關鍵在於企業，然而傳統道德性與利他性的策略對於企業履行社會責任的影響 已經式微，反而是國際環境對於永續發展的要求，使企業基於自利而間接達成永 續的目標。胡憲倫（2002）提出台灣企業需要重視社會績效與責任的理由，第一、 國際間與企業社會責任有關的標準越來越多。第二、民眾有權利知道（community right to know）應逐漸成為普世價值。第三、財務金融機構的日益重視企業的社 會績效。1996 年世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）的「貿易與環 保委員會」於新加坡協議中，確定了以環保訴求的「技術性貿易障礙」時，各國 的自主原則及公開與透明化要件。隨著貿易與環保爭端的增加，先進國家的產業 界已逐漸發覺環保成效與相關形象所創造的商機，而大力推展「企業環保」運動 以爭取競爭優勢。WTO 的「環保議題之技術性貿易障礙」啟發了企業環保商機 化的聯想與行動：企業環境報告的發行、國際銀行將企業環保成效納入貸款審核 要件、保險業界開始仔細評估企業環保之風險等等，均顯示「企業環保商機化」 時代已經來臨。也就是說企業永續發展條件下的綠色競爭力將成為國際間生存與 發展的必備條件（陳玲慧，2000）。 南台灣產業結構型態的形成是台灣政府在過去 40 年的經建計畫中所規劃出 來，因此石化工業成為南台灣的重點產業。劉錦添與楊馥菱（2001）以永續發展 指標檢討南部石化產業的永續發展性，由於石化產業具有高度的產業關連性，因 此許多發展中國家皆透過政府的政策干預大力推動石化業的建立，臺灣也不例 外。過去政府興建石化上游工廠以所生產的原料提供中下游產業，不可諱言產品 的出口為臺灣的經濟帶來大量外匯，對經濟發展有許多正面的貢獻。但是隨著工 廠的興建，石化工業區附近的環境污染問題也日趨嚴重，重大的環保抗爭不斷， 嚴重影響地方民眾生活品質，環境成本的增加使得南部產業不得不轉型。 由區域發展相關研究可知，永續發展的理念已是區域發展的主軸，對於南台 灣區域而言，面臨加入 WTO 與兩岸三通的衝擊，雖對於人文社經、產業結構、 企業經營模式產生影響，但同時也提供了南部區域思考未來區域永續發展方向的 最好時機。因此，本整合計劃期望透過對於南台灣人文社經環境、產業與生態環 境有系統的研究，建立永續發展為基礎的區域優勢模型，以促進南台灣區域永續 發展。 (三) 區域優勢理論 區域優勢理論的發展則最早可追溯到柏拉圖的「理想國」，現代的區域科學則是 到了二十世紀中期以後才逐漸發展出較成熟的科學理論。以下則將區域優勢理論 歸納成部門成長理論、聚集經濟理論以及總合經濟成長理論三個部份： 1. 部門成長理論 部門成長理論主要是將區域成長分成不同的部門或階段來說明區域成長的現 象。Clark (1950)提出農業與非農業部門理論，他指出區域成長主要是由於第一 級產業部門的重要性降低，而第二級與第三級產業部門的相對重要性提高所引起 的。換言之，區域部門間相對重要性的變動是決定區域成長的主要原因。Hoover & Fisher (1949)提出發展階段理論，他們認為一個區域的經濟發展通常經歷了五
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個階段：1）自給自足的經濟階段－區域產業主要依靠農業維生。2）鄉村工業崛 起的經濟階段－由於交通運輸的建設，區域間產生貿易，生產逐漸分工，以鄉村 工業以及相關產業為主。3）農業生產結構變遷階段－鄉村工業分工更為專業化， 而且漸漸朝向商業發展。4）工業化階段－由農林礦產的鄉村工業轉變成偏向石 油煉製、金屬加工與化學製造等後階段工業。5）成熟階段－此階段是區域發展 的最後階段，以服務業為主，舉凡金融、技術以及專業幸福務變成主要的經濟活 動。 2. 聚集經濟成長理論 聚集經濟成長理論主要強調區域內部空間結構的特性，可由以下四個面向來探 討。 成長極理論（Growth Pole Theory）是由法國經濟學家佛朗索瓦•佩 爾魯克 斯（Perroux）所提出。所謂的「成長極」就是經濟活動聚集的中心，他認為經 濟成長並不會同時在所有地方出現，而是經由下面兩個途徑先形成一些「成長
