推動都市更新之獎勵補助制度研究
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(2) 推動都市更新之獎勵補助制度研究. 研究主持人： 研究主持人：盧珽瑞. 內 政 部建 築研 究 所自 行研 究 報告 中華民國 97 年 12 月.
(3) 目 錄 中文摘要 英文摘要 第一章 緒 論-------------------------------------------------------------------------1 第一節 研究緣起---------------------------------------------------------------------1 第二節 研究目的---------------------------------------------------------------------2 第三節 研究範圍--------------------------------------------------------------------3 第四節 研究步驟與流程-----------------------------------------------------------7 第五節 文獻回顧---------------------------------------------------------------------8 第二章 都市更新獎勵補助制度理論分析------------------------13 都市更新獎勵補助制度理論分析 第一節 都市生命周期理論------------------------------------------------------13 第二節 都市更新理論------------------------------------------------------------14 第三節 誘因理論--------------------------------------------------------16 第四節 制度變遷理論----------------------------------------------------------17 第三章 國外都市更新獎勵補助制度探討--------------------------------19 國外都市更新獎勵補助制度探討 第一節 英國都市更新獎勵補助制度-----------------------------------------20 第二節 美國都市更新獎勵補助制度-----------------------------------------25 第三節 日本都市更新獎勵補助制度-----------------------------------------28 第四章 我國與國外都更獎勵補助制度之比較 我國與國外都更獎勵補助制度之比較----------------------------33 勵補助制度之比較 第一節 我國都市更新的發展歷程---------------------------------------------33 第二節 我國辦理都市更新獎勵補助之發展歷程--------------------------37 第三節 國內現行都市更新獎勵補助制度---------------------------39 第四節 我國與英美日都市更新獎勵補助制度之比較--------------41 第 五章 都市 更新獎 勵補助誘 因探討 ----------------------------43 第一節 獎勵補助誘因的類別與特性--------------------------43 I.
(4) 第二節 獎勵補助誘因的優點與限制--------------------------45 第三節 獎勵補助與交易成本分析--------------------------46 第六章 結論與建議------------------------------------47 第一節 結論-----------------------------------------------47 第二節 建議-----------------------------------------------49 附錄一 期初簡報會議紀錄------------------------------------------------------51 附錄二 期中簡報會議紀錄----------------------------------------------------53 附錄三 期末簡報會議紀錄----------------------------------------------------57 附錄四 日本補助制度的經歷----------------------------------------61 附錄五 都市再生特別措施法----------------------------------------63 附錄六 日本都市再生基本方針----------------------------------------91 參考書目----------------------------------------------------------------------------101 參考書目. II.
(5) 圖目錄 圖 1-1 研究流程圖---------------------------------------------------------------7 圖 2-1 都市發展曲線-------------------------------------------------------------13. III.
(6) 中文摘要 關鍵詞： 關鍵詞：都市更新、 都市更新、獎勵補助 一、研究緣起： 都市是一個有機體，隨著時間的增加，都市在結構與機能上，會逐漸衰退， 到了相當時間之後，都市環境就會漸漸呈現窳陋與衰敗的現象；而此等現象，對 都市地區的公共安全、環境衛生、社經發展、居住品質均會產生不利的影響。 近年來，國外已有許多國家，將「都市更新」視為國家重要經濟建設，更積 極利用「都市更新」來帶動產業發展及提振國內經濟；其中又以日本政府，在 2001 年由小泉首相親自推動的「都市再生政策」，最為顯著。 為加速推動國內都市更新，行政院於 2006 年核定「加速推動都市更新方 案」 ，以期改善都市機能，提昇生活品質；總統馬英九先生更於 2008 年，將都市 更新列為「愛台 12 建設」之一。因此，都市更新也成為目前公部門重要的工作 之一。然而都市更新事業是一龐大複雜的工作；究其原因，不外乎產權複雜，權 力不清，整合不易等問題（楊艾嘉，2004）。而欲成功達成此願景，現行都市更新 獎勵補助制度的改善，將是一個重要選項。. 二、研究方法與過程： （一）本研究首先依據國家現階段的政策需求及目前本所研究發展需要，擬定研. 究主題、研究目標及研究範圍，並經本所研究業務協調會議充分討論後， 再加以確定。 （二）研究主題、目的與範圍確定後，就開始搜集國內外文獻，並加以整理分析。 （三）藉由我國與美、英、日等國都市更新獎勵補助制度之比較分析，以研擬改. 善對策。 （四）藉由專家座談以瞭解改善對策之可行性，並研提國內「都市更新」獎勵補. 助制度之具體改善建議。. 三、重要發現： （一）國內推動都市更新的時程較美、英、日等國家晚，辦理經驗及獎勵措施明. 顯不足；因此，美、英、日等國家的獎勵補助機制，實值得我國參考。 A.
(7) （二）日本都市更新獎勵補助機制大致可分為更新誘導制度、放寬法規管制與資. 金補助制度等三部分，分別說明如下： 1.更新誘導制度：所謂更新誘導制度，係以「特定街區制度」、「綜合設計. 制度」與「地區計劃制度」等方式為代表。 2.放寬法規管制：在放寬法規管制方面，包括延長民間都市再生機構土地取. 得期限 3 年、對都市再生機構採免息融資、債務保證及創設住宅容積率迅 速放寬制度等。 3.資金補助制度：在資金補助方面，對於實施者補助項目，其分擔比率係採. 中央 1/3、都道府縣 1/6、市町村 1/6，其餘 1/3 由實施者自行負擔。中央政 府對實施者補助項目，包括調查及規劃設計費、土地整理費、共同設施整 備費、防災性能強化費及附帶事務費等項目。 （三）依據現行更新條例，國內都市更新事業，可分下述幾個階段進行獎勵補助： 1.更新地區劃定及更新計畫擬定階段：. 依據都市更新條例第 11 條規定，土地及合法建築物所有權人，得依規定自 行劃定更新單元，申請該地區之都市更新事業；因此，可以資金補助、行 政協助等方式，對更新事業實施者進行獎勵補助。 2.更新事業計畫擬定階段：. 因為更新事業計畫擬定權責乃屬更新事業實施者；依據都市更新條例第 21 條，更新事業計畫應視其實際情形，表明計畫地區範圍、實施者、現況分 析、計畫目標、細部計畫及其圖說等。實施者在此階段需要負擔交易成本； 因此，可以資金補助、技術協助等方式，對更新事業實施者進行獎勵補助。 3.權利變換計畫擬定階段：. 以權利變換方式實施都市更新時，依據都市更新條例第 29 條，實施者應於 都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫。因此，實施者在此 階段需要負擔交易成本；因此，可以資金補助、技術協助等方式，對更新 事業實施者進行獎勵補助。 4.都市更新事業執行階段：. 更新事業執行之權責乃屬更新事業實施者；因此，實施者在此階段，需負 擔交易成本。因此，可以技術協助、資金補助、融資貸款、債務保證、容 積獎勵、容積移轉、放寬法令管制、稅捐減免及行政協助等方式，對更新. B.
(8) 事業實施者進行獎勵補助。. 四、主要建議事項： 立即可行建議 建議一： 主辦機關：內政部建築研究所 國外都市更新政策之研究，對我國都市更新事業之推動相當重要，可作為 本所未來研究之方向。 建議二： 主辦機關：內政部營建署、各縣市政府 日本推動都市再生之獎勵補助制度，可供國內主管機關推動都市更新之參 考。 建議三： 主辦機關：內政部營建署、各縣市政府 公部門應建立都市更新各階段獎勵補助的具體可行方案，以利獎勵補助制 度的推動。. C.
(9) Abstract Key words： ： Urban Renewal, Incentives and Subsidies 1. Origin of the Research: A city is a living organism. Its structure and function will, as time goes by, start to deteriorate. After a certain period of time, the environment of the city will gradually start to deteriorate and decline, Causing negative effects on public safety, sanitation social and economic development, and living quality of the city. In recent years, a lot of countries have not only regarded “Urban Regeneration“ as their most prominent economic development, but also used it actively to promote industrial development and re-boost nation’s economy. Among them, the “Urban Regeneration Policy“ promoted in 2001 by the former prime minister Junichiro Koizumi of Japan showed the most fruitful results. To promote urban renewal in Taiwan, the Executive Yuan approved the “Project for speeding up urban renewal“ in 2006, in an attempt to improve the urban function and life quality. In 2008, urban renewal was included in President Ma's “Twelve Love-Taiwan infrastructure projects“ Therefore, urban renewal has become one of the most important task to government public departments. Nevertheless, urban renewal is a big and complicated business because of its problems of complexity of property rights, unclearness in power and difficulties in integration (Yang, Ai-Jia, 2004). To achieve this vision successfully, the improvement on the current urban renewal incentive and subsidy system can be an important option.. A.
(10) 2. Research Method and Process: （1）First, this research sets its theme, purpose and scope according to the needs of our nation’s current policies and the present development needs of the research. They will also be further confirmed after thorough discussion by the research project coordination meeting of the Institute. （2）After the theme, purpose and scope are confirmed, the research, starts to collect and review domestic and foreign literatures. （3）Comparison of incentive and subsidy systems among Taiwan, US, UK and Japan will be conducted. （4）Through analyzing the feasibilities of the resolutions through discussion by experts, the research will suggest concrete resolutions for the incentive and subsidy system of our urban renewal.. 3. Important findings: （1）Our government started to promote urban renewal later than the US, UK and Japan. Our experience and incentive policies are clearly insufficient. Therefore, the incentive and subsidy systems of those countries could be used as our references. （2）The urban renewal incentive and subsidy mechanism of Japan is divided into three parts: renewal and inducing system, loosening regulation control and funding system. Details are as follows: a. Renewal and inducing system: the so-called renewal and inducing system is represented by methods of “specified block system, “ “permission system for comprehensive building design,“ and “area planning system. ” b. Loosening regulation control: loosening regulation control includes prolonging. the. land. acquisition. duration. for. private. urban. regeneration agencies to three years, interest-free financing for urban B.
