開放引進外籍家庭看護工

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開放引進外籍家庭看護工

成效評估與選擇聘僱原因研究計畫

修正後期末報告

採 購 案 號 : 1094000180

承 辦 單 位 : 致理學校財團法人致理科技大學

地 址 : 22050 新北市板橋區文化路 1 段 313 號 計 畫 主 持 人 : 致理科技大學 蕭晴惠副教授

協 同 主 持 人 : 致理科技大學 林國榮 教授 電 話 號 碼 : (02) 2257-6167 轉 1210

傳 真 號 碼 : (02) 2258-0318

中 華 民 國 1 1 0 年 5 月 2 0 日

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摘 要

本研究主要目的在於透過文獻分析、專家會議、問卷調查法、跨部會資 料庫串接分析等多元研究方法,分析聘僱外籍家庭看護工之家庭樣貌及使用 長照之狀況,並透過問卷調查方式瞭解失能者家庭面臨照顧需求時,選擇長 照及聘僱外籍家庭看護工之影響因素,以利後續外籍家庭看護工政策配合長 照政策檢討及規劃參考。

本研究整理分析日本、新加坡、美國、德國、奧地利、芬蘭等國家外籍 家庭看護政策及其在長照制度定位之相關文獻,並以外籍家庭看護工雇主為 施測對象,共完成800 份有效問卷;另完成勞動部移工申審系統之聘僱外籍 家庭看護工資料、衛生福利部照顧服務管理資訊系統國人使用長期照顧服務 之資料、財政部財稅資料中心所得申報核定檔之資料串接,並進行統計分析。

綜整以上各項研究方法之重要發現如下:

一、 各國外籍家庭看護政策之研析

1. 美國:美國無全面的長照制度,現行長照服務大多以扶弱為主,加上 政府並無開放外籍家庭看護簽證,在成本考量下,許多人轉向聘僱少 數族裔非法移民,照護品質參差不齊。

2. 日本:日本雖無開放「家庭類」外籍看護,但對於外籍照護人力在資 格與條件的規範仍可做為我國參考,日本對於外籍看護同時要求專業 訓練與語言能力,尤其近來開放「特定技能 1 號」簽證,提供給具有 必要技術和具日語能力者申請。

3. 德國:德國政府為避免本國照顧人力以及工會抗議,僅小額開放合法 的外籍看護,導致非法看護市場蓬勃興起,成為大量非法外籍看護在 家戶中工作的典型國家,與我國外籍家庭看護在長照制度發展中扮演 的角色有所差異。

4. 奧地利:奧地利長照制度的給付方式為現金給付,該國把外籍看護照

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顧工作和長照津貼整合在一起,外籍看護須申請「自營作業證」,勞動 條件比照本國籍人力,奧地利正視外籍人力的存在與必要性,與其長 照制度的充分整合,另外,對外籍人力在專業訓練上的要求及後續的 督導亦是可供學習之處。

5. 芬蘭:芬蘭的照顧制度舉世聞名,其長照體系已發展為成熟產業,「走 動式」的居家照顧在芬蘭亦非常普遍,雖有開放外籍家庭看護,但因 國內照護體系完善,鮮少引進外籍人力,其靈活的走動式服務值得我 國借鏡。

6. 新加坡:新加坡對於外籍家事移工並未如我國區分為幫傭與看護工,

其工資較本國籍人力低廉許多,也無工作年限限制,使得外籍家事移 工成為新加坡居家照護的主力,新加坡狀況雖與我國現況相似,但政 府的鼓勵作為形成該國目前的狀況,與我國定位外籍家庭看護為補充 性人力且與幫傭分立的性質不同。

二、 問卷調查結果研析

1. 選用外籍家庭看護工重視的條件:雇主於聘僱外籍家庭看護工最重視 的條件為「過去看護經驗」、「語言能力」。

2. 選擇聘僱外籍家庭看護工的原因:主要為「外籍家庭看護工是一對一 照顧,比較周全」、「雇主較能掌握外籍家庭看護工的工作時間」,其 次為「聘僱外籍家庭看護工費用較低」。

3. 未聘僱外籍家庭看護工主要的照顧方式:接近六成的被看護者在聘僱 外籍家庭看護工前,主要是由家人親友照顧,且未使用政府提供的長 照服務,僅一成五被看護者是家人親友照顧及長照服務併用,且年紀 較輕、教育程度較高的雇主,同時有使用政府長照服務的比例較高。

4. 長照資源的認知度與需求:九成的雇主知道長照 2.0 服務,雇主得知 長照 2.0 服務的管道,有超過五成是透過大眾傳播媒體得知,其次為 親友告知、醫療院所,均各約三成。

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5. 聘僱外籍家庭看護工的影響:約有三成七~四成的雇主認為對其身心 狀況有正向影響,接近七成一的雇主認為使家屬照顧心理壓力變少,

四成的雇主認為社交休閒變多,接近三成的雇主認為聘僱外籍家庭看 護工後,使家屬關係變好,約九成三的雇主表示聘僱外籍家庭看護工 後,主要照顧者的工作並無改變,有改變者僅占6.5%,其中從無工作 變成有工作者約占三成。

三、跨部會資料串接之研析

1. 整體來看,107-109 年曾申請聘僱外籍家庭看護工的失能者,包括聘僱 前、中、後,有使用長照資源經驗的比例為5.88%。從使用人數來看,

「未滿80 歲,有全日照護需要者」較多;從使用率來看,則以「85 歲 以上,有全日照護需要者」使用率較高。

2. 在聘僱外籍家庭看護工「前」,僅有 2.23%的失能者使用長照資源,比 例偏低;在聘僱「期間」,則略有提高,有5.02%失能者同時使用長照 資源;在聘僱「間歇期」(兩次聘僱的間歇期),僅有 0.34%使用長照資 源;結束聘僱外籍家庭看護工「之後」,亦僅有0.92%的失能者有使用 長照資源。

3. 在長照資源使用項目方面,以「專業服務」(47.98%),其他依序為「交 通接送服務」、「居家照顧服務」、「喘息服務」(分別為 28.30%、

27.21%、21.52%)。

4. 以財政部公告的 108 年可支配所得按戶數五等分位組來看 ,最低所得 組(0~20%)中位數為 350,189 元,第二組(20%~40%)中位數為 645,272 元,第三組(40%~60%)中位數為 911,571 元,第四組(60%~80%)中位數 為1,253,751 元,最高所得組(80%~100%)中位數為 2,137,871 元,本研 究分析所得之聘僱外籍家庭看護工家戶年所得中位數 1,296,110 元與 五等分位組第四組(60%~80%)中位數 1,253,751 元相近。其中以特定身

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心障礙重度等級之家戶年所得中位數較低,85 歲以上有輕微依賴照護 需要者家戶年所得中位數較高。

5. 高收入家庭在聘僱外籍家庭看護工之前、中、後,使用長照資源的比 例都較低;另外,在聘僱外籍家庭看護工同時,則是以家庭收入「54- 121 萬元」使用比例較高,約為中收入階層家庭;在結束聘僱外籍家庭 看護工後,則是家庭收入「54 萬元以下」使用比例較高,約屬於低收 入階層的家庭。

四、研究建議:

1. 我國外籍家庭看護工為補充性人力,對於長照人力布建過渡階段有其 必要性,惟未適用勞基法,可參採國外訂定家事服務專法之作法,作 為檢討或提升勞動條件之參據。

2. 強化外籍家庭看護工的專業訓練、語言能力及後續輔導機制。

3. 強化長照制度之宣導力度,用最簡單方式讓民眾了解,且應灌輸民眾 正確看護觀念,選擇適合被看護者的照護方式,而非所有被看護者都 需要24 小時的家庭看護。

4. 我國照護人力嚴重短缺,面對日益嚴重的人口老化問題,在檢討移民 政策之際,可考量將具精良看護技能之外籍家庭看護工納入永久居民 之申請類別,增加穩定人力之運用。

關鍵字:外籍家庭看護工、長照2.0、成效評估

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Abstract

The main purpose of this study is to understand the situation which families hired foreign family caregivers and how they chose foreign family caregivers or long-term care services. Various methodologies were employed in this study, such as literature review, focus group discussion, questionnaire survey, and inter-ministerial database concatenation.

According to research results, this study provides some suggestions for policy makers to improve the related policies.

