武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制

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(1)武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 103. 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制∗ 蘇. 偉. 業. （國立政治大學公共行政學系教授）. 王. 敬. 智. （國立政治大學東亞研究所博士候選人）. 摘. 要. 受到西方公共行政理論影響，中國大陸各地方政府近年皆有試驗各種強化回應民眾之措施。本文以武漢市的「行風連線」網站作為分析對象，剖析中共在建立對公眾的回應性（responsiveness to the public）的涵義。建立對公眾的回應性在中國大陸絕非嶄新的概念，中共建國以來的政治歷史很大部分是圍繞著如何打擊「官僚主義」這議題上發展，「官僚主義」代表著幹部脫離群眾的問題。在毛澤東時代，中共理解官僚主義是受資產階級和封建主義思想餘毒影響所產生的問題，必須透過由上而下的思想教育、下放勞動及發動群眾由下而上進行監督這種「三明治方式」來進行整治。但在改革開放時代，中共已不再強調意識形態鬥爭，群眾運動也逐漸退卻。中共開始傾向以由上而下的「管理」及「有秩序引導」模式來整治官僚問題。但群眾並沒有被排除在外，新的「群眾路線」正成為中共監督官僚機制的一部分。最終結合形成一種「新三明治式」的官僚控制模式。武漢市「行風連線」網站是近年該市監察局建立的意見反映電子網路平台，該網站受理相關政府機關及公用事業政風行風問題的舉報投訴、政策諮詢和意見建議。被針對單位必須直接且限期回應民眾所提出的問題或舉報，民眾張貼的內容及相關單位的答覆皆公開於網站，投訴人並可以針對所收到的回覆給予滿意度評價。本文嘗試透過分析該網站自 2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日的一年份資料內容，以官僚回應性概念透視當今中共官僚行為，以及當今大陸民眾參與公共治理的性質，藉此回答中國大陸在處理官僚主義問題的轉變程度。關鍵詞︰公眾回應性、群眾路線、官僚主義、課責交待. *. 本文為國科會研究計畫之成果（NSC100-2420-H-004-019-MY3），初稿曾發表於〈2013 年中國研究學會年會暨「習李掌舵下的中國大陸」學術研討會〉，南華大學，嘉義縣，2013 年 11 月 8-9 日。.

(2) 104. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. *. 壹、緒. *. *. 論. 縱然中國大陸欠缺政治體制改革，但近年中共一直推動一些行政體制改革措施，而這些改革頗受西方「新公共管理」（New Public Management）意識形態所影響。泝最典型的直接受西方經驗所影響的就是「服務承諾制度」。煙台市在 1994 年開始試驗，在事業單位推動的「社會服務承諾制度」，模仿英國的「公民約章」（citizen’s charter）及香港的「服務承諾」（performance pledges），要求服務單位公開辦事內容、辦事標準、辦事程序，確定辦事時限，設立監督機制和舉報電話，明確賠償標準，未實現承諾的責任單位和責任人要按照規定給當事人以賠償，以解決所謂「門難進、臉難看、事難辦」的普遍劣質公共服務問題。沴煙台市的改革經驗獲得不錯的評價，並在 1996 年推廣至其他城市實施。沊此外，中共已明確要建立「責任政府」。2008 年 2 月 27 日，中共十七屆二中全會通過「關於深化行政管理體制改革意見」，當中提出建設「服務政府」及「責任政府」。上述新治理制度及論述都是受到西方經驗影響。不過，踏進習近平時代，中共又重提它的傳統法寶，包括再次鼓吹學習「雷鋒精神」，近日又開展「群眾路線」教育運動。似乎中共並沒有放棄傳統的治理工具。但撇開論述之源頭，「服務承諾」、「責任政府」、「群眾路線」等都是針對機關官僚與人民群眾的關係。而更根本的就是處理一直存在影響中共統治正當性及權威的官僚主義問題。中共建國 60 多年來，官僚主義是它一直揮之不去的老問題。在龐大的國家機器中存在官僚主義問題從學理上看是難以避免的，但並非所有的官僚主義問題皆不能解決，而中共正力求在迴避推動政治改革之下展開一些可以改善中共統治正當性的行政改革，上述各種改革措施在不同程度上是要強化政府機關對老百姓的回應性，甚至透過納入民眾參與來強化中共治理之正當性。（responsiveness）本文目的是處理這一波的行政改革究竟與傳統處理官僚問題的模式是否存在實質. 註泝. Mengzhong Zhang, “Administrative Reforms in China: Globalization or Localization?,” in Ali Farazmand and Jack Pinkowski eds., Handbook of Globalization, Governance and Public Administration（Boca Raton, FL: CRC/Taytor & Francis, 2007）, pp. 553~584; Tom Christensen, Dong Lisheng and Martin Painter, “Administrative Reform in China’s Central Government–How Much ‘Learning from the West’?,” International Review of Administrative Sciences, Vol. 74, No. 3（September 2008）, pp. 351~371; Tom Christensen and Dong Lisheng, “Imitating the West? Evidence on Administrative Reform from the Upper Echelons of Chinese Provincial Government,” Public Administration Review, Vol. 72, No. 6（November/ December 2012）, pp. 798~806.. 註沴. 劉旭濤，政府績效管理：制度、戰略與方法（北京：機械工業出版社，2003 年），頁 188。. 註沊. Kenneth W. Foster, “Improving Municipal Governance in China: Yantai’s Pathbreaking Experiment in Administrative Reform,” Modern China, Vol. 32, No. 2（April 2006）, pp. 221~250..

(3) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 105. 性的差異，還是僅為一種「新瓶舊酒」。下文會以武漢市近年推動的「治庸問責」運動作為分析個案，並利用武漢市紀檢委及監察局建立的網上平台「行風連線」中的政府機關與民眾之互動過程作內容及論述分析，探討中國大陸地方政府機關如何回應民眾不同訴求，在訴求與回應中分析當今中國大陸社會的公共治理變化。本文認為當今中共在處理官僚主義問題上仍沿襲著 Martin K. Whyte 觀察毛澤東時代反官僚運動所採用的「三明治式」（ sandwich）整治，沝但實質內涵已有所變異，形成一種「新三明治式」官僚控制。這「新」模式代表了西方公共治理思想框架的涉入，而民眾也扮演更為主動積極的角色。但在威權體制下，官僚之回應性仍有侷限性，且可看到中共傳統對官僚問題的思維  影。下文會首先回顧中共在處理官僚主義問題之歷史，繼而將其聯繫上西方官僚回應性理論，最後利用武漢市的個案進行檢視，剖析當今中共處理官僚主義問題上變化。本研究除利用「行風連線」及文獻資料外，研究者也在 2011 至 2013 年之間五赴武漢市進行田野調查，實地觀察情況及蒐集當地各類資料，並訪問涉及相關政策的學者及官員。. 貮、官僚主義 v.s.群眾路線官僚行為問題是世界普遍性的， Gerald Caiden 將之指涉為一種官僚病變，並列出 180 種導致行政失當（maladministration）的病變現象，（bureaupathologies）當中包括對工作疏離（alienation）、教條主義（dogmatism）、貪腐（corruption）、繁文縟節（red tape）、冗員（overstaffing）等各式各樣的組織行為問題。沀不同於西方學術討論上認為官僚主義是組織官僚化（bureaucratization）的必然現象，中共則將其歸咎為一種黨政幹部「脫離群眾」的表現。根據〈黨的建設辭典〉，官僚主義的定義是：「脫離實際，脫離群眾，不關心群眾利益，做官當老爺的領導作風」，而由於官僚主義「與黨的全心全意為人民服務的宗旨，與黨的群眾路線是完全對立的，腐蝕著黨的肌體、腐蝕黨的幹部隊伍，敗壞黨風和政風，降低領導和機關的威信，影響黨在群眾中的形象。因此，必須反對和鏟除官僚主義」。泞毛澤東在 1963 年曾撰寫一篇〈論反對官僚主義〉的黨內指示，裡面也列出 20 項官僚主義的表現，當中也包含了如 Caiden 所列的病變問題，但對毛澤東而言，官僚主義的問題重要性在於「使幹部脫離實際，脫. 註沝. Martin K. Whyte, “Bureaucracy and Antibureaucracy in the People's Republic of China,” in Gerald M. Britan and Ronald Cohen eds., Hierarchy and Society: Anthropological Perspectives on Bureaucracy（Philadelphia: Institute for the Study of Human Issues, 1980）, pp. 123~141.. 註沀. Gerald E. Caiden, “What Really Is Public Maladministration?,” Public Administration Review, Vol. 51, No. 6. 註泞. 葉篤初、盧先福主編，黨的建設辭典（北京：中共中央黨校出版社，2009 年），頁 77。. （November/December 1991）, p. 492..