(11) regeneration agencies, debt guarantee, and to quickly loosen the regulation of building bulk ratio for established residence. c. Funding system : the funding provided to the implementers is split to several stakeholders: 1/ 3 of the expense is on the government, 1/6 on Japanese prefecture and county, 1/6 on cities, towns and villages and the rest of the 1/3 is on the implementers. Funding that the government provides to the implementers includes investigation and planning and design fee, land arrangement fee, common facility improvement fee, disaster-prevention performance enhancement fee, as well as fee for supplementary affairs. （3）According to the current Urban Renewal Act, the incentive and subsidy system for the domestic urban renewal business can be proceeded in the following stages: a. Designation of renewal area and the stage for drafting renewal plan: According to Article 11 of the Urban Renewal Act, the owners of the lands and legal buildings can designate the renewal units by themselves in accordance with the criteria for designating renewal units as determined by the authority. They may apply for implementation of the urban renewal business of that area; therefore, the government may provide funding or administrative assistance to implementers of renewal business. b. Stages for Drafting Renewal Business Plan: Since the responsibilities of drafting renewal business plan lay in the implementers, and according to Article 21 of the Urban Renewal Act, the urban renewal business plan should consider the existing situation and specify the planning area for renewal, implementers, analysis of the current status, planning objectives, detailed plans and maps specifications. The implementers have to cover the transaction costs; therefore, the government may provide the implementers with C.
(12) funding and technical assistance. c. Stage for Drafting Rights Transformation Plan: While using the rights transformation method to implement urban renewal, according to Article 29 of one Urban Renewal Act, the implementers should draft a rights transformation plan after the urban renewal business plan has been approved and announced. Therefore, the implementers should cover the transaction costs at this stage. Thus, the government may provide funding and technical assistance to renewal business implementers. d. Implementation Stage of Urban renewal business: The rights to implement renewal business belong to renewal business implementers; therefore, at this stage, the implementers should cover the transaction costs.. Thus, the government may provide technical. assistance, funding, financing loan, debt guarantee, building bulk incentives, building bulk transfer, loosening on regulation control, tax reduction and administrative assistance to the renewal implementers.. 4、 、Main Suggestions : Suggestions that are immediately feasible: Suggestion 1: The authority in charge: Architecture and Building Research Institute, Ministry of the Interior. Research on both foreign and domestic urban renewal policies is extremely important to the promotion of our urban renewal business and can also be the direction for the institute’s future research. Suggestion 2: The authority in charge: Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior, and local governments. The incentive and subsidy system for urban regeneration promoted by the Japanese government can be used as reference materials when domestic competent authorities promote urban renewal. D.
(13) Suggestion 3: The authority in charge: Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior, local governments. Public departments should establish concrete and feasible projects of incentives and subsidies at various stages of urban renewal for the promotion of incentive and subsidy system.. E.
(14) 第一章. 緒. 論. 第一節. 研究緣起. 都 市 是 一 個 有 機 體，隨 著 時 間 的 增 加，都 市 在 結 構 與 機 能 上，均 會 有 所 衰 退 ； 衰 退 之 後 ， 都 市 地 區 就 會 逐 漸 呈 現 窳 陋 與 衰 敗 的 現 象； 而 此 等 窳 陋 現 象 對 都 市 地 區 的 公 共 安 全、環 境 衛 生、社 經 發 展、居 住 品 質 也 會 產 生 不 利 的 影 響 。 因 此 ， 都 市 更 新 是 改 善 舊 市 區 公 共 安 全、 強化環境衛生、提昇社經發展、維持居住品質的重要一環。 目前國外很多先進國家都把都市更新當作國家經濟建設重要的 一環，更利用推動都市更新來帶動民間相關產業發展及提振經濟景 氣 ； 其 中 ， 日 本 於 2001 年 推 動 的「 都 市 再 生 政 策 」 就 是 一 個 最 顯 著 的 例 子。 依 據 行 政 院 主 計 處 所 公 布 之 「 2000 年 戶 口 及 住 宅 普 查 報 告 」 指 出，臺 灣 地 區 30 年 以 上 老 舊 建 築 計 有 140 萬 戶，約 佔 所 有 戶 數 的 1/5， 這 些 老 年 期 的 建 築 物，正 期 待 辦 理 都 市 更 新，使 其 恢 復 新 活 力；此 外， 國內尚有「低度使用之建築用地」（註. 1-1） 等 問 題 ， 也 正 期 待 加 速 推. 動都市更新，改善目前的困境。 為 加 速 推 動 國 內 都 市 更 新 ， 民 國 95 年 ， 行 政 院 核 定 「 加 速 推 動 都 市 更 新 方 案 」，以 期 改 善 都 市 機 能，提 昇 生 活 品 質；目 前 公 部 門 已 將都市更新列為重要施政項目之一。但回顧台灣都市土地的開發模 式，多 倾 向 於 都 市 外 圍 邊 緣 的 擴 張 發 展，主 要 原因 乃 是 都 市 外 圍 土 地 開 發 成 本 遠 低 於 市 中 心。然 而 為 順 應 永 續 都 市 發 展 的 理 念 與 潮 流，都 市 更 新 之 重 要 性，實 刻 不 容 緩；而 欲 成 功 達 成 此 願 景，現 行 都 市 更 新 獎勵補助制度的改善，將是一個重要的選項。 註 1-1. 行政院經建會、內政部 加速推動都市更新方案 都市更新策略與亞洲經驗實務研討 會 2005. 1.
(15) 第二節. 研究目的. 都市更新乙詞，因世界各國都市發展的時空背景不同，而產生 不 同 的 用 語 ； 除 了 有 「 都 市 重 建 」、「 都 市 復 甦」、「 都 市 再 利 用 」 的 意 義 外， 更 具 有 「 都 市 再 生」、「 都 市 復 興 」 等 多 重 意 涵 。 此 外 ， 都 市 更 新 的 工 作 期 程， 往 往 花 費 時 間 較 長， 投 資 成 本 也 相對較大；因此，如何運用民間力量，參與都市更新，也成為近年 來，世界各國推動都市更新的重要選項。 獎勵補助制度是運用民間力量參與都市更新的重要機制；獎勵 補助誘因，雖然可以引導個人在功利導向的思維下改變某些個體行 為，並達到政策目標的預期效果；但獎勵補助措施也會使原本平衡 的群體運作環境，產生失衡的狀況。因此，都市更新獎助制度的建 立與執行，也必須避免誘因機制被扭曲，而導致整體都市環境的失 衡。 英、美、日等國家，都市發展時程較早；因此，都市更新的獎 勵 補 助 措 施 較 為 完 善，並 且 有 具 體 的 成 效。國 內 於 1998 年 才 公 布「 都 市更新條例」 ，條 例 中 都 市 更 新 獎 勵 補 助 的 範 圍，包 括 建 築 基 地 容 積 獎勵、更新地區土地及建物稅捐減免、信託財產稅捐減免與優惠、 都市更新機構所得稅抵減等措施；其中又以建築基地容積獎勵機制 最受注目與爭議。 為檢視目前國內的獎勵補助制度，本研究乃嘗試比較國內、外 都市更新的發展歷程與獎勵補助策略，期望藉由此過程，能對國內 獎勵補助制度提出具體的改善建議。 本研究主要目的，可歸納為以下幾點： 一 、 透 過 文 獻 回 顧 瞭 解 國 內、 外 都 市 更 新 的 發 展 歷 程 與 意 義 。 二、瞭解國外都市更新獎勵補助制度的意義與成效。 三、檢視國內現行都市更新政策制定的目標與獎勵補助機制。 四、針對國內都市更新獎勵補助制度提出具體改善建議。. 2.
(16) 第三節 研究範圍 為 能 確 切 把 握 重 點，以 利 深 入 研 究，本 研 究 謹 將 研 究 範 圍 作 以 下 界定，並分別說明如下： 一、都市更新的界定： 「 都 市 更 新 」（ Urban Renewal） 乙 詞 ， 因 世 界 各 國 都 市 發 展時空背景的需求不同，而產生不同的用語；分別說明如下： （ 一 ） 都 市 重 建 （ Urban Reconstruction）： 都市重建的意義是以新的建築物代替舊有建築物的更新 方 式 ； 最 平 常 的 作 法 是 清 除 貧 民 窟 （ Slum）， 並 重 新 建 築 新 的 建 築 物。 以美國為例，其作法是地方政府利用中央政府的補助款， 對 窳 漏 地 區 （ Deterioration area）（ 註. 1-2） 進 行 大 規 模 拆 除 ， 並. 將 整 理 後 之 土 地，售 予 土 地 開 發 商 來 進 行 住 宅 重 建 的 工 作。但 是，這 種 作 法 不 僅 破 壞 原 有 鄰 里 關 係，也 導 致 貧 民 窟 移 轉 的 負 面 效 果； 因 此 ， 較 為 人 所 詬 病 （ 註. 1-3）。. （ 二 ） 都 市 復 甦 （ Urban Revitalization）： 都 市 復 甦 的 意 義，係 指 以 恢 復 都 市 生 活 機 能、工 作 機 能 及 教育機能為主的更新方式。 以 美 國 為 例 ， 原 本 美 國 「 住 宅 法 」（ Housing Act） 係 以 住 宅 社 區 的 更 新 為 主；1954 年 美 國「 住 宅 法 」修 改 允 許 聯 邦 補 助 款 的 10﹪ 可 以 用 於 住 宅 以 外 的 都 市 更 新 計 畫 案； 在 1959 年 調 高 至 20﹪；1961 年 再 調 高 至 30﹪；1965 年 更 調 高 至 35﹪ （ 註 1-4）。 使 以 純 住 宅 為 主 的 「 都 市 重 建 」 更 新 方 式 ， 逐 漸 轉 變 為. 以推動商業、教育設施為主的更新型態。 在 美 國 的 都 市 更 新 經 驗 中，早 期 依 住 宅 法 所 作 的 大 規 模 住 宅 社 區 拆 除 重 建 所 受 的 阻 力 相 當 大，對 都 市 環 境 提 昇 的 績 效 相. 3.