極」：一種是由市場機制的自發調節，引導企業和行業在某些大城市與發達地區
聚集而自動產生「成長極」；一種是由政府透過經濟計畫和重點投資主動建立的
「成長極」。然後，藉由不同的管道向外擴散，對整個經濟產生不同的最終影響。
累積因果關係理論（Cumulative Causation Theory）由瑞典經濟學家米達爾 （Gunnar Myrdal）提出。米達爾的理念建立在「累積因果原理」的觀念上，他 認為在自然放任的經濟發展過程中，若國家越貧窮，則此國家內在市場力量的作 用下，將會加劇區域間的不平衡，擴大區域之間的差距，因此，區域發展的不均 衡最主要是市場力量發生作用的自然結果。
極化效應（Polarized effects）和涓流效應（Trickling-down effects）則是針對 成長極地理論在地理空間上的應用，美國經濟學者赫希曼（Hirschman）探討了 經濟成長如何由一個區域擴散到國家中的其他區域，他將正在成長的區域稱為 「北方」，仍處於落後的區域稱為「南方」，北方的經濟成長將對南方產生一系列 直接或間接的影響，有些有利，有些不利，有利的稱為「涓滴效果」，不利的則 稱為「極化效果」。「涓滴效果」主要是透過北方對南方購買力與投資的增加，並 藉由對南方的技術擴散，增加南方的生產，提高南方技術水準，帶動其經濟成長。 「極化效果」則是由於北方效率較高的生產者透由競爭機制使得南方經濟更為萎 縮。赫希曼建議人們對於成長過程中的不均衡現象，應有一定的容忍，並建議政 府應加強落後區域的公共投資，阻止資金與人才的外流，藉由政府的力量來抵消 極化效果，加強涓滴效果，以確保區域均衡發展的實現。 倒Ｕ形理論是指經濟增長與區域平衡之間呈現倒Ｕ字形曲線，在國家經濟發 展的早期階段，國家為求經濟發展順利起飛，應扶植某些條件較佳的地區優先發 展，並透由貿易、關稅等政策來保護該地區經濟的成長，因此，區域間成長的差 異將會擴大，傾向不平衡發展。之後，隨著經濟的成長，區域間不平衡的程度將 趨於穩定。當經濟發展達成熟階段時，政府應積極鼓勵區域間的互動，促進區域 間成長差異縮小，區域間傾向均衡發展，實現國家經濟發展的全面起飛。 3. 總體經濟成長理論
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總體經濟成長理論主要是以整個區域甚或國家層面來解釋區域成長理論，可以新 古典成長理論及 Siebert 模式為代表。新古典成長理論以供給面為分析對象來探 討區域成長的過程，認為區域長期的成長來原有下面三個因素：勞動、資本與技 術進步。此理論特別強調要素將在區域間透過價格機制的作用而流動，主張長期 下區域間的成長差異將會縮小，而使得區域均衡發展。 Siebert (1969) 則提出 Siebert 模型，他認為區域的發展市透由內在因素與外 在因素來分成三類：1）封閉型區域的成長模型－區域是封閉的，要素在區域間 不會流動，區域內在因素決定區域的成長。2）開放型區域－要素會在擴散流動 到其他區域，而對其他區域產生影響，是一種由外在因素決定區域發展的模型。 3）區域內在與區域外在成長決定因素聯合模型：區域的經濟成長除了受區域內 的要素資源影響之外，區域間要素資源的流動亦會對區域發展造成影響，是由區 域內與區域間錯綜複雜的因素交互影響的區域發展模型。 參、 基於永續發展之南台灣產業發展 本節以 D-S-R 架構探討南台灣產業活動（例如：能源、農業、工業等）、環境自 然資源、及經濟環境影響與政策的回應三個面向之間呈現的動態互動之關係（圖 1），亦即南台灣各項產業活動對於南台灣的資源結構與分布形成壓力，而環境 自然資源又提供資源予各種人類活動之用，同樣的人類活動（驅動力）與環境自 然資源（狀態）都會提供資訊給經濟與環境機構，而經濟環境機構都將對人類活 動（驅動力）與環境自然資源（狀態）做出一些決策（社會回應）。 一、驅動力 (Dr iving)層面 驅動力指標代表會對永續發展有衝擊性的人類活動、過程與型態，這些指標提供 永續發展狀態為正面或負面改變的因素。 （一） 經濟（產業）層面： 南台灣經濟層面所承受之壓力包括人口發展的趨勢與結構、產業結構的變遷等。 1. 產業外移及關廠歇業嚴重 我國經濟自八十五年轉為中度成長後，八十七年續受亞洲金融風暴衝擊，加上九 十年美國科技產業景氣急速下滑，及傳統產業外移之影響，致全體工商業生產總 額僅達 16 兆 9,245 億元，較八十五年增加 26.0%（按當期價格計），其增幅較上
