WTO服務貿易與開發中國家

WTO服務貿易與開發中國家

* 張 新 平* * 要 目 壹、前 言 貳、WTO開發中國家之範疇 參、 GATS提供開發中國家之優惠措 施及其評析 一、 GATS提供開發中國家之優惠 措施 允許其在承諾內容及施行期間 方面採取彈性措施 促進其參與服務貿易 維護其談判上之利益 提供技術協助及合作 對於低度開發國家之特別考量 二、GATS提供開發中國家優惠措施 之評析 「服務貿易評估」之進行堪稱積 極 「技術協助與合作」方面已有實 質之進展 「開發中國家承諾內容及施行期 間上之彈性規範」與作法大致名 實相符 「增進開發中國家參與服務貿 易」之優惠措施流於口惠 「低度開發國家服務談判模式之 決議」了無新意 * 本文初稿曾於國立政治大學法學院舉辦之「第九屆財經法新趨勢研討會暨第二 屆兩岸財經法學術觀摩研討會」（2005年9月24日）公開宣讀，本文係經修訂而 成。 ** 政治大學法學院教授，英國南安普頓大學法學碩士、博士。 投稿日期：九十五年四月十八日；接受刊登日期：九十六年二月二十六日 責任校對：王純逸 −311−

「服務補貼規範制定之優惠措 施」短期內難以期待 「聯絡單位之運作實益」仍有 待觀察 肆、開發中國家在杜哈回合對優惠待 遇之要求及其評析 一、開發中國家在杜哈回合對優惠 待遇之要求 已開發國家應提出對開發中國 家有實益之承諾  服務貿易理事會應對談判成果 進行貿易評估  開發中國家得自行決定自由化 之項目 開發中國家可自我設限 開發中國家得採行新的管制法 規 開發中國家得請求技術轉移 早日訂定有益於開發中國家之 服務貿易談判準則 早日訂定自發性自由化處理模 式 二、開發中國家在杜哈回合對優惠 待遇要求之評析 開發中國家尚難確認何為「具 有比較利益之服務項目」 「服務貿易談判準則及程序」 有待具體落實 「自發性自由化處理模式」未能 如開發中國家之所願 伍、 開發中國家對GATS適用之疑慮 及其評析 一、開發中國家對GATS適用之疑慮 開發中國家之服務提供者恐將 被已開發國家所取代 GATS不當干涉會員之國內規範 政府服務之範疇未臻明確 投資多邊協議恐將借屍還魂 GATS之理論規範與實務運作均 不利於開發中國家 二、開發中國家GATS適用疑慮之評 析 忽略自主裁量權之存在 GATS並不等同於投資多邊協定 GATS之規範確實比較有利於已 開發國家 陸、建議代結論 一、雙管齊下策略之採行 二、 確實認知服務貿易對經濟發展 之貢獻 認知服務貿易之存在 確認服務貿易對經濟發展之重 要性 三、促進業者對相關策略之瞭解與 參與 四、積極推動自然人移動之自由化 −312−

五、持續探討觀光服務之相關問題 觀光服務定義爭議不下 競爭議題見解殊異 觀光服務附件欠缺共識 六、適時培養離岸服務之提供能力 離岸服務之經濟效益  提供離岸服務應戮力以赴之 方向 七、積極參與經濟整合協定之簽署 政治與外交之考慮 利益之考慮 資格認許與國內管制之考慮 八、 審慎考量對於GATS相關規範 應採取之立場 「政府服務」之範疇 研議中之相關規範 九、戮力履行公開化義務 十、採行國際性之服務技術標準 十一、積極推動承諾表用語之統一 −313−

摘 要

WTO之服務貿易總協定對於開發中國家之優惠考量，雖然堪 稱周全，然而論者亦常聲稱WTO運作下帶來的全球化風潮對於開 發中國家殊為不利，不但服務貿易總協定（General Ageement on Trade in Services, GATS）有關開發中國家之優惠措施欠缺實惠， 更有甚者，GATS之相關規定與運作造成開發中國家尚未成氣候的 服務業市場被已開發國家之跨國企業席捲、迫使開發中國家放棄對 國內規範的自主裁量權、加劇開發中國家與已開發國家之貧富差距 等負面效應1。以上論據是否有斟酌的空間？開發中國家宜如何因 應杜哈回合談判中排山倒海的自由化要求？均值得深思。本文即以 開發中國家與GATS為中心，探討如下之課題： 一、開發中國家之範疇。 二、GATS提供開發中國家之優惠措施及其評析。 三、開發中國家在杜哈回合對優惠待遇之要求及其評析。 四、開發中國家對GATS適用之疑慮及其評析。 五、開發中國家在杜哈回合談判時宜注意之事項。 關鍵詞：世界貿易組織、服務貿易總協定、開發中國家、自由貿易協定、優 惠措施 1

BHAGIRATH LAL DAS, RESTORING BALANCE TO SERVICES IN WTO, http://www. twnside.org.sg/; Rupa Chanda, Gats and Its Implications for Developing Countries:

Key Issues and Concerns, DESA DISCUSSION PAPER NO. 25, UNITED NATIONS (2002);

SCOTT SINCLAIN & JIM GRIES HABER-OTTO, FACING THE FACTS: A GUIDE TO THE

GATS DEBATE (2002); FATOUMATA JAWARA & AILEEN KWA, BEHIND THE SCENES AT THE WTO: THE REAL WORLD OF INTERNATIONAL TRADE NEGOTIATIONS (2004).

壹、前 言

世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）目前一四九 個會員中約有三分之二屬於開發中國家，約五分之一屬於低度開發 國家2，WTO輒將二者合稱為開發中國家。為配合WTO之慣例與行 文之便利，本文所採用「開發中國家」一詞，原則上亦包括低度開 發國家。復以GATS對於開發中國家之優惠措施3，原則上均適用於 低度開發國家，僅於少數情形下，對低度開發國家另行提供特別優 惠之待遇4。是以本文所討論之範疇，不僅包括開發中國家，亦包 括低度開發國家。 雖然經貿發展較為落後，開發中國家對WTO相關談判的積極 態度並不亞於已開發國家，杜哈回合服務貿易談判之議題，約三分 之二係由開發中國家提出5。開發中國家在服務貿易方面也逐漸扮 演吃重之角色，依據世界銀行之研究，開發中國家之服務貿易如能 持續自由化，預估於二○一五年可增加六兆美元之額外收入，將是 其商品貿易自由化利得的四倍6。WTO統計數字也顯示服務貿易對 開發中國家經濟之貢獻日益增加，全球至少有二十五個開發中國家 出口所得之金額之一半係來自服務貿易7。

設 立 世 界 貿 易 組 織 協 定 （Agreement Establishing the World Trade Organization, WTO Agreement）前言第二段明白宣示：「對

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WTO Annual Report, 125 (2005).

3 譬如GATS第4案第1、2項對於增加開發中國家參與並協助其個別市場取得相關 諮詢之規定。 4 譬如GATS第4條第3項對於低度開發國家之特別優先規定。 5

Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/s_propnewnegs_e.htm (last visited on March 18, 2006).

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WORLD BANK, GLOBAL ECONOMIC PROSPECTS FOR DEVELOPING COUNTRIES (2001).

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WTO PRESS/300 (02-3693), (2002).

開發中國家，特別是其中之低度開發國家，需有積極的措施以協助 彼等能享有相稱於其經濟發展需求之國際貿易成長。」服務貿易總 協定（General Agreement on Trade in Services, GATS）更進一步在 其前言中闡釋該協定目的之一即為促進開發中國家之發展。在短短 的六段前言文字中，表達對於開發中國家之關切者就囊括了四段， 分別揭示為了促進開發中國家參與服務貿易活動，並擴展其服務出 口，不但承認開發中國家有權為達成國家政策目標，而對其境內服 務之供給，予以管制並適用新法規，並且確認這項權利對於服務管 理法規上顯有程度不足之開發中國家而言，尤其有其必要；此外鑒 於低度開發國家特殊之經濟情況及其發展、貿易與財政方面的需 求，亦應對其面臨之重大困難，予以特別考慮。 二○○一年展開的新回合談判，由於特別重視開發中國家利 益，乃刻意定名為杜哈發展議程（Doha Development Agenda）， 在談判過程所提出之杜哈部長宣言的第十五段中特別強調致力於促 進開發中國家之發展，並再次重申杜哈回合談判極欲達到GATS第 四條「增加開發中國家參與服務貿易」目的之決心。二○○五年十 二月香港部長會議再次確認對於開發中及低度開發國家發展之關 切，同意依GATS第十九條之規定，賦予個別開發中國家適當之彈 性，並於談判時考量其經濟規模之大小；對於低度開發國家之困難 不但予以瞭解，並且明言不期待渠等提出新的開放承諾。 上述各項對於開發中國家之優惠考量，雖然堪稱周全，然而論 者亦常聲稱WTO運作下帶來的全球化風潮對於開發中國家殊為不 利，不但GATS有關開發中國家之優惠措施欠缺實惠，更有甚者， GATS之相關規定與運作造成開發中國家尚未成氣候的服務業市場 被已開發國家之跨國企業席捲、迫使開發中國家放棄對國內規範的 自主裁量權、加劇開發中國家與已開發國家之貧富差距等負面效 −316−