(17) 當 有 限。反 而 是 市 中 心 購 物 商 場 的 開 發 引 入 了 人 潮，帶 來 就 業 需求，並創造就業機會，連帶改善都市生活環境（註. 1-5）。. （ 三 ） 都 市 更 新 （ Urban Renewal）： 早 期 「 都 市 更 新 」 一 詞 ， 除 了 「 都 市 重 建 」、「 都 市 復 甦 」 的意義外，還包括都市住宅社區的修建與保存維護意涵（註 1-6）。 我 國 目 前 都 市 更 新 條 例 所 明 列 的 更 新 方 式 ， 包 括 拆 除 重. 建、就地整建與保存維護（註. 1-7）； 說 明 如 下 ：. 1. 拆 除 重 建 （ Clearance & Rebuilding）： 拆除重建的意義是拆除更新地區內原有建築物、重新建築、 改進區內公共設施並得變更土地使用性質及使用密度。 拆 除 重 建 是 最 具 創 意 性 的 更 新 方 式，但 也 是 最 激 進、最 耗 費、 最耗時及最易引起社會、經濟不安的更新方式（註. 1-8）。. 2. 就 地 整 建 （ Rehabilitation）： 就地整建的意義是改建、修建更新地區內建築物或充實其設 備，並改進區內公共設施。 當住宅與社區頹敗因素散佈其間，但仍可復原而無須全面拆 除 時 ， 老 屋 「 拉 皮」（ 註. 1-9） 或 住 宅 與 社 區 的 整 建 、 改 建 就 成. 為 另 一 個 選 擇 。 也 是 近 年 來 漸 受 重 視 的 更 新 方 式。 3. 保 存 維 護 （ Conservation）： 保存維護的意義是加強更新地區內土地使用及建築管理，改 進區內公共設施，以保持其良好狀態。 都市內已建成之地區，如果其建設與發展均能符合都市計畫 之要求，土地使用合理，建物合乎標準，公共設施以及公用 設 備 充 足，則 可 視 為 保 存 維 護 地 區 （ 註. 1-10） ，並 應 加 以 適 當 之. 保存維護。 （ 四 ） 都 市 再 利 用 （ Urban Reuse）： 在 1980 年 代 以 前 ， 都 市 再 利 用 只 是 老 舊 建 築 保 存 的 一 種 方 式，其 目 的 是 藉 由 再 利 用 使 一 棟 建 築 或 一 個 都 市 社 區，可 以 免 除 被 拆 除 的 命 運 。 因 此 ， 重 點 是 「 保 存 」， 而 再 利 用 只 是 結 果 。 約 略 開 始 於 1980 年 代 ， 隨 著「 現 代 建 築 」 神 化 的 瓦 解 ，. 4.
(18) 世界上許多城市，因土地分區及更新結果，反而沒落。因此， 藉 由「 再 利 用 」來 復 甦 城 市 中 心 的 概 念，才 逐 漸 被 運 用 於 都 市 政策之中。 近 年 來，建 築 再 利 用 與 活 化 的 趨 勢 更 銳 不 可 當，不 少 再 利 用 的 案 例 都成 為 文 化 觀 光 之 對 象（ 傅 朝 卿 ， 2005）。 （ 五 ） 都 市 再 開 發 （ Urban Redevlopment） 都 市 再 開 發 的 意 義，係 指 都 市 地 區 大 規 模 土 地 的 整 體 再 發 展。1980 年 代，舊 市 中 心 大 範 圍 的 再 開 發 計 畫，逐 漸 取 代 1960 年 代 盛 行 的 新 市 鎮 計 畫，並 由 以 往 由 地 方 政 府 主 導 的 都 市 更 新 型 態，改 由 強 調 公 私 合 夥，帶 動 私 部 門 回 到 市 中 心 區 投 資 開 發 （ 註 1-12）。. 以 英 國 為 例，1980 年 代 早 期，都 市 更 新 著 重 在 基 地 層 級 ； 之後較強調地區層級；許多都市再開發計畫甚至超越城鎮計 畫。 （ 六 ） 都 市 再 生 （ Urban Regeneration）： 都 市 再 生 是 1990 年 代 發 展 出 來 的 理 念 ， 對 於 解 決 都 市 問 題 和 探 討 一 個 地 區 在 經 濟 的、社 會 的、物 質 的 和 實 質 環 境 的 持 續 性 改 變，在 現 有 的 都 市 更 新 作 業 方 式 下，提 供 另 一 個 解 決 的 方案與思考的模式（註. 1-13）。. 「都市再生」的意義，不限於建築基地於實質環境問題的 解 決； 「 都 市 再 生 」常 涉 及 較 大 都 市 地 區，非 實 質 問 題 的 解 決 ， 包括經濟、產業、環境、文化資產等綜合性、多元的問題。 （ 七 ） 都 市 復 興 （ Urban Renaissance）： 2001 年 英 國 政 府 都 市 更 新 的 政 策 白 皮 書 中，首 先 建 立「 都 市 復 甦 」 的 願 景 。「 都 市 復 興 」 的 意 義 ， 不 再 只 是 聚 焦 於 都 市 特定地區的實質環境改善，而是提昇城市與鄉鎮成為適合生 活、工作、娛樂的地區。. 5.
(19) 二、制度的界定： 「制 度 」一 詞，眾 說 紛 云，不 同 學 派 對 其 意 涵 也 有 相 當 大 的 差 異。 國 外 學 者 North 認 為「 制 度 」是 人 類 設 計 的 限 制，用 來 影 響 人 類 的 互 動 行 為 （ North﹐ 1990） ； Ostrom 則 視 規 則 為 「 制 度 」 ； Williamson 以 管 理 結 構 來 詮 釋「 制 度」。國 內 學 者 林 佑 璘 認 為「 制 度 」本 身 有 下 列 特 徵： （一） 第一個特徵是制度的規則和限制性。 （二） 第二個特徵是它們管理個人間或團體間關係的能力。 （三） 第三個特徵是它們的可預測性。 綜 上 所 述，本 研 究「 制 度 」的 定 義，係 指 人 類 規 範 管 理 彼 此 間 互 動行為而設計的一些限制（註. 註 1-2 註 註 註 註 註 註 註 註 註. 1-3 1-4 1-5 1-6 1-7 1-8 1-9 1-10 1-11. 註 1-11 註 1-12 註 1-13 註 1-14. 1-14） 。. 窳 陋 地 區 係 指 建 物 興 建 年 代 久 遠、公 共 設 施 不 足、土 地 使 用 雜 亂 或 居 住 環 境 品 質 低落、管理不善的都市地區。 林 佑 璘 臺 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p21 文 化 大 學 碩 士 論 文 2003 伯 納 ·佛 瑞 登 &林 內 ·賽 嘉 琳 美 國 都 市 更 新 的 奮 鬥 故 事 p37 1999 張 隆 盛 都 市 更 新 是 一 場 長 期 而 艱 苦 的 戰 役 美 國 都 市 更 新 的 奮 鬥 故 事 1999 錢 學 陶 都 市 計 劃 學 導 論 p488 2001 何 芳 子 都 市 更 新 是 都 市 發 展 過 程 的 必 經 途 徑 日 本 都 市 再 生 密 碼 2006 錢 學 陶 都 市 計 劃 學 導 論 p493 2001 房屋外觀整修美化俗稱「拉皮」。 錢 學 陶 都 市 計 劃 學 導 論 p495 2001 1920 年 代 以 前 現 代 建 築 尚 未 盛 行，再 利 用 都 常 只 是 覺 得 老 建 築 之 構 造 尚 可 使 用 ， 進 而 進 駐，沒 有 大 量 空 間 設 計 課 題，此 時 建 築 再 利 用 可 以 稱 為「 軀 殼 利 用 期 」； 從 1931 年 一 直 持 續 到 1970 年 代 ， 再 利 用 被 視 為 是 建 築 保 存 的 一 種 方 式 ， 所 以 可 以 稱 為 「 建 築 保 存 期 」 ； 約 略 開 始 於 1980 年 代 ， 現 代 建 築 神 化 瓦 解 ， 藉 由 建 築再利用來復甦城市中心的概念逐漸被加諸於再利用之上。此一時期舊有建築 與新增建部分相當清楚，而且各自自明性很高，此時建築再利用可以稱為「新 舊 共 容 期 」 ； 1990 年 代 後 期 ， 建 築 的 永 續 經 營 與 空 間 體 驗 受 到 重 視 ， 再 利 用 的 發展也有明顯變化，空間改造更為積極，許多案例都有新舊空間相互穿越疊置 的現象，可以稱為「新舊共融期」。這一時期不少再利用的案例都成為文化觀 光 的 對 象（ 傅 朝 卿 從 軀 殼 利 用 到 新 舊 共 融 的 再 利 用 建 築 雜 誌 第 96 期 2005）。 楊 靜 玟 以 財 政 機 制 觀 點 評 估 市 中 心 再 發 展 政 策 之 研 究 p2-2 成 功 大 學 碩 士 論 文 2006 陳 毅 修 都 市 更 新 發 展 策 略 之 研 究 p3-14、 3-15 中 國 文 化 大 學 碩 士 論 文 2007 http： //tw.knowledge.yahoo.com/ 林 佑 璘 臺 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p33 文 化 大 學 碩 士 論 文 2003. 6.
(20) 第三節. 研究步驟與流程. 一、研究步驟 （ 一 ）本 研 究 首 先 依 據 國 家 現 階 段 的 政 策 需 求 及 目 前 本 所 研 究 發. 展 需 要， 擬 定 研 究 主 題、 研 究 目 標 及 研 究 範 圍， 經 本 所 研 究協調會議充分討論後，再加以確定。 （ 二 ）當 研 究 主 題、目 的 與 範 圍 確 定 後，就 開 始 研 擬 研 究 計 劃 書，. 並搜集國內外文獻資料，加以分析。 （三）各國都市更新獎勵補助制度之比較分析。 （ 四 ） 藉 由 國 內 外 都 市 更 新 獎 勵 補 助 制 度 的 比 較 分 析，提 供 國 內. 推動「都市更新」之具體改善對策。 （ 五 ） 藉 由 專 家 座 談 以 瞭 解 改 善 對 策 之 可 行 性，並 研 提 國 內 推 動. 「 都 市 更 新 」 具 體 改 善 建 議。 二 、 研 究 流 程 ： 本 研 究 之 流 程 圖 ， 如 圖 1-1 所 示 ：. 圖 1-1. 研究流程 圖. 研究主題確定 研究目的與研究範圍確定. 文獻蒐集與分析. 國內外都市更新獎勵補助制度之比較. 我國都市更新獎勵補助制度之檢討. 專家座談與改善建議. 7.
