收稿日期: 2000-09-05 文章编号: 1001-8158 ( 2000) 06-0010-04
集中化
、郊区化与成长管理
—— 北京、台北都会区人口密度结构比较
边 泰 明 (台湾政治大学地政系 ) 摘要: 在比较台北都会区与北京都会区人口密度空间结构变化的情形。 W ang 和 Zhou( 1999)认为北京都会区有郊 区化的现 象 ,主要的原 因来自经济因素 ;台北都 会区基于财 政经济的 原因 ,不 但没有郊 区化现象 ,反而有 集中化情 形 ,不过从长远观点而言 ,仍会有郊区化倾向。 最后针对集中化 和郊区化的现象从成长管理观点提出一些建议。 关键词: 郊区化 ; 集中化 ; 管理 中图分类号: F293. 2 文献标识码: A 1 前言 西方国家的都会区在二次世界大战后就面临着 快速郊区化的现象 ,其原因有从社会面去探讨 ,亦有 从经济面加以分析。 Mills和 Ta n( 1980)认为人口郊 区化不仅存在于已开发国家 ,即使在开发中国家也 是普遍的现象。 Wang 和 Zhou( 1999)以北京为例 , 他们认为北京在 1982年和 1990年间有郊区化的现 象 ,主要原因来自经济因素 ,例如运输改善、所得增 加、都市土地使用的改革、郊区基础设施的改善等。 当市场经济国家和计划经济国家普遍存在着郊区化 现象时 ,台北都会区于 1986年至 1996年间由人口 密度结构变迁观之 ,却仍呈现集中化的现象 ,郊区化 现象不明显 ,其原因为何? 究竟北京、台北两都会区 人口密度结构有何差异? 面对着不同之人口密度结 构变化 ,都市成长管理应如何拟定? 是本研究之目 的。 2 北京、台北都会区人口密度结构 2. 1 北京、台北都会区空间范围 北京城市区域包括北京市区与 8个县区 , Wang 和 Zhou( 1999)将研究范围界定在北京 4个都市地 区和周围 4个乡村区。 区内 93个次分区 1982年总 人口 4, 409, 971人 ,至 1990年增为 5, 445, 330人 , 9 年间人口增加约 100万 ; 1982年人口密度最低之次 分区为 398人 /km2 ,最高次分区人口密度为 72, 719 人 /km2 ; 1990年次分区中人口密度最低和最高分别 为 499人 /km2和 63, 464人 /km2 ;最低次分区人口 密度有增加趋势 ,而最高次分区人口密度则呈现降 低情形。 台北都会区空间范围依据《台北都会区实质规 划研究》包括台北市 12个行政区、台北县 22个市乡 镇和桃园县龟山乡。本文为了使北京、台北两都会区 空间范围相当 ,以利于比较分析 ,特以台北火车站为 中心点 ,将 25公里半径范围内所涵盖之市乡镇纳入 研究 ,作为本研究空间范围 ,总共有 41个市乡镇区 , 包括台北市 12个行政区 ,总面积 3, 545公顷。 研究 期间界定在 1986年和 1996年 , 1986年台北都会区 总人口 6, 128, 784人 ,其中以乌来乡人口密度最低 为 10人 /km2; 人口密度最高地区为台北 市松山区 46, 621人 /km2, 1996年人口增加到 6, 954, 433人 , 10年间人口增加约 82万 ,人口密度最低地区仍为 乌来乡的 37人 /km2 , 人口密度最高地区 仍为松山 区 48, 466人 /km2 。 和北京都会区不同 ,台北都会区 内无论人口密度最低或最高地区 , 10年内人口密度 都呈现增加情形。 2. 2 都会区人口密度函数 Wang 和 Zhou 利用 4种函数进行北京都会区 人口密度测试 ,台北都会区亦以相同的 4种函数进 行测试。 结果显示两者人口密度空间结构均以负指 数函数 ( Dr = aebr ) 解释能力最佳 (北京都会区解 释能力高于台北都会区 ) ,线性函数 (Dr = a + br ) 第 14卷 第 6期 2000年 11月 中 国 土 地 科 学 C HIN A L AN D SCIEN CE V o l. 14, N o. 6 No v. , 2000解释能力最差。 因此拟以负指数函数测试结果进行 比较。 1982年北京都会区中心人口密度为 70, 949人 /km2,密度斜率为 - 0. 2292; 1990年都会中心人口 降 为 53, 938 人 /km2 , 密 度 斜 率变 得 比 较平 缓 为 - 0. 