應8。以上論據是否有斟酌的空間？開發中國家宜如何因應杜哈回 合談判中排山倒海的自由化要求？均值得深思。本文即以開發中國 家與GATS為中心，探討如下之課題： 一、開發中國家之範疇。 二、GATS提供開發中國家之優惠措施及其評析。 三、開發中國家在杜哈回合對優惠待遇之要求及其評析。 四、開發中國家對GATS適用之疑慮及其評析。 五、開發中國家在杜哈回合談判時宜注意之事項。 本文完竣後，WTO嗣於七月二十四日（二○○六年）發布中 止杜哈回合談判之消息，雖然何時回復談判未可得知，然而中止談 判並非主要肇因於服務貿易議題9，會員均期許繼續利用WTO作為 多邊談判之平台，且自東京回合以降，多邊談判均不免有延滯或中 止後回復之經歷，因此杜哈回合多邊談判之中止，當可視為偶發與 暫時之事件，俟會員冷靜審視思考後，回復談判應指日可待。是以 本文探討之內容當不致因杜哈回合談判中止而受影響，至於談判暫 停之短期效應，則宜另文研析，本文限於篇幅未予討論，合先敘 明。

貳、WTO 開發中國家之範疇

在討論服務貿易與開發中國家相關議題時，WTO中哪些會員 屬於開發中國家，宜先予以界定。 8

SINCLAIN &HABER-OTTO, supra note 1; JAWARA & KWA, supra note 1.

9 杜哈回合談判中止之主因為農產品關稅調降、農業國內補貼，以及非農產品關 稅 調 降 彼 此 牽 制 之 三 角 議 題 。 詳 參WTO秘書長Pascal Lamy於總理事會之報 告，available at http://www.wto.org/english/news_e/news06_e/tnc_chair_report_ 27july06_e.htm. −317−

WTO將會員區分為已開發國家、開發中國家及低度開發國 家，並依聯合國公布之名單，認定下列三十二個會員為低度開發國 家10：安哥拉、孟加拉、貝南、布吉那法索、蒲隆地、高棉、中非 共和國、查德、剛果民主共和國、吉布地、甘比亞、幾內亞、幾內 亞比索、海地、賴索托、馬達加斯加、馬爾地夫、馬利、茅利坦尼 亞、莫三比克、美安馬、尼泊爾、尼日、盧安達、塞內加爾、獅子 山、索羅門群島、坦尚尼亞、多哥、烏干達以及尚比亞。 至於低度開發國家以外之開發中國家，WTO唯一提及之名 單，見於補貼暨平衡措施協定附件七，其中規定該協定第二十七條 第二項第一款所稱之開發中國家會員包括經聯合國指定為低度開發 國家者以及玻利維亞、喀麥隆、剛果、象牙海岸、多明尼加共和 國、埃及、迦納、瓜地馬拉、蓋亞那、印度、印尼、肯亞、摩洛 哥、尼加拉瓜、奈及利亞、巴基斯坦、菲律賓、塞內加爾、斯里蘭 卡及辛巴威等國。惟上述範圍僅係就補貼暨平衡措施協定事項所提 出開發中國家之例示，並無意且無法代表開發中國家之全貌。在實 務上，WTO係交由會員自我認定（self-selection）是否為開發中國 家11。至於認定的標準，一般係參酌國民平均所得、工業化程度以 及國民識字率、平均壽命等指標，此外亦常參考聯合國相關組織及 其他國際經貿組織採用之標準，譬如OECD之會員原則上係屬已開 發國家；世界銀行將新興工業化國家劃歸為開發中國家。但自我認 定為開發中國家之會員，當其主張享有開發中國家權益時，其他會 員並非無置喙之餘地，仍可對該項主張提出異議，甚或將開發中國 10

Available at http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org7_e.htm (last

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Id.

家之優惠待遇自行授予任一會員12。 由於一般均認為已開發國家包括澳洲、加拿大、歐體、冰島、 日本、列支敦士敦、紐西蘭、挪威、瑞士、美國等國13，因此綜上 所論，WTO會員中，除了已公布之低度開發國家及上述一般認定 之已開發國家外，其餘均為開發中會員，約佔WTO會員的三分之 二。

參、GATS 提供開發中國家之優惠措施及其評析

烏拉圭回合談判中，開發中國家由初期對服務貿易自由化之排 斥與抗拒，遽轉為接受並參與GATS之制定，主要係由於預期開放 服務貿易市場可帶來如下利益14： 一、取得所需要之外資奧援； 二、獲得技術移轉； 三、擴展資訊行銷網路； 四、改進交通水電等基礎建設； 五、推動勞力密集服務之外銷； 六、明文規範對開發中國家之優惠措施。 為了回應並鼓勵開發中國家對於GATS之接納，GATS除了於 前言中提出「促進開發中國家服務貿易能力」之原則性宣言外，並 12

Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/d1who_e.htm (last visited

on March 18, 2006). 13 黃立、陳坤銘、李貴英、郭迺鋒、林彩瑜等，WTO及各國對開發中國家（含低 度開發國家）提供優惠性措施之研究，經濟部國際貿易局委託案，頁10，2000 年。惟其中所稱之歐體，應以奧地利、比利時、丹麥、芬蘭、法國、德國、義 大利、盧森堡、荷蘭、瑞典以及英國等國為限。 14 以下6點均請參見張新平，世界貿易組織下之服務貿易，載：服務貿易總協定 總說，頁15，1996年。 −319−

以各項具體規範賦予開發中國家優惠措施，但是此種抽象規範在實 務上之運作效果如何，以及是否符合開發中國家上述之預期，值得 探討。茲分就「GATS提供開發中國家之優惠措施」與「優惠措施 之評析」二點，分析並評估如下。 一、GATS提供開發中國家之優惠措施 GATS提供開發中國家之優惠措施散見於GATS不同條文之規 定，歸納言之可得下列五點： 允許其在承諾內容及施行期間方面採取彈性措施 為體恤開發中國家困頓之處境，GATS給予開發中國家在承諾 上的彈性空間包括： 查詢單位之設立時間 依第三條第四項之規定，開發中國家查詢單位之設立時間，可 經協議給予適當彈性。 經濟整合協定之要件 開發中國家為經濟整合協定之一員時，第五條第三項准許其依 據開發程度，就整體及個別服務項目上，進行有關實質減少或廢止 國民待遇歧視措施時，可享有彈性之空間。甚至在經濟整合協定僅 涉及開發中國家時，可以享有更優惠之待遇。 自由化談判之方式 在特定承諾自由化的談判中，第十九條第二項准許開發中國家 開放較少之服務項目、僅對較少之交易型態進行自由化，並且得依 照其發展情況逐步開放市場，亦得附加開放市場之條件。 加強電信服務能力 電信附件第五項第七款准許開發中國家之會員配合其本國發展 程度，進而對公眾電信傳輸網路及服務之介接及使用設定合理之條 −320−

件，以加強國內電信基礎設施及服務能力，並增加其對國際電信服 務貿易之參與。 促進其參與服務貿易 為增進開發中國家參與服務貿易之機會，GATS於第四條中規 範如下二點： 強化能力與促進出口 第四條第一項要求會員依第三編「特定承諾」及第四編「漸進 式自由化」之規定，透過已談判之特定承諾，促成下列各項： 使開發中國家得以在商業基礎上獲取技術，達到強化其國內 服務能力、效率與競爭力之目的； 改進開發中國家取得行銷管道與資訊網路之利用； 在有利開發中國家出口的服務項目及服務提供方式上，會員 應將市場予以開放。 取得資訊 已開發國家依第四條第二項之規定應設立聯絡單位，以協助開 發中國家之服務提供者就其相關之市場，取得下列資訊： 服務提供之相關商業及技術方面之資訊； 專業資格之登記、承認及取得之資訊； 服務技術取得之資訊。 維護其談判上之利益 GATS於下列二項規定中，呼應談判時應維護開發中國家利益 之要求： 談判準則之特別考慮 第十九條第三項規定，於每一回合談判時，應建立談判準則及 程序。為建立該等程序，應依GATS所定之目標，尤其是第四條第 −321−

