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教育改革的論述、實賤與反省-教育機會均等的論述、實踐與反省

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行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

教育機會均等的論述、實踐與反省─以後期中等教育之教育

進路改革為例(II)

計畫類別: 整合型計畫 計畫編號: NSC93-2413-H-003-035-FG 執行期間: 93 年 08 月 01 日至 95 年 01 月 31 日 執行單位: 國立臺灣師範大學教育學系(所) 計畫主持人: 譚光鼎 共同主持人: 王麗雲 報告類型: 精簡報告 報告附件: 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處理方式: 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 95 年 4 月 30 日

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壹、中文摘要

教育機會均等一向是教育與社會學者關心的議題,而入學進路的變革或多或 少影響教育機會的分配,國中升高中階段(access to upper secondary education) 在臺灣對大學升學機會又有重要的影響,前幾志願大學通常由少數明星高中包 辦。1990 年代末期臺灣後期中等教育入學制度面臨重大變革,對教育機會均等 產生那些影響?乃為本研究探討主軸,透過第一年的文件分析與焦點座談,以及 第二年的訪談,研究者分析此波進路變革對教育機會均等的影響程度。研究發現 是項政策可稱為有處方、無效果的政策,對教育機會均等狀況的改進影響不大, 中等教育階段之教育機會不均等現象仍需持續努力。本文亦分析政策未能奏效的 原因,以作為未來擬定政策的參考。 關鍵字:教育機會均等、入學進路、後期中等教育 貳、英文摘要

Equality of educational opportunity has been an issues educators and social scientists concern greatly. Changes in access to education would certainly affect the distribution of educational opportunity. Access to upper secondary education greatly determines access to higher education sine few high schools dominate the student pool of a few elite colleges or universities. In late 1990s, access to upper secondary education in Taiwan has gone through dramatic changes. This research investigated the impact of the changes on equality of educational opportunity through document analysis and focus-group interview in the first year and interviews in the second year. Changes in the access to upper secondary education in the late 1990s can be described as a reform with rich prescription but no impact and had very little impact on equality of educational opportunity. This finding indicated that there is still a long way to go in improving equality of educational opportunity in secondary education. Reasons for explaining the lack of impact of policy in improving equality of educational opportunity are also discussed with an hope to improve future educational policy making..

Keyword: equality of educational opportunity, access to education, upper secondary education.

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參、報告內容 一、研究目的 本研究旨在探討最近這波教育改革後,我國後期中等教育階段教育機會均等 的問題。教育機會均教育社會學研究中的一項老問題,知名的教育社會學學者如 Coleman等人(1966, 1988), Jencks(1972)在早期就曾經處理過這此一問題,之 後的研究也不曾間斷過,學者試著由不同的層面探討教育機會均等的問題(如 Governor & Cuomo, 1992; Kluegel & Smith, 1986;Kozol, 1991;Margolis & Moses, 1992;Sandefur & Tienda, Tienda,1988),不過即便經過長期的研究, 教育機會均等議題也難由教育研究的對話中消失,以 2001 年教育社會學重要期 刊Sociology of Education所出的特刊: Currents of Thought: Sociology of Education at the Dawn of the 21st

