國關論壇
形塑中的印太：動力、論述與戰略布局
楊
昊
（國立政治大學東亞研究所副教授暨國際關係研究中心副研究員 國立政治大學東南亞研究中心執行長）摘 要
「印度－太平洋」一詞近幾年成為眾所矚目的焦點，甚至迅速取代各界 對於「亞洲－太平洋」的關注。不只是全球主要政治領袖紛紛關注「印太區 域」的發展與榮景、積極凸顯「印太戰略」的重要性，而國際間重要外交政 策智庫亦密集辦理會議及論壇，詳細比較區域國家的「印太政策」，試圖歸 納出印太區域政經發展的當前圖象與未來路向。此種在戰略或政策論述上正 逐漸由「亞太」朝「印太」轉向的變革，蔚為趨勢。本文將探討正在發展中 的印太戰略，從區域內部與外部的形構動力著手，對照主要利害關係國的多 元政策論述與核心關注，進一步分析印太戰略的整體布局。最後，本文將以 印太戰略的未來與對臺灣的意涵作為結論。 關鍵詞：印太區域、印太戰略、自由與開放的印太戰略、新南向政策、臺 灣 * * *壹、前 言
「印度－太平洋」（Indo-Pacific，簡稱「印太」）一詞近幾年成為眾所矚目的焦 點，甚至逐漸取代各界對於「亞洲－太平洋」（Asia-Pacific，簡稱「亞太」）的關注。 不僅全球主要政治領袖紛紛關切「印太區域」的發展與榮景、積極凸顯「印太戰略」 的重要性，就連國際間重要外交政策智庫都加強辦理相關會議與論壇，比較主要大國 的「印太政策」，同時探究印太區域政經發展的當前圖象與未來路向。此種在戰略或政 策論述上逐漸由「亞太」朝「印太」轉向的變革，蔚為趨勢。 值得注意的是，就概念層次而論，「印太」至少具備三重意涵。第一種意涵是「地 緣上的印太」，這是一種以超過兩億五千萬平方公里的「海洋的聯結」來含納印度洋與 太平洋週邊國家的泛地理區域設定，進而呈現亞洲次區域體系之間的積極串連。的 確，這種跨域地理概念的新想像，再納入以印度為軸心的南亞地緣板塊後，確實也誘 DOI：10.30390/ISC.201806_57(2).0004發了當前區域地緣政治結構的內部質變。
第二種意涵是「經貿上的印太」，這是一種區域經濟交流與貿易合作網絡的多方向 延伸，打造出具體的「市場的鏈結」。諸如東南亞與南亞新興經濟體的崛起，包括東協 經濟共同體（ASEAN Economic Community, AEC）的建成、印度市場的興起等，均使 得亞洲經濟整合的過程日益複雜、開放且多元。印太經貿與市場的鏈結，除了立基在 既有雙邊貿易協定與投資計畫上，各種複邊、多邊、或者是以巨型區域主義（mega regionalism）為架構的擴大經貿協定及投資計畫，都為當前亞洲經貿合作的規則與過 程刻畫新的輪廓。 第三種意涵則反映印太的戰略布局。「戰略上的印太」一方面串接地緣政治與地緣 經濟的運作迴路，同時在廣博的地緣空間裡鑲嵌主要大國的利害關係與利益競合情 勢。特別是當前的印太戰略論述，主要聚焦在美國、日本、印度、澳洲等應對印度洋 與太平洋串接之後的新區域政策與介入布局，這種「利益的競合」不僅彰顯大國之間 的角力情結，同時也進一步促成印太區域的安全挑戰（見表 1）。 表 1 解構「印太」：地理論、經濟論與戰略論的觀點 地理論 經濟論 戰略論 形式 地緣上的印太 經貿上的印太 戰略上的印太 特色 地緣板塊的新想像 經貿合作的再擴大 戰略論述的新架構 內涵 印度洋與太平洋及週邊區域國家的串連 自由貿易網絡與經濟發展腹地的多元銜接 大國政治的加強競爭對區域政經架構的改造 實踐 海洋的聯結 市場的鏈結 利益的競合 資料來源：作者製表。 本文認為，無論從地理論、經濟論或者是戰略論的角度來看，現階段由「亞太」 朝向「印太」轉換的變遷過程，在發展動力、多元論述以及整體格局的設定上，均值 得細究。有鑑於此，本文將以形塑中的印太戰略為題，先探討區域內部與外部的形構 動力，進而對照主要利害關係國如日本、美國、澳洲與印度的多元政策論述與戰略構 想，以期呈現印太區域的整體布局圖象。最後，本文將針對印太戰略與臺灣新南向政 策之間的連動關係，進行對應分析。
貳、形構動力：雙向牽引與拉鋸角力
有不少研究亞洲區域史的文獻會特別聚焦東亞的發展，從探索歷史與文明的演進 來 呈 現 整 個 亞 洲 東 沿 的 形 構 邏 輯 ； 當 然 ， 其 中 也 不 乏 各 類 針 對 中 國 霸 權 體 系 （hegemony）或朝貢體系（tribute system）的重新梳理與再檢視。泝類似的研究彰顯亞註 泝 David C. Kang, East Asia before the West: Five Centuries of Trade and Tribute（New York: Columbia University Press, 2012）; Ji-Young Lee, China’s Hegemony: Four Hundred Years of East Asian Domination （New York: Columbia University Press, 2016）; Gakusho Nakajima, “The Structure and Transformation of the Ming Tribute Trade System,” in Manuel Perez Garcia and Lucio De Sousa eds., Global History and New Polycentric Approaches（Singapore: Palgrave Macmillan, 2018）, pp. 137~162.