This study collated the related policies and measures of Japan, Singapore, US, Germany, Austria, Finland, such as their long term care policies and the positioning of foreign family caregivers in their long-term care systems. The study also completed 800 valid questionnaires, and database concatenation among Foreign Family Caregivers System, Long Term Care System, and Income Tax System.

The important findings of this study are as follows:

1. Foreign family caregiver policies in other countries

(1) The United States: The current long-term care services are mostly focused on helping the weak. In addition, the government does not open up foreign family caregiver visas. Due to cost considerations, many people turn to hiring illegal immigrants.

(2)Japan: although Japan does not open up "family" foreign care-givers, the qualifications and conditions of foreign caregiver can be as a reference for our country. Japan requires professional training and language ability for foreign caregivers. Recently. "Skills No. 1" visa is provided to those who have the necessary skills and language ability to apply.

(3)Germany: in order to avoid domestic caregivers and labor union protests, the German government only opened up legal foreign caregivers for a small amount, which led to the booming of the illegal foreign caregiver market.

(4) Austria: Austria’s long-term care system is paid in cash. This country integrates foreign caregivers with long-term care allowances. Foreign family caregiver must apply for a "self-employed work permit". Austria acknowledged the necessity of foreign manpower, and fully integrated with their long-term care system. In addition, the measures about professional training and follow-up supervision of foreign manpower are available for learning.

(5) Finland: Finland's care system is world-renowned, and its long-term care system has developed into a mature industry. “Walk-around caring” is very common in Finland. Although foreign family caregivers are available, but due to their good care system, foreign manpower is rarely introduced, and its flexible “walk-around caring”

is worth to learn.

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(6) Singapore: Singapore's foreign family workers are not divided into housework helpers and caregivers. Their wages are much lower than those of their own citizens, so that foreign family workers became popular in Singapore. The government's encouragement has formed the current situation in this country.

2. The results of questionnaire survey

(1) The selection of foreign family caregivers: the most important conditions for employers are "former care experience" and "language ability".

(2) Reasons for hiring foreign family caregivers: “foreign family caregivers take care of one to one and are more comprehensive", "employers can better control the working hours of foreign family caregivers", followed by " the cost is lower."

(3) The main way of caring without foreign family caregivers: nearly 60% of the care recipients were mainly taken care of by their family members before hiring foreign family caregivers, and did not use the long-term care services provided by the government; only 15% care recipients used both family members caring and long- term care services, and younger and more educated employers have a higher proportion of using long-term care services.

(4) Awareness and demand of long-term care resources: 90% of employers knew about the long-term care 2.0 service. More than 50% of them obtained the information by mass media, followed by relatives and friends (30%), medical hospitals (30%), respectively.

(5) The impact of hiring foreign family caregivers: about 37% to 40% of employers believed that their physical and mental health was positively affected after hiring foreign family caregivers. Nearly 70% of employers believed that the psychological pressure of family care was reduced, and 40% of employers believed that social Leisure has increased. Nearly 30% of employers believed that hiring foreign family caregivers improved family relationships. About 93% of employers said that after hiring foreign family caregivers, the work of the main caregiver has not changed.

Among those who changed, it counted about 30% from no job to employed.

3. The results of inter-ministerial database concatenation

(1) The use rate of long-term care services was 5.88% for who hired foreign family caregivers from 2018 to 2020. Regarding to the number of users, those who under the age of 80 who need full-time care is most. Regarding to the usage rate, those who over the age of 85 and need full-day care have higher usage rate.

(2) Before hiring foreign family caregivers, only 2.23% of care recipients used long-

term care resources, which is a low proportion; during the employment period, it

increased slightly, with 5.02% of care recipients using long-term care resources at

the same time; during the waiting period of employment (waiting for the next

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foreign family caregiver), only 0.34% used long-term care resources; after the employment of foreign family caregivers, only 0.92 % of care recipients use long- term care resources.

(3) In terms of long-term care resources, "professional services" accounted for a higher usage proportion (47.98%), followed by "transportation services", "home care service", "respite service" (28.30%, 27.21%, 21.52%, respectively).

(4) Based on the 2019 household income information announced by the Ministry of Finance, the median of the lowest income group (0-20%) is NT$350,189, the median of second group (20%-40%) is NT$645,272, the median of the third group (40%~60%) is NT$911,571, the median of the fourth group (60%~80%) is NT$1,253,751, and the median of the highest income group (80%~100%) is NT$2,137,871. The median of household income who hired foreign family caregivers is NT$1,296,110, which is near the median of the fourth group (60%~80%).

(5) High-income families (over NT 4.53 million) have a low percentage of using long- term care resources during and after hiring foreign family caregivers; The families with income of "NT 54-1.21 million ", which is about middle-class family, have relatively higher percentage of using long-term care resources during hiring foreign family caregivers. After the employment of foreign family caregivers, the families with income of "NT 540,000 or less" have a relatively high usage rate, which belong to the lower income. However, the above analysis is due to the low usage rate (about below 5%), which may be limited in inference.

4. Research Recommendations

(1) The foreign family caregivers in our country are supplementary manpower, which is necessary for the transitional phase of long-term care manpower deployment; however, family caregivers are not applicable to Labor Standards Act. It can refer to other countries to develop Household Service Act to improve their labor conditions.

(2) Strengthen the professional training, language ability and follow-up counseling of foreign family caregivers.

(3) Strengthen the promotion of the long-term care system, use the simplest way to let the public understand the correct concept of choosing the care method that suits the care recipients, not all care recipients need 24-hour caring.

(4)There is a serious shortage of domestic caregivers in our country. Facing the increasingly serious problem of aging population, providing permanent resident application for foreign family caregivers may be considered.

Keywords: foreign family caregiver, long-term care 2.0, performance evaluation

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第一章 研究緣起與目的………...

第一節 研究緣起……….

第二節 研究目的與工作項目……….

第三節 研究架構……….

1 1 2 4 第二章 文獻探討………..………...

第一節 外籍家庭看護工聘僱規定…………..………...

第二節 我國外籍看護工僱用現況及影響…..………...

第三節 選擇聘僱外籍家庭看護工的影響因素………...

第四節 長照制度實施現況 及國人認知情形………...

第五節 各國外籍家庭看護工開放引進政策與聘僱管理機制..

4 7 9 21 25 34 第三章 研究方法………..………...

第一節 研究流程………..………...

第二節 研究方法規劃………..………...

80 80 81 第四章 問卷調查統計分析………....

第一節 雇主聘僱外籍家庭看護工之家庭相關特徵分析……..

第二節 家庭照顧現況分析………...

第三節 長照資源的認知度與需求分析………...

第四節 聘僱外籍家庭看護工的影響分析………...

第三節 本章小結………..………...

98 98 104 127 150 158 第五章 跨部會資料庫串接分析………

第一節 分析資料的串接及輪廓說明………...

第二節 不同失能程度者使用長照資源的情況………...

第三節 不同家庭收入者使用長照資源的情況………...

第四節 本章小結………..………...

161 161 165 172 177

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第六章 結論與建議………

第一節 重要研究發現………

第二節 我國外籍家庭看護工成效之研析………..