Century中可見,刊登的文章八成以上都是 與教育機會均等或教育階層化有關的,人類教育即使邁入了二十一世紀,經過了 長期的學術研究,教育機會均等的問題(Meyer,2001),仍然未能完全解決,即便 在號稱先進民主的美國,情況依然。 各國政府對於促進教育機會均等的努力向來不遺餘力,在我國也有類似方案的進 行,例如特殊身份考生加分措施,教育優先區,乃致廣設高中大學等作法,都是 為了增加教育機會均等所採取的措施。不過一個國家的教育機會均等情況可以改 善,教育機會不均等的現象卻很難完全消失,政府能夠做的事情,是減少或改善 教育機會不均等的現象。雖然教育機會不均等的徹底消除是相當困難的事,不過 政府的政策作為卻可以有重大的影響,例如 Post(1994)的研究便指出,政府對 教育進路政策的轉變,常常是影響教育機會均等的重要因素,以香港為例,因為 入學機會的擴張,所以女性的教育機會受到很大的改善,這點說明了至政府政策 規劃對教育機會均等可以有重大的影響。 1994 年行政院教育改革審議委員會成立後,利用兩年時間對我國教育改革 提出多項建議,其中包括入學制度的變革,透過行政機關加以具體化後,1998 年正式宣佈高中多元入學方案。這波教改期間,不論是廣設高中大學,多元入學 方案,或是高中高職社區化等政策,都是新的教育措施,對教育機會均等產生那 一些影響,並不清楚,行政院教育改革總諮議報告書認為這波改革能夠促進教育 機會均等,但是部份的輿論則認為多元入學已經變成多錢入學。研究者認為有必 要對改革後教育機會均等情況進行瞭解,究竟教育機會均等的情況是惡化或改 善,抑或原地踏步?值得探究 其次,大學就學情況雖然常被認為是教育機會均等的指標,不過這個階段的 研究所反映出來的往往只是長期教育階層化的結果而已,過去的研究顯示中等教 育階段相當重要,真正的分化關鍵是在國中畢業之後的選擇,大學的分化基本上 是延續著高中高職的分化(楊瑩、陳麗欣,1993)。大學聯考的結果只是一個產出,

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或者是依變項。這波教育改革在中等教育階段的變動頗大,高中高職社區化,多 元入學方案,廣設高中等,都是屬於後期中等教育階段的變動,對於後期中等教 育階段的教育機會均等問題有必要加以瞭解。 就理論研究上的興趣來說,政策或制度對於教育機會均等的影響一向較少人 研究,有的也是跨國比較性的研究(如 Turner, 1971),其結果是不論國內外有 關教育機會均等研究多集中在過程(學校效能、教師因素、班級因素、家庭影響) 或結果的部份(考試成績、升學表現),而忽略了制度規劃對教育機會均等的影 響,我國後期中等教育的教育進路變革是一項重大的改革與社會實驗,正好提供 了研究機會,探討制度或政策變革對教育機會均等的影響。對於政策或制度對教 育機會均等影響,已有少部份研究正式或非正式的探討,例如 Tsai & Chiu(1993) 指出國家的政策對於教育機會均等會有重大的影響,例如土地改革使得原先佃農 得以成為小康之家,進而增加其子女受教育的機會,臺灣政府對公職人員子女教 育津貼的補助幫助大陸老兵子女向上流動,官方的語言政策也加深的族群之間的 教育機會不均等,這些都說明政府在教育機會上可以有重大的影響力。前面所提 Post(1994)對香港教育進路政策變革對性別教育機會均等的影響,則是另外一 例。Waltes(2001) 指出仰賴地方稅收為教育經費的政策也構成了不同種族教育 機會不均等難以克服的機構障礙(institutional barrier),為了把握機會探討 制度或政策變革對教育機會均等的影響,所以規劃此研究。 本文所指的教育進路共包括下列重點: 1. 升學或求學的機會:包括整體數量以及不同學程(課程)數量的 多寡。一個國家可能有很多的升學或就學的機會,不過是集中 在非正式的教育體系、推廣教育或技職教育體系之中。這些教 育進路上數量的差異與教育機會均等雖然有關係,但未必是必 然的關係,Shavit 與 Blossfeld(1993)的十三國研究就曾經指 出教育擴張並不代表教育機會會更加均等。 2. 升學或求學的內容:包括升學或求學的課程內容(例如普通的或 技職的)、課程間的關連程度或分化的情況(強關連或是弱關 連)(林永豐,2002)、不同課程或學程之間的轉換彈性等等。不 同升學或求學的內容與教育機會均等也有關係,英國三分制的 中學的改革與綜合中學的運動就是一例,不過同樣的綜合中學 也未必是教育機會均等的保證(桂冠前瞻教育叢書編譯組, 1999) 。 3. 升學或求學入學制度規劃:包括入學的條件、標準、規定與入 學的方式等。我國過去的聯考與現今的多元入學方案即是升學 的方式之一,英國的十六歲考試也是升學制度之一。入學制度 改變,就如同升學或求學的遊戲規則改變,多多少少也會影響 教育機會均等。例如高社經者較有可能在贊助式的升學制度下