洲形構過程中的兩個重點，一是以亞洲大陸板塊與東亞為中心的關注，二是聚焦於中 國與鄰近勢力範圍的核心位置。誠如柯漢（Warren I. Cohen）《以東亞為中心》（East Asia at the Center）一書為千年東亞史脈絡的鋪陳設定，在序論即強調「於東亞國際體 系形構之初，中國便已存在」的主張。沴事實上，此種以陸地為中心、以中國為關鍵的 區域史歷經 19 世紀至 20 世紀末的被殖民經歷與獨立運動、新興國家建構過程、以及 由大國政治競合所造成的動態格局，深刻改變了亞洲個別次區域的權重配置。 舉例來說，自冷戰期間由東南亞各國發起的區域整合運動，歷經 50 年的制度累 積，已經成為推進亞洲經貿整合、醞釀主要大國參與網絡的關鍵動力；沊另外，太平洋 西側的亞洲新興經濟體隨著國家發展與經濟成長的再強化，以集體打造太平洋世紀之 姿，促成了新的太平洋亞洲（Pacific Asia），成為營造區域共榮願景的內部力量；沝當 然，美國從歐巴馬（Barack Obama）總統到川普（Donald Trump）總統的亞洲政策論 述，自「重返亞太」（Pivot to Asia）到「印太戰略」（Indo-Pacific Strategy）的轉進， 更是牽動區域大國關係與強權布局的重新設定。沀 值得注意的是，以海洋為中心、以中國之外的國家或區域整體為關切的趨勢逐漸 透過多元論述與多樣架構展示，將亞洲的次區域如東南亞、東亞與南亞內置於更廣泛 的巨型區域設定中，成為亞太與印太串連的內部共鳴。本研究認為，「印太」一詞由地 理區域的角度來看，足以反映百年海洋貿易與交流遷徙的歷史淵源；但若以當前新地 緣政經體系與區域格局來看待印太，它可被視為是戰略現代性（strategic modernity） 的產物，並且同時受到三股力量以雙向牽引、拉鋸角力的方式來形塑。 其中的第一股動力是東西交錯的整合趨動力。在歷史上，「亞洲」一詞被視為是由 外來者所定義；泞在近期，「印太」一詞的出現，再次反應非亞洲國家的亞太強權美國 作為關鍵棋手的新地緣政經安排。然而，隨著東南亞、東亞以及亞太的經貿整合程度 逐日提升，來自於區域內部的合作需求與制度設計所促成的綿密跨區域聯結，強化了 促進東西交錯的內部迴路。當前由太平洋區域內既有的經貿與安全對話暨合作網絡已 然由東向西推進，促使東協（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）、東亞高 峰會（East Asia Summit, EAS）、東協國防部長擴大會議（ADMM Plus）以及東協區域 論壇（ASEAN Regional Forum, ARF）、亞太安全合作理事會（Council for Security
註 沴 Warren I. Cohen, East Asia at the Center: Four Thousand Years of Engagement with the World（New York: Columbia University Press, 2000）, p. 1.
註 沊 Evelyn Goh, “ASEAN-Led Multilateralism and Regional Order: The Great Power Bargain Deficit,” in Gilber Rozman and Joseph Chinyong Liow eds., International Relations and Asia’s Southern Tier（Singapore: Springer, 2018）, pp. 45~61.
註 沝 Mark Borthwick, Pacific Century: the Emergence of Modern Pacific Asia（Boulder: Westview Press, 2014）, p. 5.
註 沀 柯藍齊克（Joshua Kurlantzick）更進一步強調，川普政府的印太戰略有兩大目的，其一是圍堵中國對 亞洲的主導；其二則是加強美國與區域盟友的夥伴關係，請參見：Joshua Kurlantzick, “Trump’s Indo-Pacific Vision: A Solid Idea, Hard to Pull off,” Aspenia Online, http://www.aspeninstitute.it/aspenia-online/article/trumps-indo-pacific-vision-solid-idea-hard-pull. Accessed on March 28, 2018.
Cooperation in the Asia Pacific, CSCAP）、與東協區域全面經濟夥伴協定（ASEAN Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）等早已包含南亞大國印度的參 與。誠如曾擔任美國國務院南亞事務助卿的愛爾絲（Alyssa Ayres）在甫出版的《我們 的時代已經來臨：印度如何在世界中立足》（Our Time Has Come: How India is Making Its Place in the World）一書所言，印度在穆迪（Narendra Modi）總理的帶領下遂行由 「平衡型的強權」轉換為「領導型的強權」的自我改造，而印度未來經濟發展動能的 持續強化，更牽動其全球地位。泀的確，新德里由東望政策（Look East Policy）轉向東 行政策（Act East Policy）的戰略調整，正將印度順勢鑲嵌進東西交錯的整合趨動力 中，成為核心的關注與行動者。洰
第二股形塑印太的動力是南北對張的融合力。長久以來，國際間對於「亞太」或 者是「印太」等巨型區域主義的界定，多半由北半球大國領銜發聲；就連印太一詞的 當代起源也被視為是來自歐洲，亦有一說是 1920 年代德國退休將領與地緣政治學家豪 斯霍福爾（Karl Ernst Haushofer）的主張與理念。泍隨著印度洋與太平洋等兩洋戰略地 位在全球政局中被持續強化，部分赤道大國與南半球勢力開始選擇以印太國家之姿， 具體擘劃海洋強國方略，強化自身在國際政治體系中的權重。舉例來說，印尼在傳統 的「自由與積極」（bebas dan aktif）外交政策中融入了佐科威（Joko Widodo）總統的 「全球海洋軸心倡議」（Global Maritime Axis, GMA），有效強化雅加達在印太區域與全 球政局中的關鍵角色。泇又如澳洲在《2017 年外交政策白皮書》（2017 Foreign Policy White Paper）中，特別以「穩定與繁榮的印太」來框架澳洲所面臨的全球政經與安全 挑戰，並據此開展各項對外合作、對內鞏固安全的新發展議程。沰當印太地緣政經體系 不再只局限於北半球範圍，諸如印尼與澳洲等來自於赤道與南半球的樞紐國家（pivot states）泹的融入與參與，更將具體強化印太的主體性。 最後一股形構印太的動力是開放與排他兩股意識形態的拉鋸角力。對於積極倡議 印太戰略的美國、日本與印度而言，如何確保開放性（inclusiveness）是箇中關鍵。猶
註 泀 Alyssa Ayres, Our Time Has Come: How India is Making Its Place in the World（Oxford: Oxford University Press, 2018）, pp. 66, 181.