一項所設定增加開發中國家參與之目標，對服務貿易進行全面性及 個別項目之評析。各回合之談判準則應對會員自前回合談判後自動 實施之自由化，建立處理模式。 補貼之彈性考量 第十五條第一項要求在進行補貼談判時，會員應認知補貼在開 發中國家發展計畫上所扮演之重要角色，並特別考量開發中國家在 此領域的彈性需求。 提供技術協助及合作 對開發中國家提供技術協助及合作之要求，見於GATS下述三 項之規定： 技術援助 第二十五條第二項要求WTO秘書處以多邊方式，並經服務貿 易理事會議決，提供開發中國家技術援助。 電信合作 電信附件第六項第三款明文鼓勵並支持開發中國家儘量參與國 際性、區域性或地區性之電信合作。 提供電信資訊 電信附件第六項第四款進一步要求會員在與相關國際組織合作 時，對於涉及之開發中國家應盡力提供相關之國際電信服務、電信 與技術資訊發展等資訊，以協助開發中國家加強其國內電信服務之 能力。 技術協助 服務貿易理事會之下設有多項委員會，依「有關GATS組織規 畫之決議」中第二項第五款之規定，此類委員會關於義務之承擔及 其他影響服務貿易之事務，對於已成為WTO會員及正申請成為會 員之開發中國家，應提供技術協助。 −322−

對於低度開發國家之特別考量 GATS對於低度開發國家之特別考量，分別見於下列四點之規 定： 增進參與服務貿易 第四條第三項規定，在執行「增進開發中國家參與服務貿易之 機會」的措施時，對低度開發國家應予特別優先之考慮。 考量承諾之困難 鑒於低度開發國家特殊經濟情況與發展以及貿易與財政之需 求，對其接受諮商定案之特定承諾所遭遇之重大困難，應予以特別 考量。 談判準則之特別待遇 各回合之談判準則中應對低度開發國家之特別待遇，建立處理 模式。 提供電信服務技術移轉 電信附件第六項第四款要求會員特別考慮給予低度開發國家機 會，鼓勵外國電信服務供給者就技術移轉及訓練，對低度開發國家 提供協助，以發展其電信基礎設施並擴展其電信服務貿易。 二、GATS提供開發中國家優惠措施之評析 上述GATS對開發中國家之優惠措施，固然均屬良法美意，但 是若由開發中國家之預期角度來解讀其內涵並評析其成效時，仍不 免有良窳參半之憾，析述如下。 「服務貿易評估」之進行堪稱積極 論者多以為開發中國家除了提供觀光服務外，其餘各種服務均 欠缺出口及進口之能力。持此種看法者更進一步認為開發中國家如 希冀在服務貿易上獲得利益，應透過開放國內服務市場之方式，取 −323−

得外人投資及技術15。然而開發中國家在服務貿易上之比較利益及 未來發展是否果如上述之臆測，值得深究。尤其已開發國家認為開 發中國家應先行評估在何種服務貿易提供上具有優勢，始能期盼其 他會員助其一臂之力16。然而欠缺服務貿易評估資訊，卻正是開發 中國家談判上最基本之障礙。 WTO秘書處為解決是項問題，先後提出「服務貿易評估」17、 「服務貿易自由化之經濟成效」18、「服務貿易發展近況19」以及 「服務貿易自由化之發展情勢分析20」等報告，俾以協助尤其是開 發中國家對服務貿易進行全面性及個別項目之評估。此外，服務貿 易理事會亦責成WTO秘書處於二○○二年三月十四及十五日召開 服務貿易評估研討會21，就會員之承諾進行分析，並對開發中國家 所關切之服務貿易的實際情況及比較利益進行評估，期能界定出開 發中國家真正比較利益所在以及加強其出口之策略。 其次，服務貿易理事會於二○○一年三月二十八日採認通過之 「服務貿易談判準則及程序」22，確認依據GATS前言、第四條及 第十九條規定，服務貿易談判應在漸進式自由化基礎下進行，以促 進所有貿易夥伴經濟成長及開發中國家的發展、確定會員權利，並 15 WTO Doc. S/C/M/38. 16 WTO Doc. S/C/M/35. 17 WTO Doc. S/C/W/27. 18

WTO Doc. S/C/W/26 and S/C/W/26/Add.1.

19 WTO Doc. S/C/W/94. 20 WT/COMTD/W/77. 21 Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/symp_assessment_serv_ march02_e.htm (last visited on March 18, 2006).

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Guidelines and Procedures for the Negotiations on Trade in Services, S/L/93 (2001).

在服務的提供上引進新的規範之方法23。此項準則特別強調談判應 致力於增加開發中國家在服務貿易的參與，給予個別開發中國家適 當彈性；不但要遵循GATS第四條第三項規定對低度開發國家會員 特別優先適用24，而且自由化過程應於充分尊重個別會員在整體及 個別行業之國家政策目標、發展程度及經濟規模下進行，並特別顧 及開發中國家中小型規模之服務提供者之需求25；此外亦應給予個 別開發中國家適當之彈性，准許其開放較少之項目，同意其較少交 易型態之自由化以及依照其發展情況逐步開放市場，且當開放其市 場時，得附加開放市場之條件26；最後，基於多邊同意之標準，會 員自前回合談判結束後執行之自發性自由化之談判，應許其納入記 點27（credit）28。 依據GATS第十九條第三項、杜哈部長宣言第十五段以及服務 貿易談判準則及程序第十三段之規定，服務貿易理事會復於二○○ 三年三月六日採認通過「自發性自由化處理模式」29，此項處理模 式准許會員就前回合談判結束後所執行之自發性自由化措施，給予 記點；在確認及給予記點時，並應充分考量開發中國家，特別是低 度開發中國家之發展程度，賦予其一定之彈性30。藉此促進經濟成 長以及增進渠等參與服務貿易之機會。 綜上所述，在服務貿易評估上，雖然統計資料有失周延仍是其 23 Id. para. 1. 24 Id. para. 2. 25 Id. para. 3. 26 Id. para. 12. 27 記點係指該會員有自發性自由化之作為，即可算為其已盡之努力，嗣後可以在 自由化談判上具有較大彈性之空間。 28

Supra note 21, para. 13.

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Modalities for the Treatment of Autonomous Liberalization, TN/S/6. (2003).

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Id. para. 14.

中最大缺憾，但WTO為服務貿易評估所做之上述努力，尤其對促 成開發中國家在服務貿易方面的進一步認知與參與，應是值得肯定 的。 「技術協助與合作」方面已有實質之進展 WTO為協助開發中國家參與服務貿易，每年舉辦大約四○○ 場有關技術合作之活動，分別以研討會、工作坊、授課等方式進行 對於包括GATS等之研討、推廣及教育31。一九九七年並設立WTO 資料中心（Reference Centre）以電子圖書館方式對開發中國家提供 包括GATS等資訊32。 在諸多的「技術協助與合作」活動項目中，以下分別以一項 「共同」與「特別」服務項目之實例進行評析。首先就「共同」部 分而言，為確保以貿易成長促進經濟發展目標之達成，並協助所有 會員共同參與國際經貿事務，WTO於二○○三年四月與聯合國貿 易 暨 發 展 委 員 會 （ UNCTAD ） 建 立 策 略 伙 伴 （ strategic partnership）關係33，由於UNCTAD旨在促進不同發展階段與不同 經濟型態國家間的貿易，特別是協助開發中國家以增加其出口，並 對出口產業提供融資，以加速開發中國家的經濟發展，因此WTO 與UNCTAD建立起穩固長遠之合作關係後，對於開發中國家之發展 當大有裨益，尤其在已建立的整合架構（Integrated Framework）34 及技術協助共同整合援助計畫（Joint Integrated Technical Assistance

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經費來源有三：WTO預算、會員之捐贈以及參與活動會員或國際機構之分攤。

Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/teccop_e/tct_e.htm (last

visited on March 20, 2006). 32 Id. 33 WTO PRESS/338 (03-2117), (2003). 34 整合架構，係WTO與UNCTAD共同參與協助低度開發國家的援助計畫。 −326−

Program, JITAP）35下，預期可進一步發展對開發中國家有助益之 技術協助與合作。 在「特定」服務項目方面，一九九九年服務貿易理事會曾召開 電信服務特別資訊會議，深入檢視對開發中國家電信監管方面的技 術協助問題，包括如何建立獨立監理機構、競爭防護以及網路互連 等項目36。二○○○年五月服務貿易理事會採認通過國際電信聯盟 （International Telecommunications Union, ITU）與WTO之合作協 議，依是項協議之規定，ITU與WTO應就電信服務進行技術協助及 合作，在此後一連串的技術協助及合作中包括二○○四年十二月一 至三日及同月六至七日ITU與WTO共同舉辦長達五日之電信與資訊 通信技術研討會（ITU/WTO Workshop on Telecom and ICT Regula-tion）針對開發中國家電信管理有關當局進行有關電信及資訊通信 技術之研討，並進行實例個案之研析與討論，從而使開發中國家 在電信及資訊通信技術方面獲得最新訊息，進而改善技術提升能 力 37。因此，開發中國家雖然認為GATS第二十五條第二項「由秘 書處提供技術援助」之一般性規定流於空泛，但對特定電信技術之 協助與合作則大多抱持肯定且樂觀其成之態度。 「開發中國家承諾內容及施行期間上之彈性規範」與作法大致名 實相符 比較已開發及開發中國家在烏拉圭回合談判中所做之承諾，可 以觀察到如與已開發國家相比較，開發中國家在「承諾內容」及 35 技術協助共同整合計畫，係WTO與UNCTAD共同參與協助低度開發國家以及 其他非洲國家的援助計畫。 36

Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/telecom_e/ workshop_dec04_ e/wk_prog_dec04_e.htm (last visited on March 20, 2006).

