稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系私立中國地政研究所. 碩士論文. 治政大稅金增額融資(TIF)財務機制之研究立－以桃園機場捷運建設為例. ‧ 國. 學 ‧. A Study on Financial Mechanism of Tax Increment Financing －The Case Study of Taiwan Taoyuan International Airport MRT. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生 : 蘇偉強指導教授 : 賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 九. 十. 九. 年. 八. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌兩年的碩士生涯在每天忙得焦頭爛額的情況下匆匆而過，也終於順利通過論文口試的難關。漫長的求學階段，一路走來經歷許多，而我也從中獲得許多，期望未來能夠順利地在這條「地政之路」上走的更長更遠。能夠順利拿到碩士學位，雖不敢說含辛茹苦、臥薪嘗膽，但確實是經過一番努力而來，論文從無到有的過程，不斷考驗著自身的毅力與耐力，很高興我支持過來了，而這當中包括了許多親人、友人及恩人的幫助與支持，真的很感謝親友們的協助。首先，當然是要感謝我的父母，照顧我、支持我求學，教導我為人處事，且無私地為家庭付出，讓我無後顧之憂的唸書；接著要感謝的是我的指導教授－賴宗裕老師，謝謝老師細心的指導我撰寫論文，從簡至繁、由淺入深地教導，. 政治大度，使我瞭解時間規劃之重要性。而跟隨老師做相關研究，亦獲得許多接觸實務立點出許多我忽略之處，傳授我如何完成一篇嚴謹的文章，並時時刻刻注意論文進. ‧ 國. 學. 的機會，學習到許多難得的經驗。非常感謝老師提供許多寶貴時間，一有空隨時與學生們討論。也謝謝老師提供學習空間、書籍等許多學習資源。. ‧. 感謝口試委員白仁德老師與彭光輝老師，在百忙之中前來，並針對我的論文內容給予許多非常重要之建議；另外，感謝博班國城、育生以及畢業的龍鳳、家. sit. y. Nat. 儂學長指出我論文當中不足之處，並給予我許多寶貴的意見；感謝碩班學長姐筱鈞、念旦、嘉展、永淳…，在我碩一的時候傳授許多經驗；感謝同是賴家的漢崇、. io. n. al. er. 妮臻幫了我很多忙，並常提醒我許多重要資訊；感謝碩班同學的互相加油打氣；. i n U. v. 感謝我的好友們，清益、貴華、昆源、沛漢、煥軒、家任、伯叡、匡英等，不但. Ch. engchi. 時常關心，也充實我的休閒生活，讓我有動力持續努力；感謝瑜珊及其他好友們給予我的精神鼓勵；感謝系辦提供行政協助；感謝地政系給予這麼棒的學習環境與資源；感謝政治大學提供如此豐富的學習資源。最後，要感謝的人太多了，所以就謝天吧！求學過程的告一段落，代表著人生另一階段的開始。期許自己能將所學實際運用於實務上，為社會盡點棉薄之力。. 蘇偉強謹誌於台北木柵中華民國九十九年八月.