(4) 106. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 離群眾，漠視群眾，漠視群眾利益，使黨的路線政策受損失。」泀而自 1949 年中共建政至 1976 年毛澤東去世前，這 27 年人民共和國政治發展史的主調之一就是反官僚主義鬥爭，從 1951 年三反運動（反貪污、反浪費、反官僚主義）開始，到 1966 年毛澤東發動文化大革命，這些群眾運動的目標皆在於消滅官僚主義，因為毛澤東認為「官僚主義是一個剝削階級留下來的東西」，洰它是階級鬥爭的一部分。即使毛澤東死後，中共拋棄以階級鬥爭為綱的激進政治路線，官僚主義仍在當下被認為是「關係到黨的生死存亡」的問題，必須加以「大排查、大檢修、大掃除」。泍不過，鄧小平對官僚主義的定性作出了修正，認為當時的官僚主義已不同於舊中國的，也不是資本主義國家的官僚主義問題，並將其歸咎於社會主義制度及計畫管理制度帶來的中央高度集權問題。它也包含思想作風問題，但根本問題在於制度本身。泇在對付官僚主義問題上，中共也有其特殊之處理方式，其根源可追溯到中共革命傳統中的民粹主義（populism）。沰在中共的革命過程中，人民被視為必須依靠和發動的對象，所以黨中央要求幹部必須和群眾同吃同住同勞動，過去那種公堂上高不可攀的官員形象成了不可取的壞榜樣。無論是毛澤東說的「群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點，就不能得到起碼的知識」，泹還是鄧小平批評「有些同志以為天下是我們打下的，一切要服從我們。這是非常錯誤的。實際上群眾不一定會服從你。領導不是自封的，要看群眾承認不承認，批准不批准」，泏都體現了這種對傳統官民地位的顛覆，而這種顛覆落到實際工作層面就是被中共奉為黨的生命線和根本工作路線的「群眾路線」。中共建政後，毛澤東更進一步把群眾路線從造反策略提升到正當化統治的原則，使其成了選舉、政黨競爭和憲法約束的替代方案，以直接建立領導者和人民之間的有機聯繫。群眾路線已深植在中共的意識形態和政治體系當中，甚至具有憲法性（constitutionality）地位。泩在毛死後，鄧小平仍倡導毛思想當中的群眾路線，其「和實事求是這兩條是最根本的東西」。泑雖然中共領導人對「群眾路線」之具體理解各有取向，因時制宜，但總體上可理解為一種「群眾涉入」及「要. 註泀. 毛澤東，「論反對官僚主義（1963 年 5 月 29 日）」，人人網，http://blog.renren.com/share/261546124/. 註洰. 同前註。. 註泍. 「黨的群眾路線教育實踐活動工作會議召開習近平發表重要講話」，新華網，http://news.xinhuanet.. 註泇. 全國政府績效管理研究會與蘭州大學中國地方政府績效評價中心主編，中國政府績效管理年鑒（創刊. 6007711892。. com/politics/2013-06/18/c_116194026.htm。卷 2010 年）（北京：中國社會科學出版社，2011 年），頁 150。註沰. 民粹主義被定義為「基於以下前提所產生的信念和運動：高尚的德行是蘊藏於占絕大多數的普通人及其集體傳統中。」見 James R. Townsend, “Chinese Populism and the Legacy of Mao Tse-Tung,” Asian Survey, Vol. 17, No. 11（November 1977）, p. 1004.. 註泹. 毛澤東，毛澤東選集（第 3 卷）（北京：人民出版社，1991 年），頁 748。. 註泏. 鄧小平，鄧小平文選（第 1 卷）（北京：人民出版社，1994 年），頁 157。. 註泩. James R. Townsend, “Chinese Populism and the Legacy of Mao Tse-Tung,” pp. 1003~1011.. 註泑. 鄧小平，鄧小平文選（第 2 卷），頁 45。.

(5) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 107. 求官僚回應大眾」的治理策略。這也是本文對此之取向。然而，中共的群眾路線並不等同西方的民主政治。從民主課責交待（democratic accountability）的角度看，中共並沒有建立任何憲政體制來向民眾負責，或民眾可以藉之對中共課予具強制性的責任。若存在課責交待的話，反而是民眾及國家機器向中共負責。炔為確保官僚順從，中共一直採取多種反官僚主義的手段。Harry Harding 對毛澤東時代的官僚問題整治粗分為「內部糾正」（internal remedialism）和「外部糾正」（external remedialism）兩種。前者從黨內下手，包括對幹部的思想教育、批評及自我批評的整風，到下放勞動改造等；而後者則援引黨外力量整治官僚，當中分為以下三種形式：（1）動員群眾批評或批鬥官僚；（2）建立群眾組織來監督黨政機關；（3）將群眾代表納入權力機關。炘實際上，無論是內部還是外部糾正，雖然官僚表面上是因為脫離群眾而被整肅，但就如 Whyte 的觀察，中共屢屢發動群眾鬥爭官僚，有很大一部份是忌憚官僚機關基於部門利益挾專業知識自重，架空原本上級對下級的控制關係。因此除了原有的科層壓力外，還會利用群眾由下而上整治官僚主義。這種「三明治式」策略把基層官僚夾在上級和下層群眾之間的作法是為了促進官僚對黨革命路線回應力。炅這也是黨政領導的政治鬥爭工具，民眾多是被動參與。由於官僚主義問題被理解為屬於思想及意識形態之鬥爭，甚至變成「反革命」的根源，而非管理問題，所以官僚系統本身最終成為被推翻的對象。群眾運動之極端化最後導致官僚系統之癱瘓，出現政治失控。炓文革時期的毛澤東走到了極端，他認為黨內已經出了一個「官僚主義階級」，因此必須推翻既有的黨國官僚體制，改以巴黎公社為範本的新權力結構，即「無產階級專政國家機構的新的組織形式」革命委員會來取而代之，但最後證明所謂的革命委員會還是離不開黨的領導，群眾並沒有因此「自己解放自己」。炆在中共沒有新的體制替代官僚制度之下，群眾路線或群眾運動本身並沒有解決問題，僅造成系統破壞。毛澤東死後，中共拋棄了「以階級為綱」的激進革命路線，繼之掌權的鄧小平傾向尋求內部糾正的邏輯，對官僚進行理性化（ rationalization ）及專業化（professionalization）改革。最明顯的表現在鄧小平 1980 年提出的「革命化、年輕化、知識化、專業化」幹部隊伍四化的標準，其中除了年輕化是針對文革後幹部年齡普遍老化的階段性問題外，革命化要求的是政治忠誠，而知識化及專業化要求的便是. 註炔. Peter Harris, “China: The Question of Public Service Accountability,” in Joseph G. Jabbra and O. P. Dwived eds., Public Service Accountability: A Comparative Perspective（West Hartford, CT: Kumarian, 1989）, p. 243.. 註炘. Harry Harding, Organizing China: the Problem of Bureaucracy, 1949-1976（Stanford: Stanford University,. 註炅. Martin K. Whyte, “Bureaucracy and Antibureaucracy in the People's Republic of China,” p. 129.. 註炓. 周雪光，「國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角」，開放時代（廣州），2013 年第 3. 註炆. 鄭謙，「『文化大革命』的巴黎公社情結」，中共黨史研究（北京），2010 年第 2 期，頁 6~12。. 1981）, pp. 329~336.. 期，頁 21。.