37

Id.

「施行期間」上均擁有較大彈性空間。首先就「承諾內容」而言， 已開發國家所提出之承諾項目均已超過六十個，相對地，開發中國 家只提出二十一至六十個不等之承諾項目，若干開發中國家及低度 開發國家甚至僅對於一至二十個服務項目做出承諾38。其次就「施 行時間」上的彈性而言，部分開發中國家在市場開放時間上採取保 留措施，譬如泰國承諾僅能於一九九七年以後，始能解除外國銀行 從事部分業務之禁令39；蘇立南承諾僅能於二○○三年後才能開放 外國業者提供公用電信服務40；阿根廷在國際電話服務中承諾於二 ○○○年十一月八日後，有關「由境外提供服務」及「設立商業據 點」之限制規定將予以刪除41。於一九九四至一九九七年間進行之 「後烏拉圭回合談判」（post-Uruguay Round negotiations）中，許 多開發中國家亦享有時間方面之彈性優惠，譬如菲律賓在金融服務 承諾中表明於一九九五至二○○○年期間，只開放設立十家外國銀 行42。 綜而言之，開發中國家在服務貿易談判中享有「承諾內容」及 「施行期間」方面的優惠待遇，當屬不爭之事實，與GATS之相關 規定堪稱名符其實。 38

ROLF ADLUNG, OVERVIEW OF CURRENT COMMITMENTS UNDER GATS,TRADE IN S ER-VICES DIVISION, WTO, (2001). Symposium on assessment of Trade in Services,

available at http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/symp_assessment_serv_

march02_e.htm (last visited on Feb. 28, 2006).

39

WTO Doc. GATS/SC/85.

40

WTO Doc. GATS/SC/80/Suppl.1.

41

WTO Doc. GATS/SC/4/Suppl.1.

42

WTO Doc. GATS/SC/70/Suppl.3.

「增進開發中國家參與服務貿易」之優惠措施流於口惠 開發中國家囿於經濟發展實力，參與國際服務貿易時不免困難 重重43，因此在對其有利之服務項目以及服務提供模式44上，已開 發國家應做出具實質意義之承諾，方能落實「增進開發中國家參與 服務貿易」之政策。然而在下列兩點的實務運作上，卻使開發中國 家屢興口惠實不至之嘆。 首先，開發中國家具比較利益之「服務項目」中當以「觀光服 務」居首位，然而已開發中國家在觀光服務上所做之承諾，並不能 嘉惠於開發中國家，因為關於簽證之限制、統計資料的欠缺、分類 上的不夠周延、觀光服務涉及之利潤分配、反競爭行為、限制自然 人之入境等問題仍有待解決45。多明尼加、薩爾瓦多以及宏都拉斯 等開發中國家，遂於杜哈回合談判時特別建議於GATS中增設觀光 附件（Annex on Tourism），冀能將開發中國家所關切之問題正式 納入GATS規範中46。WTO為呼應開發中國家之需求，乃於二○○ 一年二月二十二至二十三日舉辦觀光服務研討會47，除特別著重開 發中國家所關切之各項問題的探討外，並廣邀開發中國家各抒己 見，然而「在GATS中增設觀光附件」之建議，並未得到多數會員 之正面回應，觀光的分類問題仍未獲解決，相關統計資料之建立亦 43 WTO Doc. S/C/M/39. 44 所謂服務提供模式，依照GATS第1條第2項，係指： 自一會員境內向其他會員境內提供服務； 在一會員境內對其他會員之消費者提供服務； 由一會員之服務提供者以設立商業據點方式在其他會員境內提供服務； 由一會員之服務提供者以自然人呈現方式在其他會員境內提供服務。 45

WTO Secretariat, Guide to the GATS, 570-572 (2000).

46

WTO Doc. S/C/M/107; S/C/W/109; S/C/W/127.

47

Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/symp_tourism_serv_ feb01_e. htm (last visited March 20, 2006).

非一蹴可幾。一言以蔽之，開發中國家所關切的觀光服務談判仍然 欠缺實質進展。 其次，開發中國家最具比較利益之「服務提供模式」厥為「自 然人入境提供服務」，屬於GATS服務提供模式四48的範圍，由於 涉及已開發國家及開發中國家利益對立之問題，因此會員承諾程度 偏低、限制措施甚多、管制規定欠缺透明性、且承諾之內容輒與模 式三接軌，引起開發中國家極大之不滿49。因此在烏拉圭回合談判 結束後，WTO隨即於一九九四年展開為時一年二個月之自然人移 動談判，可惜已開發及開發中國家仍各執己見無法建立共識，以致 談判效果不彰，不但只有少數會員參與談判，而且所做承諾之內容 乏善可陳，開發中國家對於這場欠缺實質進展的談判結果無法釋 懷，尤其對於相關問題延宕未獲解決深感不滿，譬如模式四之範疇 為何？模式四是否僅對開發中國家具有經濟上之助益？開發中國家 的訴求為何？如何解決簽證問題？跨國企業需才孔急的問題如何解 決等問題，均未能產生共識。甚且在模式四承諾中，有高達一百個 會員提出各種不同形式之限制措施50，足見已開發國家仍意圖主導 服務貿易之提供，開發中國家切實之需求因而備受漠視。在上述問 題解決之前，開發中國家對於GATS優惠措施慨嘆名不符實，殆亦 無可非議51。 「低度開發國家服務談判模式之決議」了無新意 服務貿易理事會於二○○三年九月三日正式通過「針對低度開 48 參見GATS第1條第2項第4款。 49 張新平，GATS自然人移動有關問題之探討，政大法學評論，80期，頁199， 2004年8月。 50 WTO Doc. S/C/M/37. 51 Supra note 42, at 13. −330−

發國家服務談判特別待遇模式」52決議，強調致力於增加低度開發 國家在服務貿易上的參與；對低度開發國家具有出口利益之服務項 目提供模式，應優先予以開放；尊重低度開發國家市場開放時所附 加之條件；允許低度開發國家開放較少之服務項目；同意低度開發 國家對較少之服務提供模式予以自由化；建立GATS第四條第三項 對低度開發國家給予特別優惠考量之機制等。 上述決議，由文字觀之誠然周延完備，但是其內容與二○○一 年通過之「服務貿易談判準則及程序」對開發中國家的優惠待遇規 定，相較之下並無新意。 「服務補貼規範制定之優惠措施」短期內難以期待 服務貿易理事會自一九九五年三月設立GATS規範工作小組 （WPGR）後，隨即展開討論服務補貼等規範之談判。雖然談判迄 今為時已久，但因為具貿易扭曲效果之補貼，大都可適用GATS現 有之規範53，且制定服務補貼規範時，一方面需克服定義、貿易扭 曲、模式特定性等技術上爭議，他方面在制裁補貼之平衡程序設計 上，面臨服務貿易統計及國際上可接受的服務分類建立之難題，再 加上必須處理對境內部分業者實施平衡措施所可能產生之歧視等問 題54，都無法在短期內釐清與解決。此種談判勞師動眾卻只為制定 難度高、實益少之服務補貼規範，效益不免深受質疑，無怪乎服務 補貼談判缺乏實質進展，更遑論對開發中國家特別給予彈性優惠措 52

Modalities for the Special Treatment for Least-Developed Country Members in the Negotiations on Trade in Services, available at http://www.ictsd.org/issarea/services/ resources/LDC_modalities.pdf (last visited on March 20, 2006).

53 楊 光 華 ， 服 務 補 貼 規 範 發 展 必 要 性 之 初 探 ， 政 大 法 學 評 論 ， 80期 ， 頁 264， 2004年8月。 54 同前註，頁265。 −331−

施之落實。 「聯絡單位之運作實益」仍有待觀察 聯絡單位之設置，理論上對於開發中國家有所助益，但運作上 是否具有實益，仍待觀察，不過至少目前所採取「聯絡單位與第三 條第四項的查詢單位併予披露於WTO網站」的作法55，可帶來使用 上的便利，值得稱許。遺憾的是在網際網路盛行之今日，已開發國 家卻只保守地公布聯絡單位之實體地址、電話及傳真，顯然無法進 行有效率的聯絡，允宜另行提供電子信箱及網址，並確實建立連結 與資訊更新，俾能提供迅速有效之服務。

肆、開發中國家在杜哈回合對優惠待遇之要求及其評析

由於上述GATS優惠措施之規範，並不能完全於實務運作上落 實，開發中國家在杜哈回合談判中，對於優惠待遇是否能確切實 踐，自然有所期待，因而提出數項落實方式之建議，但其可行性則 仍有論述之空間。分述如下： 一、開發中國家在杜哈回合對優惠待遇之要求 杜哈回合談判肇始初期，包括巴西、古巴、巴基斯坦、塞內加 爾、斯里蘭卡等在內之十八個開發中國家，分別就其「應享有實質 意義之優惠待遇」，提出下列建議56： 55

Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/serv_e.htm (last visited on

March 20, 2006).