(21) 第四節 文獻回顧 一、楊 艾 嘉 都 市 更 新 地 區 與 周 圍 地 區 房 價 差 異 因 素 之 探 討（ 2004）： 更 新 獎 勵 措 施 包 括 建 築 容 積 獎 勵、建 築 高 度 放 寬、稅 捐 減 免、公 有 土 地 一 律 配 合 更 新 事 業、政 府 優 先 興 闢 區 內 公 共 設 施 等 相 關 措 施。從 開 發 商 之 角 度 而 言，這 些 獎 勵 措 施 除 建 築 容 積 獎 勵 外，其 餘 多 項 獎 勵 措 施 對 於 更 新 開 發 效 益 有 限，致 使 建 築 容 積 獎 勵 成 為 吸引民間參與更新之最大誘因。 然 而，當 更 新 獎 勵 措 施 過 於 倚 重 容 積 獎 勵 時，對 於 都 市 整 體 發 展 和 都 市 容 積 總 量 管 制 將 產 生 負 面 影 響，有 違 實 施 容 積 管 制 與 更 新 之 本 意。因 此，對 於 更 新 獎 勵 機 制 之 考 量，應 因 時 制 宜、因 地 制 宜，就個案依地區特性，給予獎勵額度的彈性。 二 、 林 佑 璘 臺 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 （ 2003） ： 都 市 更 新 推 動 有 天 、 地 、 人 、 時 、 事 、 物 、 財 力 的 考 量 與 壓 力； 因 此，公 部 門 推 動 都 市 更 新，應 改 以 獎 勵 民 間 辦 理，並 擴 大 民 間 參與範疇，以符合公私合作的都市管理模式。 三 、 謝 文 娟 都 市 更 新 獎 助 誘 因 財 務 模 擬 之 研 究（ 2004） ： 1. 依 現 行 法 定 獎 助 規 定 ， 由 案 例 結 果 分 析 ， 稅 捐 減 免 部 分 ， 因 多 屬短期（二年）之補助，對長期投資（二十年）之財務影響效 果 並 不 顯 著；顯 示 稅 捐 減 免 應 有 長 期 之 考 量，以 增 加 獎 助 誘 因。 2. 由 案 例 結 果 分 析 ， 容 積 移 轉 會 對 不 同 開 發 地 區 之 財 務 貢 獻 呈 現 不同之反應；故在執行時，應對於容積輸出價值不同之地區， 作不同之考量；否則，獎助誘因將反而失去其正面意義。 四、張 松 源 台 北 市 都 市 更 新 案 執 行 問 題 與 改 善 策 略 之 研 究（ 2005）： 1. 公 部 門 應 成 立 都 市 更 新 專 責 機 構 ， 加 速 地 區 環 境 改 善 。 2. 善 用 都 市 更 新 基 金 ， 補 助 民 間 實 施 更 新 所 需 初 期 規 劃 設 計 、 整 合費用及低利融資、公共設施補助等財務來源。 3. 善 用 土 地 信 託 制 度 ， 協 調 信 託 業 者 提 供 更 新 財 源。. 8.
(22) 4. 公 部 門 成 立 更 新 信 用 保 證 基 金 ， 由 基 金 擔 任 保 險 人 協 助 取 得 銀 行事業貸款。 5. 引 入 都 市 更 新 特 別 區 之 制 度， 以 因 應 都 市 更 新 案 件 之 特 殊 性 ， 排除現有法令並適用優惠規定。 6. 簡 化 都 市 更 新 審 議 機 制， 控 管 審 議 進 度 ， 有 效 提 昇 審 議 時 效 。 五、楊 靜 玟 以 財 務 機 制 觀 點 評 估 市 中 心 再 發 展 政 策 之 研 究（ 2006）： 1. 都 市 更 新 獎 勵 應 該 將 土 地 使 用 與 區 位 一 併 考 慮 ； 市 中 心 區 交 通 便捷，因此建議未來都市更新應加重於市中心商業區的更新事 業 獎 勵。 2. 不 論 美 、 英 、 日 為 鼓 勵 民 間 參 與 投 資 舊 市 區 的 更 新 ， 主 要 獎 助 機制都可見由中央專案撥付之大額專用補助基金；美國願意投 入大筆專款補助，乃是有透過詳細財務細算，更新後之長期收 益高於更新期間之短期付出成本。而台灣目前補助專款機制付 之闕乏，更遑論督促中央投入大額穩定之專款補助獎勵參與更 新 事 業。 六 、 張 隆 盛 美 國 都 市 更 新 的 奮 鬥 故 事 （ 1999） ： 目 前 國 內 所 談 的 都 市 更 新 大 都 只 是 住 宅 的 建 築 更 新 而 已，而 忽 略 商業設施的開發。其實在美國都市發展經驗中，早期依住宅法 （ Housing Act） 所 做 的 大 規 模 住 宅 社 區 拆 除 改 建 所 受 的 阻 力 相 當 大，對 都 市 環 境 提 昇 的 績 效 亦 有 限。反 而 是 市 中 心 購 物 商 場 的 開 發 引 入 了 人 潮，帶 來 就 業 機 會，並 改 善 市 中 心 的 都 市 環 境，對 舊市區的貢獻比較大。 七、陳建忠、張隆盛 促進窳陋社區推動都市更新防災策略及法制事 項 之 研 究 （ 2005） ： 為 建 全 以 都 市 更 新 推 動 窳 陋 社 區 防 災 機 制，建 議 修 訂 都 市 更 新 條 例及相關子法。 1. 為 鼓 勵 防 災 能 力 不 足 之 窳 陋 社 區 推 動 都 市 更 新，增 訂 提 昇 都 市. 9.
(23) 防 災 機 能 之 容 積 獎 勵 原 則 ， 建 議 修 訂 都 更 條 例 第 44 條 。 2. 為 解 決 都 市 更 新 之 財 源 問 題，建 議 修 正 都 市 更 新 基 金 用 途 得 用 於 補 助 都 市 防 災 相 關 需 求，建 議 修 訂 都 更 條 例 第 18 條、第 53 條。 3. 為 解 決 放 寬 容 積 獎 勵，以 致 忽 略 環 境 容 受 力 之 慮，建 議 增 修 更 新獎勵值，明定都市更新及其它法令申請之容積獎勵合計上 限；建議修訂更新容積獎勵辦法第 4 條。 八 、 陳 毅 修 都 市 更 新 發 展 策 略 之 研 究-以 台 北 縣 為 例 （ 2007） ： 1. 建 立 都 市 更 新 發 展 強 度 引 導 策 略 ， 在 既 有 都 市 計 畫 底 下 ， 透 過通盤檢討制度，檢討都市質量發展狀況，劃設出「高度利 用地區」及「一般利用地區」，作為更新地區發展強度及綜 合獎勵上限值之參考，並以重疊容積管制予以執行。 2. 分 析 國 內 外 都 市 更 新 發 展 結 果 發 現 ， 目 前 我 國 都 市 更 新 ， 著 力點僅止於更新單元本身；此現象明顯與國外趨向區域性、 綜 合 性、 整 合 性 的 發 展 明 顯 不 同 。 九 、 何 芳 子 、 丁 致 成 日 本 都 市 再 生 密 碼 （ 2006） 1. 「 高 度 利 用 地 區 」 、 「 都 市 再 生 特 別 地 區 」 、 「 特 定 地 區 計 畫」是日本更新事業實施之必要條件。 2. 依 日 本 都 市 再 開 發 法 規 定 ， 劃 定 為 更 新 促 進 地 區 ， 應 於 五 年 內實施更新事業。 十 、 黃 南 淵 台 灣 都 市 再 生 未 來 之 展 望 （ 2007） 1. 建 立 明 確 之 補 助 制 度 ， 協 助 興 修 相 鄰 公 共 設 施 ， 提 高 執 行 之 可 行 性： 台灣目前地方政府不僅財政困難、人力不足，加以獎勵辦法 偏重容積率之提高，有可能造成環境品質之負面影響，建請 公部門建立明確之補助制度，並編列預算協助興修周邊公共 設施，以提高誘因吸引業者之投入。. 10.
(24) 2. 研 擬 整 建 維 護 的 更 新 補 助 機 制 ， 落 實 舊 有 建 築 以 整 建 與 維 護 方式進行更新： 台灣現行都市更新條例內容偏重於重建之實施方式，關於整 建與維護之實施方式較缺乏，鑑於舊有建築再利用，有效引 導老舊建築更新維護，透過政府補助的機制，落實住宅以整 建與維護方式進行更新，改善居住環境品質。. 11.
(25) 12.
(26) 第二章 都市更新獎勵補助制度理論分析 第一節 都市生命周期理論 國內學者錢學陶教授認為：都市成長的過程，其實是時間的函 數，如 果 以 具 體 的 數 據 來 代 表 這 種 生 長 過 程，通 常 得 以 人 口 為 主、土 地 面 積 為 輔，在 最 初 都 市 的 生 成 起 點，人 口 及 面 積 都 是 很 小，後 經 都 市成長階段人口顯著增加，使用之土地面積也隨之擴大。 然後進入所謂都市發展階段，工商業逐漸繁榮、人口也逐漸集 中；逐 漸 到 達 所 謂 都 市 尖 峰 階 段。這 時 候 開 始 發 生 所 謂 交 通 擁 擠、環 境 惡 化 等 問 題；由 是 進 入 都 市 老 化 階 段，表 示 都 市 機 能 的 劣 化。自 此 以 後 如 果 沒 有 及 時 加 以 挽 回，當 然 就 進 入 都 市 沒 落 階 段，直 到 都 市 的 滅 亡 點。 這 種 都 市 的 演 變 過 程，如 果 以 都 市 機 能 為 縱 軸、時 間 為 橫 軸，則 很 容 易 地 繪 出 一 個 對 稱 的 單 峰 曲 線，在 都 市 機 能 到 達 尖 峰 階 段 時，單 靠 都 市 計 劃 的 手 段 已 無 法 維 持 都 市 機 能 不 老 化；因 此，必 須 利 用 都 市 更新的手段維持都市機能不老化，延長都市的壽命（註. 資 料 來 源 ： 錢 學 陶 都 市 計 劃 學 導 論 p490. 註 2-1 錢 學 陶 ， 都 市 計 劃 學 導 論 p489、 490， 2001. 13. 2-1） 。.