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次普查之 63.1%明顯為低7。近幾年來台灣產業結構隨著經濟的發展明顯的變遷， 漸漸由傳統勞力密集的產業轉移至高科技產業，又因政黨輪替後政治的不穩定造 成諸多政策的不確定性因素提高，例如：核四建廠案、美濃水庫案、縮短工時案、 「戒急用忍」政策與兩岸政策，使得民眾普遍信心不足，投資意願下降，經濟的 不景氣，及預期加入 WTO 的衝擊與大陸市場的前景看好，根據經濟部統計台灣 對大陸的投資，總計於 2001 年前 11 個月，核准赴大陸的投資案金額高達 25.1 億美元，2000 年為 26 餘億元，較前年 1999 年 12 億 5 萬美元大幅成長。這顯示 1999 年以來，台灣不論傳統或高科技產業都有明顯的外移趨勢，其中為數不少 的傳統產業因無法面對台灣漸漸升高的勞動成本或高標準的環保法令，而關廠歇 業，以 2001 年前 11 個月就累計高達 4,513 家，2000 年為 4995 家，較前年 1999 年 3982 家關廠歇業情況，亦有大幅成長之趨勢8。 2. 工商業與區域發展 根據行政院主計處 2002 年所公佈的工商及服務業普查資料顯示，就廠商場所增 加的情形觀之，以南部地區成長 2 萬 5,754 家最多，為近十年來首次超過北部及 中部地區，原因是在高雄縣(市)、台南縣(市)及屏東縣在都會區、加工出口區及 科學工業園區周邊效益帶動下，工商業成長較快所致，而北部地區則由於發展已 趨進飽和，加上產業外移及關廠等因素，以致台北縣(市)及桃園縣增加緩慢，五 年來僅增加 2 萬 3,179 家，較八十五年底之成長 6 萬 4 千家為低。然而南部地區 工商業產值增加的幅度卻沒有因工商業場所增加而有較高的幅度，尤其是台南 市、高雄縣這些工商業產值成長幅度較緩的縣市，相對其縣市民的失業情形較為 嚴重，且平均每戶家庭所得亦低於台灣地區平均水準。 3. 南台灣產業結構調整的趨勢--產業重心逐漸由二級產業轉變為三級 高雄市及台南市產業結構皆明顯由二級產業轉為三級產業為重心，就產值比率而 言，台南市二級產業所佔之比重由民國 75 年之 83.85%大幅下降至民國 85 年之 61.16%，降幅達 22%之多，其中又以製造業下降幅度最大；高雄市二級產業所 佔之比重由民國 75 年之 83.41%大幅下降至民國 85 年之 70.19%，三級產業所佔 之比重由民國 75 年之 16.59%上升至民國 85 年之 29.81%，明顯呈現互相消長的 情形。高雄縣的產業結構雖正逐漸由二級產業轉變為三級產業為重心，但仍以二 級產業為主要產業。二級產業產值所佔之比重由民國 75 年之 90.62%下降至民國 85 年之 81.23%，雖呈現下降的情形，但二級產業所佔之比重仍高達 80%以上， 其中的製造業也仍佔有 67.66%之比重。 7 行政院主計處（2002）。 8 行政院經濟部統計處（2002）。
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（二）資源層面： 在能源層面方面包括煤與煤產品、石油產品、液化天然氣、天然氣與電力五大項。 由於能源為許多經濟活動的重要投入，因此能源的需求與供給與國家的經濟發展 息息相關。基於能源與經濟及環境間密不可分的關係，能源的使用與經濟的發展 受到國際間具共識性的環境公約(如氣候變化綱要公約)與行動的影響至鉅，從能 源策略運用的角度，若以調整中間投入及最終需求之能源消費結構與數量為應變 面向，則產業結構的調整、技術的更新、消費習慣的改變、能源使用效率的提昇 等策略的運用，將可獲致排放減量的效果，且經濟社會所付出之成本將相對較 低。9 在南部八縣市中以高雄縣、高雄市及台南縣三縣市工廠能源使用費用最高， 澎湖縣工廠能源使用量費用最低。