第三節 研究建議與研究限制………

180 180 196 202

參考文獻

………..………... 206

【附錄 1】專家會議紀錄…..………... 212

【附錄 2】調查問卷…………...………... 216

【附錄 3】期中審查意見修正說明一覽表…………..…... 226

【附錄 4】期末審查意見修正說明一覽表…………..…... 231

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目 錄

表 1 外籍家庭看護工概況 ... 10

表 2 外籍家庭看護工薪資概況 ... 11

表 3 外籍家庭看護工每日工作時間約定情形 ... 11

表 4 家庭面雇主或家人與外籍家庭看護工輪流看護情形 ... 12

表 5 外籍家庭看護工假日放假情形 ... 13

表 6 「被看護者」之主要照顧方式 ... 15

表 7 家庭面雇主認為僱用外籍家庭看護工的實質幫助 ... 16

表 8 家庭面雇主對外籍家庭看護工之工作滿意度 ... 17

表 9 文獻有關選擇聘僱外籍家庭看護工之影響因素一覽表 ... 25

表 10 聘僱外籍家庭看護工者申請專業服務額度 ... 31

表 11 有長期照顧需求的家庭之主要照顧者身分 ... 33

表 12 奧地利照顧津貼的等級與金額 ... 50

表 13 奧地利全天候外籍看護照顧服務費用之補助額 ... 53

表 14 各國外籍看護引進政策、於長照制度定位與我國制度之比較 ... 72

表 15 本研究專家會議與會學者專家一覽表... 82

表 16 本研究專家會議問卷修正建議 ... 83

表 17 本研究問卷調查之副母體說明 ... 91

表 18 雇主調查試訪對象配置建議表 ... 93

表 19 外籍家庭看護工聘僱狀況-依雇主特性分 ... 105

表 20 外籍家庭看護工聘僱狀況-依被看護者特性分 ... 106

表 21 外籍家庭看護工聘僱年數-依被看護者特性分 ... 107

表 22 外籍家庭看護工聘僱費用支付者-依被看護者特性分 ... 108

表 23 聘僱外籍家庭看護工的語言能力-依雇主全家平均月收入分 ... 109

表 24 聘僱外籍家庭看護工的語言能力-依被看護者特性分 ... 110

表 25 聘僱外籍家庭看護工重視條件-依雇主特性分 ... 112

表 26 聘僱外籍家庭看護工重視條件-依被看護者特性分 ... 113

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表 27 當初聘僱外籍家庭看護工原因-依雇主特性分 ... 116

表 28 當初聘僱外籍家庭看護工原因-依被看護者特性分 ... 117

表 29 聘僱外籍家庭看護工前的主要照顧方式-依雇主特性分 ... 119

表 30 聘僱外籍家庭看護工前的主要照顧方式-依被看護者特性分 ... 120

表 31 聘僱外籍家庭看護工前本國籍看護聘僱經驗-依雇主特性分 ... 121

表 32 聘僱外籍家庭看護工前本國籍看護聘僱經驗-依被看護者特性分 . 122 表 33 外籍家庭看護工最主要替代方案-依雇主特性分 ... 123

表 34 外籍家庭看護工最主要替代方案-依被看護者特性分 ... 124

表 35 是否同時使用長照服務-依雇主特性分 ... 125

表 36 是否同時使用長照服務-依被看護者特性分 ... 126

表 37 長照 2.0 的認知度-依雇主特性分 ... 128

表 38 縣市政府長期照顧管理中心服務認知-依雇主特性分 ... 130

表 39 縣市政府長期照顧管理中心服務認知-依被看護者特性分 ... 131

表 40 縣市政府長期照顧管理中心服務需求-依雇主特性分 ... 132

表 41 縣市政府長期照顧管理中心服務需求-依被看護者特性分 ... 132

表 42 日間照顧服務認知-依雇主特性分 ... 134

表 43 日間照顧服務認知-依被看護者特性分 ... 134

表 44 日間照顧服務需求-依雇主特性分 ... 135

表 45 日間照顧服務需求-依被看護者特性分 ... 136

表 46 居家照顧服務認知-依雇主特性分 ... 137

表 47 居家照顧服務認知-依被看護者特性分 ... 138

表 48 居家照顧服務需求-依雇主特性分 ... 139

表 49 居家照顧服務需求-依被看護者特性分 ... 139

表 50 專業服務認知-依雇主特性分 ... 141

表 51 專業服務認知-依被看護者特性分 ... 142

表 52 專業服務需求-依雇主特性分 ... 142

表 53 專業服務需求-依被看護者特性分 ... 143

表 54 喘息服務認知-依雇主特性分 ... 144

表 55 喘息服務認知-依被看護者特性分 ... 145

表 56 喘息服務需求-依雇主特性分 ... 146

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表 57 喘息服務需求-依被看護者特性分 ... 146

表 58 巷弄長照站(C 據點)服務認知-依雇主特性分 ... 147

表 59 巷弄長照站(C 據點)服務認知-依被看護者特性分 ... 148

表 60 巷弄長照站(C 據點)服務需求-依雇主特性分 ... 149

表 61 巷弄長照站(C 據點)服務需求-依被看護者特性分 ... 149

表 62 聘僱外籍家庭看護工對被看護者身體狀況影響-依被看護者特性 . 151 表 63 聘僱外籍家庭看護工對被看護者心理狀況影響-依被看護者特性分 .. 151

表 64 聘僱外籍家庭看護工對家屬照顧心理壓力的影響-依雇主特性分 . 152 表 65 聘僱外籍家庭看護工對家屬社交休閒的影響-依雇主特性分 ... 153

表 66 聘僱外籍家庭看護工對家屬關係的影響-依雇主特性分 ... 154

表 67 主要照顧者工作情形有無改變-依雇主特性分 ... 155

表 68 分析資料之輪廓說明 ... 162

表 69 不同失能程度者家戶所得 ... 165

表 70 不同失能程度者的長照服務使用率 ... 165

表 71 不同失能程度者在聘僱前後使用長照資源之經驗 ... 167

表 72 不同失能程度者的長照資源使用項目... 168

表 73 外籍家庭看護工聘僱前後之長照資源使用項目 ... 169

表 74 聘僱外籍家庭看護工前,不同失能程度者的長照資源使用項目 .. 169

表 75 聘僱外籍家庭看護工期間,不同失能程度者長照資源使用項目 .. 170

表 76 結束外籍家庭看護工聘僱後,不同失能程度者的長照資源使用項目 ... 171

表 77 外籍家庭看護工聘僱間歇期,不同失能程度者的長照資源使用項目 . 172 表 78 不同家庭收入者的長照服務使用率 ... 172

表 79 不同家庭收入者在聘僱前後使用長照資源之經驗 ... 174

表 80 不同家庭收入者的長照資源使用項目... 174

表 81 聘僱外籍家庭看護工前,不同家庭收入者的長照資源使用項目 .. 175

表 82 聘僱外籍家庭看護工期間,不同家庭收入者長照資源使用項目 .. 175

表 83 結束外籍家庭看護工聘僱後,不同家庭收入者的長照資源使用項目 ... 176

表 84 外籍家庭看護工聘僱間歇期,不同家庭收入者的長照資源使用項目 . 177 表 85 各國外籍家庭看護政策與長照制度綜整一覽表 ... 181

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目 錄

圖 1 本研究之 CIPP 評估模式架構 ... 6

圖 2 外籍家庭看護工於假日休假,雇主之主要替代方案情形 ... 13

圖 3 政府推行補助替代照顧方案,雇主願意申請之情形 ... 14

圖 4 雇主僱用外籍家庭看護工前,聘僱本國看護之經驗 ... 15

圖 5 國人聽過長照服務的比例 ... 32

圖 6 受訪國人對於各項長照服務的認知程度 ... 32

圖 7 受訪國人知道政府有提供長照服務補助的比率 ... 33

圖 8 本計畫研究工作架構圖 ... 80

圖 9 跨部會資料庫串接示意圖 (Ⅰ) ... 87

圖 10 跨部會資料庫串接示意圖 (II) ... 88

圖 11 聘僱外籍家庭看護工的不同階段 ... 89

圖 12 問卷資料處理流程圖 ... 93

圖 13 雇主性別與年齡分布 ... 98

圖 14 雇主教育程度分布 ... 99

圖 15 雇主家庭平均月所得分布 ... 100

圖 16 雇主與被看護者關係及同住情形 ... 100

圖 17 雇主是否為主要照顧者 ... 101

圖 18 主要照顧者性別 ... 101

圖 19 主要照顧者與被看護者關係 ... 102

圖 20 被看護者失能程度 ... 102

圖 21 被看護者性別與年齡 ... 103

圖 22 被看護者居住型態 ... 103

圖 23 聘僱外籍家庭看護工重視條件 ... 111

圖 24 目前未聘僱外籍家庭看護工原因 ... 114

圖 25 當初聘僱外籍家庭看護工原因 ... 115

圖 26 外聘僱外籍家庭看護工前聘僱本籍看護的原因 ... 122

圖 27 同時使用長照服務的項目 ... 127

圖 28 長期照顧服務的消息來源 ... 129

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圖 29 不想使用縣市政府長期照顧管理中心服務的原因 ... 133