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透過文化資本與社會資本獲得較有利的教育機會。 本研究所指得後期中等教育是指國中或初中(職)之後的中等教育,包括了高 中、高職以及五專前三年,在就學年齡上約為 16-18 歲之間。 本研究第二年之研究目的如下: 1.以高中高職社區化、綜合高中及多元入學方案為例,分析這三項與 後期中等教育之教育進路密切相關的政策中,教育機會均等的內涵與 作法。 2.搜集實徵資料,評估高中高職社區化、綜合高中與多元入學方案這 三項政策的作法對教育機會均等實際產生的影響。 3.比較不同教育進路對教育機會均等產生的影響; 4.以教育機會均等為焦點,針對我國後期中等教育之教育進路規劃提 出具體建議。 除了預定之研究目的外,在研究過程中也產生了新的研究目的,研究發現指 出後期中等教育進路變革對既有的教育機會不均等情況並未有所影響,研究者進 一步探究是項政策效果的成因,研究發現亦於本報告中一併說明。 二、研究重要性 本研究之重要性如下: 1. 透過政策意圖與實際執行情況,瞭解後期中等教育進路變革對教育機會均等 的影響,以供進一步評估改革成果,作為政策改革與修正的建議。 2. 瞭解造成政策效果產生的原因,檢討政策制定的盲點,以作為未來改進政策 方案的參考。 三、研究方法 (一)研究方法之修正 本研究原本希望透過次級資料庫之分析或一手調查資料之搜集以瞭解後期 中等教育進路變革對教育機會均等的影響,但因下列素,致決定改採訪談以搜集 資料回答研究問題: 1. 干預的政策不明確:後期中等教育進路變革政策由試辦到全面推動期程 相當長,亦經過多次修正,以多元入學方案為例,八十七年公佈辦法後, 由高職先行試辦,隨著學力測驗的發展,以及外界的質疑,入學管道由 六項精簡為三項(登記分發、甄選、申請)。政策內容本身的變化使得因 的判定以及時間的切割有困難。 2. 方案前(preprogram)資料的缺乏:搜集現有資料並不困難,不過要說明