(6) 108. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 提高對幹部教育水平及專業知識，以提升官僚體系的工作績效，一切以經濟建設為中心。炄正如英國歷史學家艾克頓勳爵（Lord Acton）之名言「權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗」，在沒有制衡的權力下，黨政官僚獨大的行政國體制更無法避免官僚主義問題，且在市場經濟改革下，製造更多貪腐的機會。「官倒」問題導致八九民運，出現中共建國以來最大的統治危機。渡過八九民運後，中共繼續推動改革開放及市場經濟轉型。但在整體經濟起飛的同時，社會矛盾也日漸加劇，而多年來改革開放帶來的地方權力下放也影響到政策之執行力。因此，1990 年代初，中共重新利用民眾作「三明治式」的夾擊，以確保基層官僚的政策順從。炑而胡錦濤執政後，開始強調平衡發展，不一面倒地發展經濟，在 2003 年提出「科學發展觀」，強調「以人為本」的全面發展政策路線。就在這氛圍下，一些民眾參與性的治理模式在各地方出現，包括聽證會、立法調查、公眾評議政府績效等，. 炖. 形成一種何包鋼等所指的協商式威權主義（ consultative. authoritarianism）。炂當中共十分抗拒西方三權分立的代議民主之同時，它並不排斥具有民眾參與性的審議式民主（deliberative democracy）（大陸稱之為「協商式民主」）。這種「民主」一方面不會挑戰到中共的統治權威，另一方面似乎又能與「群眾路線」不謀而合。炚問題是當今的「群眾路線」實踐究竟是否跟以往的有所不同？更重要的是，新作為是否意味著公共課責交待性（public accountability）的建立，即在沒有選舉民主下建立對民眾負責的機制？這必須聯繫到官僚的回應性問題。. 參、官僚的公眾回應性對中共公共治理之意涵在傳統代議民主制度中，永業制公務員僅是民選官員的工具，執行民意代表所制定的政策。公務員只需要向民選官員負責，不用直接向民眾負責。所謂的官僚回應性（ bureaucratic. responsiveness ）就是一種垂直向上的交待機制（ vertical. accountability），即官僚僅需要向政治任命官員作出回應。這與民主制度下政治/行政二分（politics/administration dichotomy）理念直接相關，即中立的機關行政人員僅需要忠註炄. Maria Morgan C., “Controlling the Bureaucracy in Post-Mao China,” Asian Survey, Vol. 21, No. 12. 註炑. Kevin J. O'Brien and Lianjiang Li, “Selective Policy Implementation in Rural China,” Comparative Politics,. 註炖. Baogang He, “Participatory and Deliberative Institutions in China,” in Ethan J. Leib and Baogang He eds.,. （December 1981）, pp. 1223~1236.. Vol. 31, No. 2（January 1999）, pp.180~181.. The Search for Deliberative Democracy in China（New York: Palgrave Macmillan, 2006）, pp. 175～196；王錫鋅主編，行政過程中公眾參與的制度實踐（北京：中國法制出版社，2008 年）；徐雙敏，「完善政府績效『第三方評估』問題的思考－以武漢市民主評議政風行風工作為例」，學習與實踐（武漢），2010 年第 3 期，頁 67~71。註炂. Baogang He and Stig Thøgersen, “Giving the People a Voice? Experiments with Consultative Authoritarian. 註炚. Baogang He, “Participatory and Deliberative Institutions in China,” pp. 178~179.. Institutions in China,” Journal of Contemporary China, Vol. 19, No. 66（September 2010）, pp. 675~692..

(7) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 109. 誠地執行任何執政黨所作出的政治決策。但也有論者提出不同見解，主張負責任的官僚應直接回應社區及民眾之訴求。炃在二戰後，這觀念在美國開始受到重視，一方面是民選國會的代表性受到質疑；另一方面官僚代表性（representativeness of bureaucracy）（New Public Administration）運動進一步理念被提出。牪 1970 年代美國「新公共行政」給予官僚代表性理念的正當化；雖然基於不同的立場，其後的「新公共管理」改革更進一步透過市場化及商管化改革實踐官僚對民眾的直接回應性。所謂回應性，除了指涉向誰回應之外（即回政治任命官員或民眾），也牽涉「回應什麼」及「回應的模式」。狖「回應什麼」可以指涉滿足民眾的喜好，也可以是由官僚的專業判斷來滿足民眾的需求。前者是一種「消費者模式」（consumer model），狋其難處是民眾之間喜好會出現衝突，或出現對少數與多數喜好的回應問題，民眾喜好也可能與客觀技術知識有所衝突。狘後者是代表官僚並非一切投民眾所好，但他們會以民眾利益為依歸作出回應處理，這正是一種官僚代表性理念的反映。而「回應的模式」則牽涉回應程度之問題。這可以從最低層次的聆聽民眾聲音及提供資訊，到中階層次的以行動作為來處理民眾需求，最高層次是成功處理民眾的需（1）溝通回應；（2）行動回應；（3）效果滿意回應。求問題。狉這可簡化為三種回應：「溝通回應」可由聆聽開始，好的聆聽能力可以提升「開放性，尊重差異及達至互惠」。「有技巧的聆聽可協助行政人員演化成一種回應力來支撐民主課責交待及行政效能」。狜根據「經濟合作與發展組織」（Organization for Economic Cooperation and Development）的報告，提供資訊可提升行政系統的可被瞭解程度（comprehensibility ，這是「回應性行政」（responsive administration）的面向 of the administrative system）之一。這可使民眾更瞭解機關如何運作，責任歸屬。最終，使民眾可以向確定的機關或官員問責。狒「行動回應」指涉政府機關作出行動處理民眾的問題或需求。政府將民眾的問題或需求提上議事日程（即議程回應力〔agenda responsiveness〕），並通過立法或制定政註炃. Carl J. Friedrich, “Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility,” Public Policy, Vol. 1. 註牪. Norton E. Long, “Bureaucracy and Constitutionalism,” American Political Science Review, Vol. 46, No. 3. 註狖. Grace H. Saltzstein, “Conceptualizing Bureaucratic Responsiveness,” Administration & Society, Vol. 17, No.. （1940）, pp. 3~24. （September 1952）, pp. 808~818.. 3（November 1985）, pp. 283~306. 註狋 Elaine B. Sharp, “Responsiveness in Urban Service Delivery: the Case of Policing,” Administration & Society, Vol. 13, No. 1（May 1981）, pp. 33~58. 註狘. Kenneth R. Mladenka, “Responsive Performance by Public Officials,” in C. T. Goodsell ed., The Public. 註狉. 修正自 Sidney Verba and Norman H. Nie, Participation in America: Political Democracy and Social. 註狜. Camilla. Encounter: Where State and Citizen Meet（Bloomington: Indiana University, 1981）, pp. 146~147.. Equality（New York: Harper & Row, 1972）. Strivers,. “The. Listening. Bureaucrat:. Responsiveness. in. Public. Administration,”. Administration Review, Vol. 54, No. 4（July/August 1994）, p. 367. 註狒. OECD, Administration as Service, the Public as Client（Paris: OECD, 1987）, p. 21.. Public.

(8) 110. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 策作出實質回應（即政策回應力〔policy responsiveness〕）。狔更高層次的行動回應就是採用民眾的喜好或建議，即容許民眾的實質參與決策，這也是「回應性行政」其中一個面向。狚滿足民眾需求是「回應性行政」最重要的面向，即「效果滿意回應」，而機關作出行動不代表民眾的滿意。要使民眾滿意，這牽涉政策是否落實，或稱之為產出回應力（ output responsiveness ）；最終政策落實後，是否產生理想的效果，即作用回應力（impact responsiveness）。狌就算政府投入龐大的資源，甚至採用民眾的建議，不見得效果理想，民眾滿意。不論以上的回應程度之高低，這些回應力皆代表著一種水平的交待機制（horizontal accountability），這是一種在科層架構外的第三方（外部的自主組織及民眾）控制，成為近年民主國家補充垂直交待機制不足的途徑。狑但水平的交待機制是否適用分析中國大陸的威權體制呢？如果中共建立了如此的機制，這有什麼意涵呢？正如上述指出，地方政府近年的確推動一些參與式的公共治理改革試驗，要求官僚幹部直接回應民眾的需求，以符合高層提出的「以民為本」和「責任政府」。中共的官方理論家俞可平，自 21 世紀初就不斷推銷「善治」觀念，當中，政府的回應性及民眾參與就是達成「善治」之其中要素。玤而近年中國各地地方政府皆有推動民眾對政府機關績效的評估運動。有論者從另一角度看認為這正是因為中國大陸欠缺西方的選票民主，民眾參與績效評估是扮演著一種替代選票的功能。玡簡言之，正如俞可平暗示，中共統治是存在合法性危機，所以「需要更好的公共服務及人民參與－透明、問責、社會正義」來維護其權威。玭而近年不斷爆發所謂「群眾性事件」，當中官民矛盾占很大之比例，這也給予中共明確之警號，必須調整治理策略。玦西方中國研究學者一直關注中國威權體制在經歷多次危機下，為何仍能存續的問題。Andrew Nathan 指出中共政權的威權統治韌性（authoritarian resilience）部分就是有賴於納入民眾參與以強化其正當性。玢 Sebastian Heilmann 及 Elizabeth Perry 也認為中共有很強的適應力註狔. Paul D. Schumaker, “Policy Responsiveness to Protest Group Demands,” Journal of Politics, Vol. 37, No. 2. 註狚. OECD, Administration as Service, the Public as Client, p. 22.. 註狌. Paul D. Schumaker, “Policy Responsiveness to Protest Group Demands,” p. 495.. 註狑. Thomas Schillemans, “Does Horizontal Accountability Work? Evaluating Potential Remedies for the. 註玤. 俞可平，增量民主與善治（北京：社會科學出版社，2005 年），頁 146。. 註玡. 鄭方輝等，中國地方政府整體績效評價：理論方法與「廣東試驗」（北京：中國經濟出版社， 2008. 註玭. 引自 William J. Dobson 與俞可平之訪問內容，見 William J. Dobson, The Dictator’s Learning Curve:. 註玦. 近期相關報導可參看「社科院統計 14 年間群體性事件：廣東居首勞資糾紛是主因」，觀察者，. 註玢. Andrew J. Nathan, “Authoritarian Resilience,” Journal of Democracy, Vol. 14, No. 1（January 2003）, pp.. （May 1975）, p. 494.. Accountability Deficit of Agencies,” Administration and Society, Vol. 43, No. 4（May 2011）, pp. 387~416.. 年），頁 23。. Inside the Global Battle for Democracy（New York: Doubleday, 2012）, p. 269.. http://www.guancha.cn/society/2014_02_25_208680.shtml。. 6~17..