圖 30 不想使用日間照顧服務的原因 ... 136

圖 31 不想使用居家照顧服務的原因 ... 140

圖 32 不想使用專業服務的原因 ... 143

圖 33 不想使用喘息服務的原因 ... 147

圖 34 不想使用巷弄長照站(C 據點)服務的原因 ... 150

圖 35 主要照顧者工作改變情形 ... 156

圖 36 主要照顧者工作改變原因 ... 157

圖 37 主要照顧者目前工作狀況 ... 158

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第一章 研究緣起與目的

第一節 研究緣起

我國已於1993 年邁入聯合國定義之「高齡化社會」(Ageing Society),

65 歲以上的高齡人口占全國人口之比重業已超過 7%,自此而後,政府各 項政策之研擬及推動,人口老化問題成為重點考量要素,其中,由於出生 數的急遽滑落,各項高齡化推計數據的時程都更加提前,根據國家發展委 員會(2018)所發布之《中華民國人口推計(2018 至 2065 年)》報告指出,

2018 年我國 65 歲以上之高齡者占比已達 14.5%,正式進入「高齡社會」

(Aged Society),老年人口占比超過 14%;預計於 2026 年老年人口占比 將超過20%以上,成為「超高齡社會」(Super-aged Society)。我國由高齡 社會轉為超高齡社會之時間僅8 年,預估將較日本(11 年)、美國(15 年)、

法國(29 年)及英國(51 年)為快,而與韓國(7 年)及新加坡(7 年)

等國之預估時程相當(國家發展委員會,2018),超高齡化社會的來臨代表 照護人力的大量需求。

我國〈就業服務法〉第42 條明文規定:「聘僱外國人工作,不得妨礙 本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」;亦即我國引進 外籍工作者係界定為補充性的勞力,以彌補缺工的問題,且不得影響國人 的就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。據此,鑑於國內存在 照顧需求,而長期照顧服務體系尚在發展,基於人道考量,我國自1992 年 起依據就業服務法第42 條規定,在不妨礙本國勞工就業機會、勞動條件、

經濟發展及社會安定的前提下,開放雇主聘僱外籍家庭看護工,爰外籍看 護工引進係配合國內長期照顧體系發展,在國內長期照顧服務資源及人力 尚在佈建之情況下,採補充性原則適度引進,以解決國內失能者之基本照 顧需求。

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2

政策實施以來,以外籍看護工(含養護機構看護工、家庭看護工)的 規模來看,引進人數逐年增加,自 2009 年至 2019 年的十年之間由 17 萬 2,647 人成長至 25 萬 9,660 人,平均年成長率為 4.36%,其中本計畫研究 主題的外籍家庭看護工十年間由 16 萬 3,818 人成長至 24 萬 4,379 人,成 長幅度驚人,在長期照顧產業中,老年失能照護人力依賴已大幅轉向外籍 看護工。

隨著人口老化及照顧服務需求多元化,為因應失能、失智人口增加所 衍生之長期照顧需求,我國長期照顧服務法於2017 年 6 月 3 日正式施行,

政府積極發展多樣性長照資源,外籍看護工係於國內照顧服務體系尚未發 展完全時,適度開放作為我國長期照顧體系之補充性人力,故妥適之外籍 家庭看護工政策須配合長照政策之發展滾動檢討,不宜影響我國積極發展 國內長期照顧服務體系,本計畫之研究目的係利用多元研究方法瞭解分析 聘僱外籍家庭看護工家庭之樣貌,以及對於我國長照政策之觀點及使用長 照服務資源等相關事宜,據以提供相關政策建議,俾以作為後續外籍家庭 看護工政策檢討及規劃之參考依據。

第二節 研究目的與工作項目

本計畫主要之研究目的,在於透過文獻分析、專家會議、問卷調查法、

跨部會資料庫串接與統計分析等多元研究方法,分析聘僱外籍家庭看護 工之家庭樣貌及使用長照之狀況,並透過問卷調查方式瞭解失能者家庭 面臨照顧需求時,選擇長照及聘僱外籍家庭看護工之影響因素,以利後 續外籍家庭看護工政策配合長照政策檢討及規劃參考。為達成上述研究 目的,本計畫之工作項目包括:

一、專家會議:本研究邀集專家學者參與專家會議,分屬勞動領域、長照 制度、人力資源管理等相關領域,審閱本計畫各項研究方法之妥適性,

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3

包括問卷內容初稿與跨部會資料庫串接與統計分析架構,藉以強化研 究工具的專家效度,使研究結果均能契合本計畫之主題與目標。

二、文獻探討:蒐集日本、新加坡、美國、歐洲國家(德國、奧地利、芬 蘭)對於外籍家庭看護工開放引進政策與聘僱管理機制,並探討外籍 家庭看護工於該國長照政策之定位,並與我國進行比較。

三、 跨部會資料庫串接與統計分析:運用次級資料,透過分析勞動部移工 申審系統之聘僱外籍家庭看護工相關資料與衛生福利部照顧服務管 理資訊系統國人使用長期照顧服務之資料及財政部財稅資料,進行交 叉比對分析不同收入所得及失能程度之失能者使用長照服務資源狀 況,並分析未聘僱外籍家庭看護工之前有無使用長照之經驗、聘僱外 籍家庭看護工時使用長照之狀況及無聘僱外籍家庭看護工後,有無回 歸使用國內長照服務資源。

四、 問卷調查:透過問卷調查瞭解不同失能程度之聘僱外籍家庭看護工之 失能者,面臨照顧需求時選擇國內長照服務或選擇聘僱外籍家庭看護 工之影響因素,並分析雇主聘僱外籍家庭看護工之家庭相關特徵,如 被看護者之失能程度、縣市地區分布、雇主教育程度、家庭或主要家 計負擔者所得、家庭成員狀況(被看護者獨居或大家庭等)、有無其他 協同之照顧者、聘僱外籍家庭看護工之前後對被看護者身心狀況及其 家庭成員生活之影響(聘僱移工後,有無鼓勵家人外出就業等),另調 查國人對長照資源認識瞭解程度,有效樣本總數800 份。

五、政策建議:彙整研究結果,分析評估引進外籍家庭看護工成效與選擇 聘僱原因,研擬相關短、中、長期政策建議,以提供外籍家庭看護工 政策檢討及調整建議之參考依據。

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4

第三節 研究架構

為建置完整之引進外籍家庭看護工成效評估架構,本研究擬採用

「CIPP評估模式」為本計畫研究架構之理論基礎。CIPP模式緣起於1965年 美國國會通過「初等與中等教育法案」(ESEA),此評估模式是由史塔佛賓 (Dr.Daniel Stufflebeam)所建構,為此,Stufflebeam教授在俄亥俄州立大學組 織一個評鑑中心,發展一套良好的評鑑方法,以符應當時之所需。

CIPP模式所採用之四個評估模式,能夠涵蓋各個層面的狀況,每個模 式可以單獨或配合使用,在評估過程中能重視利害關係人的涉入,讓整個 評估更能有其價值。

CIPP評估模式經過不斷的擴展與修正,架構日臻完備,目前的架構主 要包含4種評鑑類型,即背景(Context)、輸入(Input)、過程(Process)與 結果(Product)評鑑(Stufflebeam, 1972) 。

CIPP評估模型有著顯著的特點,尤其重要的是它的全程性特點、過程 性和反饋性特點。所謂「全程性特點」,就是它真正將評估活動貫穿於整個 計畫過程的每個環節。亦即它與計畫活動的任何一個步驟都發生連接:「背 景評估」對應於確定計畫需求和確定計畫目標環節;「輸入評估」對應於決 定計畫策略和設計與計畫的流程與步驟,「過程評估」對應於執行計畫的步 驟。所謂「過程性特點」,其集中表現是提出了對計畫項目的執行過程進行 監控,從而使計畫項目實施過程中可能導致失敗的潛在原因、不利因素以 及政策目標之間尚存的距離等情況變得清晰,也更使計畫項目在執行過程 中能夠不斷據此作出適時適當的策略調整或方法改進。所謂「反饋性特點」, 即CIPP模式明確提出了「結果評估」既可以在計畫以後進行,也可以在計 畫之中進行。換言之,CIPP模式不僅希望計畫完成以後進行成果評估,使 其反饋意義更多地作用於後續的計畫項目,同樣還希望在計畫之中進行成

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5

果評估,以使其反饋意義更多地作用於正在實施著的計畫活動。

以下為研究團隊依據上述CIPP之精神,依背景、輸入、過程、結果所 擬定之CIPP評估模式之研究架構(如圖1):

(一)背景(Context)評估:

1.引進外籍看護工政策有那些需求需要達成?