56

以下至各點均請參見WTO Doc. S/CSS/W/131, COMMUNICATION FROM CUBA, PAKISTAN, SENEGAL, SRILANKA, TANZANIA, UGANDA, ZAMBIA AND ZIMBABWE.

已開發國家應提出對開發中國家有實益之承諾 開發中國家要求已開發國家開放之服務項目，已開發國家應具 體確實開放。並由服務貿易理事會在談判結束前進行審查，俾確保 已開發國家提出有實質意義之開放承諾。 服務貿易理事會應對談判成果進行貿易評估 為使談判結果所產生之權利義務達到平衡，服務貿易理事會應 於談判結束前，對於談判結果進行評估，並由相關會員在必要時進 行承諾表之修正。 開發中國家得自行決定自由化之項目 已開發國家僅能對開發中國家願意自由化之項目，提出開放 要求。 開發中國家可自我設限 已開發國家不得要求開發中國家取消在自由化過程中所設之 限制。 開發中國家得採行新的管制法規 開發中國家為達到國家政策目標，得採行新的管制法規，俾可 加強其本國服務提供之能力。 開發中國家得請求技術轉移 在提出自由化承諾時，開發中國家有權就技術移轉設定條件及 種類。 早日訂定有益於開發中國家之服務貿易談判準則 服務貿易談判準則及程序應早日定案，並對開發中國家提供優 −333−

惠待遇。 早日訂定自發性自由化處理模式 自發性自由化制度之宗旨在於給予開發中國家優惠待遇，因此 於訂定自發性自由化處理模式時，在確認以及給予記點方面應充分 考量開發中國家之需求，以達到促進其經濟發展之目的57。 二、開發中國家在杜哈回合對優惠待遇要求之評析 開發中國家提出「有實質意義之優惠措施」的要求，在實務之 可行性如何，允宜析述如下。 開發中國家尚難確認何為「具有比較利益之服務項目」 開發中國家經濟發展程度差異甚大，有的在護理服務、運送服 務、電腦及相關服務、視聽服務、工程服務、行銷服務以及環境服 務等方面具有比較利益，有的只在觀光服務見長58，然而大多數開 發中國家不但尚難確認其所要求已開發國家開放之服務項目，甚且 無法指出自己願意開放之服務項目。在這種情況下，開發中國家前 述至項之建議均不免因此窒礙難行，無怪乎杜哈回合談判中， 已開發國家強調開發中國家當務之急應為「先行自我確認具有比較 57

WTO Doc. S/CSS/W/130, COMMUNICATION FROM BRAZIL, COLOMBIA, CUBA, ECUADOR, DOMINICAN REPUBLIC, GUATEMALA, HONDURAS, INDONESIA, MALAYSIA, NICARAGUA, PAKISTAN, PANAMA, PARAGUAY, PERU, PHILIPPINES, SENEGAL.

58

Neela Mukherjee, GATS and the Millennium Round of Multilateral Negotiations, 33(4) JOURNAL OF WORLD TRADE, 92 (1999); UNCTAD SECRETARIAT NOTE, A S-SESSMENT OF TRADE IN SERVICES OF DEVELOPING COUNTRIES 5 (1999); AADITYA

MATTOO, DEVELOPING COUNTRIES IN THE NEW ROUND OF GATS NEGOTIATIONS, WORLD BANK, (2000).

利益之服務項目」。在欠缺這種自我確認的情形下，遂導致歐體對 開發中國家中之奈及利亞提出包括專業服務等共計十個大項目三十 四個次項目的開放要求59，其中涵括之法律、會計、建築、電腦、 保險銀行、海運、空運以及能源等服務項目，恐均非奈及利亞具有 開放意願者。 「服務貿易談判準則及程序」有待具體落實 服務貿易談判準則及程序業已於二○○一年開始適用，開發中 國家前述第至項建議大致均已納入是項準則中，然而徒法不足 以自行，其中規定仍有待確切落實，否則對於開發中國家恐亦無實 質上助益。 「自發性自由化處理模式」未能如開發中國家之所願 自發性自由化處理模式業已於二○○三年經過採認通過，但開 發中國家前述第項之建議並不能完全如願以償，其原因如下： 自發性自由化措施模式適用於「所有WTO會員」，與開發 中國家訴求僅適用於「開發中國家」之初衷，大相逕庭。  自發性自 由化措施 ，依規定 應透過「 雙邊」談 判給予記 點60，然而在雙邊談判中，談判力強的會員可藉給予或拒絕記點方 式達到獲取或交換其他利益之目的，對於談判力弱的開發中國家自 然較為不利。 自由化措施評估之標準及方式，雖已明文規定，但對不同部 門、不同措施、不同貿易夥伴等項目進行量化或質化之評估，恐亦 非開發中國家所能勝任。 59

JAWARA & KWA,supra note 1, at 261-263.

60

Supra note 28, para. 8.

伍、開發中國家對GATS適用之疑慮及其評析

開發中國家認為GATS若干規範不但無法使其享有優惠待遇， 甚至恐將影響其人民之基本福祉。此種疑慮中部分固然不無道理， 但亦有部分係因誤解GATS規範所致，殊有釐清之必要。分述如 下： 一、開發中國家對GATS適用之疑慮 開發中國家與已開發國家對於服務分類不週、統計資料不全、 專有名詞的疑義、承諾表填寫欠缺統一標準、透明化仍力有未逮等 事項，固然均具有相同困擾，然而除此之外，開發中國家尚有許多 個別疑慮事項，其重點可歸納如下列五點： 開發中國家之服務提供者恐將被已開發國家所取代 開發中國家認為基於自由貿易之理念，GATS最主要之目的係 要求服務貿易市場開放，然而已開發國家挾其龐大資金與豐富經 驗，勢必席捲開發中國家的服務市場，尤其涉及民生基本需求且素 來由政府獨家提供之服務，譬如能源、教育、健康醫療等服務，一 旦由競爭導向之外國業者提供，極可能產成費用高漲、水準降低、 無法保護人民基本權益之惡果，對開發中國家消費者之福祉，殊為 不利61。 GATS不當干涉會員之國內規範 GATS雖強調會員有權管制國內服務之供給，但卻明文規定會 員有關服務之各項措施必須符合GATS所規定之不歧視、不補貼等 原則，不但嚴重侵犯會員制定國內法時之自主獨立權限，而且迫使 61

Chanda, supra note 1, at 12.

會員在服務業方面解除各項管制，顯屬不當62。 政府服務之範疇未臻明確 GATS第一條第三項第二款將政府服務排除GATS之適用，雖 然同項第三款將「政府服務」定義為：「非基於商業基礎，亦非與 一個或多個服務供給者競爭所提供之服務」，然而如何界定「商業 基礎」以及「競爭」之概念，在相關文件中屢生爭議63。由於許多 開發中國家的教育、能源、健康等服務係由國家與私人所共同提 供，因此「政府服務」之範疇如仍未臻明確，開發中國家認為將對 其全民福祉影響甚鉅。 投資多邊協議恐將借屍還魂

雖然投資多邊協議（Multilateral Agreement on Investment）之 談判已偃兵息鼓，使開發中國家暫時解除威脅，然而依GATS第十 六條註解八所言：「若一會員已針對某一服務之供給，依第一條第 二項第一款規定之供給方式，作出市場開放之承諾，且跨國性之資 本移動為該項服務本身之重要部分者，應視為該會員已允許該項跨 國性之資本移動。若一會員已針對某一服務之供給，依第一條第二 項第三款規定之供給方式，做出市場開放之承諾者，應視為該會員 已允許相關資本匯入該會員境內。」開發中國家認為此種准許外資 進入之規定，係變相地允許受到抵制的投資多邊協議以另一種形式 合法出現，使開發中國家之銀行、保險、電信等服務項目，備受外 資大舉入侵之威脅64。 62

SINCLAIN & HABER-OTTO, supra note 1, at 64.

63

Id. at 20.

64

Supra note 7, at 13.