(9) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 111. （adaptability），能在維持原有基本體制之前提下，作出前瞻性及先發制人的措施，並容許回應的多樣性（response diversity）來處理危機。玠作為一個行政國體系，上述作出回應性或適應性的主體就是官僚，就是一種官僚回應性，這牽涉到由上而下的官僚控制，以及如何操作官僚回應民眾這兩項問題。當中共沒有在 1990 年代建立政治中立的公務員制度之時，即代表官僚就仍是一種政治化的官僚（politicized bureaucrats）。玬但跟毛時代不一樣的是，他們現在再不是回應中共的政治革命理想。他們開始被形塑為「公僕」，被要求「加強責任意識、公僕意識、服務意識教育，引導黨員幹部理解權力就是責任、幹部就是公僕、領導就是服務，凡是對人民群眾有利的事情都要全力做好，凡是對人民群眾不利的事情都堅決不做」。玝這是否代表一種「消費者模式」回應性之崛起呢？中共官僚在現階段實踐上如何對民眾作出回應呢？這回應性的本質是什麼？下文便會利用武漢市的治庸風暴實踐作分析。. 肆、武漢市的治庸風暴：官僚與人民的新互動關係武漢市是華中地區最大的工業城市，常住人口超過 1 千萬，但它相對沿海地區發展落後，所以在 21 世紀初，市政府就開始加速發展，推動行政改革以優化發展環境，改善機關工作人員的作風問題，為中部崛起作先鋒。自 2003 年始，由市紀檢委及監察局推動「民主評議政風行風」，引進第三方評估制度監督政府機關及公用事業工作，瓝從 2005 年起武漢市政府引進「電視問政」，定期邀請機關領導官員上電視直播，接受民眾問政，快速回應民眾訴求。但市領導並不滿意改革成效，2008 年 2 月擔任市長 2011 年 1 月升任市委書記的阮成發將改革提升為「治庸問責」，借助中央推動責任政府之政策路線，加上一些城市已開展「治庸計畫」（包括深圳及蘭州）之勢，4 月在全市開展「責任風暴」及「治庸計畫」，設置工作領導小組及辦公室推動工作。所謂「治庸」就是將行政表現不佳的問題歸咎為官僚的「庸懶散」問題。2011 年 4 月 8 日頒布「武漢市開展『責任風暴』、『治庸計畫』的暫行辦法」，其列出十大幹部. 註玠. Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry, “Embracing Uncertainty: Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China,” in Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry eds., Mao’s Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China（Cambridge: Harvard University Asia Center, 2011）, p. 8.. 註玬. Ezra F. Vogel, “Political Bureaucracy: Communist China,” in Lenard J. Cohen and Jane P. Shapiro eds.,. 註玝. 胡錦濤在 2011 年 1 月 10 日的十七屆中央紀委六次全會上的講話，引自中共中央宣傳部理論局，論黨. 註瓝. 徐雙敏，「完善政府績效『第三方評估』問題的思考－以武漢市民主評議政風行風工作為例」，頁. Communist Systems in Comparative Perspective（New York: Anchor Press, 1974）, pp. 160~170. 的群眾工作－重要論述摘編（北京：學習出版社，2011 年），頁 54。. 67~71。.

(10) 112. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 隊伍需要重點解決的問題：（1）得過且過；（2）工作推進不力；（3）創新能力不強；（4）有令不行，有禁不止；（5）不作為、慢作為、亂作為；（6）業績平庸；（7）謀人不謀事；（8）紀律渙散；（9）貪圖享受；（10）「走讀」現象嚴重。凡觸犯以上問題，經組織考核認定，視情節輕重、影響程度，分別給予誡勉談話、通報、批評、不予提拔、崗位調整、降職或免職處理。瓨此外，要求各機關單位進行自查整改，於 2011 年底前釐清工作責任。還有，經過群眾意見蒐集，在當年 5 月整理出十大突出問題，要求負責機關單位作出整改承諾。這些問題主要集中在社會服務、城市管理、交通管理及社會治安等。市紀委會組織志願者和評議督察組進行明察暗訪，對承諾不兌現、工作沒落實的單位予以曝光和問責。政府也建立各種管道給民眾提出投訴，監督政府工作。當中，為全國矚目的就是加強使用「電視問政」作為壓力工具，更頻密地安排不同層級的機關首長上電視接受直播問政。在治庸風暴推動最初兩年，共舉辦了 19 場電視問政，16 位市領導和 41 位責任單位一把手接受電視問政。甿 2013 年 7 月的電視問政更上升到副市長級的領導上電視台接受直播問政。根據官方報告，治庸風暴推動最初兩年中，群眾對治庸問責投訴件辦理的滿意率為 99.7%，對十大突出問題的整改滿意率為 83.53%，對優化發展環境工作的滿意率為 88.17%。行政審批項目由 748 項減少到 339 項，精簡比例達到 54.7%。因承諾未兌現及民眾反映問題未解決等重大責任問題，共問責 1,608 人，涉及局級幹部 22 人、處級幹部 285 人。畀. 一、「行風連線」網站的回應性分析本文並非要對武漢市治庸風暴作整體評估，而是想聚焦在於治庸風暴開展同時建立的「行風連線」網站內的官民互動，利用第一手的資料去分析武漢市在治庸問責下的官僚回應性。甾這網站是監察局下的糾風辦（全稱為「糾正行業不正之風辦公室」）在 2011 年 4 月架設，委託民間公司作網站維護，民眾及機關張貼的資料及回覆是即時更新的。這網站類似中國大陸全國各地政府架設的政府投訴網站及市長信箱，但它是少數將民眾張貼及機關回應的內容一直保留在網上供瀏覽，而一些民眾敏感的舉報投訴內容也沒有被刪除（如舉報貪腐），所以資料頗為完整。直至 2014 年年底，該網站的瀏覽人數達 320 多萬人次，利用這網站作各種舉報或意見反映之民眾超過 8,700 人次。可見這網站之使用者數目頗高。本研究下載了 2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日的所有民眾張貼及機關／公用事業回應內容，作為原始分析資料。「行風連線」平台共分成三個部分，包括投訴、諮詢及建議。網站有規定機關／公用事業的辦理回覆時限，註瓨. 辦法參看「武漢市開展『責任風暴』、『治庸風暴』的暫行辦法」，武漢市國資委網頁，http://www.. 註甿. 相關報導請參看「阮成發：深化治庸問責加快建設國家中心城市」，人民網，http://hb.people.com.cn. 註畀. 同前註。. 註甾. 武漢市「行風連線」網址為 http://hflx.whjjjc.org.cn。. whgzw.gov.cn/8/318/348/349/934.html。. /n/2013/0718/c194063-19099292.html。.