2.為達成這些需求應訂定那些目標?

3.這些目標是否能獲得各種政策的支持與配合?

4.這些目標是否涵蓋所有利害關係方?

(二)輸入(Input)評估:

1.根據引進外籍看護工政策的環境需求,所擬定的策略或方案是否能 達成預期的目標?

2.所擬定的策略或方案是否合理可行?

3.策略或方案執行所需的流程為何?

4.其他可用的策略,其實施條件如何?

(三)過程(Process)評估:

1.引進外籍家庭看護工政策是否按目標所訂計畫時程進行?

2.現有的措施是否適度而有效的運作?

3.現行的方案在補充性人力目標的主軸下,配套措施為何?

(四)結果(Product)評估

1.確認本政策預期目標與實際達成程度之間符合與差異的情形。

2.確認本政策已達成的預期與非預期的結果。

3.提供引進外籍看護工政策循環過程中未達成的目標及其原因。

4.提供決策者相關資訊,用以決定方案是否修正。

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1.背景緣由 2.政策目標 3.利害關係方

1.策略內容 2.方案流程 3.替代方案

1.計畫時程 2.運作效率 3.配套措施

1.實施成效 2.非預期結果 3.修正回饋

分析各國外 籍家庭看護 工機制,並 探討於該國 長照政策之

定位

各國外籍 家庭看護工 政策可供我 國借鏡與參 考之研析 文獻蒐集 與分析

探究外籍家 庭看護工政 策配合長照 政策檢討及

規劃 CIPP 模 式評估外籍 家庭看護工 政策之成效 1.問卷調查 2.資料串接

以背景、輸入、過程、結果評估 外籍家庭看護工政策之成效

分析我國外籍家庭看護工政策之 檢討及調整建議

圖 1 本研究之 CIPP 評估模式架構

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第二章 文獻探討

第一節 外籍家庭看護工聘僱規定

一、申請資格

1989 年我國制定了移工引進政策,首度進用移工從事低技術之勞力工 作;又由於台灣人口結構日趨老化,照護需求亦逐步成長,1992 年起,並 開放外籍看護工與外籍家庭幫傭之引進,後二者在我國簡稱「社福外勞」, 與「產業外勞」有別。其中,外籍看護工又區分為外籍機構看護工與外籍 家庭看護工,本計畫研究主題以外籍家庭看護工為主。依據就業服務法第 42 條規定,雇主聘僱外國人,不得影響國人就業機會、勞動條件、國民經 濟發展與社會安定,爰外籍家庭看護工引進係配合國內長期照顧體系發展,

採補充性原則適度引進,解決國內失能者之照顧需求。

依現行規定,符合「外國人從事就業服務法第 46 條第一項第八款至第 十一款工作資格及審查標準」第 22 條第 1 項規定得聘僱外籍家庭看護工 資格之被看護者,其條件應符合以下之一:

1.特定身心障礙重度等級項目之一者。

2.年齡未滿 80 歲,經醫療機構以團隊方式所作專業評估,認定有全日照護 需要者。

3.年齡滿 80 歲以上,經醫療機構以團隊方式所作專業評估,認定有嚴重依 賴照護需要者。

4.年齡滿 85 歲以上,經醫療機構以團隊方式所作專業評估,認定有輕度依 賴照護需要者。

雇主(申請人)1與被看護者,應具備下列關係之一:

1被看護者在我國無親屬,或情況特殊經中央主管機關專案核定者,得由與被看護者無親屬關係

之人擔任雇主或以被看護者為雇主申請聘僱外國人。但以被看護者為雇主者,應指定具行為能力 人於其無法履行雇主責任時,代為履行。

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1.配偶。

2.直系血親。

3.三親等內之旁系血親。

4.繼父母、繼子女、配偶之父母或繼父母、子女或繼子女之配偶。

5.祖父母與孫子女配偶、繼祖父母與孫子女、繼祖父母與孫子女之配偶。

二、申請方式

勞動部與衛生福利部配合國內照顧服務體系發展,經跨部會協商,自 95 年起推動「外籍看護工申審流程與國內照顧服務體系接軌方案」,失能 者可經特定醫院成立之醫療團隊綜合性評估認定照顧需求,持醫院開立之 病症暨失能診斷證明書暨巴氏量表,或持重度以上之特定身心障礙證明文 件,向長照中心申請辦理推介本國照顧服務員,經推介無法提供適當照顧 服務者,得向勞動部申請外籍家庭看護工。

三、外籍家庭看護工工作管理

從事家庭外籍看護工及幫傭年齡須 20 歲(含)以上,工作內容僅限在 家庭從事身心障礙者或病患之日常生活照顧相關事務工作。依就業服務法 第 52 條明定,移工在臺工作期間,累計不得逾 12 年。惟外籍家庭看護工 經專業訓練或自力學習而有特殊表現經許可者,且符合勞動部所定之資格、

條件者,得檢具申請書等規定文件申請延長工作年限至 14 年。

在聘雇成本方面,因外籍家庭看護工工作時間和內容難以明確切割,

其薪資並不適用我國勞動基準法最低工資之規定,而是由雇主與移工雙方 簽訂勞動契約時約定,目前每月薪資為 17,000 元,另須健保費每月約 1,058 元(移工自付 335 元);加班費方面,每日為 567 元,以一個月有 4 個星 期天為例,每月加班費為 2,268 元,當月若有 5 個星期日,則為 2,835 元。

另外依就業服務法第 42 條規定,為保障國民工作權,聘僱外國人工作,不 得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。故就業

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服務法第 55 條另規定,雇主聘僱移工應繳納就業安定費,作為加強辦理有 關促進國民就業、提升勞工福祉及處理有關外國人聘僱管理事務之用,目 前每人每月為 2,000 元。另外,雇主應為其所聘僱的家庭類移工投保意外 死亡保險保額應為 30 萬元以上。

在工作時間上,雙方勞動契約之必載之約定事項包含雇主應提供足夠 休息時間、每 7 天應給 1 天休假,雇主若要求外籍看護工於休假日工作,

則需發給 1 日工作費做為加班費。

另外,有鑑於照顧服務有其專業性,加以外籍人士文化與語言之差異,

可能造成工作上之隔閡,有其加強訓練之必要,依 106 年 6 月公布實施之

「外國人從事家庭看護工作補充訓練辦法」,雇主得為其申請接受本辦法 所定之補充訓練,補充訓練之辦理方式分為「集中訓練」與「到宅訓練」,

前者係外籍看護工至訓練機構指定之場所及班別接受訓練,後者則為授課 人員至勞工主管機關核定之工作許可地提供訓練,訓練內容包括身體照顧 服務、日常生活照顧服務、家事服務、文化適應、溝通技巧、生活會話、

職場安全、傷害預防、失能者保護觀念及其他權益保障及其他與失能者照 顧 服 務 相 關 課 程 。 勞 動 部 另 於 跨 國 勞 動 力 權 益 維 護 諮 詢 網 站 (https://ppt.cc/fjB0bx)建置外籍家庭看護工補充訓練專區,提供查詢 補充訓練集中、到宅開課資訊及 24 小時免費數位學習課程,並於網站放置 4 國語言數位學習操作手冊供民眾及移工自行下載運用。。

第二節 我國外籍看護工僱用現況及影響

一、

外籍看護工僱用現況

依據勞動部勞動統計查詢網所查得資料,受國內人口老化及長期照護 人力不足影響,2021年4月底外籍家庭看護工人數達22萬7,651人,比較2005 年的13萬5,659人來說,15年來大幅增加9萬1,992人。

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按國籍別觀察,2021年4月底外籍家庭看護工以印尼籍18萬1,531人最 多,占79.74%,菲律賓籍2萬6,519人居次,占11.65%,越南籍1萬9,233人居 第三,占8.45%,泰國僅368人,占0.16%。與15年前的2005年比較,印尼籍 在當年的人數為4萬946人,占比30.18%,菲律賓籍在當年的人數為3萬2,162 人,占比23.71%,越南籍在當年的人數多達5萬9,601人,占比43.93%,泰 國籍在當年的人數為2,905人,占比2.14%,其餘為蒙古籍,近15年來印尼 籍占比大幅增加,菲律賓籍、越南籍及泰國籍皆降低,可看出我國外籍家 庭看護工在在引進國籍上有集中的趨勢。