註 洰 Prabir De and Suthiphand Chirathivat eds., Celebrating the Third Decade and Beyond: New Challenges to ASEAN-India Economic Partnership（London: Routledge, 2018）.
註 泍 Zhu Zhiqun, “Is Indo-Pacific the ‘New’ Pivot?” The National Interest, http://nationalinterest.org/feature/indo-pacific-the-new-pivot-23321. Accessed on March 28, 2018.
註 泇 Vibhanshu Shekhar, Indonesia’s Foreign Policy and Grand Strategy in the 21st Century: Rise of an Indo-Pacific Power（New York: Routledge, 2018）, pp. 2~4.
註 沰 Australia Government, 2017 Foreign Policy White Paper（Australia: Australia Government, 2017）. 註 泹 在東南亞，被視為樞紐國家者包括：緬甸、泰國、印尼與澳洲，請參見：Tim Sweijs, Willem Theo
Oosterveld, Emily Knowles, and Menno Schellekens, Why Are Pivot States So Pivotal? The Role of Pivot States in Regional and Global Security（The Hague: the Hague Centre for Strategic Studies, 2014）, pp. 38~40； 另 外 ， 不 僅 印 尼 與 澳 洲 ， 印 度 也 被 視 為 當 前 國 際 體 系 中 極 為 關 鍵 的 「 搖 擺 國 家 」 （ swing state），請參見：Manjari Chatterjee Miller and Kate Sullivan de Estrada, “Introduction: India’s Rise at 70,” International Affairs, Vol. 93, No. 1（2017）, pp. 1~6.
如日本安倍政府在 2006 年倡議深具價值外交色彩的「自由與繁榮之弧」（the Arc of Freedom and Prosperity），以及持續發展至 2017 年由外務省彙整而成的「自由與開放的 印太戰略」（Free and Open Indo-Pacific Strategy），自由與開放是不變的重點。泏相較之 下，美國川普總統在越南舉辦亞太經合會非正式領袖高峰會（APEC Informal Summit） 期間的演講，清楚揭示美國版本的「自由與開放的印太戰略」，對應美國國務院官員在 不同場合中對於印太戰略的發言，定義出符合美國利益的自由與開放區域秩序。泩另 外，印度穆迪總理在 2018 年 6 月於新加坡參與第 17 屆亞洲安全高峰會（Asia Security Summit）時的演說，也再度強調自由、開放與包容等印太區域特性。泑 儘管各主要大國基於國家利益考量，對於印太自由與開放的包容性特色及定義有 不同立場，但大多意有所指地「應對」快速崛起的中國在經營傳統「勢力範圍」上的 舉措；炔譬如，北京藉由一帶一路對外戰略倡議所推進的雙邊、排他合作模式，或者是 近年來中國在南海爭端與領海主權上的強硬作為等。隨著中國走出陸地領土的態度更 加堅定，試圖管理區域潛在衝突與大國關係的印太架構將更加重要，同時也反映在各 國對應的戰略設計與倡議上。 前述三股力量所含納的雙向牽引力道日漸強大且聚焦在印度洋與太平洋的串連， 進而彰顯印太「區域」在當前國際政治格局中的關鍵角色；而這三股力量牽涉的利害 關係方，更在彼此國家利益的拉鋸與角力過程中，間接提升了印太「戰略」在各國對 外政策的位階與優先性。
參、多元的論述：殊途還是同歸？
要探討印太戰略的具體定義與政策內容，有必要從印太區域中的主要大國依循個 別國家利益所設定的關注及議程進行對照分析。其中，尤以日本、美國、澳洲與印度 最為關鍵。註 泏 International Cooperation Bureau, Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Priority Policy for Development Cooperation FY2017,” Ministry of Foreign Affairs, Japan, https://www.mofa.go.jp/files/000259285.pdf. Accessed on June 20, 2018.
註 泩 川普在演講中採取「我們對於自由與開放印太的願景」（“our vision for a free and open Indo-Pacific”） 來鋪陳印太戰略，請參見：“Remarks by President Trump at APEC CEO Summit, Da Nang, Vietnam,” White House, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/. Accessed on January 10, 2018.
註 泑 穆迪總理的演講全文，請參見：Shi Narendra Modi, “The 17th Asia Security Summit: The IISS Shangri-la
Dialogue, Keynote Address,” Institute of International and Strategic Studies, https://www.iiss.org/-/media/ images/dialogues/sld/sld-2018/documents/narendra-modi-sld18.ashx?la=en&hash=66F993469C 4220817C49263 10711FEE4A2C9E017. Accessed on June 10, 2018.