(11) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 113. 諮詢、建議類自審核轉辦的次日起 3 天內回覆；個人投訴類自審核轉辦的次日起 10 天內回覆；企業投訴類自審核轉辦的次日起 5 天內回覆。所謂辦理時間均為工作日（雙休日及法定節假日除外）。本次分析資料中，投訴共有 2,830 筆；諮詢 694 筆；建議 377 筆，三類資料合共 3,901 筆。. 表1. 「行風連線」張貼內容議題分類統計（2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日）數量. 比例. 道路建設. 議題. 175. 4.49%. 交通管理（包括交通違規）. 623. 15.97%. 公共交通. 333. 8.54%. 違章建築. 195. 5.00%. 房產管理. 376. 9.64%. 服務品質及態度. 182. 4.67%. 環境衛生（包括環境清潔、污染，及飲食衛生問題）. 700. 17.94%. 戶口（包括居住證）. 96. 2.46%. 公用事業（水務、電力、電視、電信、天然氣、郵政、國營銀行）. 372. 9.54%. 教育. 67. 1.72%. 治安. 77. 1.97%. 工商管理. 185. 4.74%. 勞動、福利、保險. 329. 8.43%. 醫療服務. 22. 0.56%. 其他. 169. 4.33%. 資料來源：作者自行整理。. 資料處理方面，由本文兩位作者共同進行資料編碼，以確保認知上的一致穩定性。編碼採紮根方式，先對 3 千多筆資料作初步抽樣檢視，後因應本文所關心的回應性議題歸納出內容分類系統，繼而對資料逐筆編碼。依據民眾張貼的文字論述，大約 40.1%的張貼是基於公共利益；20.3%是基於團體利益（如社區或組織）；36.6%是純粹基於私人利益。約 3%無法因應內容判斷利益屬性。由此可見，武漢市民眾利用「行風連線」的動機十分多元，既有基於公民意識，也有出於自利或所屬團體利益。值得注意的是不少社會弱勢社群也會在「行風連線」張貼內容，例如年老無依者或貧窮家庭。所以網絡已不僅為社會優勢或菁英團體使用。至於議題上，占五成以上關於環境衛生、交通問題及房產問題（包括違章建築）（詳情看表 1）。這些主要議題的確與以上提及的「十大突出問題」吻合。有關時限內作出回應達成之情況，由於是以工作日計算，故要作精確計算十分繁複，若排除工作日計算的話，約有四成左右回應超過時限，但若外加兩天寬限期，那麼超過時限的回應占 25%。所以估計超過時限的回應數量約占三成左右。而「行風連線」中張貼內容所針對的部門大多是與民眾日常生活息息相關的業務單位。相關投訴最多的五個部門是城市管理局、交通運輸委員會、公安交通管理局、環境保護局及公安局；相關諮詢最多的五個部門是人力資源和社會保障局、國土資源和規劃局、住房.

(12) 114. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 保障和房屋管理局、公安交通管理局及公安局；相關建議最多五個部門是公安交通管理局、交通運輸委員會、城市管理局、公安局及國土資源和規劃局。由此可見，交通及城市管理是主要市民投訴及關注（即涉及建議）的公眾議題。而較多牽涉個人利益。性的諮詢部分，則跟社會保障、房屋及土地資源運用部門為多（參看表 2）. 表2 投訴. 諮詢. 建議. 「行風連線」張貼內容所針對五大部門（2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日）城市管理局. 交通運輸委員會. 601. 公安交通管理局. 環境保護局. 公安局. 375. 311. 151. 147. 人力資源和社會保障局. 國土資源和規劃局. 住房保障和房屋管理局. 公安交通管理局. 公安局. 116. 109. 81. 56. 54. 公安交通管理局. 交通運輸委員會. 城市管理局. 公安局. 國土資源和規劃局. 102. 63. 44. 23. 20. 資料來源：作者自行整理。. 就部門回應方式，依據初步抽樣的開放式編碼，本研究將部門回應方式大致分類為溝通回應及行動回應。前者以資訊提供為主，部門以此澄清事實或政策。有時回應部門會提供與民眾提供資訊或認知相反或不同的資訊（如並沒有發生民眾張貼的事件〔包括一些官員貪腐行為的指控〕），以表示一種自我「辯護」（如部門並非「不作為」）（ 12.7% ）。針對民眾提出的問題或要求，有少數回應表示存在障礙，難以處理（9.2%）。此外，部分回應會臚列法規或上級命令的資訊以「形式上」證成其作為的恰當性或沒有不合理（5.9%）。另外，若部門認為問題並非自己管轄範圍或屬於跨部門管轄，回應會將問題轉介到其他部門或提供民眾相關部門的聯絡資料，要求民眾自行聯絡處理問題（10.3%）。當中實包括一些互踢皮球的成分（特別是關於污染問題）。有少數回應實沒有完全回答民眾提出的問題，有迴避問題之虞（3%），特別是牽涉到針對幹部的操守行為的指控，如貪腐的指控（參看表 3）。. 表3. 「行風連線」中部門的「溝通回應」統計（2011 年 4 月至 2012 年 3 月 31 日）資訊提供與民眾提供資訊難以處理問題或法規或上級命令轉介其他部門或或認知相反或要求的障礙資訊的資訊提供其他部門的不同的資訊聯絡資料. 諮詢建議投訴總計. （N=694）. 28. 30. 迴避問題. 42. 129. 12. （%）. 4.0. 4.3. 6.1. 18.6. 1.7. （N=377）. 66. 69. 103. 19. 20. （%）. 17.5. 18.3. 27.3. 5.0. 5.3. （N=2,830）. 401. 260. 86. 253. 86. （%）. 14.2. 9.2. 3. 8.9. 3.0. （N=3,901）. 495. 359. 231. 401. 118. （%）. 12.7. 9.2. 5.9. 10.3. 3.0. 資料來源：作者自行整理。.

(13) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 115. 行動回應則分成實質及潛在行動兩分類。實質行動就是指部門回應聲稱他們因應貼文採取行動處理問題，有 30.3%回應表示作出行動回應，另因應 449 個民眾提出的實質建議，有 16.3%的回應聲稱依照了民眾建議採取行動。所謂潛在行動回應是指部門回應承諾針對問題未來會加強或改善執法或管理，或承諾未來有新措施。前者占 20.9%；後者占 5.5%（參看表 4）。但這些承諾大多在語氣上頗為形式性的－如「下。步，XXX 將 XXX，加強 XXX／加大 XXX 執法力度」. 表4. 「行風連線」中部門的「（潛在）行動回應」統計採取行動. 諮詢建議投訴總計. 承諾加強或改善執法或管理. 承諾未來有新措施. 按照民眾建議採取行動*. （N＝694）. 49. 30. 5. （N＝4）. 1. （%）. 7.1. 4.3. 0.7. （%）. 25. （N＝377）. 59. 101. 34. （N＝170）. 26. （%）. 15.6. 26.8. 9.0. （%）. 15.3. （N＝2,830）. 1,073. 686. 174. （N＝275）. 46. （%）. 37.9. 24.2. 6.2. （%）. 16.7. （N＝3,901）. 1,181. 817. 213. （N＝449）. 73. （%）. 30.3. 20.9. 5.5. （%）. 16.3. *在 3,901 筆資料中，有 449 筆提出建議。資料來源：作者自行整理。. 從「行風連線」的內容分析看，官僚回應性是正在建立及強化中，至少可確定強化了機關部門的可被瞭解性，向民眾公開澄清問題，減少誤解，接受公評，政府機關的透明度正在上升中。從田野調查及觀察所反映，武漢市機關基層人員的確倍感工作壓力，面對一波又一波的運動式官僚整治，他們甚至感到煩厭，希望盡早結束，疌但這反過來證明課責交待性之提升。正如其中一位擔任政府諮詢委員的行政學院教授指出：「政府本來應該就是一個魚缸嘛，政府官員本來應該是倒楣蛋，公務人員也都是要公開的。」疘當然，要精確衡量回應性的提升程度是有難度，我們也不可以簡單全盤相信機關部門的網上回應內容。而「效果滿意回應」程度則更難說明。但利用質性內容分析應可補充以上統計數字的不足。首先，在「行風連線」貼文的民眾是會被要求評價部門之回應，而根據網站統計顯示，滿意度都非常高，就算接收投訴比較多的部門，滿意度也達八成以上。但對這滿意度的統計必須有所保留，因為系統給予民眾 5 天時間評價，若不評價便視作「滿意」。一位重複投訴者就在投訴貼文中表示不滿這「自動滿意」（C#12240）。皯很多部. 註疌. 受訪的武漢行政學院教授（2013 年 9 月 6 日）及武漢市政府監察局官員皆有如此的反映（2011 年 8 月. 註疘. 同前註受訪的武漢行政學院教授。. 註皯. C#12240 代表投訴編號 12240。下文出現 I#則代表諮詢；S#則代表建議。所有民眾貼文及部門回應皆. 11 日）。. 可以依號碼在網上搜尋。.