進一步觀察外籍家庭看護工的相關調查,根據勞動部2019年6月份「外 籍勞工管理及運用調查」(勞動部,2019),外籍家庭看護工基本特性,

如表1,高達99.4%為「女性」,而受過護理訓練占70.3%。年齡以「35~44 歲」者占43.7%最多,「25~34歲」者占36.9%居次,二者合占8成1。教育 程度主要以「國中及以下」占56.7%最多。國籍別,如前述,主要為印尼籍 約占8成最大宗。

表 1 外籍家庭看護工概況

資料來源:勞動部( 2019)

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11

目前外籍家庭看護工屬於家事服務業,但不適用國內勞動基準法規範,

因此外籍家庭看護工之薪資由勞雇雙方自行協商約定,由於自2015 年 9 月 起新申辦外籍家事勞工薪資由1 萬 5,840 元調整至 1 萬 7,000 元,2019 年 6 月外籍家庭看護工總薪資平均為 1 萬 9,947 元,其中經常性薪資為 1 萬 7,550 元,加班費及其他非經常性薪資分別為 2,059 元及 337 元,如表 2。

表 2 外籍家庭看護工薪資概況

資料來源:勞動部( 2019)。

由於外籍家庭看護工所照護者,多為需 24 小時照顧看護或是特定重 度身心障礙者,因此外籍家庭看護工每日工作時間,雇主沒有規定者占 81.4%;惟不論雇主有無規定工作時間,外籍家庭看護工每日實際工作時間 平均約10.4 小時,如表 3。

表 3 外籍家庭看護工每日工作時間約定情形

資料來源:勞動部( 2019)。

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家庭面雇主或家人與外籍家庭看護工有輪替照顧被看護者占 56.1%,其 中有與外籍家庭看護工輪替照顧被看護者之雇主,每日輪替時數平均 3.1 小 時,另95.6%之雇主表示有讓外籍家庭看護工每天至少連續休息 8 小時,如 表4。

表 4 家庭面雇主或家人與外籍家庭看護工輪流看護情形

資料來源:勞動部( 2019)。

如表5,外籍家庭看護工在假日放假情形,以「部分放假」占 54.2%居 多,放假次數平均為 1.4 次,每次放假時數平均為 9.5 小時,「都不放假」

者占34.4%,「都有放假」者則占 11.4%,放假次數平均為 5.0 次,每次放 假時數平均為 10.2 小時;「都不放假」的原因主要為「外籍家庭看護工想 賺取加班費」占86.5%。不論是否為「部分放假」或「都不放假」,其在假 日不放假繼續工作者,有占逾9 成 8 雇主都發給加班費。

果未來外籍家庭看護工於假日休假(每7 日休息 1 日),雇主有替代 方案者占 71.4%。主要替代方案以「由家人照顧」占 85.6%為主,其次為

「申請政府喘息或居家服務」占8.6%,如圖 2。

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表 5 外籍家庭看護工假日放假情形

資料來源:勞動部(2019)。

資料來源:勞動部(2019)。

圖 2 如果未來外籍家庭看護工於假日休假,雇主之主要替代方案情形 若政府推行補助替代照顧方案(補助雇主讓外籍家庭看護工於假日休 假),家庭面雇主願意申請者占 36.4%,不願意申請者占 30.7%,另不確定

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者占32.9%。雇主願意負擔金額以「每日 500 元~未滿 1,200 元」占 66.9%

居多,如圖3。

資料來源:勞動部(2019)。

圖 3 政府推行補助替代照顧方案,雇主願意申請之情形

如表 6,家庭面雇主在未僱用外籍家庭看護工前,被看護者之照顧方 式,係「由家人照顧」占85.6%最多,其次為「找本國看護(照顧服務員)」

占7.2%、「送老人長期照顧暨安養機構或護理之家」占 3.7%。如果目前沒 有僱用外籍家庭看護工,則替代方案仍以「由家人照顧」最多,惟比率降 為 55.7%,其次為「送老人長期照顧暨安養機構或護理之家」占 23.4%,

「找本國看護(照顧服務員)」占 12.7%居第 3。

比較家庭面雇主在「未僱用外籍家庭看護工前」與「如果目前没有僱 用外籍家庭看護工之替代方案」被看護者之主要照顧方式,可發現「由家 人照顧」比率明顯下降 29.9 個百分點,「送老人長期照顧暨安養機構或護 理之家」則增加 19.7 個百分點,找「本國看護(照顧服務員)」增加 5.5 個 百分點。

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表 6 「被看護者」之主要照顧方式

資料來源:勞動部(2019)。

如圖 4,家庭面雇主僱用外籍家庭看護工前,有僱用本國看護(照顧 服務員)之經驗者占32.8%,不繼續僱用原因以「經濟負擔考量」占 82.3%

最高,其次為「本國看護(照顧服務員)時間無法配合」占32.4%,「找不 到適合的本國看護(照顧服務員)」占27.2%居第 3。

資料來源:勞動部(2019)。

圖 4 雇主僱用外籍家庭看護工前,聘僱本國看護之經驗

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如表 7,家庭面雇主僱用外籍家庭看護工得到之實質幫助,以「被看 護者可獲得妥善的照顧」占91.4%居首,「減輕精神上的壓力」占 76.2%居 次,「家人可外出工作」占65.1%居第 3,顯示雇主僱用外籍家庭看護工除 被看護者可獲得妥善照顧,及減輕精神上壓力外,家人亦可外出工作,因 此對僱用的家庭而言,確有實質上的幫助。

表 7 家庭面雇主認為僱用外籍家庭看護工的實質幫助

資料來源:勞動部(2019)。

家庭面雇主對外籍家庭看護工之工作整體表現滿意度為79.4 分(包含 僱傭關係、工作情緒、衛生習慣、工作態度、看護技術、工作效率),較107 年 6 月之 80.0 分減少 0.6 分。滿意度以「僱傭關係」滿意度 83.3 分為最 高,其餘依序為「工作情緒」78.9 分、「衛生習慣」78.4 分、「工作態度」

77.2 分、「看護技術」75.3 分、「工作效率」73.7 分,如表 8。

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表 8 家庭面雇主對外籍家庭看護工之工作滿意度

資料來源:勞動部(2019)。

二、外籍家庭看護工政策之相關影響與發展趨勢

(一)外籍家庭看護工與本國籍看護之替代性

在外籍家庭看護工與本國籍看護的替代性之相關研究,以下文獻都有 替代性不高的類似研究結果。

成之約、辛炳隆與劉黃麗娟(2002)的研究針對聘有外籍家庭看護工 者進行調查,研究發現若無法繼續聘僱外籍家庭看護工,則多數受訪者表 示將由家人自行照顧,會改聘本國看護照顧的比例不及三成。

羅紀瓊、尤素娟、吳淑芬(2004)調查當時的台北縣(現已升格為新 北市)聘有外籍家庭看護工的家庭,發現僅有5.4%在聘僱外籍看護工之前 是由本國看護在照顧受看護者。詢問其若無法再聘僱外籍家庭看護工,會 改由家人或親友照顧者將近七成,而會改僱用本國看護工的比例則只有一 成三,以上文獻研究結果皆顯示外籍家庭看護工與本國籍看護工的替代性 並不高。

辛炳隆、李淑媛(2014)的研究也有類似的結果,該研究發現若受訪

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者家裡無法繼續使用外籍家庭看護工,則約有55%的受訪者表示將會轉回 由家人、親友或自己照顧,其次才為僱用本國看護來家裡照顧,該研究認 為引進外籍家庭看護工可以補充國內照護人力的不足,而對本國看護就業 機會的排擠效果相對有限,替代性也不高。

對照前述勞動部最近一次(2019 年)所做「外籍勞工管理及運用調查」, 調查結果指出未來如果沒有僱用家庭看護工,僱用外籍家庭看護工家庭之 替代方案,仍以由家人照顧者最多,占 55.7%、送老人長期照顧暨安養機 構或護理之家居次,占23.4%、找本國籍看護工居第三,占 12.7%,亦發現 兩者之間存在替代性不高的結果。

(二)聘僱外籍家庭看護工與女性勞動參與之關係

在聘僱外籍家庭看護工與女性勞動參與的關係上,多數文獻分析認為 主要影響為僱用家庭之女性雇主的就業狀況。

成之約、辛炳隆與劉黃麗娟(2002)的研究發現,僱用外籍家庭看護 工的女性雇主,雖不盡然會促使沒有工作的女性雇主投入就業市場,但對 於已有穩定工作的女性雇主而言,對其就業會產生正向的影響。