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這項資料與過去資料有何不同,則需有過去資料作為對照比較,這項資 料是缺乏的,比較也就難以獲得具說服性的結論。 針對上述限制,研究者改採另一方式回答研究問題,一是瞭解這些政策對學 校入學制度的影響,瞭解那些作法與以前不同,其假設是能夠觀察到不同,才有 可能觀察到改變。第二個是請教實務工作者說明進路變革對教育機會均等的影 響,以及造成這些影響的原因(運作機制),以瞭解政策效果及其成因。 第二年研究共訪問十五位受訪者,所服務的學校類型包括國中與高中職,但 以高中職為主,學校遍佈北部南部與東部,以瞭解不同地區學校對政策的反映情 況。學校參與的政策除了多元入學方案外,尚包括高中職社區化、完全中學、綜 合中學,受訪者的職務除了校長外,尚包括教務主任與輔導主任,以及國三導師。 訪談的重點包括學校在高中職進路變革上的具體作法,對學生背景變化的觀察, 同一縣市其他學校的變化、以及是項政策對教育機會均等影響的觀察與成因解 釋。所有訪談資料均繕打成逐字稿以供分析。 四、研究結果與討論 (一) 後期中等教育進路變革中的教育機會均等內涵 政策改革有其潮流,檢視教育改革諮議報告書,雖然教育機會均等列於其中 篇章,但是在說法與作法上與過去政府的政策並無創新與重大變革之處,成為不 能不談,卻又沒做什麼的政策。就後期中等教育進路變革這塊政策而言,教育機 會均等更非政策擬定的考量,解嚴之後求彈性,去標準化,要求鬆綁的社會潮流 使得這部份的改革著眼於多元、適性、鄉土,因而有高中職社區化,多元入學方 案,綜合高中政策的出現,訪談資料顯示教育機會均等的考量不在其中,如果有 的話,只能說適性發展也是一種教育機會均等,但早期的「適性發展」可能是一 種再製。選擇多元與均等之間的緊張關係是政策擬定者忽略的部份。 教育進路變革中的各項政策又各有不同起源,高中職多元入學方案是大考中 心提出的,旨在改進大學入學的招生方式,卻借用到高中職的入學方案中,造成 相當大的問題,影響教育發展與政策的成效。綜合高中及高中職社區化是十二年 國教的準備動作,在十二年國教未推行的前提下,下游政策的變化也不大,雖有 政策執行,但無政策效果。這些起源分析亦說明教育機會均等不是方案制定初期 關心或想解決的問題。 (二) 入學進路變革對教育機會均等的影響 1. 學校作法分析 不同類型學校採取不同的作法因應政策變革,傳統上明星學校在作法上並無 改變,其主要的關心焦點是維持學校升學上及聲譽上的優勢,繼續保持領先的地

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位。因此學測成績仍是主要考量,加重計分的部份亦集中在主科部份,學生成績 落差較大,即使有才藝,亦難為學校接受。 後段學校受到廣設高中大學及少子化的影響,學校招生面臨困難,能夠招夠 學生是第一要務,對於學生並無太大挑選權,也無所謂發展學校特色。中段學校 則以設立資優班作為吸引優秀學生,改善學校形象的策略。 由學校的作法中可以發現,學校之間存在著競爭關係,而競爭的焦點仍在於 升學表現,學校招生如果不以成績考量,而以其他因素為考量,將使學校在三年 之後的升學之役落敗,所以多元適性在後期進路部份仍簡化成單元,也就是學測 成績,雖然入學管道不同,但是作法相同,都以學測成績為主要依據,不重視才 藝表現,招生的策略也以保持學校排名現況為目的,再徐圖前進。學校招生作法 也有微妙的不同,以達成各自的目的,前後段學校均將標準訂低,前者是為充份 精挑細選,後者是為確保招生足夠,中段學校則將標準訂高,以顯示學校的優秀 地位。 2.學生背景變化 本次訪談各類名次與類型的學校均有,根據受訪者的說法,所招收學生的背 景與過去並無太大不同。這項觀察是後期中等教育進路變革並未對教育機會均等 產生任何影響的一項重要證據,所以外界批評多錢入學,其實言過其實,因為學 校在乎的是成績,基測表現仍是重點,學校也注意到國中競賽與才藝的泡水問 題,所以降低對這部份的考慮,由此推論,教育機會(不)均等的情況與過去並無 台大變化。 原住民學生部份需另外討論,原住民就讀明星高中與後期中等教育進路變革 並無太大關係,而與原住民教育政策較有關係,在加分與另外招生情況下,原住 民在後期中等教育參與情況有所改進,甚至形成原住民資優班的情況。對原住民 學生的影響需再評估,但學校輔導部份的確需更花費心力。 3.學校地位變革 在所訪問的學校中,除台北市外,其他縣市學校地位變革的幅度均不大。台 北市的變動在中間部份的學校,而決定的因素似是地理位置,所以中正與復 興下降,而新興市區學校則上升。至於明星學校與較後段學校的變化並不大。 離開台北,其他縣市(宜蘭、台南、花蓮、台中、桃園、台南、高雄、屏東), 學校地位變化亦不大。比較不一樣的是宜蘭,因為並無後期中等教育過度供 給的現象,再加上地理因素的配合,所以高中職社區化的口號的確讓蘭陽女 中得以和宜中宜女漸平起平坐。 整體而言,受訪者相當一致的表示後期中等教育進路變革對教育機會均等並