自民國 86 年以來，各縣市工廠能源使用費用 呈現遞增的現象，若由佔全台比率來看，南台灣各縣市耗用原料、材料、物料、 燃料費佔全台之比率由 32%下降至 29%，呈現微幅下降的現象; 南台灣生產用電 力費用佔全台之比率則大致維持不變。約為 37%左右。 (三) 社會層面： 南台灣社會層面所承受之壓力包括人口發展的趨勢與結構、金融結構所引發之社 會危機等。 1. 南台灣在人口構面的惡化 南台灣近十年以來，在人口構面上，人口成長率下降、人口分布不均、人口外流、 人口老化等人口數量及結構均是逐年惡化，且南部地區相對於全台灣地區人口構 面的惡化情形更為嚴重。 嘉義縣、澎湖縣也因其青壯年人口外流嚴重，老人人口大幅增加，且生產人 口上升幅度遠低於其它縣市，故其人力資源數量不如其它縣市，澎湖縣其勞動參 與率更為南部區域最低，但其失業率也最低。整體而言南部區域僅為台灣地區平 均每戶全年經常性收入的 88.5%，遠低於台灣地區之平均水準，僅高雄市的高於 台灣地區平均水準。 2. 股票價格不穩定造成企業社會捐助意願不高 1998 年的亞洲金融風暴，及近來台灣政治不穩定所一連串引發的經濟危機，促 9 經濟部能源委員能源白皮書。
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使投資者信心不足與產業外移，股票及其他資本市場萎靡不振，企業投資者的利 益也因此減少。隱含企業對股東責任的危機四伏。產業的不振也反應企業對社會 回饋意願的下降，不少仰賴企業支柱的非營利機構亦發生財務危機無法繼續經 營，連帶效應整體社會福利因而發生短缺。 二、狀態（State）層面 提供某個時間點之永續發展的指標或特定之觀點，包含定性與定量的指標。 （一）經濟（產業）層面： 南部各級產業之現狀則由其產值、就業人口、及其優劣勢分析之。 1. 南部各級產業就業人口與產值比例 在我國國土綜合開發計畫與南部區域計畫當中，南台灣的發展，向來被定位在初 級產業資源的提供者與二級產業的製造基地。高高屏澎各縣市的產業人口結構 中，在就業人口佔總就業人口比例方面，只有高雄縣高於台灣地區的平均值。在 初級產業的就業人口比例上，以高雄縣的 10.8%與屏東縣的 23.2%最高。由初級 產業就業人口比例所呈現的數字，可以想見未來因加入 WTO 市場開放後，其初 級產業就業者受到的衝擊程度高，進而對區域經濟活動造成影響，迫切需要有關 權責單位能有效預作因應。 在次級產業的就業人口方面，係以高雄縣傳統產業之加工製造為主體，其比 例高達 44.7%。至於都會區中心的高雄市，一方面由於工業區位的調整使得製造 業往郊區移動，另一方面則由於服務業的興起，而使得二級產業的就業人口比例 逐年降至 32.8%。未來在全球化的趨勢中，若高雄地區的傳統產業轉型不能在短 期內順利完成的話，廠商只能選擇外移一途，則產業前景堪慮。 至於第三級產業則集中在都會中心的高雄市，高達 65.3%，但是其總體產值 仍然遠遜於台北地區。高雄縣與屏東縣則皆未超過 50%，未來如何提昇第三級產 業的產值規模和競爭力，並配合個別縣市的資源特色以發展具優勢的服務性產業 將直接影響高高屏澎未來的產業發展前途。 2. 南部產業優劣勢分析 依據子計畫三「南台灣區域優勢與產業結構調整對永續發展的影響－以多功 能經貿區為平台的南部產業發展策略」指出，南部產業的優劣勢分別為：
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(1) 南部產業優勢： 過去大高雄都會區在擁有高雄港這個良好的自然環境優勢以及國家經濟建設的 支持下，以發展石化、煉油、鋼鐵等重工業為主，進而帶動了營建業、金融業以 及其他工商服務業的發展，使得大高雄都會區成為全國第二大都會區。南部產業 所擁有的主要優勢敘述如下： (a) 海空港的聯外優勢：大高雄都會區擁有高雄港天然良港，地理條件優 越，港口面臨台灣海峽，南臨巴士海峽，地處台灣面對中國大陸以及東 南亞航線之交通要衝。且港闊水深，設施齊全，氣象優良，終年營運不 斷，並有小港機場可就近支援海空聯運。