GATS之理論規範與實務運作均不利於開發中國家 開發中國家存有疑慮者，尚包括由於GATS的市場開放及國民 待遇等規定，旨在要求會員將所有服務項目開放給外國服務供給 者，開發中國家勢將被迫將公營服務民營化、放棄政府補貼政策。 此外，GATS承諾表之項目欄位雖係採用正面表列65方式，但其限 制欄位卻係採用負面表列66方式，易言之，會員一旦依正面表列方 式填寫某種服務項目，其有關之限制就必須一五一十地依負面表列 方式全盤列出，這種設計對於限制措施較多的開發中國家而言，顯 屬不利。此外服務提供之模式三與模式四分別為設立商業據點67以 及自然人移動，也是已開發國家與開發中國家分別具有比較利益之 服務提供模式，然而由於二者談判實力懸殊，導致已開發國家在模 式三談判中予取予求，卻對開發中國家擅長的模式四給予近乎閉門 羹的歧視待遇68，致使GATS對開發中國家提供優惠待遇之制度為 德不卒。 二、開發中國家GATS適用疑慮之評析 上述開發中國家之疑慮，部分固然言之有理，然而亦有部分緣 於對GATS規範之誤解。析述如下： 忽略自主裁量權之存在 開發中國家前述的諸點疑慮，譬如「開發中國家之服務提供者 65

正面表列即positive list，又稱bottom-up scheduling approach，係指僅將「願承 諾者」列出。

66

負面表列即negative list，又稱top-down scheduling approach，係指僅將「不願 承諾者」列出。

67

參見GATS第1條第2項第3款。

68

UNCTAD SECRETARIAT NOTE, supra note 58.

恐將被已開發國家業者所取代」、「會員之國內法規被GATS不當 干涉」以及「GATS之理論規範與實務運作均不利於開發中國家」 等，主要肇因於不瞭解會員在GATS規範下具有自主裁量權。 GATS承諾表之設計主要採取正面表列方式，給予會員充分的 自由決定是否開放某種服務項目、是否承諾某種服務提供模式、是 否開放民營、如何規範外國服務提供者在境內提供服務等事項，因 此GATS不強迫會員開放所有服務市場、不勉強會員推動民營化、 不干涉會員對本國服務之補貼，只要求會員將違反市場開放及國民 待遇之措施填載入承諾表，以符合透明化之規定69。依照GATS漸 進式自由化之規定，會員只需依其服務業各項目發展之狀況，考量 是否於適當時機開放其服務市場。此外，GATS對於開發中國家在 開放時間上的彈性規定，可使開發中會員在談判時具有更大的斟酌 空間。因此開發中國家如果對於「教育、能源、健康等服務是否屬 於政府服務之範疇」存有疑慮，在WTO尚未明確釐清前，可行之 道為暫時將教育、能源、健康等服務等項目不列入承諾表中。 至於「正當管制」是維持市場秩序、保護消費者的重要手段， GATS絕非要求解除管制，而係要求管制革新，使管制措施符合公 開性、公平性、合理性以及客觀性等原則。會員仍有依其經濟發 展、國策目標對其服務業採行不同程度之管制措施。 綜而言之，在GATS運作中會員所擁有之自主裁量權，可使其 依經濟發展採行相關措施。一味否定GATS之規範與運作，恐有欠 公允。 GATS並不等同於投資多邊協定 GATS第十六條註解八之規定雖會導致外資之進入，但是與投 69

WTO Consultative Board, Future of the WTO, 66 (2004).

資多邊協定並不相同。在GATS承諾表中，會員可以自由裁量是否 就模式三完全不提出開放承諾、或是僅提出帶有限制性的承諾；在 限制措施方面也可以衡量採取商業組織形式之限制、商業據點數量 的限制、經營時間上的限制、外資總額之限制、營業範圍及地點之 限制、雇傭的限制、補貼的歧視、課稅上的歧視等措施。會員不但 可以採保守策略僅將其現況填載入承諾表內，甚至可以填載比現況 更保守的限制措施。以印度為例，雖然國內允許百分之百的外資， 但在電腦與相關服務承諾模式三中只開放百分之五十一的外資70。 因此GATS與投資多邊協定乃係截然不同，不宜混為一談。 GATS之規範確實比較有利於已開發國家 已開發與開發中國家在服務貿易上各擅勝場，就「服務項目」 而言，已開發國家在專業服務、金融服務、電信服務、教育服務、 空運服務等項目上具有比較利益71；開發中國家具有比較利益之服 務項目則包括觀光及以勞力供給為重心之服務項目，譬如護理服 務、運送服務、電腦及相關服務、視聽服務、工程服務、行銷服務 以及環境服務等。就「服務提供模式」而言，已開發國家擅長於有 商業據點的模式三；開發中國家則在涉及自然人移動之模式四方面 最具發展潛力。 已開發國家與開發中國家在「服務項目」上雖然各有所長，已 如上述，但是無可諱言，已開發國家具有比較利益的服務項目偏向 高附加價值服務；開發中國家擅長的服務項目則僅具有較低的附加 價值。再從兩者各自擅長的「服務提供模式」觀察，GATS不但於 第十六條註解八規定，在符合一定條件下會員應同意跨國性資本移 70

WTO Doc. GATS/SC/42.

71

WTO Consultative Board, supra note 69, at 13.

動以及相關資本之匯入，並於第十一條規定中要求會員原則上不得 對與其特定承諾有關之經常性交易的國際資金移轉與支付採取限制 措施，該條亦要求會員對資本交易設限時，不得與關於該資本交易 之特定承諾不一致。上述兩項規範對於已開發國家在模式三設立據 點營業上大有助益，無待多言；相對地，GATS的提供服務之自然 人移動附件（Annex on Movement of Natural Persons Supplying Ser-vices under the Agreement）主要僅在界定GATS對模式四之適用及 不適用的範圍，但未對會員之承諾附加任何義務或強制規定，這種 保守規範與前述模式三涉及之規範相較，明顯漠視開發中國家對模 式四開放之需求。是以從比較的角度而言，「GAT規範比較有利於 已開發國家」的看法，恐亦係無可否認之事實。

陸、建議代結論

GATS對開發中國家優惠制度，或因主觀考量或因客觀因素， 致使立意良善之規範在運作時產生褒貶不一的評價；此外，開發中 國家對GATS適用上之疑慮，亦非全然空穴來風，均業如前述。開 發中國家究應如何促進服務貿易的發展，並進一步因應服務貿易自 由化的衝擊，值得周延審慎之研析，雖然此一問題對於經濟發展情 形不同之開發中國家而言，當係言人人殊72，然而如能暫時摒除 「個別開發中國家」的特殊考慮，本文認為以下數點是「一般開發 中國家」均宜務實注意之事項

，

期能避免利益受到負面影響，並 72 譬如台灣強調「擬定產業發展方向、全面推動服務業國際化」，參見2004年通 過之「服務業發展綱領及行動方案」；大陸主張「引進來、走出去」的策略， 參見欒茵，產業選擇：「走出去」戰略決策之核心，國際經濟合作，2005年7 月 ； 李 均 ， 對 服 務 貿 易 「 走 出 去 」 的 戰 略 思 考 ， 國 際 經 濟 合 作 ，2005年2月 等。 −341−

進一步促進其服務貿易的發展。 一、雙管齊下策略之採行 本文前所論述GATS對於開發中國家優惠待遇之規範，論其實 質，僅不過是訓示規定，縱使不加遵行與適用，亦乏有效之制裁， 因此開發中國家若欲倚賴此類效能堪虞之規範，從而希冀達到享有 優惠待遇之目的，實無異緣木求魚。故此本文主張開發中國家除應 持續督促GATS對於開發中國家優惠措施之落實外，亦應審度情勢 另闢蹊徑，積極開創支持服務貿易順暢發展之策略。亦即，開發中 國家除被動地享有GATS所提供之優惠措施外，尚須以主動積極的 態度對外參與服務貿易之談判，對內開創服務貿易的發展。就「對 外應積極參與服務貿易之談判」而言，開發中國家宜積極推動自然 人移動之自由化、參與經濟整合協定、審慎考量對GATS相關規範 應採取之立場、以及推動承諾表用語之統一。就「對內應開創服務 貿易的發展」而言，開發中國家宜促進業者對相關策略之瞭解與參 與、培養離岸服務之提供能力、戮力履行公開化義務、以及採行國 際性之服務技術標準等。然而在採取上述主動積極作為時，開發中 國家首先應確實認知服務貿易對經濟發展之貢獻。以上諸點，分別 詳論於下述第二至第九點中。 二、確實認知服務貿易對經濟發展之貢獻 開發中國家對於服務貿易常有如下之迷思：「由於經濟發展較 為落後，開發中國家之服務貿易並無可觀之處，故應把經濟發展重 心放在農業與製造業方面。」此項似是而非之看法主要肇因於： 無法認知服務貿易是否存在；無法確認服務貿易對經濟發展之重 要性。 −342−