1677,所以 Wang 和 Zhou 认为北京在 1982年 至 1990年间有郊区化现象。 反观台北 1986年都会 中 心 人 口 密 度 为 34, 061 人 /km2 , 密 度 斜 率 为 - 0. 223; 1996年都会中心人口密度增加为 37, 949 人 /km2 ,密度斜率为 - 0. 218,由于都会中心人口密 度不降反增 ,况且密度斜率并没有变得比较平缓 ,所 以台北都会区呈现集中化现象 ,而非郊区化现象。 1982年北京都会区在 25公里半径范围内平均 人口密度比台北都会区高。都心 5公里范围内 ,人口 密 度最高 地 区超 过 70 000人 /km2 ,人 口 密度 介于 50 000人 /km2和 60 000人 /km2者有 4个地区 ,人口 密度介于 20 000人 /km2和 40 000人 /km2之地区最 多 ,距离都心 5公里至 10公里间之人口密度大致散 布在 20 000人 /km2以下 , 超过 10公里以外之人口 密度 ,则多低于 10 000人 /km2。 1986年台北都会区人口密度最高的地区离都 心 约 5公 里处 , 人 口 密度 介 于 40 000人 /km2至 50 000人 /km2, 5 公里 范 围内 人 口密 度 大 都低 于 30 000人 /km2, 10公里 以外地 区人口 密度普 遍较 低 ,都在 10, 000人 /km2 以下 , 究其原因 ,非都市土 地比例高是造成人口密度普遍较低的因素。 综上所述 ,两个都会区密度斜率均属向下倾斜 型态 ,惟北京都会区人口密度结构比台北都会区大 , 台北都会区人口空间分布以都心 10公里范围内为 主要地区 , 10公里范围外人口密度甚低 ,北京都会 区 10公 里 范 围 外 仍 有 6 个 地 区人 口 密 度 超 过 10 000人 /km2。 1990年北京都会区与 1996年台北都会区人口 密度结构型态 ,和 1982年、 1986年结构型态差异不 大 ,北京都会区人口密度仍比 台北都会区大 ,都心 10公 里 以 外地 区 , 台 北 都会 区 人 口 密 度都 低 于 10 000人 /km2,北京都会区有 1个地区超过 20 000 人 /km2 ,有 6个地区人口密度介于 10 000人 /km2至 20 000人 /km2。 将两个都会区人口密度变动百分比与距离绘图 比较 ,可以发现有些异同。北京人口密度增加率有达 到 300% 者 , 位于 5公里至 10公里处 ; 而台北都会 区人口密度最大增幅不超过 150% ,却位于近 20公 里处 ,可见北京都会区内有人口急剧增加之地区。在 都心约 4公里内 ,北京都会区人口全部呈现减少的 现象 , 5 公里 以外 , 人口 普 遍增 加 (有 3个 地区 例 外 ) , 1982～ 1990年间人口增幅在 50% 以上 ,主要散 布在 5～ 15公里地区。台北都会区于 1986～ 1996年 间在都心 5公里范围内 ,人口增减互见 ,约 2公里处 有 3个地区人口不减反增 ; 5～ 22公里范围内所有 地区人口普遍增加 ,增幅多在 50% 以内 , 10～ 15公 里处有 4个地区人口增幅介于 50% 至 100% 之间 ; 超过 20公里以外有两处人口呈现外流情形 ,这和北 京有 15～ 20公里处有 2个地区呈现人口外流情形 颇为类似。 Wang 和 Zhou 为了描述北京人口郊区化所呈 现多核心发展状态 ,利用人口等密度线展绘 1990年 北京都会区空间结构图 ,从图中等密度线可以发现 , 北京都会区西郊有两个次高密度峰 ,在北郊和西北 郊各有一处 ,所以说北京都会区已呈现多核心发展 雏形。 在多核心都会区型态下 ,利用负指数函数解释 人口密度和距离空间关系 ,并不是最好的测试方式。 以 北 京 为 例 , 1982 年 负 指 数 函 数 解 释 能 力 达 67. 1% , 1990年降为 64. 9% ; 台北都会区解释能力 从 64. 5% ( 1986年 )降为 61. 8% 。 为了更能清楚描 绘多核心空间结构 ,必须考虑选择较具有弹性的函 数形 式。 