郭映辰(2014)採用 ARX 模型,以 2002 年 4 月到 2013 年 12 月人力 資源調查統計資料進行實證分析,結果發現引進外籍家庭看護工之政策與 女性勞動參與率係呈現顯著之正向關係,當總外籍社福移工(含外籍家庭 看護工)人口占總人口之比例增加1 個百分點,女性勞參率可提升 4.6 個 百分點。

另外,陳以柔(2013)運用 probit 與 tobit 模型以台灣人力運用調查資 料庫之數據進行實證研究,研究結果發現已婚婦女的勞動參與率以及每週 工作小時數,與當地外籍家庭看護工的比例存在顯著的正向關係。

鄭乃云、李聯雄、李淑媛(2014)的實證研究也發現外籍家庭看護工 與女性勞動參與率存在正向關係,但隨著年齡的增加,其正向關係程度也

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越低。若以教育程度來檢視,則發現外籍家庭看護工人數與高職、專科程 度之女性勞參率相關程度較高,與其他教育程度關連性較低。

再者,根據辛炳隆、李淑媛(2014)所做研究,發現女性非勞動力因 料理家務無法進入職場與外籍社福移工(含外籍家庭看護工)引進間存在 顯著的負向關係,顯示外籍社福移工的引進,確實能夠影響婦女是否進入 職場就業。該研究指出每增加1 名外籍社福移工的引進,可減少 0.0038 名 婦女因家務而無法進入職場,但由於影響婦女進入職場的原因可能還存在 其他因素,而該研究僅考量外籍社福移工的影響可能會有高估的現象。該 研究也發現若主要照顧者為女性,在僱用外籍家庭看護工前後皆有工作的 比率佔 42.6%;僱用前有工作,僱用後沒有工作的比率佔 2.1% ;雇用前 沒有工作,雇用後有工作的佔4.3%;雇用前後都沒有工作者佔 48.9%,僱 用外籍家庭看護工前後對女性主要照顧者的工作影響幅度不大,進一步透 過深度訪談發現通常在照護工作上,多數人會覺得除了外籍家庭看護工外,

家人也必須一起照顧,外籍家庭看護工的引進,讓這些婦女較有可能去做 一些短期性或臨時性的工作,對短期可能是有幫助的,但對能否真正提高 婦女勞參率則尚待商議。

(三)我國外籍家庭看護工與長照服務發展之關係

王增勇(2006)認為外籍家庭看護工已經成為台灣家庭使用長期照顧 服務的主要選項,外籍家庭看護工的政策會直接影響長照制度的發展,尤 其民眾使用政府長照制度提供的居家服務、日間照顧,如果自費額度高於 聘用外籍看護工的費用,使用意願就會降低。該研究也認為外籍家庭看護 工每月2 萬餘元的成本,儼然成為台灣目前長期照顧服務收費的上限。除 非政府大量挹注長期照顧服務的發展,降低民眾的負擔,才能提升使用意 願,否則在巨大的價格落差下,使用外籍家庭看護工的趨勢將無法扭轉,

而長期照顧服務發展的空間亦可能因此而被擠壓。

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李宜等人(2009)進一步從長照給付的觀點探討外籍家庭看護工與本 國籍看護的替代性,其指出本國看護與外籍家庭看護工之競合,需視請領 長照制度之現金給付與實物給付間的替代性而定。因為聘僱外籍看護工者 只能申請實物給付,如果兩者等值,則對僱用者將不致產生以本國看護取 代外籍家庭看護工的重分配效果;若現金給付高於實物給付,且彼此差距 達一定程度,僱用者才有可能考慮以本國看護取代外籍家庭看護工。該研 究也認為在現行的制度之下,本國看護仍面臨外籍看護工在工作時間、聘 用成本、工作內容等的挑戰,因此本國看護與外籍看護工仍不會產生取代。

陳正芬(2011)的研究也指出外籍家庭看護工儼然已成為長期照顧服 務的主流,偏離原本界定為補充性人力的角色,對我國發展中的長期照顧 服務方案會產生強烈的替代性效果。若不改善外籍看護工的聘僱流程及就 業條件,即使我國訓練足夠的照顧服務人力,雇主仍會偏好聘僱成本相對 偏低且自主性高度受限的外籍家庭看護工。

陳正芬、王增勇(2011)認為因傳統國情文化,且聘僱成本低廉,外 籍家庭看護工成為符合我國傳統孝道的在地老化服務模式,導致人數逐年 大幅成長,該研究並建議外籍家庭看護工應與本國籍長期照顧體系逐步銜 接與整合,讓外籍家庭看護工的管理訓練與勞動條件逐漸與本國籍居家服 務員趨於一致。其次,該研究認為應規範人力仲介公司的業務侷限於外籍 家庭看護工的人力媒合,外籍家庭看護工進入家庭場域後的管理與指導,

應由熟悉家庭內照顧工作的居家服務單位進行,讓國內重度失能者都可一 體納入長照體系的管理與支持中。另外,作者也認為雇主繳納的每月2,000 元就業安定費,應勻撥部分成為外籍家庭看護工督導方案的財源,不額外 增加雇主的負擔,而又能夠確保服務的品質。

(四)本節小結

隨著外籍家庭看護工人數的大幅成長,外籍家庭看護工早已成為我國

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主要的長期照顧人力,在推動長照制度的同時,由以上文獻來看,實無法 忽視現況的存在,針對外籍家庭看護工與長照制度的整合,政府確已調整 相關規定,「擴大外籍看護工家庭使用喘息服務」於 2018 年 12 月 1 日上 路,2019 年 9 月 24 日起更加放寬外籍看護工家庭使用喘息服務之資格,

對於已聘僱外籍家庭看護工的個案家庭,符合相關補助資格者,即可使用 包括「專業服務」、「輔具購買、租借及居家無障礙環境改善」、「交通接送 服務」、「喘息服務」等服務,僅專業服務的額度比一般人少,為 30%,其 餘服務申請的額度都比照符合資格的一般家庭,相關說明將於後文詳述之。

而在外籍家庭看護工的勞動條件方面,目前不適用勞基法,因家庭屬 私領域,外籍家庭看護工在家庭工作較難區分工作和休息的時間,適用《勞 動基準法》確有窒礙難行之處,尤其照顧的多是失能者,如要硬性規定要 工作幾小時即休息多久,在實務的操作和政府的監督會有困難。現行外籍 家庭看護工在臺工作之工資、工時等勞動條件,係由勞雇雙方於外籍家庭 看護工入國前合意協商訂定勞動契約予以規範,惟其權益仍宜以另定適切 之法規予以規範較為妥適,政府目前已研擬《家事勞工保障法草案》,惟制 度之建立必須兼顧勞雇雙方權益與實務可行,故在未完成立法之前,以相 關行政指導原則及配套作法做為過渡做法。

第三節 選擇聘僱外籍家庭看護工的影響因素

Andersen(1978)的健康行為模式(Health Behavioral Model)是最常 被引用的研究架構,主要將行為預測因素分為前傾、 促 使 及 需 要 等 三 個 層 面; 第 一 類 為 「前 傾 因 素」(predisposing characteristic),係指健康問 題發生前即已存在或不易改變的特性,包括人口特徵變項,如性別、年齡、婚 姻狀況,以及社會結構及健康信念等。第二類因素是「使能因素」(enabling factor),係指促使或妨礙服務使用的社會與經濟因素,包括收入、服務費 用、服務輸送之便利,以及家庭和社區資源之可獲得性。第三類是「需求

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因素」(need factor),包括對健康問題的主觀感覺與健康問題的評估診斷

(Andersen, 1978)。

陳亮汝與吳淑瓊(2008)引用 Andersen 模式進行我國居家失能老人使 用外籍家庭看護工的相關因素分析,發現在「需求因素」上,即被照顧者 的失能程度越重,聘僱外籍家庭看護工的比例相對越高,與過去探討長期 照護服務模式使用因素的研究發現相當一致;值得關注的是,該研究發現