(5) 摘要交通運輸建設與土地開發互為影響，目前台灣交通建設所產生之土地開發效益卻未與公共財務支出連結。導致中央補助出資之交通運輸建設所隱含之「成本」，與伴隨地方發展之土地開發所牽涉之「收益」，形成「中央支出、地方收益」及「地主受益、全民買單」之不公平現象。過去文獻卻仍未就財政面與財務面探討有效之解決機制。本研究首先檢視區段徵收、工程受益費與都市建設捐等國內財務機制，並引進「稅金增額融資(Tax Increment Financing, TIF)制度」。利用財政努力之公平與效率指標，比較各財務機制，顯示 TIF 之公平性與效率性皆為最佳。TIF 制度為美國地方政府常用之財政、財務自償工具之一。TIF 係政府部門透過 TIF 特區之. 政治大. 劃定收取未來價值(value capture)，將未來公共建設與生活環境之投資與改善，所帶來未來稅基增加及稅金增額之結果作為償還交通建設經費之擔保，藉以融資。. 立. 故 TIF 係依「專款專用」精神，並利用稅收合理分配方式，將成本與收益確實連. ‧ 國. 學. 結，以達財政與財務自償。. TIF 為一財政與財務運用工具，但過去於財政上多運用於都市更新機制，較. ‧. 少運用於公共建設，似乎侷限其功能性；而財務面則甚少探討其 TIF 特區最適範圍，常逕由申請單位劃定明確範圍，似乎缺乏財務可信度。故本研究選定桃園機. Nat. sit. y. 場捷運為個案，從財務面探討 TIF 特區之最適範圍。先以財務模擬，設定基本假. er. io. 設與相關參數，並求得成本與收益項目，以進行財務現金流量分析。而後利用財務比例分析法，進行自償率、投資效益與融資可行性等三項分析。最後再以敏感. n. al. Ch. i n U. v. 度分析，求出敏感變數。分析結果顯示納入稅金增額收入後，車站半徑 300 公尺. engchi. 範圍作為 TIF 特區範圍 A21 可達自償；500 公尺則 A2、A21 可達自償；800 公尺則 A2、A7、A15、A21 四個站皆能達到自償。而敏感度分析結果顯示稅金增額收入確為敏感變數之一。本研究利用「時間固定、範圍變動」之自償分析，顯示不同環境變數下，TIF 最適範圍亦不同，故應以財務分析方式進行範圍劃定。最後，本研究根據美國 TIF 實施經驗，納入最適範圍財務自償分析，建立交通運輸建設 TIF 財務機制。該機制係將交通運輸建設所造成之土地開發效益，轉化為土地稅稅金增額，並挹注至交通運輸建設成本當中，使計畫能達到自償。未來實施該機制，應著重專責機關建立、執行法制化、民眾觀念建立、稅收分配管理、財務變數之制度與政策設計、財務機制確實運用等面向之執行，使該機制能於國內順利推動，以解決建設財源問題，並期望藉以紓緩地方財政困境。關鍵詞：地方財政、稅金增額融資(TIF)、專款專用、財務比例分析法、自償率.


(7) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例 . 目錄第一章緒論. ................................................................................................................. 1-1. 第一節研究動機與目的 .............................................................................................. 1-1 第二節研究範圍與內容 .............................................................................................. 1-5 第三節研究方法與流程 .............................................................................................. 1-8. 第二章理論基礎與文獻回顧 ................................................................................ 2-1 第一節平均地權理論 ................................................................................................... 2-1 第二節財政分權理論 ................................................................................................... 2-4 第三節補助金制度 ............................................................................................. 2-12. 政治大. 第四節國內中央與地方財政失衡問題 .................................................................. 2-20. 立. 第五節交通運輸建設與土地開發財務收支之關係............................................. 2-26. ‧ 國. 學. 第三章交通運輸建設結合土地開發財務機制之比較分析.................... 3-1 第一節國內交通運輸建設結合土地開發財務機制之探討 ................................. 3-1. ‧. 第二節美國稅金增額融資制度 ................................................................................. 3-6. sit. y. Nat. 第三節財務機制運作之比較分析 ........................................................................... 3-24. er. io. 第四章桃園機場捷運個案財務模擬與財務比例分析 .............................. 4-1. al. n. v i n Ch 第二節機場捷運稅金增額融資計畫之財務比例分析 e n g c h i U ........................................ 4-19. 第一節財務模擬之基本假設與相關參數設定 ....................................................... 4-2. 第五章交通運輸建設稅金增額融資財務機制 ............................................. 5-1 第一節交通運輸建設稅金增額融資財務機制之架構分析 ................................. 5-1 第二節交通運輸建設稅金增額融資財務機制之運作 .......................................... 5-5 第三節稅金增額融資財政自我負責機制 .............................................................. 5-13. 第六章結論與建議 ..................................................................................................... 6-1 第一節結論 .................................................................................................................... 6-2 第二節建議 .................................................................................................................... 6-8. 參考文獻................................................................................................................................ I 附錄 .................................................................................................................................... 附-1 I .