(14) 116. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 門在回應中也會說明貼文者對回應的滿意度（部門一般會以電話聯絡方式接觸貼文者，說明其如何處理問題，並要求對回應之評價）。大部分的部門回應貼文都會說民眾對回應「表示滿意」。就算部門不能完全解決問題，民眾也會表示「諒解」或「理解」。「不滿意」的評價主要是發生在部門認為具爭議性的問題上。但一位重複投訴者在貼文寫著：「〔機關〕通過電話回覆了投訴人，投訴人對我們處理工作表示滿意，表。更有達太過官方語言，事實上，投訴人根本沒有接到任何相關單位電話」（C#13797）趣的是，不少部門在回應文中表示無法聯絡到投訴人－電話一直關機、投訴人提供的電話號碼是空號、接聽者否認有做過投訴……。上述情況代表兩個可能性：（1）機關根本沒有聯絡投訴人；（2）投訴人不想曝露身分。民眾與機關之間的互信仍沒有建立。縱然機關部門作出行動回應，也聲稱有效處理或改善問題，但很多時候效果都是短暫的。相關違章建築及由夜市、垃圾及建築工地造成的環境污染時常會在機關作出行動回應後再次出現，導致重複投訴。其中最突出的例子是地鐵建築工地深夜施工問題，噪音對周邊居民造成滋擾。某地居民從 2011 年 5 月至 10 月在「行風連線」向城市管理局作了七次投訴，每次城市管理局都聲稱進行執法，要求工地不在深夜進行產生噪音的施工，整治已見成效，但之後工地似乎為了趕工仍不顧投訴，繼續在深夜施工（C#152；C#326；C#1307；C#1339；C#2095；C#2203；C#12587）。此外，有些投訴牽涉民眾之間的利益衝突，執法部門只想「和諧」處理，不想完全站在某一方。例如食肆及夜市帶來的佔道經營，與油煙、垃圾及噪音問題，城市管理局有時會以「維穩」作為有困難處理之理由，僅能作勸說工作，不太能強制執法，特別牽涉到少數民族（C#750；C#14975）或下崗工人（C#82）。不過，最近，武漢市政府採取食肆當地居民自決方式來解決問題，由居民投票決定食店是否遷出，若投票不遷出，則必須作出整頓，否則食店會惹起眾怒。這被描述為一種以「群眾路線」來解決問題的模式，本質上就是將衝突面從「官僚對食店」轉移至「居民對食店」，以紓緩機關之壓力。盳部門的專業判斷堅持也會否定民眾的訴求，最明顯的例子是公交線路結構。頗多民眾貼文致交通運輸委員會要求開通符合自己需求的直達公車路線，但交委的回應大多是否定，理由是「公交線路的佈局原則是以形成線路網絡結構為主要目的，難以滿足所有的直達需求，居民出行通過一次轉乘就可到達是合理的」（如 C#11759），「根據國家建設部《城市交通設計規範》公交線路線長應控制在 15 公里以內」（如 C#11770）。誠然，正如以上統計顯示，部門也會有「按照民眾建議採取行動」，即他們也會接受民眾的建議。特別是部門在一些公共事務細節上的技術疏忽，民眾建議主要起警醒抓漏的功能。例如有民眾提醒道路樹枝過長影響交通，要求修剪，負責部門園林局馬上回應進行修剪（S#6452）。還有，民眾目睹載重的攪拌車上高架橋，應有超過高架橋註盳. 武漢行政學院教授兼治庸辦公室諮詢委員之訪問（2013 年 9 月 6 日）。.

(15) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 117. 負荷之虞，要求公安交通管理局限制，該局也馬上回應接受建議（S#7245）。投訴也會帶來改善服務措施的回應，例如延長服務時間，增加服務櫃檯及改善設施等（C#9829；C#8556；C#12782）。「行風連線」也變成快速通道處理機關官僚行政失當。或繁文縟節問題（如 C#7059；C#8556；C#10815）「行風連線」中的機關回應內容也曝露了一些無法立刻解決的制度性問題，以及受理機關欠缺權限解決的問題。例如一些社會福利仍由營利企業單位籌集資金發放，但很多國有企業私有化改制後根本沒有預算執行國家政策。一名投訴者就改制企業拒絕發給獨生子女獎勵的 3,500 元向人口和計畫生育委員會投訴，但委員會回覆堅持按法規應由企業負責獎勵，僅願意從中協調，落實政策（C#9637）。此外，有一個醫療保險的諮詢個案就曝露出行政運作設計缺乏周延性。現在中國大陸的醫保是地方性的，故民眾需要移動居住地時，也要遷移醫保，但必須清理現帳戶後才能遷移。一位民眾詢問：「她醫保卡裡還有餘額 4.03 元，刷卡買藥，藥價不止 4.03 元，貼錢加了現金付的款，結果還有餘額 0.03 元沒有銷掉。能不能放棄這 3 分錢，將她的醫保關係轉出？」她獲得人力資源和社會保障局的回答是：「必須將醫保卡的錢全部消費完，才能辦理（否則無法操作）將醫保關係轉出。」（I#10235）可見這系統操作十分不友善。此外，任何投訴與上級政策或權力有所牴觸，下層機關根本無法處理，只能變成磨心（如以上關於地鐵工地深夜施工問題）。例如有投訴指格力集團堵塞某重要交通要道作為建築工地三個多月，迫使行人車輛必須繞道而行。其獲得公安交通管理局的回覆是：「後官湖大道全力三路口至全力四路口兩側均為格力集團新建工地，路段上道路，但「格力集團武漢工業破損不堪，大量泥土、建築材料堆積，道路已不能正常通行」園為我省重點引進項目，省市各級領導高度重視，規劃部門亦同意將該路段作為格力武漢工業園園區道路。謝謝。」（C#5675）上述官僚回應能力之不足在在驗證了蔡永順對當今中國「受管理的參與」（managed participation）限制性之分析。盱其實，為了加速武漢市的發展，2011 年的武漢市基本上滿城都是工地，交通堵塞十分嚴重，六月大雨更釀成城內各處淹水。在治庸問責下，市水務局局長姜鐵兵被行政警告，副局長王洪勝被免職並行政記大過，兩名處長分別被撤職和降級。盰不過，也有輿論認為掩水是市委書記阮成發急進發展政策所造成，他更被戲謔稱為「滿城挖」。無論如何，在治庸問責強化基層部門回應性及課責交待性之同時，仍沒有機制使層峰政治人物向民眾直接政治負責。一位曾對「治庸問責」進行幹部問卷調查的教授就表示，一般基層幹部對遇事究責的公平性感到不滿，認為「出了事，從下面追究起，上面的責任反而很輕」。盵. 註盱. Yongshun Cai, “Managed Participation in China,” Political Science Quarterly, Vol. 119, No. 3（Fall 2004）,. 註盰. 顧兆農、杜若原，「重拳嚴治庸懶散－武漢『治庸問責』風暴紀實」，政策（湖北），2011 年第 10. 註盵. 同註盳。. pp. 425~451. 期，頁 28。.