註 炔 區域主要大國針對印太的政府文件與政策論述鮮少使用「圍堵」（contain）中國的用語，而是採取相 對模糊的說法來強調印太布局。相較之下，強調以印太布局來圍堵中國的論述，多半來自於學者或政 策社群的解讀。
一、日本的印太戰略
日本的印太戰略其與安倍晉三首相二次執政後的戰略布局密切相關。早在 2007 年 8 月 22 日，安倍訪問印度國會的公開演說便強調印度洋與太平洋的「兩洋合流」 （confluence）主張，期待能具體促成印度、美國、澳洲與日本等民主國家在更為廣博 的亞洲架構中的具體夥伴關係。炘該次演講深具戰略意義，它不僅呼應「自由與繁榮之 弧」的理念，框架出新的亞洲權力政治輪廓，同時也轉換成日後安倍政府推動自由與 開放印太戰略的理念與價值基礎。 安倍在 2012 年延續「自由與繁榮之弧」提出「亞洲民主安全鑽石同盟」（Asia’s Democratic Security Diamond）的倡議，將執政初期的廣泛亞洲架構中的夥伴關係轉換 成捍衛區域和平、穩定與航行自由繁榮的民主國家同盟，明確對應包括南海爭端在內 的海事安全挑戰。炅在 2013 年，安倍於美國華府戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）的公開演講，再次確認日本在推進「以印太為 框架」、「以積極外交政策為基調」的新角色，也就是成為亞太或印太區域中的規則推 動者、全球公共財的捍衛者、以及推動理念相近國家合作的促成者。炓 2017 年 4 月，日本外務省國際合作局在「年度開發重點協力方針」中揭示將以更 具戰略性與效能考量的發展合作政策，被外界視為是具體展示日本「自由與開放印太 戰略」的核心論述。在戰略理念的設定上，日本的印太戰略是安倍政府的「俯瞰地球 儀外交」與「積極和平」倡議的延伸。特別在地緣設定上，它所涉及的範疇更由印度 洋與太平洋的兩洋合流，架構出亞洲與非洲兩個大陸的連動關係。日本希望透過此一 戰略來推動區域的穩定與繁榮，以推動法治（rule of law）、海事安全、以及優質基礎 建設輸出等價值的落實，轉換成對南太平洋、湄公河流域、東協、南亞以及中亞等區 域國家的實際援助計畫。炆 值得注意的是，在 2017 年 5 月所宣示推動的「亞－非成長走廊」（Asia-Africa Growth Corridor），即為日－印之間的指標性戰略布局成果。炄同年 9 月，安倍再度造 訪印度，並且與穆迪總理簽署了《日本－印度聯合聲明：朝向自由、開放與繁榮的印 太》（Japan-India Joint Statement: Toward a Free, Open and Prosperous Indo-Pacific），這註 炘 Shinzo Abe, “Confluence of the Two Seas,” New Bimstec Focus: Newsletter from CSIRD, July-December 2007, pp. 1~4.
註 炅 Shinzo Abe, “Asia’s Democratic Security Diamond,” Project Syndicate, https://www.project-syndicate.org/ commentary/a-strategic-alliance-for-japan-and-india-by-shinzo-abe?barrier=accesspaylog. Accessed on January 10, 2018.
註 炓 Shinzo Abe, “Japan is Back,” Ministry of Foreign Affairs, Japan, https://www.mofa.go.jp/announce/pm/abe/ us_20130222en.html. Accessed on January 12, 2018.
註 炆 International Cooperation Bureau, Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Priority Policy for Development Cooperation FY2017.”
註 炄 “Asia-Africa Growth Corridor Launched,” The Times of India, https://timesofindia.indiatimes.com/ city/ahmedabad/asia-africa-growth-corridor-launched/articleshow/58830900.cms. Accessed on January 12, 2018.
份聲明涵蓋日本與印度的全面合作領域，將兩國的國家利益、發展利益、經貿利益以 及人民之間的休戚與共網絡關係緊密相繫。炑 除了日－印關係的持續加溫，日本也陸續增進在推動安全合作與援助政策上的能 量，作為支持自由與開放印太戰略的基礎建設。譬如，在 2018 年 6 月的亞洲安全高峰 會期間，日本防衛大臣小野寺五典宣示印太區域作為全球經濟核心的重要性，並且指 出日本將以印太作為區域政策，確保這個地區作為自由、開放與以規則為基礎的全球 公共財。在此之際，日本也將尊重東協的核心地位（ASEAN Centrality）與團結，進而 確保印太區域的安全及穩定。炖在 2018 年 6 月 11 日，安倍首相更表示未來 3 年將透過 「國際協力銀行」（JBIC），以進一步以 500 億美元的資金支援印太區域內的基礎建設 計畫。 從上述政策論述與具體推動計畫方可得知，日本不僅靈活運用既有的政府開發援 助政策與經濟資源，更銜接民主治理與戰略安全合作的大國網絡，將自身優勢與利益 融入印太區域內。類似的作法成為提升自由與開放印太戰略在日本對外政策議程中位 階與權重的系統性助力，讓其成為此一區域戰略的重要倡議者。
二、美國的印太戰略
相較於日本，美國的川普新政重新盤點亞洲戰略布局，於近期逐步強化對「印太 戰略」的政策論述，藉以有效調整歐巴馬時期的「重返亞太」政策。事實上，印太戰 略並非全然「取代」重返亞太，而是「重點加強」對於印度洋與太平洋的連動安排， 特別是對於印度的關注與深化區域友邦的夥伴關係。時任美國國務卿的提勒森（Rex Tillerson）於 2017 年 10 月 18 日在華府戰略與國際研究中心的演說，深具代表性。他 強調印太區域在未來一百年內仍將保持自由與開放，而此一榮景將仰賴美國與印度兩 個民主大國之間的堅強夥伴關係，協力促進區域的繁榮與安全。炂提勒森的演說也為川 普的亞洲行預先鋪陳。當川普總統在 11 月初訪問越南並參與亞太經合會非正式領袖高 峰會期間，他以即將實現「印太夢」（Indo-Pacific Dream）的主張，籲請各方共同推動 和平、繁榮與自由的印太。炚 隨後，美國在 12 月 18 日公布《美國國家安全戰略報告書》（National Security Strategy, NSS），並且在 2018 年 1 月 19 日再公布《美國國防戰略報告書》（National註 炑 “Japan-India Joint Statement: Toward a Free, Open and Prosperous Indo-Pacific,” Ministry of Foreign Affairs, Japan, https://www.mofa.go.jp/files/000289999.pdf. Accessed on January 15, 2018.
註 炖 Itsunori Onodera, “Second Plenary Session: De-escalating the North Korean Crisis,” Institute of International and Strategic Studies, https://www.iiss.org/-/media/images/dialogues/sld/sld-2018/documents/itsunori-onodera- sld18.ashx?la=en&hash=EB6A398E3ECF5F3975EF1474526671E3D98630D6. Accessed on June 7, 2018. 註 炂 “Defining Our Relationship with India for the Next Century: An Address by U.S. Secretary of State Rex
Tillerson,” Center for Security and International Studies, https://www.csis.org/analysis/defining-our-relationship-india-next-century-address-us-secretary-state-rex-tillerson. Accessed on January 10, 2018. 註 炚 “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit, Da Nang, Vietnam.”