(8) 目錄 . 圖目錄圖 1-1：桃園國際機場連外捷運系統建設計畫路線圖 .............................................. 1-7 圖 1-2：研究流程圖........................................................................................................... 1-9 圖 2-1：轄區間外部效果 ................................................................................................ 2-13 圖 2-2：補助金類型......................................................................................................... 2-14 圖 2-3：地方政府財政收入種類 ............................................................................ 2-21 圖 2-4：交通運輸建設受益對象與利益形式 ........................................................ 2-30 圖 3-1：交通建設影響土地增值示意圖 .................................................................. 3-2 圖 3-2：TIF 實施示意圖 ........................................................................................... 3-8. 政治大. 圖 3-3：TIF 執行五階段示意圖 ............................................................................. 3-10 圖 3-4：中央出資之交通建設財務機制示意圖 .................................................... 3-24. 立. 圖 4-1：財務模擬分析架構圖 .................................................................................. 4-1. ‧ 國. 學. 圖 4-2：TIF 財務模擬範圍變動示意圖 ................................................................... 4-2 圖 4-3：A2 周邊土地住宅使用現況圖 .................................................................... 4-3. ‧. 圖 4-4：A2 周邊土地低度使用現況圖 .................................................................... 4-3 圖 4-5：A7 周邊低度使用現況圖一 ........................................................................ 4-3. y. Nat. sit. 圖 4-6：A7 周邊低度使用現況圖二 ........................................................................ 4-3. er. io. 圖 4-7：A15 周邊低度使用現況圖一 ...................................................................... 4-4. al. v i n C h.......................................................................... 4-4 圖 4-9：A21 環北路土地使用情形 engchi U n. 圖 4-8：A15 周邊低度使用現況圖二 ...................................................................... 4-4. 圖 4-10：A21 中豐路土地使用情形 ........................................................................ 4-4 圖 5-1：TIF 財務機制示意圖 ................................................................................... 5-2 圖 5-2：財務機制之都市發展與地價變化示意圖 .................................................. 5-2 圖 5-3：交通運輸建設 TIF 財務機制之運作架構 .................................................. 5-3 圖 5-4：財務關係圖 .................................................................................................. 5-6 圖 5-5：最適範圍分析示意圖 .................................................................................. 5-7 圖 5-6：以自償率調整最適範圍之方式 .................................................................. 5-8 圖 5-7：財務機制相關中央與地方機關部會關係圖 ............................................ 5-11 圖 5-8：TIF 財務機制促使財政自我負責循環示意圖 ......................................... 5-13 圖 5-9：TIF 財務機制改善地方財政階段圖 ......................................................... 5-14 圖 6-1：財務變數之制度與政策設計示意圖 .......................................................... 6-9 II .

(9) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例 . 表目錄表 2-1：財政分權與經濟發展間之關係 ........................................................................ 2-9 表 2-2：地方政府財政收支剩餘/赤字表..................................................................... 2-20 表 2-3：中央與地方政府稅課收入比例比較表 ......................................................... 2-21 表 2-4：地方政府補助及協助收入占總歲出比例表 ................................................ 2-22 表 2-5：大眾捷運系統規劃及建設計畫中央補助最高比率(不含自償性經費）2-25 表 2-6：交通運輸建設沿線各主體收益情形 ............................................................. 2-29 表 2-7：各財務分析法比較表 ....................................................................................... 2-35 表 2-8：TIF 與土地增值關連性相關文獻整理表...................................................... 2-37. 政治大. 表 3-1：TIF 實施案例分析表 ........................................................................................ 3-18 表 3-2：稅金增額現金流量分析表(以 5 年為例) ...................................................... 3-19. 立. 表 3-3：TIF 利益與成本表 ............................................................................................. 3-22. ‧ 國. 學. 表 3-4：國內各財務機制之財政努力比較表 ............................................................. 3-27 表 3-5：各財務機制比較表............................................................................................ 3-27. ‧. 表 4-1：A2、A7、A15、A21 車站所在區位與地段號表一覽表 ............................ 4-5 表 4-2：A2、A7、A15、A21 車站所屬都市計畫與土地使用分區一覽表 .......... 4-5. y. Nat. sit. 表 4-3：A2、A7、A15、A21 車站施工情形與開工日期 ......................................... 4-7. er. io. 表 4-4：歷年營造工程、消費者物價指數及其年增率 .............................................. 4-8. al. v i n C h............................................................................... 表 4-6：B 方案資金成本率計算表 4-10 engchi U n. 表 4-5：資金結構設定表 .................................................................................................. 4-9. 表 4-7：台北縣與桃園縣歷年公告土地現值及公告地價調幅統計 ...................... 4-11. 表 4-8：0-300M 與 300-500M 地價漲幅比................................................................. 4-12 表 4-9：財務模擬參數設定一覽表 .............................................................................. 4-13 表 4-10：土建工程成本（基年幣值） ........................................................................ 4-15 表 4-11：工程經費估算總表(2003 幣值) .................................................................... 4-15 表 4-12：A2、A7、A15、A21 車站基年平均公告地價與公告現值表 ............... 4-18 表 4-13：成本收入項目分析表 ..................................................................................... 4-19 表 4-14：傳統與納入稅金增額之自償率分析比較表 .............................................. 4-21 表 4-15：各模擬站點特性與自償率分析結果比較表 .............................................. 4-22 表 4-16：各站點於各資金結構方案下之自償率比較表.......................................... 4-23 表 4-17：各資金結構下各範圍之自償率分析 ........................................................... 4-23 III .