(16) 118. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 二、「行風連線」中的話語分析要探討中共官僚回應性的變化，除了從機關處理各問題的實質方法上看外，另一個探討途徑是在新的「群眾路線」下，是否存在新思維，民眾／官僚的相互關係是否已產生實質的變化。這可從民眾貼文及部門回應的措詞話語分析中顯露一些端倪。首先從民眾的話語上看。治庸問責風暴畢竟仍是一種官方動員，而民眾在「行風連線」的話語也經常引用官方的政治話語以強化自己論述的正當性。例如，以「庸」「懶」「散」三字組合作為投訴批評工具的貼文就有 29 筆，64 筆貼文用上「治庸問責」一詞，還有很多片言隻字使用相關治庸風暴的官方話語。當然這是大陸民眾慣常使用的借力使力的方法。但民眾話語也開始呈現「消費者模式」的思維轉變，例如稱幹部是「公僕」。更有：不少民眾以「納稅人」的身分作為要求機關作為及維護他們利益的基礎（19 筆）你們城管的工資也有我們納稅人的一部分。為什麼不能溝通。有這樣執法的嗎？（C#239）我投訴此工程的主管者並且建議武漢政府，以後修建此類消耗納稅人錢的工程需要進行市民全體聽證會通過。（C#1230）一個國家執法人員的嘴裡竟然說出社會團體比執法部門的重視度更高的話來，那還要執法部門幹嘛，拿著納稅人的錢耀武揚威、作威作福啊！（C#9863）可愛的交警同志們！！！請你們為堵在回家路上的納稅人多出分力吧！！行嗎？一兩公里的知音橋路要堵個把小時，這正常嗎？（S#15244）至於官方機關部門在回應話語上，也反映出相應的變化。阮成發在推動治庸問責時，就強調幹部從理論上講都是人民群眾使用的「工具」，老百姓的「僕人」（顧兆農、杜若原，2011）。所以機關部門在網上的回應文也反映這種變化。不過這變化仍給人一種形式官腔的印象。不少回覆文的開場白皆會是：「接到你的…，我局十分重視，立即組織（責成）…」，以表現機關有高度的回應性。無論如何，機關部門的回應的確反映「服務觀念」已普遍成為新的話語。針對投訴人對員工服務品質態度的問題，機關皆表示會要求員工增強「服務意識」：我們一定加強辦牌點工作人員的教育，不斷增強服務意識、改善服務態度，本著「群眾利益無小事」的觀念，熱情接待前來辦理電動自行車登記的每一位群眾。（C#7462）.

(17) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 119. 由於溝通不善，給您造成不便，還請您諒解。我們也會在今後的工作中，加強內部管理，不斷提高我們的服務意識，進一步改進我們的服務態度，真正做到以病人為中心。（C#9255）在處理員工錯誤行為問題上，整風式的「思想教育」或「批評教育」仍是常常出現的回應話語，表示精神思想性的灌輸或傳統「內部糾正」仍然是他們處理官僚主義問題的主要方法。部分會外加經濟及/或行政處罰作為威嚇，甚至直接辭退員工。在事情調查清楚情況下，已對該同志給予公司通報批評處理，並通過您的投訴對公司員工進行思想教育，確保服務視窗為群眾提供優質服務。（C#1166）經調查核實後，兩家單位領導對兩位被投訴工作人員分別予以 100 元的經濟處罰並進行了批評教育，並就此事組織全體幹部職工再次學習「治庸問責」工作的精神及要求，強化服務意識，同時加強專業技術人員業務培訓，提升業務技術水準。（C#3264）交通協管員潘全剛對待群眾態度不好的問題，已由中隊領導對其進行批評教育，並取消月度優秀交通協管員評選資格。（C#9739）〔衛生服務〕中心認為，接種室不應該在上午 11 點 30 分就將大門關上不給予接種，而且工作人員態度不好，沒有耐心做好解釋工作。中心對相關（C#14435）工作人員進行批評教育，扣除其當月 30%的績效工資。您反映武昌區付家坡長途客運站編號 8055 的城管協管員（葉漢青）態度粗暴的問題屬實…因協管員葉漢青處理該問題時不冷靜，造成負面影響，街綜合執法隊已將協管員葉漢青同志辭退。（C#12521）不論以上官方話語是否口惠而實不至，機關部門已意識到他們再不是官老爺，商業導向的服務型政府新理念已廣泛注入群眾與幹部認知中，但在管理手段上，似仍沒有跳脫「懲前毖後，治病救人」的傳統模式。. 伍、結論：新舊瓶與酒下的新三明治途徑中國地方政府近年的行政改革的確建立了公共課責交待的機制，要求中下層官僚，特別是前線服務單位或所謂窗口服務單位，直接回應民眾的機制，解決一些跟民眾日常生活息息相關的問題，如交通、房屋、環境等問題。這些都是實實在在為大部分民眾關心的生活問題。當然，這仍是一種有限制性的課責交待機制，欠缺民主國家存在的層峰決策者透過選舉制約及國會監督機制向民眾負責的一塊。且這機制仍欠缺.

(18) 120. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. 制度化及法制化，可因應領導人更替而弱化甚至消失。很大程度上，建立這種水平交待機制最終的目的是強化垂直向上交待機制，即黨政高層藉助民眾去監督官僚，在既有的科層垂直監督外，加上民眾橫向監督，形成一種三明治式的控制。不過，當兩種機制有所衝突時，還是以垂直向上交待機制為優先。矸其實這模式在毛澤東時代已經出現，並非新鮮事，但當今做法的實質意涵並非完全等同毛時代的版本。因為在毛時代，民眾對官僚的整治是在空洞的意識形態及階級鬥爭框架中進行，最終是為了推翻官僚，而群眾在其中只扮演被動員的消極角色，既無主動性也無個人利益訴求。而當今的版本已放在責任政府與服務型政府的框架中，民眾是以「納稅人」的身分向「公僕」問政，要求以服務改善作回應，民眾的主動性和個人利益取向更為凸顯。這可說是一種「新三明治式」官僚控制途徑。誠然，這種「三明治式」官僚控制並非是中國獨有的。正如本文相關公眾回應性之理論回顧已指出，民主國家近年也利用水平交待機制來強化對官僚之控制，解決授權人－代理人（principal-agent）問題。不同的是，在民主國家行政系統的最高授權人是民選產生的，而中國的則非。但兩者同樣會面臨對下層官僚控制的棘手問題，而民眾涉入則有助於問題紓緩。這也解釋了為何中國威權體制的執政者要建立如此的公共課責交待機制。從本文武漢「行風連線」的內容分析中可以發現，這新一輪打擊官僚主義的行政改革實摻雜很多新舊元素。如果「瓶」是代表外表形式；「酒」是代表實質內涵，那麼。武漢「行風連線」反映出一種既有新瓶新酒，也有舊瓶舊酒的混合物（參看表 5）. 表5. 武漢「行風連線」內容反映的新舊元素元素. 新瓶. 網絡問政、責任政府、服務型政府. 舊瓶. 群眾路線、整（糾）風. 新酒. 消費主義、民眾參與治理、民眾評議、官民理性溝通、民眾與層峰領導互相利用. 舊酒. 官方發動、外部糾正、內部糾正. 資料來源：作者自行整理。. 就「瓶」方面，「行風連線」代表了各種民眾問政的其中一種媒介。於較為矚目的「電視問政」外，「行風連線」代表一種「網絡問政」，其實為履行責任政府及服務型政府政策路線的工具。這也是中國地方政府近年常採用的以「數位監督」（ digital 。但同時， monitoring）方式控制官僚的途徑之一。矼這些新概念及工具可說是「新瓶」在推動這新政策路線時，中共並沒有放棄傳統論述及建制，反而將它們翻新使用，即「群眾路線」。阮成發為了呼應近日習近平推動群眾路線教育，就將治庸問責與群眾路. 註矸. Bennis Wai Yip So, “Civic Engagement in the Performance Evaluation of the Public Sector in China: Building Horizontal Accountability to Enhance Vertical Accountability,” Public Management Review, Vol. 16, No. 3（March 2014）, pp. 341~357.. 註矼. Jesper Schlœger, “Digital Monitoring and Public Administrative Reform in China,” in Kjeid Erik Brødsqaard ed., Globalization and Public Sector Reform in China（New York: Routledge, 2014）, pp. 62~76..