(27) 第二節 都市更新理論 都 市 更 新 理 論 包 含 社 會 學、經 濟 學、政 治 學、生 態 學、都 市 規 劃 學 等 論 證 思 維，依 此 論 證 思 維，產 生 不 同 學 派 的 論 證 方 法，分 別 說 明 如下： 一、人文區位學派 此學派乃以都市社會學解釋人口在空間上的分布為其理論 探 討 對 象。該 學 派 認 為 都 市 之 發 展 如 生 物 之 有 機 體 一 般，是 經 過 各 種 不 同 部 分 經 過 相 當 複 雜 的 過 程 融 合 而 成。因 此，人 文 區 位 學 派 解 釋 都 市 老 化 現 象 與 都 市 更 新 之 必 要 性，認 為 都 市 老 化 係 由 於 人 口 高 度 集 中 於 市 中 心，過 渡 擁 擠 導 致 問 題 產 生，如 公 共 設 施 及 住 宅 的 不 足 、 違 章 建 築 的 興 建 等 。 都 市 居 民 為 求 居 住 的 理 想 性、 安 全 性、寧 適 性 而 向 外 遷 移，間 接 使 得 老 舊 市 中 心 逐 漸 凋 零 窳 陋。 二、新古典經濟學派 新 古 典 經 濟 學 派 主 要 著 重 於 房 地 產 之 運 作 及 產 生 之 後 果。其 主 張 都 市 土 地 資 源 的 分 配，是 通 過 市 場 來 組 織 與 平 衡，而 市 場 價 格 的 運 作 則 受 制 於 一 般 規 律；用 以 解 釋 都 市 老 化 現 象 與 都 市 更 新 之必要性。 早期市中心人口聚集，形成房地產高度需求，導致價格上 揚。然而房地產的價格卻無法反應在各項公共設施的適時提供 上，致 使 市 中 心 生 活 品 質 逐 漸 低 落，人 口 也 逐 漸 外 移；迫 使 市 中 心 房 地 產 價 格 也 逐 漸 滑 落 。 因 此 ， 要 重 新 提 振 市 中 心 的 競 爭 力， 需 對 舊 市 中 心 區 進 行 機 能 再 造 的 工 作，以 恢 復 其 生 活、商 業 與 行 政、文化的功能。 三、都市政治經濟學派 都 市 政 治 經 濟 學 派 之 重 點 在 分 析 都 市 的 政 治 經 濟 結 構，將 都 市 的 房 地 產 當 作 一 種 商 品 有 其「 交 換 價 值 」與「 使 用 價 值」。而. 14.
(28) 房地產的價格除受本身價值影響外，亦受區位與社會價值的影 響。而 社 會 價 值 影 響 因 素 乃 是 人 為 的，係 政 治、經 濟 及 權 力 結 構 運作的結果。 都 市 政 治 經 濟 學 派 的 學 者 Bellush 及 Hausknecht 認 為，都 市 更 新 是 一 個 政 治 過 程，更 新 地 區 的 實 質 結 構 是 政 治 決 策 對 資 源 再 分 配 的 結 果。因 此 都 市 更 新 事 業，其 功 能 與 實 質 目 標 亦 存 在 政 治 功能與經濟目的（註. 2-2） 。. 四、都市規劃學派 Hopkins（ 2001） 提 出 均 衡 理 論 並 不 適 用 都 市 發 展 過 程 的 假 說 與 評 論，他 認 為 都 市 空 間 的 演 變 與 發 展 不 同 於 生 態 系 統 或 經 濟 系統，因為都市發展具備四個 I 的特性： 1. Interdependence（ 相 關 性 ） ： 說 明 都 市 發 展 與 開 發 決 策 是 相互影響的。 2. Indivisibility（ 不 可 分 割 性）：指 出 都 市 空 間 是 不 可 分 割 的， 所 謂 城 鄉 區 域、行 政 界 限 只 是 一 般 紙 上 作 業 所 需 而 劃 設 的。 3. Irreversibility（ 不 可 逆 性 ） ： 一 旦 開 發 完 成 後 ， 要 回 復 原 貌需要龐大的成本。 4. Imperfect Foresight（ 不 可 預 知 性 ） ： 都 市 開 發 對 於 未 來 完 全無法預知。 因 為 以 上 這 四 個 條 件 其 實 與 傳 統 都 市 規 劃 理 念 假 設 不 同，都 市 更 新 為 的 即 是 將 資 源 有 效 的 分 配；並 非 僅 能 依 賴 都 市 持 續 向 外 擴張（註. 2-3） 。. 註 2-2 林 佑 璘 台 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p29～ p31 2003 註 2-3 楊 靜 玟 以 財 政 機 制 觀 點 評 估 市 中 心 再 發 展 政 策 之 研 究 p2-3 成 功 大 學 碩 士 論 文 2006. 15.
(29) 第三節 誘因理論 Bruno Stein（ 1973）認 為 鼓 勵 能 使 人 們 更 積 極， 只 要 透 過 行 為 的 改 變 能 得 到 更 高 代 價，人 們 是 願 意 改 變 其 預 設 立 場 與 行 為 的。Deborah A.Stone（ 1988） 認 為 誘 因 理 論 的 基 礎 係 建 立 在 「 人 是 有 理 性 的 」 。 因 此，誘 因 的 設 立 可 以 引 導 個 人 在 功 利 導 向 思 維 下 的 決 定 與 行 為，自 動 改 變 預 期 目 標 ， 以 達 到 給 予 者 預 期 收 益 的 效 果。 楊 靜 玟（ 2006）認 為，獎 勵 誘 因 的 存 是 可 能 帶 來 一 些 負 面 的 衝 擊， 極 有 可 能 對 於 工 作 環 境 與 社 會 網 絡 造 成 某 種 程 度 的 破 壞，因 為 透 過 獎 懲 其 實 會 改 變 某 些 個 體 行 為，而 使 得 原 本 平 衡 的 群 體 運 作 環 境 產 生 失 衡 的 狀 況。而 且，私 部 門 一 但 熟 悉 公 部 門 的 誘 因 政 策 操 作 機 制，也 可 能 反 向 運 用，在 不 改 變 自 身 投 資 行 為 下，卻 又 可 獲 得 利 益；甚 至 透 過 各 種 政 治、經 濟 手 段 來 改 變 遊 戲 規 則（ Deborah A.Stone,1988、莊 雪 琪 ,1999、 莊 育 傑 ,2001） 。. 獎 勵 性 誘 因 機 制 的 建 立 與 執 行，乃 在 於 透 過 誘 因，促 使 私 部 門 決 策 投 資 行 為 能 依 照 公 部 門 的 政 策 目 標 來 進 行。因 此，公 部 門 須 避 免 誘 因機制被扭曲，而導致政策目標無法落實（註. 2-4） 。. 都 市 更 新 獎 勵 政 策 即 是 公 私 部 門 透 過 誘 因，整 合 進 行 協 商 合 作 的 方 案；因 此，公 部 門 除 應 考 量 私 部 門 的 觀 點 與 期 望 外，尚 須 考 慮 獎 勵 策 略 對 整 體 環 境 的 影 響，以 免 因 為 認 知 上 的 誤 差 而 對 都 市 環 境 造 成 二 度 破 壞。. 註 2-4 楊 靜 玟 以 財 政 機 制 觀 點 評 估 市 中 心 再 發 展 政 策 之 研 究 p2-9 成 功 大 學 碩 士 論 文 2006. 16.
(30) 第四節 制度變遷理論 1980 年 代 新 制 度 主 義（ New Institutionalism） 興 起， 並 被 廣 泛 地 運 用 於 研 究 當 今 的 制 度 變 遷。新 制 度 主 義 強 調 歷 史 的 動 態 過 程，著 重 於制度演進的角度解釋經濟發展、政治變革和社會變遷。 國 外 學 者 North 認 為 制 度 是 人 類 設 計 的 限 制，用 來 影 響 人 類 的 互 動 行 為（ North﹐1990）；按 照 North 的 說 法，制 度 是 一 個 社 會 的 遊 戲 規 則，它 們 是 決 定 人 們 相 互 關 係 而 人 為 設 定 的 一 些 制 約。Ostrom 則 視 規 則 為 制 度；Williamson 以 管 理 結 構 來 詮 釋 制 度。國 內 學 者 林 佑 璘 認 為 制 度 包 括 正 式 的 法 令 規 章、契 約 及 非 正 式 的 文 化、價 值 觀 與 行 為 規 範。 整 體 而 言，制 度 是 建 構 組 織、團 體、個 人 的 互 動「 規 範 」。儘 管 制 度 是 一 種 規 範，惟 上 開 行 為 者 仍 會 基 於 自 利、理 性 的 偏 好 選 擇，建 立 制 度 並 試 圖 藉 由 非 正 式 制 度（ 如 規 範 以 外 的 習 慣 ）的 配 合，以 降 低 交 易 成 本 與 風 險；甚 至，主 導 制 度 的 改 革 變 遷，以 力 求 偏 好 選 擇 的 極 大 化（ 亦 即 期 待 制 度 變 遷 之 效 益 可 以 大 於 交 易 的 成 本 與 風 險） （註. 2-5） 。. 制 度 變 遷 的 主 導 者 有 國 家（ stste）帶 動 與 組 織（ organization）帶 動 等 兩 種 類 型；前 者 係 以 公 部 門 為 代 表，後 者 係 以 私 部 門 為 代 表。至 於制度變遷理論，包括歷史學派和經濟學派，分別說明如下： 一、歷史學派： 歷 史 學 派 研 究 學 者 柯 思 樂（ Krasner）提 出 了 斷 續 式 均 衡 的 觀 點 ， 說 明 變 遷 的 看 法；斷 續 式 均 衡 意 味 著 制 度 變 遷 是 從 一 個 均 衡 遭 遇 變 動 後，再 趨 向 下 一 個 均 衡。更 精 確 的 說，假 如 既 有 的 制 度 無 法 滿 足 行 動 者 的 需 求 及 偏 好 選 擇，就 會 導 致 新 制 度 誕 生；而 新 制 度 形成之後，使行動者與制度選擇形成新的策略互動。 歷 史 學 派 學 者 皮 爾 森（ Paul Pierson）也 曾 主 張，透 過 時 間 序 列 的 解釋與分析，來發現制度創建、變遷與競爭的原因。 二、經濟學派： 經 濟 學 派 學 者 North 認 為 ， 在 一 個 資 源 稀 少 且 具 競 爭 性 的 環 境 下，「 體 制 和 組 織 的 連 續 互 動 」是 制 度 變 遷 的 關 鍵。另 外，也 有. 17.
(31) 經 濟 學 派 學 者 認 為 交 易 成 本 最 小 化，是 制 度 變 遷 的 原 動 力（ 註 2-6） 。 綜 上 所 述，歷 史 學 派 學 者 較 著 重 於 時 間 因 素 及 重 要 歷 史 事 件 的 影 響；另 外，經 濟 學 派 學 者 較 著 重 組 織、契 約、政 策 等 影 響 因 素。. 註 2-5 http： //tw.knowledge.yahoo.com/ 註 2-6 林 佑 璘 台 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p33～ p37 2003. 18.