未來結合民間企業現有的人 力、物力資源，配合政府的發展政策，加強開發大高雄地的貨物轉運中 心，發展高雄港成為亞太地區的國際轉運港口。 (b) 加工出口區的管理及轉型經驗：加工出口區地理位置優越、手續便捷通 關快速、租稅優惠、土地租金低廉、製造業基礎堅實、交通便利、低利 融資等。經過三十年的努力，加工出口區奠定堅實的基礎，未來配合加 工出口區設置管理條例的修訂，朝高科技、高附加價值的方向發展，有 助大高雄都會區發展成為橫跨歐、美、亞太三大經濟體系中製造、轉運、 行銷、營運的活動中心。 (c) 厚實的重化工業基礎：石化、鋼鐵等重工業在大高雄都會區發展而成一 完整體系，上、中、下游環環相扣，此一體系可謂舉世獨有，未來極具 開發新興科技產品，提高產品附加價值的潛力。 (d) 完整的中下游分工體系：過去台灣在全球國際分工體系中，向來以製造 能力的優勢而取得一席之地，究其原因，除了基礎紮實的技術能力外， 各產業內綿密而有效的上中下游分工體系，才是最有效的利器。雖然在 國際分工體系，生產基地可能因為生產要素成本的考慮而遷出台灣，然 而既有的中下游產業分工體系仍然極有價值，也是國外競爭者無法完全 模傚的特殊競爭秉賦。 (e) 根基深厚的農業技術：雖然近年來農業部門的發展在整體生產體系中並 非扮演著舉足輕重的角色，但不可諱言的，我國的農業技術在全世界確 實佔有一席之地，加上屏東及高雄縣內根基深厚的農業研究機構，均是 未來發展生化科技的最珍貴的資產，有益日後農業科技加值以及生化科 技的發展。 (2) 南部區域之產業劣勢： 過去南部地區被定位為基礎農工業原料的生產基地，長期偏重工業發展的結果，
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使得基礎民生及文化建設相對不足。此外雖然高雄都會區具備了海、港、山、河 等優越的地理條件，但是在過度使用環境資源的結果，卻使得高雄都會區一直未 能展現足夠的城市魅力。再者，由於行政體制的限制，使得地方政府的財政自主 性不足，且行政管理的權責也被嚴重分割，使得都會區的建設難有整體性的長期 規劃。 至於現階段高雄都會區所遭遇的問題，則主要呈現在產業轉型過程中所帶來 的產業外移及產業空洞化危機，以及不動產產業長期不景氣所帶來的都會發展遲 滯的問題。 過去支撐高雄地區產業發展榮景的三個因素：國營事業的穩健、中小企業的 活力以及高雄港的優勢，在全球化的潮流中都逐漸陷入困境。以出口為導向的企 業，由於失去廉價土地及勞動力的優勢，因此無法避免追隨訂單而外移的壓力； 以內需為導向的企業，則由於國內市場規模不大，未來在加入 WTO 之後勢必遭 到國外廠商的強力威脅；而佔高雄都會區極大產值比重的國營企業，除了具國際 競爭力的模範生中鋼公司之外，在自由化的解除管制措施中，將難以維持過去的 榮景；至於過去號稱全球第三大貨櫃港的高雄港，一方面受到鄰近國際港口快速 擴建的威脅，一方面未能掌握大陸沿海地區快速經濟成長的契機，也逐漸顯露頹 勢。 (3)南部產業未來發展的挑戰 台灣由於受到國內投資環境惡化的影響，低廉的工資及環境成本已不復存在，台 灣地區的傳統產業開始面臨產業轉型的壓力。在多數的傳統產業由於對勞動力的 依賴甚深，且區域未來產業尚未成型的情況下，多陷入經營的困境，因而面臨廠 商不斷外移的嚴峻挑戰。 隨著亞太世紀的來臨，環太平洋地區主要城市已展開建設與發展的競賽、分 工與整合，東亞環太平洋國家締造了經濟奇蹟，加上大陸、東南亞等新興地區快 速發展，對我國產業外移形成一股可觀的拉力。此外，台灣的南北平衡發展因政 治資源分配等種種限制，嚴重扭曲偏離均衡合理的地方發展規劃理念。南台灣更 由於過去是鋼鐵工業、石化工業等重工業的重鎮，面對進入 WTO 以及「大三通」， 所引發的以成本考量的產業外移效果，將使得南部產業所受到的衝擊更為嚴重。 (二) 資源層面： 南部整體教育水準有逐漸提昇的趨勢（人力資源素質有逐漸提昇之勢），南部整 體教育水準及大專院校學生數占總人口比率和台灣地區的差距已逐年拉近，嘉義 市、高雄市及台南市教育人口已逐漸轉為以高中職占最大比例，其中嘉義市教育