本文認為開發中國家如欲破除上述迷思，根本之計為解決原因 問題。析述如下： 認知服務貿易之存在 若干開發中國家「無法認知服務貿易是否存在」，究其原因主 要可歸咎於服務貿易統計資料不夠周延以及對服務提供模式欠缺瞭 解。按統計資料之嚴重缺失久為各方詬病，非朝夕之間所能解決， 然而對於服務貿易模式的認知卻是可立即上手。質言之，服務貿易 之模式並不限於傳統之服務出口模式——在國外設立機構以及備置 人員，因為依照GATS服務提供模式二之定義，開發中國家對入境 觀光客所提供之導遊、運輸、餐飲、育樂以及販售等服務，無疑均 屬服務貿易。此外，方興未艾之「藉由網路提供線上服務」，雖然 不涉及在國外設立公司與人員移動，但仍符合GATS服務提供模式 一之定義，同樣亦為服務貿易。上述兩種服務提供模式與傳統農工 與製造業之出口模式大相逕庭，但卻為開發中國家所擅長或具有發 展潛力之模式，因此唯有認知到服務貿易的存在，開發中國家才不 致對之視而不見，並因而產生「重農工輕服務」偏頗之經貿發展策 略。 確認服務貿易對經濟發展之重要性 由於農業、工業與製造業的出口有翔實統計資料可考，對於一 國經濟發展之貢獻有目共睹，相對地，服務貿易統計資料常有缺 失，無法正確呈現其對於經濟發展之重要性。然而「服務貿易統計 資料之缺失」由來已久，在圓滿解決之前，不妨由下列兩點來理解 服務貿易對經濟發展之重要性，第一，服務貿易是提升農工與製造 業產能及效率的最佳利器，第二，服務貿易的發展是促進產業升級 的主要動力。分述如下： −343−

服務貿易是提升農工與製造業產能及效率的最佳利器 譬如能源服務、電信服務、供水及運輸等服務，有助於農工與 製造業之種植、收成、製造與運輸。銀行、保險服務為農工與製造 業提供融資、進出口擔保、拓展市場以及風險管理服務。廣告與行 銷服務的提供則分別以抽象與具體方式達到將農工與製造業產品由 買方移動至最終消費者之目的。換言之，唯有健全的服務業才能發 展具競爭力的農工與製造業。 服務業是促進產業升級的主要動力 服務業是創造附加價值的行業，農工與製造業的生產、技術、 分配、行銷、買賣、運輸及交付等之改善，固然有賴於服務業，另 方面，服務業也提供具有專業化、多元化以及創新化的技術、資訊 與勞務，可創造較高市場價值、帶動經濟升級，並產生對於製造業 強勁之需求。譬如放寬服務業的土地利用管制、提供更便利之水 電、通訊、運輸等基礎設施，可吸引更多國際企業前來設立營運總 部；具有原創性的觀光服務與具有人文精神的精緻藝術之展售彼此 結合，不僅可吸引觀光客，並且帶動餐飲、運輸、旅遊、以及相關 產品之販售。換言之，服務業的發展不但可提高各行業的生產力， 並且能提升使用者之生活水準與品質，因此開發中國極需審視及調 整產業政策，應是刻不容緩之要務。 綜而言之，開發中國家於體認到服務貿易在經濟發展之貢獻 後，對於往日「重農工輕服務」的政策，實應改弦易轍，對於服務 貿易之發展與擴張，採取更積極之態度與運作，俾能維持經濟長期 穩定之成長。 三、促進業者對相關策略之瞭解與參與 對於服務貿易政策之制定以及WTO服務貿易之談判事項，服 務業主管單位固然當仁不讓並應勇於任事，然而服務業者在相關議 −344−

題上所扮演之舉足輕重角色，亦無可輕忽，為促進服務貿易之發 展，主管機關實應在合法與可行之範圍內，積極與業者共同關注服 務管理政策之擬定及服務議題之探討，因為服務貿易進出口相關資 訊及統計數據難以全備，主管機關對於下列相關資訊事實上均大量 仰賴於業者之提供： 服務貿易進出口之型態、貿易量以及統計數據； 具有比較利益之服務項目與服務提供之模式； 服務貿易生態之變遷與消長； 服務出口時在本國與外國所遭遇之障礙； 服務進口時在本國與外國所遭遇之障礙； 主管機關對於服務進出口應提供之協助與宜解除之限制； 主管機關擬定服務貿易政策時之集思廣益； 外國主管機關對於服務貿易管制之規定與實務運作； 推動服務相關國際組織與協定的加入與簽署； 主管機關在GATS相關談判時資訊之蒐集與應採取立場之研 擬。 因此主管機關不僅不宜使業者自外於GATS之談判與運作，尤 應與業者保持溝通與協調，積極為業者提供教育與訓練之機會，使 其對GATS相關規定有正確瞭解，俾可攜手共同關切相關問題之推 動與落實，並進而在WTO談判中發揮建設性之作用。在此種運作 中值得借鏡之範例是由UNCTAD與WTO共同推動的「國際貿易中 心 （International Trade Centre ） 」 所 設 計 的 GATS Consultation Kit73，提供有關服務貿易規範、實務、國內諮商以及WTO談判時 的各項資訊，對於開發中國家增進瞭解與促進服務貿易方面，具有

73

Available at http://www.intracen.org/menus/search.htm (last visited on March 30,

2006).

積極與正面之功效，服務主管機關以及業者均宜善加利用，期能在 諮商與談判中臻於雙贏。 四、積極推動自然人移動之自由化 涉及自然人移動之模式四是開發中國家具有比較利益之服務提 供方式，也是杜哈部長宣言74及香港部長宣言75中所一致強調應戮 力自由化的類別之一。雖然此項議題在往日談判中形成開發中與已 開發國家對立之情勢，但由於下列因素，目前已有緩和之趨勢76： 跨國公司之增長與全球化之趨勢，造成更多白領服務供給者 產生國際間移動之需求。 知識經濟之追求方興未艾，使高科技技術人員之輸入大受歡 迎。 出生率降低與人口高齡化的社會中，勞力密集之服務業愈發 仰賴外人提供。 杜哈回合談判中，在自然人移動的議題上，開發中國家紛紛提 出各項自由化之要求，包括：不得限制低技術之自然人提供服 務、停止對提供服務之外國自然人課徵社會安全稅、於水平承 諾中增列無需商業據點之專業人士的開放、禁止採用經濟需求測 試、公開披露經濟需求測試之標準及適用情形、國家政策目標 應予公開化、加強資格之相互認許、增加個別服務項目談判之 模式、採用「國際職業分類標準」及「ＷＴＯ服務項目分類」對 照表、採用教育類別國際標準、採行GATS簽證制度、採行 GATS工作許可制度、建議以「模式四承諾範本之草案」為談判 74

Para. 15 of the Doha Declarations (2001).

75

Para. 27 of the Hong Kong Ministerial Declaration Doha Declarations (2005).

76

張新平，同註49，頁211-212。

基礎77。 已開發國家也提出自由化之方向，包括：有關用語應採統一 定義、申請入境之程序應予便捷化與公開化、各項規範與程序 均應透明化、開放查詢單位供企業及個人使用、以水平承諾為 談判自由化之基礎78。 近年來之各種統計數據也顯示出許多已開發國家對於中高技術 人力之需求日益增加79，涉及自然人移動之模式四自由化在杜哈回 合談判中業已形成一定程度之共識及討論基礎，因此開發中國家宜 掌握此一時機，持續推動自然人移動之自由化，俾能獲取最大貿易 利益。 五、持續探討觀光服務之相關問題 觀光服務是開發中國家極欲積極推動自由化之服務項目，相關 會員曾先後對於觀光之定義、市場開放及國民待遇、國內管制、反 競爭行為、資訊之獲得與使用、永續發展、訂定觀光附件等議題提 出興革之建議80。然而觀光服務迄今未能在談判中形成共識，主要 肇因於下列數點： 觀光服務定義爭議不下 開發中國家主張觀光服務之定義已非現行服務分類所能囊括， 尚應包括旅遊訂位服務、空運、海運及陸運等運送服務、護照與簽 證 之 簽 發 服 務 以 及 與 旅 遊 相 關 之 金 融 服 務 等 。 換 言 之 ， 群 集 77 張新平，同註49，頁220-221。 78 張新平，同註49，頁221-223。 79 張新平，同註49，頁212-213。 80 以下開發中國家之意見，分別見於WTO Doc. S/C/W/9; S/C/W/19; S/C/W/23; S/C/W/107; S/C/W/109; S/C/W/122; S/C/W/127; S/C/W/128. −347−