(32) 第三章. 國外都市更新獎勵補助制度探討. 工業革命始於英國，因此英國也是世界上都市發展最早的國家。 在 19 世 紀 以 前 都 市 發 展 的 問 題 ， 在 英 國 就 受 到 重 視 。 美 國 都 市 更 新 （ Urban 制 度 源 自 於 1949 年 住 宅 法 案，是 世 界 上 首 先 創 設「 都 市 更 新 」 Renewal） 一 詞 觀 念 的 國 家 ， 亦 是 全 世 界 實 施 都 市 更 新 實 績 最 高 的 國 家 （ 黃 秋 月 ,1982） 。 至 於 日 本 都 市 更 新 事 業 ， 自 1969 年 「 都 市 再 開 發 法 」 訂 頒 至 今 已 有 39 年 歷 史 ， 在 配 合 各 階 段 經 濟 、 社 會 條 件 變 遷 的 需 求 下 ， 經 由 法 令 機 制 的 調 整，也 已 獲 致 相 當 可 觀 的 執 行 績 效；近 年 來 配 合「 都 市 再生政策」的實施，更有許多良好績效的表現。 至 於 都 市 更 新 獎 勵 補 助 制 度 的 實 施，英、美、日 等 國 也 較 為 積 極， 並 有 具 體 成 效；惟 因 自 然 環 境 及 人 文 環 境 的 差 異，因 此 其 作 法 措 施 或 許 不 盡 相 同，但 大 體 上 仍 然 存 有 相 同 的 理 念 與 脈 絡 可 循。如 早 期 係 由 中 央 政 府 補 助 地 方 政 府 為 主 的 作 業 方 式，演 變 迄 今 則 以 公 私 合 作 的 經 營 模 式， 並 以 經 濟 改 善 、 社 會 融 合 、 社 區 環 境 品 質 提 昇 為 重 點 。 雖 然 世 界 各 國 的 歷 史 文 化 背 景、地 理 環 境 特 色、經 濟 社 會 等 因 素 均 有 所 差 異，且 各 市 中 心 的 發 展 及 衰 敗 過 程 中 所 面 臨 的 問 題 的 性 質 以 及 時 代 背 景 之 間 的 因 果 關 係，確 有 相 似 之 趨 勢 演 變（ 胡 方 瓊，1997；1-2）。 因 此，本 章 主 要 在 分 析 英、美、日 等 國 在 不 同 時 間 因 素 下，都 市 更新相關法令制度及獎勵補助措施。. 19.
(33) 第一節 英國都市更新獎勵補助制度 工 業 革 命 始 於 英 國；因 此，英 國 也 成 為 第 一 個 認 真 處 理 去 工 業 化 衝 擊 的 國 家。重 工 業（ 煤 礦 業、鋼 鐵 業 和 造 船 業 等 ）關 廠 和 輕 工 業（ 紡 織 業 等）的 式 微，在 英 國 留 下 廣 大 的 區 域；其 他 如 貿 易 與 交 通 模 式 也 隨 時 間 而 改 變 ， 造 成 許 多 碼 頭 、 運 河 和 鐵 道 的 閒 置 。 從 19 世 紀 開 始 都 市 再 發 展 的 問 題，在 英 國 就 受 到 重 視，並 且 提 出 各 種 不 同 改 善 方 案 來解決問題（註. 3-1） 。. 一、英國都市更新獎勵補助的相關法令機制 英 國 無 制 訂 單 獨 的 都 市 更 新 法；因 此，其 都 市 更 新 獎 勵 補 助 措 施 主要分散於下述法令之中： （ 一 ） 城 鄉 規 劃 法 （ Town. and Country Planning Act）. 英 國 在 1932 年 頒 布 城 鄉 規 劃 法，將 城 鄉 地 區 整 個 納 入 開 發 管 制 範 圍。並 於 1934、1936、1937 年，新（ 修 ）訂 特 定 地 區 法（ Special Areas Act） ， 透 過 貸 款 、 減 稅 、 免 稅 等 獎 勵 補 助 方 式 來 鼓 勵 民 間 投 資都 市 更 新 （ 註 （ 二 ） 地 方 政 府 法 （ Local. 3-2） 。. Government Act）. 英 國 政 府 1966 年 公 佈 的 地 方 政 府 法 第 十 一 章 規 定 提 供 歐 盟 國 家 移 民 地 區 及 教 育 優 先 地 區 的 特 別 援 助 。 1969 年 更 訂 定「 地 方 政 府 補 助 金 法 案 」授 權 英 國 政 府 環 境 部 提 供 補 助 金，並 自 1977 年 之後，廣泛應用於復甦市中心衰敗地區經濟與環境改良問題。 （ 三 ） 內 城 地 區 法 （ Inner. Urban Areas Act）. 1978 年 頒 訂 內 城 地 區 法 ， 乃 是 為 更 有 效 推 動 市 中 心 區 再 發 展 相 關工作而訂定。期望透過融資貸款利息及土地抵押上的種種優 惠 措 施， 來 鼓 勵 私 人 投 資 都 市 更 新 （ 註 （ 四 ） 企 業 特 區 （ Enterprise. 3-3） 。. Zone）. 企 業 特 區 制 度 的 構 想 源 自 1977 年 英 國 地 理 學 家 Peter Hall 的 主. 20.
(34) 張，直接提供給予民間開發的明確投資空間方案；本制度係藉 由提供工作機會，以影響改變既有地區的土地使用模式。 （ 五 ） 都 市 開 發 補 助 金 （ Urban. Development Grant， UDG）. 由於企業特區無法完全解決都市內城地區的所有問題。乃於 1982 年 設 立 都 市 開 發 補 助 金 制 度 。 （ 六 ） 都 市 再 生 補 助 金 （ Urban. Regeneration Grant， URG）. 1987 年 成 立 都 市 再 生 補 助 金 ， 協 助 都 市 發 展 補 助 金 的 執 行 ， 其 目的再協助私部門參與重要計畫。 （ 七 ） 單 一 再 生 預 算 （ Single. Regeneration Budget， SRB）. 1993 年 11 月 設 立 嶄 新 的 單 一 再 生 預 算，由 英 格 蘭 地 區 十 處 新 成 立 的 區 域 政 府 辦 公 室 （ the Government Offices for the Regions， GORs） 負 責 管 理 。 單一再生預算係具有彈性的補助計畫，其補助的對象條件目標 如下： 1. 改 善 當 地 居 民 就 業 水 準 、 教 育 及 工 作 技 能 。 2. 強 調 社 會 隔 離 課 題 並 改 善 其 所 造 成 的 缺 失 。 3. 促 進 永 續 性 更 新 ， 改 善 並 保 護 環 境 品 質 、 基 礎 設 施 及 住 宅 條件。 4. 促 進 地 方 的 經 濟 與 商 業 發 展。 5. 降 低 犯 罪 率 與 藥 物 氾 濫 並 改 善 社 區 安 全 （ 註 （ 八 ） 英 格 蘭 合 夥 （ English. 3-4） 。. Partnerships， 簡 稱 EP）. 英 格 蘭 合 夥 的 法 定 名 稱 及 前 身 是 都 市 再 生 局 （ Urban Regeneration Agency， URA） ， 係 依 據 1993 年 英 國 政 府 頒 布 的 住 宅 及 都 市 發 展 方 案 （ Housing and Urban Development Act 1993）規 定 而 成 立。英 格 蘭 合 夥 成 立 的 目 的 在 確 保 英 格 蘭 地 區 未充分使用或未有效使用的土地辦理都市更新工作。 英 格 蘭 合 夥 協 助 都 市 更 新 公 司 指 定 策 略 性 的 優 先 地 區，並 參 與 合 作 計 畫，其 角 色 是 更 新 計 畫 與 鼓 勵 私 部 門 投 資 的 催 化 劑。英. 21.
(35) 格 蘭 合 夥 的 資 金 來 自 公 私 部 門，並 透 過 資 金 補 助 計 畫 來 達 成 目 標（註. 3-5） 。. （ 九 ） 都 市 再 生 公 司 （ Urban. Regeneration Companies， URCs）. 都 市 再 生 公 司 係 依 據 1999 年 都 市 任 務 小 組 報 告 （ Urban Task Force Report） 內 容 而 成 立 ， 主 要 任 務 在 整 合 協 調 公 私 部 門 ， 並 獨 立 於 英 國 地 方 政 府 及 區 域 發 展 局，配 合 英 格 蘭 合 夥 及 包 括 雇主、慈善團體及社區代表在內的參與者工作需要。 都 市 再 生 公 司 進 行 特 定 地 區 的 實 質、環 境、經 濟 與 社 會 的 再 開 發，並透過以下手段，獎勵與協助私部門投資都市更新。 1.可 開 發 土 地 的 整 理 與 重 劃。 2.提 供 公 共 設 施 與 協 助 交 通。 3.提 供 社 會 及 社 區 設 施 並 改 善 地 區 環 境 。 4.對 私 人 開 發 商 提 供 財 務 援 助 。 5.以 市 民 憲 章 原 則 處 理 公 共 權 益 事 項 ， 以 確 保 高 品 質 的 服 務 。 6.和 地 方 社 區 及 民 眾 建 立 起 建 設 性 的 關 係 。 7.和 地 方 政 府 建 立 共 同 同 意 的 協 議，以 採 納 地 方 政 府 的 意 見（ 註 3-6） 。. 二、英國都市更新獎勵補助制度的沿革 （ 一 ） 1950. 年代. 英 國 1950 年 代 ， 因 應 二 次 世 界 大 戰 後 ， 城 市 中 心 嚴 重 的 損 害， 主要更新政策是都市重建；為配合都市重建，獎勵補助的主要 策略，係由公部門挹注資金，來達成私部門住宅與生活水準的 改善。 （ 二 ） 1960. 年代. 英 國 1960 年 代 ， 除 延 續 50 年 代 的 都 市 發 展 方 向 ， 同 時 加 強 既 有 發 展 區 的 修 復，主 要 更 新 政 策 是 都 市 復 甦；為 配 合 都 市 復 甦 ， 英 國 政 府 自 1968 年 起 陸 續 提 出 一 系 列 補 助 與 獎 勵 政 策，如 都 市. 22.