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結構改善尤為顯著。只是南部其它五縣市教育程度則仍不如台灣地區，尤其是嘉 義縣人口素質最為低落，且南部區域內高等教育分布仍不甚均衡。 (三) 社會層面：社會層面方面之分析如下。 1. 南部整體醫療資源分佈持續改善 南部整體醫療資源分佈持續改善，和台灣地區的差距也越趨接近。但有些縣市仍 未達臺灣地區建立醫療網第三期計畫目標，醫療資源分佈仍不均。整體而言，嘉 義市醫療資源表現上最好，其在每一診所、病床服務人數，及每一醫事人員（西 醫、中醫、牙醫、護理師）服務人口數均為最低，其次是高雄市、台南市。醫療 資源最缺乏的是嘉義縣，其在多項指標均遠遠落後其它各縣市；澎湖縣亦是醫療 資源相當缺乏的，縣內亦無任一大型的醫學中心、區域醫院或精神專科醫院且由 於離島海洋的阻隔，醫療資源無法相互支援，如此一來更顯其醫療資源的匱乏。 嘉義縣、澎湖縣以及屏東縣，因其青壯年人口大量外流，縣內弱勢人口（包括老 人、低收入、身心障礙等）也較其它縣市多，這些弱勢人口群有更高的醫療需求， 但如上述所言，其所享有的醫療資源卻是最少。也因這些縣市地方財政的持續困 難，造成其辦理社會福利事業遭遇到極大難題。因此弱勢人口群最多的縣市，未 必獲得最高的社會福利經費補助；這也反應在社會福利機構上，如澎湖縣老人人 口比例居全省之冠，但其至民國 91 年縣內亦無任一所老人安養養護機構；身心 障礙人口比例最高的嘉義縣及澎湖縣其縣內縣內身心障礙機構數亦僅一所，遠低 於其它縣市。 2. 勞資爭議與失業率與日俱增 由於近年來我國產業外移及關廠歇業嚴重，勞資爭議與失業率與日俱增，就以勞 資爭議而言，台閩地區由 1997 年的 2600 件增加至 1998 的 4138 件、1999 年 5860 件、2000 年 8026 件、2001 年 1-9 月已發生 7080 件，自 1997 年至 2001 年增加 比率預計將超過一倍，其中十一項爭議類別又以契約爭議及工資爭議所佔比率最 高，以 2000 年為例，契約爭議（3,921 件）及工資爭議（3,127 件）兩類爭議共 7,048 件佔 87.8%（行政院勞工委員會，2002）。 失業率亦於 2001 年 10 月最新資料顯示高達 5.33%，創過去 15 年來新高紀 錄，在 52 萬 7 千個失業人口中，非初次尋職者佔 82%，其中因工作場所歇業或 業務緊縮及因季節性或臨時性工作結束等非自願性失業人口則高達總失業人口 之 60%。（行政院勞工委員會，2002），這都隱約的透露台灣企業對員工及投資者 的社會責任將面臨重大危機與挑戰。由於南部地區工商業產值增加的幅度比起北 部、中部緩慢，例如台南市、高雄縣這些工商業產值成長幅度較緩的縣市，相對 其縣市民的失業情形較為嚴重，且平均每戶家庭所得亦低於台灣地區平均水準。 （行政院主計處，2002）
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自民國 84 年以來，隨著經濟成長的趨緩，工資率逐步提高的同時我國的失 業率也逐漸提高。尤其近一兩年以來由於政治持續的不安定，加上產業轉型失 序、傳統產業逐漸失去競爭優勢以及產業外移的多重影響之下，我國的失業率直 線飆高，根據行政院勞委會的統計資料，在高高屏澎地區，高雄市與高雄縣的失 業人口都遠高於台灣地區的平均值，到了 2001 年底，高雄縣市的失業率甚至皆 已超過 5%，分居高失業率縣市第 3 和第 5，可見失業問題的嚴重性以及其所凸 顯出產業發展的警訊。至於屏東縣的失業率得以維持較低的水平，實乃因為農漁 村能吸納部分未充分就業人口的特性，而並非不存在失業問題，如前所述，初級 產業就業人口比例較高的地區未來受到市場開放的衝擊將遠較都會區為高。 近二十年來我國偏重都會及工商業發展的結果，使得農村人口外移，而農村 的結構也逐漸凋閉瓦解，因此農村在吸納都會區失業人口的穩定效果上恐怕將大 不如前，這也是未來持續高失業率造成失業人口回流所可能帶來的社會隱憂。 此外，關於南台灣目前失業率不斷攀高的現象，除了因為政治不安定的因素 以外，實不應只單純視為景氣循環或本土產業轉型的問題，而必須以全球化的角 度來思考。