(19) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 121. 線連接在一起。矹而「政風行風」本身就是傳統「整風運動」的遺緒，負責推動「行風連線」的糾風辦進一步象徵這遺緒的延續。就實質內涵的「酒」而言，這可以分成兩個面向。對民眾而言，其心態實已慢慢轉化為一種「消費主義」的意識形態來向機關部門課責，個人利益的伸張在市場化改革 30 年後已獲取正當性。在私人利益伸張之同時，公民意識並沒有消失，「行風連線」的貼文中不乏以公共利益為前提作出建議，「行風連線」建立了民眾參與公共事務之平台，縱使其影響是十分低層次。而民眾對政府批評抨擊，也改以評議或滿意度表達方式作為實踐，而非文革時代的批鬥模式。「行風連線」平台也非完全向民眾傾斜，，這可機關部門實也可以藉助這平台來宣導政策，為自己政策立場辯護（如公交路線）幫助官民的理性溝通，或起碼強化機關部門的透明度。雖然「行風連線」並非民間架設的平台，這其實是黨領導其中一項動員民眾的工具之一，但我們不能說民眾仍如毛時代般被利用作為政治鬥爭工具，精確而言是民眾的自主性已大大提升，民眾與層峰領導在整個過程中是互相利用。以上元素都可說是一些「新酒」。但無論如何，從官方面向看，「行風連線」仍是自上而下發動的官方運動。正如電視問政一樣，縱然黨政層峰及電視台希望透過在問政「火花」中贏取政績及收視率，但這些「火花」必須在可控制範圍內，不會出現在民主國家中的過激言論。矻「行風連線」也容許民眾在網上暢所欲言，但機關部門對於敏感的投訴仍可避而不答或唬弄帶過，網站本身不存在強制力或調查權。上述提及民眾與機關欠缺互信現象就凸顯這官方網站的缺陷。而這種開放民眾參與的管道，某程度上是過去「外部糾正」模式的變種，在群眾路線庇護下一直存在正當性。當然，從上文會發現，縱然以「服務意識」定義新的官僚／民眾關係，但對官僚主義的本質則不見得有很新的理解。「庸懶散」的指控表達了一種純粹以「個人本質」或「個人意志」，即以一般西方社會科學理論難以理解的「作風」來解釋官僚主義問題。矺就算現在增加蘿蔔跟棒子作為管理工具，其仍跟毛時代的理解沒有太大的差異。惟上述分析實反映出很多官僚問題不可歸咎於個人的行政失當，而是制度運作及設計問題（如醫保問題）。整風式的「內部糾正」根本沒有對症下藥，更不用說強化官僚對工作及組織的投入承諾（commitment）。最後，縱然上述主張民眾與層峰領導是存在互相利用的關係，但這種三明治式的控制也會產生如毛時代對「坦白從寬、抗拒從嚴」威嚇的神經反應。即官員為了馬上紓緩壓力，以「快刀斬亂麻」方式處理問題，以治標不治本的方式先獲取短期效益，日後再有投訴再算。三明治式控制可獲取快速的反應，但並不能促進問題的理性解決。以上種種都反映著「舊」酒的元素。. 註矹. 同註甿。. 註矻. 這是武漢市曾參與電視問政知情人士提供的資訊。. 註矺. Sebastian Heilmann and Elizabeth J. Perry, “Embracing Uncertainty: Guerrilla Policy Style and Adaptive Governance in China,” p. 11..

(20) 122. 中國大陸研究. 第 58 卷. 表6. 第1期. 民國 104 年 3 月. 新舊「三明治式」官僚控制途徑之比較. 舊版「三明治式」官僚控制. 新版「三明治式」官僚控制. 參與途徑. 官方提供. 官方提供. 群眾角色. 被高層發動，不具主動性. 仍是被高層發動，但具備積極性. 官方為其設定目標. 維護自我定義的私人利益、團體利益或公共利益. 群眾參與目的效果. 強化上級對官僚的垂直控制，以促進官僚對在強化對官僚的垂直控制的同時，也促進了中共革命路線的回應力官民之間的溝通和建立有限的官僚回應性. 資料來源：作者自行整理。. 總體上，武漢的治庸風暴及其下的「行風連線」是一種「新三明治式」官僚控制。所謂「新」是在於當領導者採用相同於 Whyte 所描述的三明治式控表現（參看表 6）制策略之同時，其內涵實吐露了高度混雜的訊息，代表了中國大陸地方治理的一些變化及存續。當然，新舊瓶與酒最終結合出來的必然是一種與以往不一樣的狀態，這是肯定的。不過，這種演變不能忽視舊事物對新發展的引導作用及限制。. *. *. *. （收件：103 年 3 月 27 日，接受：104 年 1 月 30 日）.

(21) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 123. Responsiveness to the Public in the “Work Style on Line” in Wuhan: The Neo-Sandwich Bureaucratic Control Bennis Wai Yip So Professor, Department of Public Administration National Chengchi University. Chin-Chih Wang Ph.D Candidate, Graduate Institute of East Asian Studies National Chengchi University. Abstract Partly driven by the western public administration theory, local governments in China have been experimenting with measures for enhancing the responsiveness to the public. This paper makes use of the online platform “Work Style on Line” in Wuhan as a case to probe into implications of building up such responsiveness mechanism for the Chinese Communist Party（CCP）. Building responsiveness to the public should not be considered a brandnew concept in Communist China. Ever since the founding of the People’s Republic, its political history, to a large extent, has been built around the issue of anti-bureaucratism. Bureaucratism marks alienation of party cadres from the masses. In the Mao Zedong era, the party perceived bureaucratism as a problem caused by residual poisons left by the thoughts of bourgeois and feudalism. It had to be rectified by a “sandwich” attack through a top-down thought education, laboring and a bottom-up public monitoring through mass mobilization. However, during the reform era, the CCP no longer embraced ideological struggles and mass campaigns faded out. The CCP has been shifting to a top-down management approach and ordered steering to address the issue. However, the masses have not been excluded from the new.

(22) 124. 中國大陸研究. 第 58 卷. 第1期. 民國 104 年 3 月. movement. A new “mass line” is forming as a part of the CCP’s watchdog. Both combine to form a neo-sandwich bureaucratic control model. “Work Style on Line” in Wuhan is an online platform established by the Supervision Bureau of the city for citizens to voice feedback and opinions. The platform allows citizens to lodge complaints, inquiries and opinions with government agencies and public utilities. Government agencies and public utilities are required to respond to the netizens within a stipulated response time. Contents posted by netizens and the official responses are openly available on the website. The complainants can rate a satisfaction level of those responses. This paper analyzes a dataset downloaded from the platform （from April 1, 2011 to March 31, 2012）, examining bureaucratic behaviors from the perspective of bureaucratic responsiveness, and the nature of civic engagement in China to help project the degree of change in addressing the issue of bureaucratism. Keywords: responsiveness to the public, mass line, bureaucratism, accountability.

(23) 武漢「行風連線」中的公眾回應性探討：新三明治式官僚控制. 125. 參考文獻「阮成發：深化治庸問責加快建設國家中心城市」，人民網，http://hb.people.com.cn/n/ 2013/0718/c194063-19099292.html。「武漢市開展『責任風暴』、『治庸風暴』的暫行辦法」，武漢市國資委網頁， http://www.whgzw.gov.cn/8/318/348/349/934.html。「社科院統計 14 年間群體性事件：廣東居首勞資糾紛是主因」，觀察者，http://www. guancha.cn/society/2014_02_25_208680.shtml。「黨的群眾路線教育實踐活動工作會議召開習近平發表重要講話」，新華網， http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/18/c_116194026.htm。中共中央宣傳部理論局，論黨的群眾工作－重要論述摘編（北京：學習出版社，2011 年）。毛澤東，「論反對官僚主義（1963 年 5 月 29 日）」，人人網，http://blog.renren.com/ share/261546124/6007711892。毛澤東，毛澤東選集（第 3 卷）。（北京：人民出版社，1991 年）王錫鋅主編，行政過程中公眾參與的制度實踐（北京：中國法制出版社，2008 年）。全國政府績效管理研究會與蘭州大學中國地方政府績效評價中心主編，中國政府績效管理年鑒（創刊卷 2010 年）。（北京：中國社會科學出版社，2011 年）周雪光，「國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角」，開放時代（廣州）， 2013 年第 3 期，頁 5~28。俞可平，增量民主與善治（北京：社會科學出版社，2005 年）。徐雙敏，「完善政府績效『第三方評估』問題的思考－以武漢市民主評議政風行風工作為例」，學習與實踐（武漢），2010 年第 3 期，頁 67~71。葉篤初、盧先福主編，黨的建設辭典（北京：中共中央黨校出版社，2009 年）。劉旭濤，政府績效管理：制度、戰略與方法（北京：機械工業出版社，2003 年）。（北京：人民出版社，1994 年）鄧小平，鄧小平文選（第 1、2 卷）。鄭方輝等，中國地方政府整體績效評價：理論方法與「廣東試驗」（北京：中國經濟出。版社，2008 年）鄭謙，「『文化大革命』的巴黎公社情結」，中共黨史研究（北京），2010 年第 2 期，頁 5~16。顧兆農、杜若原，「重拳嚴治庸懶散－武漢『治庸問責』風暴紀實」，政策（湖北）， 2011 年第 10 期，頁 27~29。 Cai, Yongshun, “Managed Participation in China,” Political Science Quarterly, Vol. 119, No. 3（Fall 2004）, pp. 425~451. Caiden, Gerald E., “What Really Is Public Maladministration?,” Public Administration Review, Vol. 51, No. 6（November/December 1991）, pp. 486~493. Christensen, Tom and Dong Lisheng, “Imitating the West? Evidence on Administrative.

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