(36) 方 案 （ Urban Programme ， UP ） 、 社 區 發 展 計 畫 （ Community Development Projects ） 及 綜 合 社 區 計 畫 （ Comprehensive Community Programmes） 等 ， 企 圖 藉 由 獎 勵 誘 因 以 刺 激 私 部 門 參 與 舊 市 中 心 區 的 都 市 更 新。 （ 三 ） 1970. 年代. 英 國 1970 年 代，都 市 發 展 著 重 於 地 點 更 新 與 鄰 里 發 展 計 畫，更 新的主要方式是建築物硬體設施的重建、整建及維護；此時期 公部門資源持續緊縮，而私部門投資則繼續成長。英國政府於 1978 年 頒 訂 市 中 心 法 ， 設 置 市 中 心 方 案 （ Inner Urban Areas Programme， IUAP） ， 期 望 透 過 融 資 貸 款 利 息 及 土 地 抵 押 優 惠 等 多 元 獎 勵 補 助 措 施 ， 來 鼓 勵 私 人 參 與 都 市 更 新。 1979 年 5 月 ， 柴 契 爾 夫 人 領 導 的 保 守 黨 政 府 執 政 ， 同 年 9 月 ， 宣 佈 他 們 的 內 城 都 市 政 策，一 方 面 持 續 辦 理 都 市 企 畫 案（ Urban Program），對 衰 敗 社 區 補 助，另 一 方 面，則 將 補 助 措 施 多 元 化 。 （ 四 ） 1980. 年代. 1980 年 代 ， 英 國 開 始 有 大 規 模 旗 艦 更 新 計 畫 ， 試 圖 從 大 規 模 更 新空間尺度的建構，引導小規模鄰里社區更新工作。 英 國 1980 年 代 的 都 市 政 策，包 括 設 置 都 市 開 發 公 司、企 業 特 區、 都 市 開 發 補 助 基 金 （ UDG） 、 都 市 行 動 組 、 任 務 編 組 、 簡 化 規 劃 分 區 、 都 市 再 生 補 助 基 金 （ URG） 、 住 宅 行 動 信 託 基 金 、 地 產行動等等（註 （ 五 ） 1990. 3-6） 。. 年代. 英 國 的 都 市 更 新 政 策 持 續 不 斷 的 演 變，自 1990 年 起，已 從 單 一 目 標 的 開 發 ， 變 為 綜 合 社 會、 經 濟 與 實 質 環 境 層 面 的 再 開 發 。 1991 年 奚 斯 汀（ M. Heseltine）為 環 境 部 長，創 設 都市 挑 戰 方 案 （ City Challenge）， 此 方 案 一 方 面 給 予 地 方 政 府 扮 演 策 略 性 的 角色，另一方面則企圖帶入頹敗地區民眾的意見，與增加地方. 23.
(37) 民 眾 在 計 畫 實 施 過 程 的 合 作。 1993 年 ， 當 時 環 境 部 長 關 麥 （ J. Gummer） 針 對 零 碎 都 市 政 策 方 案 的 批 評 ， 提 出 單 一 再 生 預 算 （ Single Regeneration Budget, SRB） 、 整 合 區 域 辦 公 室 （ Intergrated Regional Offices, IROs） 與 都 市 榮 耀（ City Pride）方 案。1994 年 的 單 一 再 生 預 算 制 度 ， 更是強調策略聯盟觀念在都市政策決定的重要性（註 （ 五 ） 2000. 3-6） 。. 年代. 近年來英國都市更新發展策略逐漸受到新規劃理論影響，擴大 都市更新應有的功能與定位。對於都市更新地區，已不再聚焦 於市中心區，而是廣泛的都市地區。都市更新也不再只是短期 性的改善措施，而是強調永續的都市發展觀念。 三、英國獎勵補助方式分析 英 國 實 施 都 市 更 新 之 獎 勵 措 施，主 要 是 給 予 實 施 者 強 制 徵 收 權 並 劃 設 企 業 區 和 實 施 補 助 金 等 方 式 ； 分 別 說 明 如 下： （一）強制徵收權：對於公共目的之都市更新方案，公部門可以公權. 力 介 入， 強 制 土 地 所 有 權 人 出 售 土 地 。 （二）劃設企業特區：在企業特區新加入或已存在的公司，可以享受. 免 除 土 地 發 展 稅 及 100﹪ 的 資 金 補 助 。 （三）補助基金：由公部門提供資金，直接補助私部門進行都市更新 （ 註 3-7） 。. 註 3-1 英 國 貿 易 辦 事 處 都 市 更 新 ·英 國 經 驗. 建 築 Dialogue111 期 2007. 註 3-2 林 佑 璘 台 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p17. 2003. 註 3-3 吳 垂 楊 英 國 市 中 心 都 市 更 新 之 研 究 p22 行 政 院 所 屬 機 關 出 國 報 告 2004 註 3-4 吳 垂 楊 英 國 市 中 心 都 市 更 新 之 研 究 p15 行 政 院 所 屬 機 關 出 國 報 告 2004 註 3-5 吳 垂 楊 英 國 市 中 心 都 市 更 新 之 研 究 p25 行 政 院 所 屬 機 關 出 國 報 告 2004 註 3-6 http： //cpis.e-land.gov.tw 註 3-7 謝 文 娟 都 市 更 新 獎 助 誘 因 財 務 模 擬 之 研 究 p2-17、 18. 24. 2004.
(38) 第二節 美國都市更新獎勵補助制度 一、美國都市更新獎勵補助的相關法令機制 （ 一 ） 住 宅 法 （ Housing Act） 美 國 從 1920 年 代 開 始， 即 有 許 多 貧 民 窟 清 除 的 工 作。 1949 年 更 制 訂 住 宅 法（ Housing Act）成 為 當 時 公 部 門 拆 除 貧 民 窟 的 強 大支持力。 （ 二 ）住 宅 與 社 區 發 展 法（ Housing and Community Development Act of 1974） 美 國 國 會 於 1974 年 通 過 住 宅 與 社 區 發 展 法 （ Housing and Community Development Act of 1974） ， 並 以 「 社 區 發 展 整 體 補助基金」 （ Community Development Block Grant，簡 稱 CDAG） 進 行 都 市 更 新 工 作 及 公 共 設 施 的 提 供 與 改 建 事 宜。 （ 三 ）「 都 市 發 展 行 動 補 助 基 金 」（ Urban Development Action Grant， 簡 稱 UDAG） 美 國 1977 年 另 外 設 立 「 都 市 發 展 行 動 補 助 基 金」 ， 用 以 補 助 房屋老舊及面臨貧窮失業等問題之窳漏地區。 二、美國獎勵補助制度的沿革 （ 一 ） 1950. 年代. 美 國 1950 年 代 ， 係 依 據 1949 年 的 住 宅 法 ， 辦 理 不 良 住 宅 地 區 的改良及貧民窟的清除；為配合都市更新，由聯邦政府補貼地 方政府徵收窳陋地區的土地，再轉售民間開發商來進行都市更 新。 （ 二 ） 1960. 年代. 美 國 1954 年 的 住 宅 法，允 許 聯 邦 政 府 補 助 款 的 10﹪ 可 用 於 住 宅 以 外 的 計 畫 案，1959 年 調 高 為 20﹪，1961 年 調 高 為 30﹪，1965 年 繼 續 調 高 至 35﹪ （ 註. 3-8） ； 1960. 25. 年代市中心購物商場的開發.
(39) 不僅引入人潮，帶來就業機會，並改善市中心的都市環境，恢 復了都市生機。 （ 三 ） 1970. 年代. 早期由地方政府利用聯邦補助款對窳陋地區進行大規模拆除， 然後再將其整理後之地區售予開發商來進行開發工作，此種都 市 更 新 方 式 於 1973 宣 告 終 止 。 美 國 國 會 於 1974 年 通 過 住 宅 與 社區發展法，改以「社區發展整體補助基金」進行以往更新工 作 。 除 「 社 區 發 展 整 體 補 助 基 金 」 外 ，1977 年 美 國 國 會 另 外 設 立「都市發展行動補助基金」提供聯邦政府經費，用以補助私 部門辦理都市更新（註 （ 四 ） 1980. 3-9） 。. 年代. 1980 年 初 ， 由 於 聯 邦 政 府 財 政 能 力 大 幅 降 低 ， 使 得 都 市 更 新 政 策與以往略有不同，開始將都市更新政策視為經濟發展的一 環，並強調民間力量之運用。另一方面，都市發展也朝向大型 更新計畫與開發案方向推動，希望都市的成長能兼顧市民就業 與居住的滿足，而且不破壞都市既有紋理與生活環境。 （ 五 ） 1990. 年迄今. 1990 年 代 ， 都 市 更 新 轉 趨 向 綜 合 、 全 面 性 的 政 策 與 實 務 ； 並 強 調 保 存、 維 護 與 再 利 用 的 思 維 發 展 三、美國獎勵補助方式分析 美 國 實 施 都 市 更 新 之 獎 勵 措 施 ， 主 要 可 分 為 企 業 特 區 和 補 助 金、 容 積 獎 勵 及 稅 租 減 免 等 方 式， 分 別 說 明 如 下 ： （ 一 ） 企 業 特 區（ Enterprise. Zone）：在 企 業 特 區 新 加 入 或 已 存 在 的 公. 司，可以享受稅捐減免的誘因。 （二）補助金：由中央政府成立補助基金，提供資金補助地方政府及. 私部門進行都市更新。如社區發展整體補助基金、都市發展行. 26.
(40) 動補助基金等，對進行更新工作之地方政府及私部門給予財務 援助。 （三）容積獎勵：凡基於都市設計考量留設開放空間或提高住宅居住. 品質的建築案件，可獲得容積獎勵。 （四）租稅減免：針對某些特定的開發型態、計畫案或特定地區給予 租 稅 減 免 （ 註 3-9） 。. 註 3-8 註 3-9 註 3-10. 張 隆 盛 浴 火 重 生 -美 國 都 市 更 新 的 奮 鬥 故 事 p37 1999 林 佑 璘 台 北 市 實 施 都 市 更 新 歷 程 及 影 響 之 研 究 p21 2003 謝 文 娟 都 市 更 新 獎 助 誘 因 財 務 模 擬 之 研 究 2-19、 2-20 2004. 27.