(10) 目錄 . 表 4-18：範圍 300 公尺 NPV、IRR 分析結果表 ...................................................... 4-24 表 4-19：範圍 500 公尺 NPV、IRR 分析結果表 ...................................................... 4-25 表 4-20：範圍 800 公尺 NPV、IRR 分析結果表 ...................................................... 4-25 表 4-21：範圍 300 公尺 DSCR 分析結果表 ............................................................... 4-26 表 4-22：範圍 500 公尺 DSCR 分析結果表 ............................................................... 4-26 表 4-23：範圍 800 公尺 DSCR 分析結果表 ............................................................... 4-26 表 4-24：A2 站範圍 300 公尺－敏感度分析表 ......................................................... 4-28 表 4-25：A2 站範圍 500 公尺－敏感度分析表 ......................................................... 4-29 表 4-26：A2 站範圍 800 公尺－敏感度分析表 ......................................................... 4-30 表 4-27：財務分析結果一覽表 ..................................................................................... 4-32. 政治大. 表 5-1：捷運車站類型與與最適範圍比較表 ............................................................... 5-7 表 5-2：各站點最適範圍表.............................................................................................. 5-9. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV . i n U. v.

(11) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機我國中央與地方政府職權劃分係採均權制度，其事務有關全國一致性質者劃歸中央，而因地制宜者劃歸地方。「財政為庶政之母」，不論中央與地方，其施行政策與推動建設時，皆須以財政為基礎，而由於兩者職權及本質之差異，劃分為中央財政與地方財政。但中央與地方財政並非對立關係，兩者係相輔相成，地方財政固無法脫離中央財政而獨立，中央亦無法牽制地方財政，兩者必須均衡發展且各守範疇（莊翰華，1997：22），但即使法規明文規定兩者各自權限，中央. 政治大. 與地方財政權限界定仍無法明確釐清，形成兩者財政失衡問題。. 立. 台灣自 1987 年解嚴以來，中央與地方財政收入失衡問題即存在，地方因而. ‧ 國. 學. 面臨財政困境（劉其昌，1995：462；曾銘深等，2003：13；蔡吉源、林健次， 2004：7）。即使於 1999 年 1 月 25 日修正通過財政收支劃分法新制，部分縣市赤字比重依舊偏高（劉彩卿等，2000：133），且自有財源不足縣市超過所有地方政. ‧. 府半數之多 1-1（曾巨威等，2001：12），顯示目前地方財政自主性 1-2嚴重不足。. Nat. sit. y. 地方財源不足是世界各國面臨的共同問題，而補助金制度乃為謀求地方財政. io. er. 惡化情形的改善，以及發揮垂直與水平財政調節之機制。實施補助金制度的功能，在於改善地方政府間的財政不平衡，並激勵地方政府之施政作為（賴宗裕，. n. al. i n U. v. 2008：157）。補助金原意係解決財政失衡問題，並強化地方財政自主，但根據林. Ch. engchi. 華德（1991：148）、謝文盛、歐俊男（2003：98）研究顯示除台北、高雄兩直轄市無需中央補助外，其餘各縣市政府對於中央補助款皆依賴甚深，形成國內目前地方財政反而過度依賴中央的情形。且補助應具激勵地方自主效果，並提升施政品質，但現今卻造成地方依賴心態，而未以財政努力. 1-3. 有效提升政府績效。又. 目前似乎仍無有效之解決方式，若繼續任由地方依賴中央補助，而未積極透過財政努力開源節流，不但地方財政困境無法解決，亦可能影響中央財政，將不利於中央與地方實施政策與推動建設之執行。                                                         1-1. 1-2. 1-3. 自有財源比率未及五成或僅近達五成的縣分，諸如新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣、屏東縣、台東縣、花蓮縣與澎湖縣等（曾巨威等，2001：12）。財政自主性係指稅捐收入及其他非補助性收入占總歲入之比重，其他非補助性收入包含事業收入、財產收入及信託收入等項目（劉其昌，1995：468）。財政努力即地方政府努力增加自有財源的程度。地方努力增加自有財源，對中央整體財政體系的依賴將越少，其財政自主性將越高（林健次、蔡吉源，2004：124）。 1‐1 .