Defense Strategy, NDS）。這兩份指標性文件均針對美國的印太戰略設定原則性的政策論 述。就《美國國家安全戰略報告書》而論，文中首次述及印太一詞係置於中國與俄羅 斯對美國價值與利益的挑戰此一段落中。炃這份報告書指出「當前印太區域正陷入自由 與脅迫兩種世界秩序的競爭」，牪隨著中國在區域內的影響力日益擴散，主權受到危及 的區域國家籲請美國持續帶領各方，確立尊重主權與獨立的區域秩序。狖《美國國家安 全戰略報告書》也揭示印太戰略的三項優先行動：其一，在政治上並不會排除任何國 家，強化既有聯盟與夥伴關係的承諾，並且促進與新興夥伴在尊重主權、公平與互惠 貿易、以及法治方面的合作。其二，在經濟上將鼓勵多元區域合作以確保自由與開放 的航道、促進透明的基礎建設資金供給、活絡商業、與促進爭端和平解決。其三，在 軍事與安全方面，美國也將強化軍事上的嚇阻與擊潰能力，並且深化與印太盟友與夥 伴的合作，其中包含日本、韓國、臺灣、印度、菲律賓、泰國、新加坡、越南、印尼 與馬來西亞等。狋 相較之下，《美國國防戰略報告書》文中首度提到印太一詞，同樣對應中國全面性 的崛起對美國造成的衝擊。該報告書強調，中國利用軍事現代化、各種影響力、以及 掠奪性的經濟操作來強制週邊國家，重新促成有利於中國的印太秩序，進而追求印太 區域霸權。狘《美國國防戰略報告書》也明確指出，維繫印太、歐洲、中東、與西半球 的區域權力平衡將是關鍵，而美國亦將擴展印太聯盟與夥伴關係，形成雙邊與多邊 「網絡型的安全架構」（networked security architecture），進一步嚇阻各種侵略行為、維 繫穩定、並且確保自由航行的權利。狉 2018年 4 月 2 日，美國國務院東亞暨太平洋事務局副助理國務卿黃之瀚（Alex N. Wong）對於印太戰略的特別簡報中，強調美國之所以特別凸顯「『自由』與『開放』 的印太戰略」有其特殊意義。首先，針對「自由」一詞，意指任何印太國家在國際上 應免於強權脅迫，可以充分依主權獨立行事；在國內層次上，自由也意味著各國在善 治（good governance）、基本權利、以及透明度與反貪腐方面能有更自由的進展。相較 之下，「開放」也有兩個層面的意義，第一個層面指的是印太區域的空中航道與海上通 道需保持開放，以保障全球經貿交通網絡的安全與穩定；第二個層面則是呼籲各方應 投入更多資源來促成開放連結與基礎建設鏈結、活絡更開放的投資機會、以及促進更
註 炃 White House, National Security Strategy of the United States of America（Washington D.C.: the White House, 2017）, p. 25.
註 牪 White House, National Security Strategy of the United States of America, p. 45. 註 狖 White House, National Security Strategy of the United States of America, p. 46. 註 狋 White House, National Security Strategy of the United States of America, pp. 46~47.
註 狘 U.S. Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge（Washington D.C.: the Department of Defense, 2018）, p. 2.
註 狉 U.S. Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge, pp. 4, 9.
開放的貿易網絡。狜
從川普政府的近期政策論述與具體策略調整來看，美國逐漸將印太戰略形塑成更 廣泛的兩洋區域部署，不斷提升其政策位階。其中，國防部具體勾勒美國在面對變遷 戰略環境中的競爭態勢，並將自由與開放的印太戰略轉換成回應威脅及挑戰的具體作 為。特別一提的是，2018 年 5 月 30 日，美國國防部長馬蒂斯（James Mattis）宣布美 軍太平洋司令部（U.S. Pacific Command, USPACOM）正式更名為美軍印太司令部 （U.S. Indo-Pacific Command, USINDOPACOM），便是美軍在制度上因應印太戰略的自 我改造。狒相較之下，美國國務院則是從管理競爭關係及大國衝突的角度，朝著深耕既 有的夥伴關係、搭建新的夥伴網絡來確保美國在區域的經貿、商業、外交與安全等複 合利益醞釀印太戰略。
三、澳洲的印太戰略
相較於美國與日本兩個北半球太平洋強權對印太戰略的想定，位於南半球的海洋 國家澳洲在印太戰略的醞釀與探索過程同樣關鍵。事實上，澳洲與日本都是倡議印太 戰略的先行者。舉例來說，在 2017 年的亞洲安全高峰會期間，日本防衛大臣稻田朋美 已經清楚倡議印太區域中以規則為基礎（rule-based）的秩序理念，並且提倡自由與開 放 的 印 太 戰 略 ；狔在 同 一 個 會 議 中 擔 任 主 題 講 者 的 澳 洲 總 理 滕 博 爾 （ Malcolm Turnbull）亦積極倡議各方應確保印太的核心地位與戰略意義；狚反倒是美國國防部長 馬蒂斯則在其演說中提及 11 次亞太，卻僅提了 1 次的印太；由此可見，在 2017 年上 半年，美國官方對於印太戰略的核心論述與具體政策內涵可能仍在摸索當中。狌 從地緣政治的角度來看，同時面對印度洋與太平洋的澳洲完全切中印太戰略的核 心。澳洲政府在 2016 年公布了《國防白皮書》（2016 Defense White Paper），這份白皮 書源自於 2014 年的構想，希望具體設定澳洲的國防戰略，並進一步盤點國防能量與資 源。《國防白皮書》指出，印太區域的繁榮與以規則為基礎的全球秩序在過去 70 年來 係由美國所領銜；對於仰賴開放航道與多元貿易夥伴的澳洲來說，如何維持穩定與繁註 狜 “Briefing on the Indo-Pacific Strategy,” U.S. Department of State, https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/ 280134.htm. Accessed on May 8, 2018.
註 狒 Caroline Houck, “Pentagon Rebrands PACOM as ‘Indo-Pacific Command’,” Defense One, https://www. defenseone.com/threats/2018/05/pentagon-rebrands-pacom-indo-pacific-command/148612/. Accessed on June 7, 2018.