(41) 第三節 日本都市更新獎勵補助制度 一、日本都市更新獎勵補助的相關法令機制 （一）防火路線制度 日 本 政 府 於 西 元 1881 年 提 出 「 防 火 路 線 制 度 」 ， 規 定 主 要 道 路 兩 側 的 建 築 物 必 須 採 用 磚 石 構 造，以 防 止 火 災 延 燒。到 了 西 元 1952 年 又 修 改 為「 耐 火 建 築 促 進 法 」，西 元 1961 年 又 修 改 為 「 耐 火 建 築 街 區 造 成 法 」 逐 步 擴 大 其 適 用 範 圍。 （二）防火地區建築補助規則 日 本 於 西 元 1924 年 訂 頒 「 防 火 地 區 建 築 補 助 規 則 」 ， 規 定 政 府 給 予 木 造 與 防 火 構 造 建 築 價 差 1/3 的 補 助 款，提 供 民 眾 獎 勵 誘因。 （三）市街地改造法 日 本 為 留 設 防 災 所 需 的 公 共 空 間 及 進 行 通 路 整 修 改 善，於 西 元 1961 年 訂 定 「 市 街 地 改 造 法 」 。 （四）都市再開發法 日 本 「 都 市 再 開 發 法 」 於 西 元 1969 年 訂 頒 ， 綜 合 了 以 公 共 設 施 的 整 理 為 目 的「 市 街 地 改 造 法 」及 促 進 不 燃 化 防 災 建 築 物 為 目 的「 耐 火 建 築 街 區 造 成 法 」，兩 套 法 令 規 定 （ 註. 3-11） 。日 本. 從 都 市 再 開 發 法 訂 頒 至 今，已 進 行 了 多 次 的 修 正，更 配 合 實 際 需 要 創 設 支 援 的 配 套 制 度 與 措 施。在 推 動 手 法 方 面，包 括「 都 市 再 開 發 關 連 公 共 設 施 整 備 促 進 事 業 」、「 優 良 建 築 物 等 整 備 事業」 ；在 金 融 補 助 制 度 方 面，包 括「 住 宅 金 融 公 庫 融 資 制 度 」、 「組合再開發促進基金債務保證制度」等（註. 3-12） 。. （五）都市再生特別措置法（如附錄五） 日 本 「 都 市 再 生 特 別 措 置 法 」 於 西 元 2002 年 6 月 1 日 公 布 實 施；在 此 法 案 下，「 都 市 再 生 本 部 」被 定 位 為 制 定 促 進 都 市 再 生 各 項 法 令 的 主 管 機 關；並 對 民 間 都 市 再 生 機 構 採 免 息 融 資 及. 28.
(42) 債務保證。 （六）都市再生基本方針（如附錄六） 日 本 於 2002 年 7 月 19 日 發 布「 都 市 再 生 基 本 方 針 」作 為 推 動 都市再生的依據，使日本的都市更新制度更趨於完備。 二、日本都市更新獎勵補助制度的沿革 （ 一 ） 1950. 年代. 日 本 二 次 大 戰 結 束 後，為 解 決 住 宅 短 缺 問 題，中 央 政 府 於 1951 年起陸續訂定建築基準法、公營住宅法、土地收用法、土地重 劃 法 等 相 關 法 令，來 推 動 住 宅 建 設；並 於 1955 年 成 立 特 殊 法 人 「日本住宅公團」，負責推動住宅開發與更新事業。 （ 二 ） 1960. 年代. 日 本 政 府 於 西 元 1881 年 提 出「 防 火 路 線 制 度 」，規 定 主 要 道 路 兩 側 的 建 築 物 必 須 採 用 磚 石 構 造 ， 以 防 止 火 災 延 燒 ； 西 元 1961 年修改為「耐火建築街區造成法」逐步擴大其適用範圍。另一 方面，為留設防災所需的公共空間及進行通路整修改善，於西 元 1954 年 訂 定「 土 地 區 劃 整 理 法 」，1961 年 再 修 改 為「 市 街 地 改 造 法」 ； 並 於 1969 年 合 併 為 「 都 市 再 開 發 法」 。 （ 三 ） 1970. 年代. 1970 年 代 初 期 ， 更 新 事 業 推 動 以 都 會 中 心 周 邊 之 「 地 方 中 核 都 市 」的 大 眾 捷 運 車 站 附 近 地 區 為 主 要 對 象。到 了 1979 年，都 市 更新政策開始由硬性的規劃管制，轉到軟性的補助獎勵。 （ 四 ） 1980. 年代. 1980 年 代 ， 更 新 不 動 產 事 業 逐 漸 與 金 融 運 作 機 制 結 合 ， 土 地 信 託與不動產債券機制化逐步導入，顯示「固定資產」的概念與 操作方式已逐步轉為「流動資產」。 （ 五 ） 1990. 年代. 29.
(43) 1990 年 代，日 本 泡 沫 經 濟 崩 潰 後，土 地 及 建 築 物 價 格 大 幅 跌 落， 一般商業用地價格降至高峰期四成以下，住宅用地亦下降至六 成 以 下； 使 多 數 金 融 機 構 肩 負 龐 大 不 良 債 權 的 沉 重 負 擔 。 （ 六 ） 2000. 年代. 1990 年 代 「 泡 沫 經 濟」 破 滅 後 ， 日 本 經 濟 長 期 不 景 氣 ， 小 泉 首 相 於 2001 年 上 任 後 ， 就 戮 力 推 動 行 政 革 新 及 郵 政 民 營 化 等 政 策 ， 並 將 都 市 再 生 （ Urban Renaissance） 的 推 動 ， 視 為 都 市 政 策改革路線的重要一環。於上任後的短短兩星期時間內，即成 立「都市再生本部」，親自擔綱並積極推動都市再生政策；於 次 年（ 2002 年 ）6 月 1 日 公 布「 都 市 再 生 特 別 措 置 法 」，同 年 7 月 19 日 發 布「 都 市 再 生 基 本 方 針 」 作 為 推 動 都 市 再 生 的 依 據 ， 也使日本都市更新的相關獎勵補助措施更趨於完備。 三、日本都市更新獎勵補助方式分析 日本目前獎勵補助方式大致可分為更新誘導制度、放寬法規管 制與資金補助制度三部分，分別說明如下： （一）更新誘導制度：. 所 謂 更 新 誘 導 制 度，係 以「 特 定 街 區 制 度 」、「 綜 合 設 計 制 度 」 與「地區計劃制度」為代表手法。 1.特 定 街 區 制 度 ： 此一制度，係把過去以基地為單位之建築管制，改為以街廓方 式或超大街廓來管制。實施的目的在鼓勵街廓之整體設計與開 發 。 其 精 神 與 美 國 「 計 畫 單 元 整 體 開 發 」 （ PUD） 類 似 。 2.綜 合 設 計 制 度 ： 係 以 引 導 私 有 資 金 投 入 手 法（ PFI）來 推 動 公 共 建 設。如 行 政 機 關辦公廳舍、學校、國民住宅更新改建等，並且針對一定規模 開發基地者，准許其增加容積率並放寬道路限制。綜合設計制 度主管機關需依據以下兩個標準來加以審查：. 30.
(44) A、 放 寬 管 制 後 對 交 通 、 安 全 、 防 火 及 衛 生 方 面 無 妨 礙 。 B、 建 築 物 之 建 敝 率 、 容 積 率 及 各 部 分 之 高 度 ， 依 綜 合 性 判 斷 認 定其對當地環境之改善有所貢獻（註. 3-13） 。. 3.地 區 計 劃 制 度 ： 則是關於促進私部門參與都市更新事業的一項手法，政府指定 市街地再開發促進區域，由區內關係人自行依計畫實施都市更 新，主要是希望由中央各部會及地方政府等結合相關公私部門 及團體建構合作推動機制。 （二）放寬法規管制： 1.修 正 都 市 更 新 相 關 法 令， 增 列「 再 開 發 公 司 得 為 都 市 更 新 事 業 主 」 ；延 長 「 民 間 都 市 再 生 機 構 土 地 取 得 期 限 3 年 」 。 2.訂 定「 都 市 再 生 特 別 措 置 法 」， 對 民 間 都 市 再 生 機 構 得 採 免 息 融資及債務保證。 3.修 訂 建 築 基 準 法 ， 創 設 住 宅 容 積 及 高 度 放 寬 制 度 （ 註. 3-14） 。. （三）資金補助制度： 至於資金補助方面，日本的資金補助制度因時代的轉變而調 整；日本中央政府對於都市 更新事業的補助措施，包括給予 地 方 政 府 與 實 施 者 兩 種，就 其 補 助 方 式 而 言，中 央 政 府 給 予 實 施 者 補 助 係 屬「 間 接 補 助 」，即 中 央 撥 付 地 方 政 府，再 由 地 方 政 府 撥 付 實 施 者 ； 中 央 政 府 再 要 求 地 方 政 府 籌 措 補 助 金 額 1/2 之補助配合款。 一 般 而 言 ， 對 於 實 施 者 補 助 項 目 ， 其 分 擔 比 率 採 中 央 1/3、 都 道 府 縣 1/6、市 町 村 1/6，其 餘 1/3 由 實 施 者 自 行 負 擔（ 註. 3-15）。. 中央政府對實施者補助項目包括調查規劃設計費、土地整備 費、共同設施整備費、防災性能強化費及附帶事務費（如表 3-1） ； 日 本 資 金 補 助 制 度 自. 錄四。. 31. 1989 年 以 來 已 有 多 次 修 正 ， 如 附.
(45) 表 3-1 日本資金補助制度一覽表 補助項目. 內容. 一、調查設計計畫費. 1.事 業 計 畫 製 成 2.地 盤 調 查 3.建 築 設 計 4.權 利 變 換 計 畫 製 成. 二、土地整備費. 1.建 築 物 拆 除 2.整 地 3.店 舖 的 暫 時 安 置 4.整 地 5.店 舖 的 暫 時 安 置 6.補 償 費 等. 三、共同設施整備費. 1. 空 地 （ 道 路 、 停 車 場 、 綠 地 、 廣. 場 等 ）。 2. 建 築 物 設 備 ( 給 水 、 排 水 、 電 力、瓦 斯、電 信、瓦 斯、垃 圾 處 理 、 消 防 、 避 難 等)。 3. 其 他 設 施. 四、防災性能強化費 五、附帶事務費. 都 市 更 新 事 業 費 2.3﹪. 資料來源：本研究整理. 註 3-11 張 隆 盛 日 本 都 市 再 生 密 碼 p215 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 2006 註 3-12 張 隆 盛 日 本 都 市 再 生 密 碼 p203 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 2006 註 3-13 謝 文 娟 都 市 更 新 獎 助 誘 因 財 務 模 擬 之 研 究 p2-23 註 3-14 何 芳 子 、 丁 致 成 日 本 都 市 再 生 密 碼 p208. 2004. 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 2006. 註 3-15 張 隆 盛 日 本 都 市 再 生 密 碼 p223 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 2006. 32.
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