(12) 第一章緒論. 財政係公部門之經濟活動，主要分為財政收入與財政支出，而由於交通運輸建設財政支出具聯絡城鄉交通系統、便捷旅運貨暢其流、降低運輸成本及增加財產價值等優點，因而中央與地方財政皆相當重視交通支出。但兩者範疇與規模不同，中央交通支出通常以全國一致性為考量、全民福利為依歸；而地方政府則以該地區發展為目標、該地區居民為收益對象（劉其昌，1995：131）。根據《財政收支劃分法》第四條之規定，中央財政交通支出為關於辦理陸、海、空運及郵政、電訊等事業及補助之支出；而地方支出則為辦理鐵道、公路、航運等事業及補助之支出。雖然法規明文界定中央與地方各自財政權限，卻產生以下問題：（一）權責界定非絕對，中央與地方難以清楚劃分利益歸屬。（二）中央間接補助或直接投資之交通建設，促進當地發展且提高鄰近土地財. 政治大. 產價值，進而增加地方財政稅收，形成「中央支出、地方收益」之財政收支分配不公平現象。. 立. （三）由中央財政支出興建之交通建設，促使鄰近土地所有權人財產增值而受. ‧ 國. 學. 益，但該支出卻是全民納稅而來，形成「地主受益、全民買單」之不公平現象。. ‧. 該不公平現象，係中央與地方間財政分權之結構性問題，造成地方財政自主. y. Nat. 性偏低及地方依賴補助款問題，而於交通運輸建設財政收支顯現出來（本研究所. sit. 指交通運輸建設，以具有票箱收入、附屬事業收入之軌道運輸為主）。改善關鍵. er. io. 為建立地方政府財政自主機制，令地方透過自身財政努力強化財政自主，於推動. al. n. v i n Ch 但目前交通建設仍未建立完善之財務自償機制，僅以票箱收入、附屬事業收入作 engchi U 為財政收入來源，對於龐大的建設支出難以立即支應，收入與支出將難以達到平. 交通建設時不再需要透過中央補助支出。而自主機制需以財政收支平衡為考量，. 衡，使計畫財務自償能力. 1-4. 偏低，加上龐大貸款利息壓力，皆將使地方財政面. 臨沈重財政壓力，而形成現今依賴中央補助之情形。未來都市發展將以成長管理為趨勢，於交通運輸與土地開發上朝向大眾運輸導向發展模式（Transit-Oriented Development, TOD）1-5，以交通運輸之效益促進土地開發活絡，並進而引導土地開發，使都市緊密發展，且資源配置最適化。因而土地開發與交通運輸關係將更加密切，故未來都市應以多元化的面向進行規                                                         1-4. 《促進民間參與公共建設法施行細則》第三十二條：「自償能力係指營運評估年期內各年現金淨流入現值總額，除以公共建設計畫工程興建年期內所有工程建設經費各年現金流出現值總額之比例。」 1-5 大眾運輸導向發展（TOD）係指：「以大眾運輸系統之建構，引導居住、工作、購物、休閒等活動空間於大眾運輸路線廊帶上有秩序之分布，以形塑高可居性、可及性與有效率的都市發展型態及土地利用模式。」（李家儂，2003：26） 1‐2 .