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無太大的影響(就原先所欲達成的多元適性目標也未有多大成效)。 (三)政策負面影響 1.校內分流:對學校有利者未必對學生有益,但是就學校的考量,提升升學成功 率,維持學校招牌的響亮程度是學校主要的考量,為了提升學校的升學率,往往 在校內就已經根據學生前兩年成績進行分流,輔導不同的升學進路。 2.學校行政作業程序複雜:後期中等教育制度變革,帶來相當多的新制度,以綜 合中學辦理為例,學校的需因科開設相同課程,造成重疊之處甚多。 3.經費投入及其效益:多位受訪者表示後期中等教育進路變革的好處是帶來經 費,不過經費的運用效率卻值得檢討,花在研習講座,參與者少,從另一個角度 來看這項經費可以作更有效率的用途。 4.教師時間的運用:教師每年都需花相當多時間向學生及家長解釋升學政策,不 過解釋政策並不代表輔導學生,相較之下,教師的時間花在政策說明上,也就較 少花在輔導學生與教學改進上。 (四)變中的不變:政策缺乏影響的成因探討 依據本研究發現,好消息是後期中等教育進路變革似並未帶來更大的教育機 會不均等,早期對此方案質疑的人可以放心,壞消息是教育機會不均等的情況似 乎無任何改進,學生背景與後期中等教育機會的關連依舊。細就其成因,約可分 成下列幾點說明: 1.政策抄襲 行政院教育改革審議委員會諮議報告書中雖提及高中職入學可以變革,不過 大學入學制度的變革才是教改會的重點,大學入學考試中心規劃的多元入學方案 原先是為大學而設,卻為後期中等教育借用,問題是兩個階段的環境不同,後期 中等教育階段有升學壓力,在傳統升學主義之下,學校或學生都難發揮多元特 色,學校必須考量升學率,再加上高中職人力不若大學充沛,辦理能力與規模上 都無法發揮該方案的特色,使得這項政策成為有動作卻無效果的政策。政策制定 只是借用,卻未考慮政策脈絡的差異,值得深思。 2. 升學壓力 傳統升學壓力是這項政策未能造成任何改變的最大成因,十二年國教遲未能 實施,大學入學又是競爭的焦點,進入好的高中變成為家長的心願。傳統學校排 名並無太大變化,如果有也只是反映經濟地理的興衰(如台北市中間學校的變 化)。以政策對抗傳統文化與現實壓力,無疑螳臂擋車,能夠造成的改變不多,