本 文 利 用 三 次 云 形 函 数 ( cubic spline f uncti on)展示台北都会区人口密度与空间距离的关 系 ,展示了二段式至六段式测试结果 ,以最小标准误 差作为最适区段数判定准则 ,台北都会区 1996年测 试回归式以二段式最佳 ,对于都会区人口密度空间 结构解释能力 达 72. 8% ,测 试结果优 于负指数 函 数。 3 都会区集中化、郊区化与成长管理策略 3. 1 北京都会区郊区化原因 3. 1. 1 交通运输改善 高速公路的兴建使得郊区可及性大幅提高 ,继 而影响整个都市空间结构 ,尽管北京 1990年通勤型 态只有 5. 9% 使用私人机动车 ,但仍有 31% 利用公 共汽车和 4% 利用地铁 ,尤其政府对交通运输的改 善着重在大众运输而非私人运具 ,其对郊区化的影 11 第 6期 边泰明: 集中化、郊 区化与成长管理 — — 北 京、台北都 会区人口密度结构 比较
响也相当深远。 3. 1. 2 所得提高 中国大陆经济改革不仅提升了人民生活水平 , 同时也诱发了郊区化住宅投资 ,北京郊区住宅投资 方案在高层公寓发展型态下 ,造成人口郊区化是无 法避免的事实。 同时政府也鼓励中心地区住户采行 郊区重置住宅方案。 3. 1. 3 都市土地使用改革 中国大陆采行市场经济的同时也改变了都市土 地的使用结构 ,土地利用在竞租情况下 ,零售、金融、 旅馆、办公等行业占据了北京都心有利区位 ,工厂、 批发外移的结果也带动了人口郊区化。 再者郊区基 础服务设施的改善也使得郊区化脚步加速。 3. 2 台北都会区郊区化不明显的原因 与其说台北都会区已有人口郊区化的现象 (陈 宽政 , 1981) ,不如说台北都会区尚处集中化阶段 ,因 为 10年间 ( 1986～ 1996年 )台北都会区人口增加 82 万 ,和北京都会区一样 , 同属人口快速成长的都市
( W ang & Zho u, p285) ,但是都会中心地区并非全属 人口外流地区 ,该现象和北京不同。台北都会区为什 么郊区化不明显 ,究其原因如下。 3. 2. 1 财政预算分配不均衡 财政收支划分不公平长久以来始终困扰着台湾 地区地方政府 ,由于直辖市政府财政预算比县市政 府财政预算优渥 ,使得台北市县都市服务与环境品 质存在着相当差异性。 台北市居民享受比较多的服 务 ,却不必负担比较多的税赋 ;相对地台北县民与台 北市民负担相同的税负 ,却比台北市民享受较差的 服务。因此 ,就台北都会区而言所得增加驱使台北市 民郊区化的诱因不明显。 3. 2. 2 都市环境品质存在差异性 台湾地区县市财政预算分配不均 ,使得幅员比 台北市大 8倍的台北县 ,预算只有台北市的 1 /3,因 此环境品质低落不言自喻。 3. 2. 3 县市交通联系不畅 70年代台北都会区中山高速公路兴建后 ,台北 县市之间的联系仅有三重交流道 (距离市中心约 5 公里 )与林口交流道 ,由于林口交流道距离台北市较 远 (约 15公里 ) ,交通往返不便 ,致使林口新市镇移 入人口不多 ,开发效率不彰 ,没有达到分散中心都市 人口的目的 ,所以郊区化不明显。 90年代台北都会区开始兴建捷运系统 , 6条捷 运线同时动工 ,交通极为拥挤 ,相对也影响住户迁往 郊区的意愿。 3. 2. 4 量体与计划量体有差异 台北市 1983年开始实施容积率政策 , 1991年 全面纳入容积率管制 ,依计划容积计算 ,台北市允许 居住人口可达 350万 ,总量上存在着相当的成长空 间。再者 ,容积率政策实施前 ,建商抢建行为普遍 ,实 际开发量体比计划量体高出许多 ,在市场经济中 ,市 中心由于还有可开发的量体 ,相对地也就延缓了郊 区化的时机。 3. 2. 5 明星学校空间分布在台北市区 台北都会区内尚有一项因素对于人口空间分布 也深具影响力 ,那就是明星学校较多 ,明星学校所在 学区往往是有就学儿童之住户优先考虑的场所 ,所 以间接影响人口的空间分布。 3. 3 成长管理策略 尽管台北都会区 1986年至 1996年间人口郊区 化现象不明显 ,惟从台北市 1991年以后人口变化呈 现零成长状态 ,台北县市间 6条捷运系统依序通车 , 台北县环状捷运系统积极催生规划、都市环境的改 造以及基础设施的兴辟 ,未来台北都会区郊区化是 不可避免的事实。 针对已经呈现郊区化的北京都会 区以及可预见会有郊区化现象的台北都会区 ,以提 几点管理策略。 