台灣在全球經濟自由化的風潮之下，除了既有國際分工角色的調整壓 力之外，加上大陸及東南亞地區積極發展產業建設的吸磁作用，使得台灣的傳統 產業面臨產業結構調整的衝擊，此一威脅對於以傳統產業為主體的高高屏澎地區 而言，其現階段的挑戰更顯得嚴峻。 3. 環保事件頻傳、環境抗爭不斷 根據行政院環保署統計（2000a）資料台灣「重大公害糾紛件數」雖已由 1989 年的 108 件降低至 2000 年的 9 次，但最近所發生的台塑汞污泥事件、昇利公 司違法處理長興化工廢溶劑案等重大環境污染案件仍一再發生，若從另一個角 度觀之，整體的個案，環保局受理公害陳情案件卻由 1990 年的 58,778 次逐年 增加至 2000 年的 102,200 次突顯台灣的環境負荷量10，並未隨著產業結構的改 變、政府近幾年來的大力推展環保、工安政策的推動及企業對加入 ISO14000 系列的意識提高，而有降低的趨勢，企業對環境保護工作落實與否值得商榷。 三、回應（Response）之層面 回應指標指示政策選擇與其他永續發展狀態的改變，一些永續發展狀態回應的改 變可能是立法、規章及經濟手段。 永續發展就是要在人與自然以及人與人的關係不斷改善的前提下，實現生態 效益、社會效益與經濟效益，從而使生活品質獲得提昇（王信領等，2000），因 此發展展現在經濟成長與所得的提昇、也展現在文藝的興盛、科技的創新、道德 10 行政院環保署（2002b）。
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水準的提高、社會秩序的和諧、生活品質的改進等，而永續發展表示該國家或區
域有（長期的）能力去維持或保護上述目標11。
永續發展並非是激進的綠色思潮，因為其認為經濟成長是首要的需求，也認 為人類福祉優於環境的需要；而且對於人與環境的關係，仍然把環境當作是讓人 類運用並享受的資源(Doyle & McEachern,1998;Chatterjee & Finger,1994)。即使如 此，在面對環保訴求日益增多的今日，政府在面對來自產業界的反彈時，能夠採 納永續發展的概念，至少彰顯出政府在政策考量與制定時已經能實際考量這個概 念。
社會與經濟系統均應涵括於環境系統內，即經濟為社會所包含，環境生態系 統則包含了經濟與社會，形成同心圓（Chambers et al., 2000；Noorman et al.,
1998），也就是在建構回應永續發展的立法、規章及經濟手段（法律、制度與組 織）時，必須回應三者的階層性。 （一） 產業發展政策之規劃 隨著國際經濟互動的加深，全球化的經濟發展幾乎已成了不可逆轉的趨勢。在這 種發展趨勢下，除需繼續推動傳統勞力密集產業升級之外，尚須積極引進高科技 產業，以振興地方經濟。因此，未來所依賴的產業不應只是延續過去傳統思考模 式的製造業，而應從知識經濟來考量。所以南部產業發展的規劃係積極地推動設 立高雄多功能經貿園區，並配合設置軟體科技園區，引進高科技產業，培育技術 及經貿管理人才，爭取中央及鼓勵民間成立研究機構，建設國際會議中心及展售 場所，發展都市觀光產業，降低企業用地取得之土地成本，積極開發海洋產業， 期望在產業的發展上注入新的動力。 （二） 多功能經貿園區的形成與評估 台灣向來即以外貿及製造能力起家，在轉型過程中廠商或隨市場訂單或隨生產要 素成本而外移，但在生產基地移轉後卻也產生了價值鏈中的新市場位置。依據亞 太營運中心或世界運籌中心規劃，高雄都會區確實極適合發展為區域運輸中心、 國際（加值）製造中心、以及生產者服務業中心。高雄多功能經貿園區計畫之構 想，源自民國 83 年 6 月，經建會發布修訂國土綜合發展計畫初稿，確定高雄都 會區未來之發展定位，將以港腹都會與企業南向基地為整體發展目標，其後隨著 亞太營運中心計劃政策規劃內容之逐漸明確，加上高雄市對爭取發展亞太營運特 區之積極態度，高雄多功能經貿園區之開發，遂正式列入高雄未來之重要建設計 畫方案當中，其最關鍵的核心在於是否能與全球經貿體系接軌及其是否能在國際 經貿流程中佔有具競爭優勢的關鍵地位。 11 Noorman et al. (1998), p. 12.