(13) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 劃。但目前於財務上卻仍未將兩者結合，導致交通建設財務自償率偏低、中央與地方財政收支不平等，以及土地開發效益由私人不勞而獲等問題。林乾傅（2003）、陳璟慧（2007）根據兩份有關捷運公司財務永續經營評估研究報告指出，預估 2010 年捷運公司總營業收入（票箱收入+附業收入+其他事業收入）為 136.72 億元，而 2010 年捷運公司總營業支出（營業成本+電聯車+償付利息）為 178.73 億，預計 2010 年捷運公司「帳面營運虧損」達 42.01 億元，但再根據 2003 年至 2005 年捷運系統運量統計資料，實際運量低於研究之保守運量預估，到 2010 年捷運公司「營運虧損」將高於新台幣 51.98 億元。從上述虧損情形來看，大眾捷運之財務確實面臨困難，僅以票箱收入為主之營運收入模式，似乎無法支應財務收支平衡，無法於財務面向達到永續目標，而目前虧損部分多以政府補助予以支應。. 政治大. 根據行政院經濟建設委員會 2010 年 3 月 15 日第 1383 次委員會議紀錄，其. 立. 中第二點提到「整體財務計畫應加強檢視全線周邊可建築土地以調高容積或活化. ‧ 國. 學. 土地及相關站場周邊土地開發收益挹注等方式修正調整本案自償率，以撙節預算支出」，藉以改善財政問題。另外，行政院通過「改善庶民生活行動方案－機場捷運沿線站區周邊土地開發－A7 站區開發案興辦事業計畫」，藉區段徵收土地預. ‧. sit. Nat. 走向，朝以周邊土地開發利益挹注交通運輸建設之方式。. y. 標售所得價款抵付開發總費用，以降低政府財政負擔。因此，顯示目前國內政策. io. er. 交通運輸建設與土地開發互為影響，目前台灣交通建設所產生之土地開發效益卻未與公共財務支出連結。就交通建設支出而言，其興建支出龐大且回收期. n. al. Ch. i n U. v. 長，故近年來，多利用中央財政補助支出，但環境改善及開發建設所帶來之稅收. engchi. 增加卻由地方政府受益。於地方財政自主性偏低與過度依賴中央之情況下，不但財政努力績效差，亦形成中央與地方不公平現象。然而過去文獻卻缺乏以財務面探討中央與地方政府於交通建設開發上財政收支分配失衡問題，以及有效之解決機制。目前交通建設支出多以交通本業或附屬事業收入償還，而未積極開拓財源以因應龐大支出。目前國內籌措財源方式當中，許多方式係利用土地開發效益作為財源，如區段徵收、工程受益費、都市建設捐等，然而，現今卻未與交通建設財務做有效連結，將交通建設對周圍土地所帶來的可及性、環境改善、產業經濟發展等效益，透過鄰近土地開發予以回收，以為交通建設之財源。因此，不但使得建設計畫財務自償率偏低，亦導致土地開發效益由鄰近土地所有權人獨享，產生獲取暴利之不公平現象，違反地利共享之土地利用原則。為連結交通建設支出與土地開發收益，解決中央與地方財政不公平問題。環顧各國相關財務機制後，發現「稅金增額融資(Tax Increment Financing, 以下簡 1‐3 .

(14) 第一章緒論. 稱 TIF)制度」為美國地方政府常用之財務自償工具之一，用以解決地方財政困境 (National Association of Realtors, 2002:1, 4)。TIF 係政府部門透過 TIF 特區之劃定，收取未來價值(value capture)，將未來公共建設與生活環境之投資改善，所伴隨未來稅基擴大及稅金增額之結果，作為償還交通建設經費之擔保，藉以融資。因而 TIF 為一可操作運用之財務機制，台灣是否可以參考運用，值得進一步探討。而過去文獻多探討 TIF 運用於都市更新上，較少探討運用於其他方面，且多以特定之都市更新範圍作為 TIF 特區範圍，若運用於交通建設之財務自償機制，則過去文獻缺乏探討如何劃定該範圍及其最適規模。因此，本研究欲就財務面分析未來國內 TIF 機制該如何運用。綜上所述，目前台灣仍未建立交通運輸建設結合土地開發之財務自償機制，無法合理連結交通建設支出與土地開發效益。交通運輸與土地使用是一體兩面，. 政治大自償率，亦可激勵地方財政努力，強化地方財政自主，有利於地方資源配置最佳立化。爰此，本文將探討如何運用 TIF，有效將交通建設鄰近之土地開發效益納入. 