3. 3. 1 世界城市人口持续成长 ,应有总量管制策略 北 京 都 会 区 与 台 北 都 会 区 均 属 世 界 城 市 ( Friedm ann, 1986) ,而世界城市在新经济以及全球 化的趋势下 ,对资金、科技、商品、劳务及人才流通上 将扮演着重要的角色。海峡两岸在加入 W TO后 ,生 产因素全球流通性会更为加速 ,相对地世界城市人 口会持续的成长 ,北京都会区与台北都会区于 1982 年～ 1996年在世界城市架构下 ,人口总量亦呈现快 速的成长 ,惟在聚集经济规模快速累积过程中 ,背后 难免隐藏着巨大的社会成本 ,也就是聚集不经济 ,例 如环境破坏问题、房价高涨的社会问题、都市基础设 施不够等现象 ,如何在世界城市竞争的过程中 ,保有 聚集经济“质”的优势 ,避免“量”的劣势 ,在总量管制 上应有所规范。 3. 3. 2 郊区化过程中应有多核都市密集发展架构 人口增加虽然具有聚集经济效果 ,但相对地也 12 中 国 土 地 科 学 第 14卷
带来了地方公共支出的压力。 Kain( 1967)认为高密 度发展会更有效且精确地降低每人平均公共支出 , 低密度发展会造成设施配置上的无效率。 如果都会 区郊区化结果带来的是散漫发展型态 ,毫无疑问的 公共支出配置会没有效率 ,那便是社会福利的损失。 惟理想的都会空间型态为何是成长管理重要议题。 一 般而言采都市密集发展 ( compact develo pment) 是成长管理基本理念 ,应用到都会区 ,它构成的便是 多核都市密集发展型态。 也就是配合都会区多核心 发展特性 ,在核心地区规划密度较高 ,功能较多的土 地使用型态 ,周围规划比较适当的居住密度 ,核心与 核心间保留绿地或开放空间当作休闲场所。 多核都 市密集发展架构一方面满足了环境保护的目的 ,同 时也提供了住户选择郊区低密度居住环境的期望。 核心与核心间透过大众运输系统联系 ,一般是以有 轨的轻轨铁路串连最为恰当。 3. 3. 3 土地开发应有公共设施使用者付费的观念 土地开发必须提供充足的公共设施才能创造宜 居的环境品质。 美国在 50年代分区管制制度下 ,台 湾在 70年代大量规划都市计划情况下 ,由于没有土 地开发使用者付费的观念 ,再加上地方财政困难 ,于 是造成土地开发速度比公共设施辟建速度快的现 象 ,形成土地供给过剩、公共设施不足环境品质低 落、或者构成死地 ( dead land)等现象 ,有鉴于此 , 70 年代成长管理中相当重要的一个理念 ,便是土地开 发要求同时性 ( co ncurrency) ,它是土地使用管制的 一种策略 ,用以控制土地开发时序与人口成长 ,其目 的在确定土地开发的同时 ,是否同时提供适当的公 共设施 ,以满足地区公共服务品质以及使用者付费 精神。 北京都会区与台北都会区在人口快速增加的 过程中 ,土地开发要求提供必须公共设施是不能被 忽视的课题。 3. 3. 4 都会区经济产业发展应着重生产性服务业 都会区经济产业以生产性服务业为重点是不可 避免的趋势 ,由于它能够使厂商产品运输更具弹性 , 加强生产之向前与向后的产业关联 ; 同时能够加强 管理组织与控制生产能力 ; 提供产品设计过程中新 的科技创新 ; 增加制造业的吸引力 ,维持其生产力 ; 提升贸易的 层级 ; 加速 Fo rdist生产体系 转变为弹 性生产体系 ; 帮助厂商进军国际市场以及创造就业 机会 ,所以从成长管理的角度来说 ,不可忽略 ,尤其 在郊区化过程中以及多核发展架构下 ,更应该考量 它所需要的区位、数量以及相关配合措施。 参考文献 [1 ] 宽政 .台北都会区人口分 布与变迁 [ J],人口 学刊 , 1981 ( 5): 51～ 69. [ 2] 边泰明 .都会区 空间结构之 研究 - 以 台北、台中、高雄 都会区为例 [ J].都市与计划 , 1993, 20( 3): 223～ 239. [3 ] Friedmann, J. , The Wo r ld City Hy po thesis [ J] , Dev
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(本文编辑 李 鞠 ) 13 第 6期 边泰明: 集中化、郊 区化与成长管理 — — 北 京、台北都 会区人口密度结构 比较