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以多功能經貿園區為發展平台對於高雄都會區產業未來的發展助益甚多，說 明如下： 1. 以自由貿易區創造有助於競爭的環境 縱觀全球經濟發展之歷程，藉自由貿易區之開發，來帶動本國經濟之發展， 已成為一種之趨勢，且隨著世界經貿局勢之轉變，區域經濟之整合及分工，使世 界經濟邁向國際化及自由化。因此，我國在面對此一經濟發展階段，擬以自由貿 易區來帶動我經濟發展之新紀元，應屬值得嘗試之可行途徑。從長遠的觀點來考 慮，自由貿易區的功能必是多元化的，其影響之範圍是全國性的，它不但可創造 更佳的投資環境，以吸引企業進駐投資；促進地主國經濟、貿易及工業的繁榮， 更是形成金融中心、倉儲、轉口貿易、國際中心等功能的最佳途徑之一。 2. 以自由貿易區及科技園區為產業轉型據點 在全國法制行政效率不易短期改善的情況下，小範圍的開放或局部的放寬管 制較易於執行。故短期內似以採取自由貿易區與科技園區之建設構想，較能適應 需要，蓋因此二類特區建設均係採據點開發方式，其波及效果較為顯著。而且這 二類特區建設係以生產、研發、技術為功能導向，若能配合放寬管制，將能吸引 國內外投資，符合台灣當前的優勢與需要。據觀察自由貿易區與科技園區，在吸 引產業投資方面較具互補性，且其實質建設內容亦多類似，為擴大這兩種特區的 建設效益，在特區劃定時，宜同時考慮自由貿易區與科技園區的區位條件，並同 時規劃含科技園區之自由貿易區，高雄市具有製造業發展之優勢及港口區位優 勢，極適宜劃設全市或部份市區作經濟特區，開放自由貿易，俾人才、外資、中 資可自由進出，帶動高雄地區發展。 3. 以自由貿易區為即時開拓市場空間的灘頭堡 面對加入 WTO 及加速推動三通的關鍵時刻，以高雄擁有絕佳的區位優勢， 先行試辦自由貿易區不但可累積經驗，對於經濟轉型困難的高雄地區經濟發展更 有立竿見影之效益。尤其是高雄都會區的經濟雖是南部區域的發展核心，但長期 以來卻屬台北經濟的邊陲，受制於台北核心的影響，轉型不易且產業引進困難， 此時若能借助國際市場的接近性提高（即高雄自由貿易區的開放），引進外資及 外籍企業，則可以國際經濟力量拉拔高雄地區的經濟發展，間接可助益全國的經 濟發展。 行政院針對台灣經濟的自由化與全球化提出了自由貿易港區的構想，不久之
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前也有企業界人士倡議設置經貿特區，兩者的出發點相當類似，都是希望能夠早 日促成兩岸貿易的順暢往來。根據經建會規劃，「自由貿易港區」內給予人員及 貨物高度自由進出權利，貨物流通更可免除關稅、貨物稅、營業稅、關務行政、 通關申報等成本以及程序。 在區內加工程度上，經建會規劃配合企業全球佈局， 可以在自由貿易港內從事深層加工、製造、重新包裝、組裝等活動，區內貨物則 由廠商自主管理。 在商品流通方面，自由貿易港區內採「境內關外」的概念來設計，貨物自國 外輸入可免辦理通關申報，並且可以在港區從事自由流通、倉儲、轉送、加值作 業。若國外貨品經由區內轉往內銷市場，則視為進口，必須辦理進口通關作業。 反之，若台灣貨品進入區內，則視為出口，必須辦理出口通關作業。 在人員進出方面，將允許大陸人士在內的外籍商務人士以一般簽證（停留或 居留）、免簽證、落地簽證或申請旅行證進出，緊急案件還可以由港區管理機構 核轉主管機關在三個工作天內辦理「選擇性落地簽證」入境。 由於「自由貿易港區」的設計是在現有組織與建設的基礎上，突破現行處理 轉口加值作業限制以及擴大港口、機場營運效益的計畫，經建會在「自由貿易港 區設置管理條例（草案）」中，並未指定特定部會擔任這項專法的主管機關，而 是建議行政院下設立跨部會的「自由貿易港區協調委員會」，負責審議港區發展 政策、申請案件以及協調工作，至於執行工作則仍由各相關主管部會負責。 「自由貿易港」，當局規劃為「境內關外」之特區﹐除貨物進出區內免審、 免驗、免關稅等相關稅費外，作為全球運籌計畫的主軸。港區尚提供國際商務人 士自由進出的便利，以及在港區內進行高附加價值的深層加工。此規劃旨在通過 快速通關的特點，將他地生產的半成品，載運至區內進行再次深層加工，藉此抓 住高於單純轉運服務數倍價值的利基。同時﹐希冀能一舉作收台商外移腳步暫緩 之效。 目前金馬地區所實施的三通模式被稱為「小三通」，如果台灣所有航空站及 商港都能夠與大陸直接通航的模式稱為「大三通」，則自由貿易港或經貿特區與 對岸直接往來的模式可被稱為「中三通」。中三通的方便性當然還是不如大三通， 但考量兩岸目前的情勢，中三通的可行性則較大三通為高，而且中三通若是可 行，對兩岸交通的瓶頸還是會有一定的幫助。 事實上，以兩岸交流的旅次來看，人員的直航問題已經達到非常急迫的程 度。根據統計，去年台灣進入大陸已經突破 340 萬人次，大陸來台旅客也突破了 七萬人次。通航的限制不早日解除，對於必須在兩岸間奔波進行企業全球布局的 企業家及員工來說，既不公平也不合理。 自由貿易區和經貿特區顯然同樣要解決三通問題，但二者之格局仍有不同。 自由貿易港區的實現可以解決兩岸貨品中三通的問題，若再將之擴大為海空聯