「前傾因素」中對居家服務認知的變項雖達統計顯著水準,但卻與研究假 設相反,該研究原本假設民眾知道居家服務者較不會選擇外籍家庭看護工,

但分析結果顯示具有居家服務認知者聘僱外籍家庭看護工的機會反而較 高,推論民眾雖已認識居家服務,卻可能認為該服務無法取代外籍家庭看 護工的功能,故決定聘僱外籍家庭看護工;再者,過去研究曾顯示傳統照 顧觀念會影響長期照顧服務(居家服務)的使用,但該研究卻發現照顧者 為媳婦時,外籍看護工使用率高於子女照顧者。在使能因素中,家庭照顧 者有專職工作者較願意聘用外籍家庭看護工,另外,家戶每人每月收入愈 高者,亦較願意聘用外籍家庭看護工,研究指出可見被照顧者失能程度、

照顧者之居家服務認知、照顧者身分(如媳婦)、家庭照顧者是否專職工作、

家戶每人每月收入都會影響聘僱外籍家庭看護工的意願。

至於為何照顧者未選擇同樣可至家中提供服務且受過專業訓練的本 國籍居家服務員,陳正芬(2011)認為相較於目前我國以鐘點計算,且大 多僅在日間時段提供的居家服務,可與被照顧者同居一室提供 24 小時貼 身照顧的外籍看家庭護工無疑是具備服務時間高度彈性的優點,也具有喘 息的意涵;特別是對許多有職照顧者而言,若下班後還需承擔照顧責任,

甚至晚上起來數次照料失能的父母,其體力負荷往往不堪負荷。

除此之外,文獻亦指出外籍家庭看護工實際上從事諸多許可外的工作,

其角色與就業服務法第46 條第 9 項的「家庭幫傭」常被雇主混淆使用(王

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增勇,2006;成之約&戴肇洋,2008),其實「家庭幫傭」工作內容為「在 私人家庭從事房舍清理、食物烹調、家庭成員起居照料或其他與家事服務 有關工作」,與外籍家庭看護工「在家庭從事身心障礙者或病患之日常生活 照顧相關事務工作」有所區隔,許多雇主從事違反就業服務法的違法行為,

使得聘僱外籍家庭看護工讓某些雇主認為有額外的效益,這可能也是導致 家庭外籍看護工的原因之一。

另外,聘僱成本亦是一大考量因素,外籍家庭看護工的聘雇費用明顯 較本國籍看護低廉許多,學者認為若不改變外籍家庭看護工的聘僱流程及 勞動條件,即使我國訓練足夠的本國籍照顧服務人力,雇主仍會偏好使用 成本相對偏低且自主性高度受限的外籍看護工(王增勇,2006)。對照勞動 部2019 年 6 月份「外籍勞工管理及運用調查」(勞動部,2019),家庭面雇 主僱用外籍家庭看護工前,不繼續僱用本國籍照顧服務員的原因以「經濟 負擔考量」占 82.3%最高,成本的考量的確是選擇聘僱外籍家庭看護工的 主要因素。

藍佩嘉(2004)將家庭外籍看護工的聘僱稱為「孝親的轉包鏈」的社 會機制,第一環是把孝親責任從兒子轉到媳婦身上的「性別轉包」,第二環 則是將實際工作從媳婦移轉到非家庭成員的外籍家庭看護工的「市場轉 包」。此處,父權文化中媳婦孝敬公婆的規範讓女性必須擔任丈夫父母的照 顧者,再由媳婦請家庭移工協助孝親照顧的工作;該研究也指出這種「家 庭裡的移工」(migrant-in-the-family)的模式不只出現在台灣和其他東亞的 先進國家或地區,在南歐也相當普遍,同樣仰賴家庭看護移工來支撐家庭 主義的文化傳統。

陳正芬(2011)則指出失能父母的意願會被成年子女納入重要考量,

因此即使是重度失能、符合機構式照顧的失能父母,因機構式服務被賦予

「拋棄」及「依賴」標籤,成年子女權衡機構式服務與外籍家庭看護工服

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24

務兩項服務特性之後,仍決定聘僱外籍看護工在家提供照顧。相較被貼上

「不孝」污名的機構式服務,進入家庭內提供服務的外籍家庭看護工不僅 擁有家庭場域優勢,原本意謂「外人」照顧的污名更逐漸轉型為老人宣稱

「子女孝順」的殊榮標籤,脫胎換骨成為符合我國孝道傳統的在地老化服 務模式。另外,該研究亦認為外籍看護工該項服務本身高度的「可近性」

與「可獲得性」亦是導致服務利用率逐年攀升的關鍵因素,申請該項服務 所需文件亦由仲介業者到府收件與全權代辦,讓民眾得以克服交通與申請 程序上的障礙因素。另外,某些國人對於外籍看護工多視為同時做家庭幫 傭,被看護者休息時,有些雇主會要求看護工從事家務或其他照顧工作,

因工作地點多在家庭之內,實務上很難劃分清楚工作區域(陳正芬,2011)。 此外,本國照顧服務員媒合成功率低也是選擇聘僱外籍家庭看護工的 因素之一,長照服務仍重度依賴外籍看護工,根據衛福部資料,自2011 年 至2014 年申請外籍看護工總收案數 500,433 人,媒合成功改聘本國照顧服 務員照顧人數僅260 人,接受國內居家照顧服務補助人數 155 人,媒合成 功率僅0.08%,比例偏低(衛生福利部,2015)。對照勞動部 2019 年 6 月 份「外籍勞工管理及運用調查」(勞動部,2019),家庭面雇主僱用外籍家 庭看護工前,不想僱用本國籍照顧服務員除了前述成本考量因素外,「本國 看護(照顧服務員)時間無法配合」占32.4%,「找不到適合的本國看護(照 顧服務員)」占27.2%,時間與條件都是排行前三位的因素。

本節小結

由以上文獻可知,被照顧者的失能程度、照顧者的居家服務認知程度、

家庭照顧者身分、家庭照顧者是否有專職工作、家戶收入、服務時間的彈 性、成本費用、孝親轉包鏈概念、家庭幫傭角色的設想、失能者的意願、

服務可近性與可獲得性、無法找到合適的本國籍照顧人員等因素,都可能 是雇主選擇聘僱外籍家庭看護工的影響因素,相關文獻所提出的影響因素

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綜整如表9。

表 9 文獻有關選擇聘僱外籍家庭看護工之影響因素一覽表

作者(年代) 聘僱外籍家庭看護工影響因素

陳亮汝&吳淑瓊(2008) 需求因素-失能程度

前傾因素-居家服務認知、家庭照顧者身份 使能因素-家庭照顧者有專職工作者、家戶 每人每月收入

陳正芬(2011) 服務時間高度彈性 王增勇(2006)

成之約&戴肇洋(2008)

兼具家庭幫傭的附加功能 王增勇(2006)

勞動部(2019)

聘僱成本 藍佩嘉(2004) 孝親的轉包鏈 陳正芬(2011) 被照顧者的意願

外籍家庭看護工服務的可近性與可獲得性 勞動部(2019) 本國照顧服務員媒合成功率

第四節 長照制度實施現況

2

及國人認知情形

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如前述,我國整體人口結構快速趨向高齡化,使得長期照顧需求人數 隨之增加,建立完善的長照體制,已成為完備我國社會安全體系的關鍵之 一。為滿足未來龐大的長照需求並減輕家庭照顧沈重的負擔,行政院於 2016 年 9 月 29 日通過「長期照顧十年計畫 2.0」(簡稱長照2.0),並於 2017 年1 月 1 日上路,在長照服務經費來源方面,2017 年 5 月 10 日修正公布

「遺產及贈與稅法」部分條文及「菸酒稅法」第7 條、第 20 條及第 20 條 之 1,以調增遺產稅、贈與稅及菸酒稅菸品應徵稅額所增加之稅課收入,

挹注長期照顧服務財源。另為增加長照服務供給量能,自2018 年起實施長 期照顧服務給付及支付新制,搭配長照服務單位特約制度,鼓勵更多長照

2 相關內容整理自行政院網站,https://www.ey.gov.tw/Page/5A8A0CB5B41DA11E/dd4675bb-b78d- 4bd8-8be5-e3d6a6558d8d,及衛福部網頁,https://1966.gov.tw/LTC/cp-4495-48857-201.html,瀏覽日 期:2020.3.20。

3 相關內容整理自衛福部(2016),2016 年長期照顧電話民調結果。

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