註 狔 Tomomi Inada, “Upholding the Rules-Based Regional Order,” Embassy of Japan in Singapore, http://www.sg.emb-japan.go.jp/files/000261967.pdf. Accessed on January 10, 2018.
註 狚 Malcolm Turnbull, “Keynote Address,” Institute of Strategic and International Studies, https://www.iiss.org/-/media/images/dialogues/sld/sld-2017/documents/keynote-address---malcolm-turnbull.ashx. Accessed on January 7, 2018.
註 狌 James Mattis, “First Plenary Session: the United States and Asia-Pacific Security,” Institute of Strategic and International Studies, https://www.iiss.org/-/media/images/dialogues/sld/sld-2017/documents/first-plenary-session-as-delivered.ashx. Accessed on January 3, 2018.
榮對澳洲的國家利益至關重要。狑 這份白皮書為澳洲設定三項基本戰略國防利益，凸顯澳洲捍衛主權的決心。其 一，務必確保安全、強韌的澳洲；其二，保障澳洲鄰近區域的安全與穩定，包括海洋 東南亞與南太平洋；其三，穩定印太區域與以規則為基礎的全球秩序。玤澳洲政府在 《國防白皮書》中預測，直到 2035 年美國與中國以及美中關係的發展都將造成印太區 域在經濟與安全情勢上的嚴峻挑戰。就此，澳洲必須在印太持續與美國及區域夥伴合 作，以確保區域的安全與穩定來強化自身國家利益。玡
2017年 11 月，澳洲公布《外交政策白皮書》（2017 Foreign Policy White Paper）， 藉由更主動且堅定的外交政策，同時深化以規則為基礎的區域秩序，促進更安全與繁 榮的印太區域。對澳洲來說，印太區域包含「東印度洋到太平洋，銜接東南亞、印 度、北部亞洲與美國」，玭儘管與日本、美國的定義存在微妙差異，但卻具體反應出澳 洲關切的利害關係國網絡。這個區域不僅標誌著權力轉移的過程，更代表充沛的機 會。這份《外交政策白皮書》的第三章聚焦於「穩定與繁榮的印太」，一方面延續《國 防白皮書》中對於美中競爭關係的設定，另一方面也清楚述及澳洲如何強化與域內國 家的夥伴關係、共同克服安全挑戰、深化合作的理念。 在《外交政策白皮書》中，由滕博爾總理所帶領的澳洲政府擘劃六大印太戰略核 心議題與政策途徑：一，各國應加強對話並依據國際法和平解決爭端；二，各方應促 進市場的開放；三，推動具有包容性、開放性的經濟整合；四，確保航行與飛越自 由，同時保障小國利益；五，美國在區域安全與經濟事務的參與依舊關鍵；以及六， 中國依據前述原則將於區域秩序的深化過程中扮演領銜角色。玦當然，就夥伴關係而 論，印太區域的民主國家除了美國，包含日本、印尼、印度與韓國等都是成就澳洲核 心雙邊夥伴關係的重要支柱。作為中型強權，澳洲特別重視區域既存合作與對話機 制，並且關注小國的權益；《外交政策白皮書》明確指出，任何一個印太國家，無論國 力強弱，對於區域事務均有發言權，而澳洲也將透過政府開發援助來促進區域的永續 發展。玢 在澳洲積極倡議印太重要性並推動印太戰略期間，滕博爾總理的推手角色更是關 鍵 。 2018 年 2 月 ， 他 率 團 訪 問 華 府 ， 在 美 國 全 國 州 長 協 會 （ National Governors Association）中發表演說，強調美國在印太區域的重要角色自始至終未曾改變；由美 國所促成的自由主義規範，包括自由、民主、平等、以及相互尊重等原則，深植於戰
註 狑 Department of Defense of Australian Government, 2016 Defense White Paper（Australia: Department of Defense, 2016）, pp. 13~14.
註 玤 Department of Defense of Australian Government, 2016 Defense White Paper, pp. 17~18. 註 玡 Department of Defense of Australian Government, 2016 Defense White Paper, p. 35, p. 43.
註 玭 Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper （Australia: Department of Foreign Affairs and Trade, 2017）, p. 1.
註 玦 Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p. 38. 註 玢 Department of Foreign Affairs and Trade of Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p. 46,
後的印太區域中。玠滕博爾總理與川普總統的會面，更強調美澳雙方將強化合作，推動 自由與開放的印太戰略，而此一合作關係也將擴及對日本及印度的具體合作。玬
值得注意的是，正當澳洲積極推展穩定與繁榮的印太戰略之際，其最關注的海事 安全與航行自由議題則面臨挑戰。在 2018 年 4 月，澳洲海軍敦睦艦隊安查克號 （HMAS Anzac）、圖溫巴號（HMAS Toowoomba）與成功號（HMAS Success）北上前 往越南胡志明市進行港口友好訪問，在行經南海海域航程中遭遇正進行軍事演習的中 國海軍關切。澳洲媒體用「挑戰」一詞形容該事件，而澳洲總理則重申相關海域的航 行自由權，並未多做評論；這種由海域爭端所造成的潛在威脅與擦槍走火的可能性的 確不容小覷。玝 整體而言，澳洲的印太戰略展現出南半球、中型國家的溫和且堅定立場，以及捍 衛主權與國家利益的態度。印太戰略在澳洲對外關係與安全政策上的位階也逐漸被提 升，特別是《外交政策白皮書》與《國防白皮書》揭櫫的願景與方向，以及所盤點的 資源與合作路徑，都將成為鞏固印太穩定與繁榮的重要力量。
四、印度的印太戰略
當日本、美國與澳洲持續齊聲呼籲印度洋在印太區域中的戰略重要性，並相繼提 出對應布局戰略與政策之際，位於印太核心位置的印度在外交政策與戰略回應態度更 是 動 見 觀 瞻 。 早 在 2004 年 ， 印 度 政 府 提 出 的 「 印 度 海 權 主 義 」（ Indian Maritime Doctrine）已經主張全球海事發展的焦點正朝印太海域轉向。瓝印度作為海權大國，對 鄰近海域經略的淵源有超過四千年的歷史；而當代印度海權主義的轉進，更在軍事戰 略層面展示印度海軍在應對衝突與維繫和平的新角色與新能量。瓨 事實上，對於印太區域的範圍界定，應可以看出印度對國際權力政治與全球局勢 的態度。新德里眼中的印太，近年有逐漸擴大的態勢。舉例來說，印度國防部智庫國 防戰略與分析研究所（Institute of Defense and Strategic Analysis, IDSA）過去認為所謂 的「印太」與「亞太」存在根本上的差異，前者指的是非洲東沿連接印度洋，並含納註 玠 Andrew Probyn, “Malcolm Turnbull Urges US not to Diminish Presence in Indo-Pacific,” ABC News, http://www.abc.net.au/news/2018-02-25/malcolm-turnbull-urges-us-not-to-diminish-presence-indo-pacific/ 9482428. Accessed on March 25, 2018.