（cluster）之特色，已使觀光服務之範圍需要重新界定。 已開發國家81則持不同看法，認為若以群集概念重新界定觀光 服務，易造成觀光服務範圍之不當擴大，譬如空運服務的一部分82 以及護照與簽證之簽發服務83依法並無GATS之適用，設若依上述 群集概念將其納入，顯有悖於GATS之規定。尤其群集概念涉及服 務分類之全面變革問題，茲事體大應全面周延考量，不宜片面於觀 光服務中規範。 競爭議題見解殊異 開發中國家聲稱觀光服務在全球行銷系統以及電腦訂位系統 中，產生排他性及獨占性的反競爭行為，應積極制定有關競爭之規 範。 已開發國家則持反對意見，認為WTO尚未全面展開對於GATS 競爭問題之討論，許多會員之內國法也欠缺競爭規範。由長期發展 而言，全面討論GATS競爭問題，固所難免，但就短期規畫而言， 宜先就現有的第八條及第九條84進行討論，較為務實與妥當。 觀光服務附件欠缺共識 開發中國家宣稱觀光服務涉及之範圍與議題過於龐雜，已非短 短二十九條GATS條文所能涵括，解決之道除訂定觀光服務附件 外，實別無他途。 已開發國家則採取保留態度，認為如以觀光服務附件解決上述 81 以下已開發國家之意見，分別見於WTO Doc. S/C/W/5; S/C/W/31; S/C/W/40; S/C/W/42; S/C/W/54/Rev.1; S/C/W/79. 82

參見GATS空運附件（Annex on Air Transport Services）。

83

參見GATS第1條第3項第2款。

84

GATS第8條規定獨占及排他性服務供給者；第9條規定涉及競爭之商業行為。

問題不啻治絲益棼。真正化繁為簡之有效方式係適用GATS第十八 條「額外承諾」之規定，此在海運服務之承諾中即屢見不鮮，許 多會員在海運服務「額外承諾」中臚列各項額外承諾之定義與範 圍85， 在 法 律 服 務 承 諾 表 的 「 額 外 承 諾 」 部 分 ， 亦 有 類 似 之 填 載86，使海運及法律服務涉及之複雜問題迎刃而解。因此在觀光服 務方面，亦宜採取類似方式，無需捨近求遠，以致徒勞無功。 觀光服務涉及之爭議既複雜又缺乏解決共識，業如上述，爰建 議持續探討相關問題並凝聚共識，俟時機成熟後再積極推動自由化 之腳步，俾能水到渠成。 六、適時培養離岸服務之提供能力 涉及自然人移動之模式四是開發中國家具有比較利益之所在， 開發中國家固然應該繼續努力爭取有關之市場開放、國民待遇以及 公開化等之權益，然而不可否認的是自然人移動在政治上仍具有高 度敏感度，相較之下，第一種服務提供模式，即模式一，卻為開發 中國家開闢了一條爭議較少且大有可為之嶄新路徑。 模式一的提供服務方式係指自一會員境內向其他會員境內提供 85 譬如大陸之海運服務「額外承諾」欄中，承諾之內容為「下列對國際海運運輸 供應者提供港口服務，基於合理及不歧視原則：引水；帶解纜及拖船； 船舶補給；垃圾收集及廢棄物處理；船長服務；導航服務；必要之岸 邊作業服務，包括通訊、給水及電力服務；緊急維修設施；泊錨、船席及 定泊服務。」詳見WTO. Doc.WT/ACC/CHN/49/Add.2. 86 譬如美國法律服務額外承諾欄之首段中，承諾「執行國際法之業務：外國法 律顧問（FLC）有足夠之專業能力者，准予執業。執行第三國之法律業務： FLC取得領有該國執照律師之法律意見書者，得就第三國法提供法律服務。 執行地主國法律之業務：FLC取得領有該國執照律師之法律意見書者，得就地 主法提供法律服務。准許與當地律師聯合執業。准許雇用當地律師。准 許使用律師事務所名稱。其他：不適用。」詳見WTO. Doc. GATS/SC/90.

服務87，提供服務的公司行號以及自然人均不進入其他會員境內， 只有服務本身藉由電信設施、電子設備或郵寄方式入境提供給消費 者。藉由模式一提供之服務中，目前最受矚目者為新興的離岸服務 （offshoring services）。此係緣起於科技之進步與全球化之趨勢， 為了滿足客戶大量需求或為求減輕營業成本，企業採取外包方式 （outsourcing）88已蔚然風行。在服務業方面，也發展出離岸服 務，將客服中心、軟體設計、研發與顧問等服務委由位於海外之分 公司或外國公司提供。近兩年相關統計資料顯示，全球二○○三年 資訊及軟體企業之費用為六千五百至七千一百億美元，其中將近一 半屬於資訊離岸服務89。離岸服務值得關注之議題包括其所帶來之 經濟效益及應克服之問題。析述如下： 離岸服務之經濟效益 從開發中國家立場90而言，提供離岸服務帶來的利益包括： 提高就業人口，失業率降低； 增加外人直接投資之流入量91； 87 參見GATS第1條第2項第1款。 88 外包（outsourcing）制度在服務業方面可分為4種：委由位於本國的分公司 提供服務者，為captive on shore outsourcing（或captive local outsourcing）； 委由位於本國的其他公司提供服務者，為non-captive on shore outsourcing（或 non-captive local outsourcing）；委由海外之分公司提供服務者，為captive offshoring；委由海外之外國公司提供服務者，為non-captive offshoring…但 OECD採用不同用語，將第1者稱之為internal domestic supply；將第3者稱之為 internal offshoring. supra note 1, at 267.

89 Supra note 1, at 275. 90 對委外國家而言，離岸服務除了可為消費者提供廉價服務外，並集中財力與精 力發展核心事業、促進其出口能力、將其產業結構提升至高附加價值之服務。 Id. at 21. 91

依據UNCTAD World Investment Report (2004)之報導，2003年全球投資之特色

帶動本地經濟之發展，活絡貿易； 提升服務相關技術，促進符合國際標準之新技術的移轉； 間接促成模式三及模式四之開放，前者譬如入境設立公司行 號提供服務；後者譬如專業人士入境提供維修、訓練等服務92。 提供離岸服務應戮力以赴之方向 提供離岸服務亦有其一定之門檻存在，因此初級者不妨從客服 中心、資料輸入、網路行銷、基本技術提供等服務項目入手；能力 較強者，可進而提供信用卡帳單服務、保險理賠等金融文件處理； 行而有餘力者，更可提供研究發展、會計、工程及建築設計、投資 理財分析以及線上醫事診斷服務。 分析印度、愛爾蘭等會員之成功範例，當可歸納出對於有意提 供離岸服務之開發中國家而言，必須戮力以赴的方向，包括下列數 點93： 加強基礎設施； 提升教育、語言及技術之標準； 革新國內管制、力求合理及透明； 維持穩定政局與政策； 強化危機處理之能力； 培養損賠責任之能力； 保護相關機密資訊； 為外人投資明顯轉向服務業。參見UNCTAD網站。 92

Mina Mashayekhi, Outsourcing – Accessing Developing Countries’ Knowledge Pool and Creating a Global Thinking System, WTO Symposium on Cross- Border Supply of Services. Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/sym_ april05_e/mashayekhi_e.ppt (last visited on March 20, 2006).

93

Id. at 13.

遵循智慧財產權保護之規定。 七、積極參與經濟整合協定之簽署 自一九九五年迄今，由WTO已接獲通知之資料觀察，全球經 濟整合協定數目94已高達三百個，其中依GATS第五條的經濟整合 協定之規定對WTO提出通知者亦已達二十九個，未通知者恐為數 更多95。然而在蓬勃發展中，抨擊的聲浪也未曾停歇96，論者質疑 經濟整合協定所帶來的經濟效益、指責經濟整合協定摻雜太多非貿 易因素之考慮、並譴責經濟整合協定之氾濫已使最惠國待遇原則97 淪為例外時方能適用。彼等尤其認為經濟整合協定對於開發中國家 會造成下列二項負面效果：客觀上，使開發中國家於經濟整合協 定談判之餘，已無暇積極投入WTO杜哈回合談判；主觀上，為 了避免第三國藉由最惠國待遇牟求搭便車之利，開發中國家僅熱 衷於成為經濟整合協定之一員而無意願積極參與WTO杜哈回合談 判98。 純粹由經濟角度而言，經濟整合協定之效益的確遠遜於WTO 多邊談判適用最惠國待遇所帶來的福利，因為最惠國待遇原則之適 用使WTO所有會員都有機會提供服務，接受服務之地主國不但可 強化競爭力、擴大規模經濟、享有較優質之服務，並且可以免除談 94 經濟整合（economic integration）之協定，有時亦稱之區域貿易協定（regional trade agreement）或優惠貿易協定（preferential trade agreement）不等。

95

Available at http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/type_e.xls (last visited

on March 20, 2006). 楊光華，從法律的觀點看台八自由貿易協定對服務貿易自 由化之可能貢獻，發表於政治大學商學院舉辦之第五屆國際經貿法學發展學術 研討會，頁43，2004年3月5日。 96 Supra note 68, at 79. 97 參見GATS第2條。 98 Supra note 68, at 23. −352−