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受訪者所稱:「現在一切都已經穩定下來了,和過去沒有太大的差別。」正代表 政策理想受到實際修正的過程與結果。政策制定若不具文化敏感度,恐需準備接 受意外的政策效果。 3.改革重點(政策意圖) 造成變中的不變最重要的原因是改革政策的意圖,處理教育機會不均等並不 是後期中等教育進路的重點,究其原因成因有二: (1)社會潮流:整個九零年代社會潮流強調民主、本土、多元、鬆綁,選擇, 入學制度的變革正好反映這些價值。均等與選擇在政策領域中常是相對 的概念,當 選擇聲高漲時,對於均等自然不會重視。 (2)改革擬定者:分析行政院教育改革審議委員會委員的背景可以發現,學 術菁英(特別是數理科學術菁英)較多,這些人較關心的是高等教育與菁 英教育,對於教育機會不均等的情況瞭解並不多,規劃了大學多元入學 方案,希望能提升大學教育品質,使各系能夠招收性向與能力適合的學 生,促成高等教育的多元與卓越發展。相較之下教育機會均等部份的政 策作法與過去並無太大不同,也缺乏與過去不同的行動變革。如果教改 審議委員會的組成能多包括學校實務工作者與學者,議題設定方式與現 況應有所不同。 (五)研究發現討論:怎樣的論述與實踐?又該怎麼反省? 後期中等教育進路變革的反對者以教育機會均等為箭,攻擊高中職社區化, 多元入學方案以及綜合中學制度可能加重教育機會不均等,是一個對後期中等教 育脈絡認識不清的批評。實際上的情況,學校的招生策略及招收學生背景並無太 大的變化,乃因聯考壓力所致,不均等的情況依然存在,但並非因入學制度變革 所致。 主張進行後期中等教育進路變革者以多元及選擇作為政策訴求,高等教育的 政策行動被借用到後期中等教育進路部份,也是對後期中等教育環境不瞭解的政 策,使得後期中等教育進路變革不但不能達成原先預期的效果,反而還在行政 上、學生學習上造成不利的影響,繁複的升學措施使得學校教師及家長學生需多 花時間瞭解,卻談不上性向試探,為了辦理三種入學制度,參加基測,結果學習 需提前結束,壓縮學習的時間,這些負面的效果是政策的意外成本。就教育機會 均等而言,校內分流的情況及資優班的廣泛設立,也是需進一步瞭解的情況。學 校究竟在校內如何對學生分流? 資優班招生及辦理的情況又如何?均值得進一 步探討。 高中職社區化政策稍有成效,不過只有在學校未供過於求,且地理條件配合 的地區方有成效,例如宜蘭之高中教育尚稱供需平衡,再加上縣內地理區隔較為

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明顯,所以國立蘭陽女中得以與傳統的宜中宜女拉近距離。不過北宜高通車之後 情況可能會有變化,高中職社區化政策在建立高品質教育網,平衡地區教育發展 上,仍難令人樂觀。綜合高中的設立也讓學校產生相當大的困擾,特別是學校有 三個學程,行政上的運作需較費心。 整個後期中等教育進路變革並未處理教育機會均等的問題,事實上教育改革 總諮議報告書雖有篇章提及促進教育機會均等,不過在作法(方案與政策)上與過 去並無太大不同,只是補助與鼓勵增加,至有原住民資優班之產生。就教育機會 均等而言,我們仍然不知道何種方案或政策較有效果?較能協助原住民與低收入 的學生? 另一個值得注意的問題是政策擬定對文化的忽略,導致政策受文化所修正, 非但不能達成原先的效果,反而再磋商的過程中帶來不利的影響。後期中等教育 進路變革對於決策者而言應是很好的經驗,提醒與文化對抗的政策需要有更細心 的設計。 五、研究成果自評 本研究原本擬透過問卷調查分析教育機會均等狀況,但是因為(1)前後測資 料之缺乏,無法作對比;(2)入學進路變革發展期程長,中間經過不斷的變化,「因」 (intervention)不定,「果」(effect)亦難論定。所以在第二年中決定改採訪談, 以瞭解現場的行政人員與教師對升學進路變革與教育機會均等關係之觀察與解 釋。透過訪談,研究者請受訪者說明其獲得觀察結論的理由,並將這些理由互相 比較,分析其合理性,對於回答研究問題亦有幫助。 根據本研究發現,後期中等教育的不均等至少在短期內並未改進,代表未來 在政策上仍有需要努力的地方,以提升我國教育機會均等水準。另一方面,為何 會制定並執行一個沒有效果的政策,花費大量人力物力與時間改變入學進路,亦 是值得研究與檢討之處。本研究根據訪談資料提出部份解答,詳細的答案未來可 再繼續進行研究,以提供未來政策制定的參考。 本研究結果已發表四篇會議論文(兩篇中文、兩篇英文),將陸續發表為期刊 論文與專書,討論研究發現。 雖然後期中等教育進路變革對高中職教育機會不均等情況影響不大,但是並 不代表對大學的影響亦然,如前所述,大學沒有升學壓力,較不需比排名,招收 學生自主性較大,學測成績重要性可能降低,其他較主觀性的評量可能升高,對 教育機會均等的影響如何需進一步探究。

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參考文獻

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