註 玬 “Donald Trump, Malcolm Turnbull Discuss Ways to Expand Ties with India, Japan,” The Economic Times, https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/donald-trump-malcolm-turnbull-discuss- ways-to-expand-ties-with-india-japan/articleshow/63052178.cms. Accessed on March 24, 2018.
註 玝 “Australian Warships ‘Challenged’ by Chinese Navy in South China Sea,” The Guardian, https://www. theguardian.com/australia-news/2018/apr/20/australian-warships-challenged-by-chinese-navy-in-south-china-sea. Accessed on May 15, 2018.
註 瓝 “Vibhanshu Shekhar Asked: What is India’s Approach towards the Indo-Pacific Region?” Institute of Defence and Strategic Analysis, https://idsa.in/askanexpert/IndiasapproachtowardstheIndoPacificregion. Accessed on June 20, 2018.
註 瓨 Integrated Headquarters, Ministry of Defence（Navy）, Indian Maritime Doctrine 2009（India: Standard Press Pvt. Ltd, 2015）, p. 1, p. 11.
西太平洋的日本與澳洲等國所形成的廣大海域與陸地範疇，印度的確位於其中；而後 者則是亞太強權所界定的共同區域，包括東北亞、東南亞與南太平洋，但並不包含印 度。甿對應 2018 年穆迪總理在亞洲安全高峰會主題演講中對於印太區域的範圍設定， 他的「自然形成論」清楚揭示印太區域是由非洲東沿一直延伸到美國西岸，自然形成 一個極具包容性的廣博空間。當然，就區域屬性而言，亞太區域具有高度經濟意涵， 而印太區域則是具備戰區意義，同時牽涉到戰略、經濟、以及海事安全的競爭與合 作。 印度對區域主要大國聚焦印太區域的布局與參與戰略抱持正面與謹慎的態度。英 國國際戰略研究中心的南亞事務專家羅伊－舒德里（Rahul Roy-Chaudhury）認為，穆 迪總理眼中的印太戰略，是一種由經貿關係的經營朝著政治安全關係發展的轉向。藉 由建立與美國的緊密關係，並且積極與中國交往，持續能強化印度的重要性。畀進一步 來說，印度的印太戰略不見得「必然」對抗或圍堵中國，而是保持與美國以及其他利 害關係國的穩定合作，並且在印太框架中「管理」中國崛起所造成的各種衝擊。甾就 此，印－美之間的共同利益相形之下成為連結太平洋與印度洋的重要元素。
由美、印三大戰略智庫觀察家研究基金會（Observer Research Foundation）、傳統 基金會（the Heritage Foundation）以及哈德遜中心（the Hudson Institute）在 2018 年 1 月出版的《印太區域中的新印－美夥伴關係：和平、繁榮與安全》（The New India-US Partnership in the Indo-Pacific: Peace, Prosperity and Security）特別報告書，清楚刻畫 出美－印之間的共同利益，主要包含：國防貿易與科技、海事安全與航行自由、海洋 經濟、基礎建設鏈結、數位連結、貿易與科技等領域。疌這些雙邊合作的具體實踐，也 將轉換成支持兩國在推動印太戰略過程中的關鍵基礎建設。
除了美國，印度與日本的關係是支撐印太戰略的另一個主軸。在 2014 年 9 月，印 度與日本簽署《東京宣言》（Tokyo Declaration for India-Japan Special Strategic and Global Partnership），其中雙方以「戰略與全球夥伴關係」來界定兩國邦誼，並且特別 聚焦兩國如何推進在亞洲、太平洋、以及印度洋的和平、穩定與繁榮合作。疘在《東京 宣言》之後，日印雙方在高層領袖互訪與對話（如安倍總理與穆迪總理在 2018 年 5 月
註 甿 “Vikrant Kumar Edara Asked: What Does the Term ‘Indo-Pacific’ Signifies, as Distinct from Asia-Pacific?” Institute of Defence and Strategic Analysis, https://idsa.in/askanexpert/termIndoPacificsignifies. Accessed on June 20, 2018.
註 畀 “Understanding Modi’s Vision for the Indo-Pacific,” Institute of International and Strategic Studies, https:// www.iiss.org/blogs/analysis/2018/05/modi-vision-indo-pacific. Accessed on June 20, 2018.
註 甾 Harsh V. Pant and Yogesh Joshi, “Indo-US Relations under Modi: The Strategic Logic Underlying the Embrace,” International Affairs, Vol. 93, No. 1（2017）, p. 141.
註 疌 Abhijit Singh, Aparna Pande, Jeff M. Smith, Samir Saran, Sunjoy Joshi, and Walter Lohman, The New India-US Partnership in the Indo-Pacific: Peace, Prosperity and Security（New Delhi: Observer Research Foundation, 2018）.
註 疘 “Tokyo Declaration for India-Japan Special Strategic and Global Partnership,” Ministry of External Affairs, Government of Indonesia, http://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/23965/Tokyo_Declaration_for_ India__Japan_Special_Strategic_and_Global_Partnership. Accessed on January 10, 2018.
16 日的電話外交）、外交部長會議（日本河野太郎外相與印度斯瓦拉傑外長在 2018 年 3 月 29 日的戰略對話）、以及各種多邊會議（如 2018 年 6 月 7 日的日-澳-印-美諮詢會 議討論等）都有明確強化並聚焦印太戰略合作的態勢。 不過，最為關鍵的還是穆迪總理在本年度亞洲安全高峰會中的主題演講。這場演 講的基調平穩，除了表達印度並未選邊而立，同時透過不斷重申包容性來彰顯印度期 望扮演穩定區域的大國角色。穆迪總理從海洋與文明談起，述及印度在印太區域的悠 久歷史，同時也具體揭示印度對於印太區域的經略將聚焦在經濟與國防兩大領域。他 特別強調，印太是自然形成的區域，印度不會將印太區域當成特定「戰略」或者是 「由特定成員所獨享的俱樂部」。這場演講也提出了印度在印太的七大願景：第一，自 由、開放以及包容性的區域；第二，東南亞是印太的中心，而東協更是印太未來的核 心；第三，從共同的繁榮與安全朝以規則為基礎的秩序演進；第四，各方在國際法的 基礎上應平等使用共享海域與空域；第五，支持開放與穩定的國際貿易建制；第六， 再次重申基礎建設連結的重要性；最後，印度希望推動的是亞洲的合作，並且避免亞 洲再度走回大國角力的對抗與衝突。皯這些願景也如實反映印度作為領導型的印太強權 將捍衛與確保的戰略利益。
肆、結語：印太的未來與對臺灣的意涵
印度洋與太平洋的自然連結，是印太區域得以發展的基礎。隨著印太國家之間在 經貿、文化與社會的交流日漸，這個自然形成的區域正逐漸轉換成匯聚各方利益的新 地緣政經架構。區域內的主要國家為了整體佈局與管理潛在衝突及合作需求所醞釀的 戰略構想，正隨著各國發展中的對應政策與倡議，形構出新的利害關係網絡。現在的 印太，比起歷史上任何一個時期的印太來得更加重要，同時也更具戰略意義。 不可諱言地，亞洲的權力結構正在快速改變，印太架構的出現儘管不必然意味著 有一股集體牽制或圍堵中國的對抗力量正在凝聚；但作為跨越兩洋與連接亞洲主要大 陸區域的新共同體，它所具備的積極作用在於有效聚集各方利益，並且轉換成促進域 內雙邊與多邊關係中的新型態協調與管理措施。近年來，從日本、美國、澳洲、印度 等國對於印太區域與印太戰略論述的微妙調整，正逐漸「協調」出印太區域幾個核心 關注：海洋是重點、印度為關鍵、大國是推手、經貿與安全是核心議題、而每一個國 家都是利害關係方。 這也意味著印太區域絕非由單一國家所主導，它的發展議程更不會由特定國家群 所獨享。換言之，如何凸顯印太區域或印太戰略的包容性，必然是各方關注的焦點。 最明顯的例子是，正當東協持續發展共同體合作計畫與區域對話網絡之際，印太主要 大國全數公開肯認東南亞的重要性，更支持東協核心地位，因為由東協所引領的區域 整合過程與合作機制，數十年來已經成為印太大國競合過程的最大公約數。對於同樣處於印太區域內的臺灣來說，其實早已與鄰近區域國家與理念相近國家 在經貿能量、戰略對話以及社會網絡方面建立起綿密的合作網絡。近年來，臺灣積極 推動的新南向政策（the New Southbound Policy），在具體施政計畫與旗艦計畫的推動 上，均呼應區域整體發展的繁榮、穩定與進步等價值及目標，並且希望能凸顯臺灣在 促進區域經貿鏈結與以人為中心的發展議程的具體貢獻。
在 2018 年 1 月，美國哈德遜中心辦理了「臺灣與印太戰略」（Taiwan and Indo-Pacific Strategy）的座談會，討論臺灣「在」美國印太戰略中的角色。而美國國務院主 管東亞事務的黃之瀚副助理國務卿在 2018 年 3 月造訪臺灣時的演說，更提到美國樂見 臺灣的新南向政策對於印太區域發展的貢獻，同時也期待這兩個甚具意義的區域參與 途徑能有更多對應協力的機會。當然，不只美國哈德遜中心，在華府甚至是印太區域 內開始有更多智庫與政策社群，關注臺灣的角色與能量。 面對此一快速變遷的區域情勢，臺灣需要務實地檢視亞洲整體佈局戰略的具體行 動計畫與作為，當然，現行新南向政策所啟動的旗艦計畫與合作安排必然是關鍵切入 點，同時也是臺灣呼應印太區域、印太國家與在地社會發展核心指標的重要倡議。更 重要的是，臺灣對於區域合作的開放性與包容性的明確支持，將有助於促使臺灣的戰 略利益與發展價值融入印太區域議程中，成為不可或缺的環節，同時確保臺灣與亞洲 的共榮關係能持續深化，並且轉換成精進國家發展與厚實對外關係的助力。 * * * （收件：107 年 4 月 30 日，接受：107 年 6 月 22 日）
The Making of “Indo-Pacific”:
Driving Forces, Diverse Discourses
and Contending Strategies
Alan H. Yang
Associate Professor
Graduate Institute of East Asian Studies Associate Research Fellow Institute of International Relations
Executive Director
Center for Southeast Asian Studies National Chengchi University
Abstract
Much attention has been paid to the notion and setting of “Indo-Pacific” in recent years. It becomes a buzzword, to some extent, replacing “Asia-Pacific” as the focal point in regional stability and prosperity among stakeholders in Asia. In order to better portray contesting approaches for Indo-Pacific engagement, this study explores driving forces that shape the current power configuration in the Indo-Pacific region, unfolds the development of Indo-Pacific strategies among major powers such as Japan, the United States, Australia and India, and concludes with strategic implications for Taiwan’s New Southbound Policy.
Keywords: Pacific Region, Pacific Strategies, Free and Open Indo-Pacific Strategy, New Southbound Policy, Taiwan
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