若將交通運輸周邊土地開發效益，挹注交通建設開發成本，不但可藉此提高計畫. ‧ 國. 學. 財務機制當中，以使財務機制更加完善，並探討台灣利用 TIF 作為交通建設財務機制之各項要件與所面臨之限制，最後提出研究結論與相關之政策建議。. ‧ sit. y. Nat. 二、研究目的. （一）比較分析目前國內各種交通運輸連結土地開發之財務機制，檢視各機制之. io. n. al. er. 優缺點，並引進美國地方財政工具 TIF，試突破目前多運用於都市更新之. i n U. v. 侷限，探討國內建立交通運輸建設 TIF 特區，所需之要件與面臨限制，提. Ch. 出未來政策執行之建議。. engchi. （二）藉由 TIF 特區財務模擬，以現金流量配合財務比例分析法，分析不同年期下，回收資金以挹注交通建設之最適範圍，並提出交通運輸建設 TIF 特區之財務機制執行架構，提供未來劃定交通運輸建設 TIF 特區之參考。（三）探討土地開發與交通運輸於財政收支之連結性，建立交通運輸財務自償機制，擬藉以提高各項建設自償率，提供未來公共建設財務運作之機制參考。並運用 TIF 之稅收合理積極分配方式，以穩定地方公共建設財政收入，強化地方財政自主，降低地方依賴中央補助之情形，進而尋求目前中央補助卻由地方受益之不公平情形的解決之道。. 1‐4 .

(15) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍本研究劃分為兩大主軸，一為財政面之探討，係關於中央與地方財政失衡問題，其研究範圍是 1999 年 1 月 25 日修正通過後至今的財政收支劃分法，所建構的中央與地方財政關係；二則為財務面之分析，係有關於交通運輸 TIF 財務機制之探討，其研究範圍包含空間與時間範圍，說明如下：. （一）空間範圍 TIF 係以 TIF 特區劃定作為稅金增額融資特定範圍，由於目前不論國內外皆多運用於都市更新上，而以劃定之都市更新範圍作為 TIF 特區範圍，缺少就財務. 政治大下簡稱桃園機場捷運）為個案模擬對象，選定 A2-三重站（台北縣三重市；高立架車站）、A7-體育大學站（桃園縣龜山鄉；地下車站）、A15-大園站（桃園縣大面探討 TIF 回收資金之最適範圍。故本研究將以桃園國際機場連外捷運系統（以 1-6. ‧ 國. 學. 園鄉；高架車站）、A21-環北站（桃園縣中壢市；地下車站）共計四個車站 1-7，劃定以車站為中心半徑三百、五百、八百公尺內地區為研究 TIF 之特定空間範. sit. y. Nat. （二）時間範圍. ‧. 圍，進行各項財務模擬與財務比例分析。. er. io. 本研究主要係運用 TIF 制度作為交通建設之財務機制，進行桃園機場捷運個. al. v i n 年期約為 20 至 30 年(NationalC Association of Realtors, 2002: 13; Weber, Bhatta and hengchi U Merriman, 2007: 260; Montana’s Official State Website, 2010)。該存續時間係以償 n. 案財務模擬分析，其時間範圍將以 TIF 執行為依據。一般來說，大部分 TIF 計畫. 還債務為考量，若時間太短資金無法回收，時間過長則有礙原徵稅機關稅收運用，以致影響地方財政分配。因此本研究將根據計畫公告時程. 1-8. 設定兩種不同. 時間範圍：2007－2036 年及 2009－2038 年（共 30 年）為研究範圍，以其地價與各項財務資料進行財務模擬，並運用財務比例分析，探討 TIF 特區之最適範圍。                                                         1-6. 1-7. 1-8. 桃園機場捷運為連結臺北縣市、臺灣桃園國際機場與桃園縣的捷運路線，起自臺灣桃園國際機場第二航廈，往東經第一航廈，沿線經過桃園縣蘆竹鄉、臺北縣林口鄉、桃園縣龜山鄉、臺北縣新莊市、泰山鄉、三重市後進入臺北市臺北車站特定專用區；往南則經高鐵桃園車站至中壢市環北站，未來預計延伸至中壢火車站，並採分階段完工通車辦理。路線全長約 51.03 公里，其中地下段約 10.92 公里，高架段約 40.11 公里。沿途共設 22 座車站，包括 15 座高架車站、7 座地下車站；並設置青埔與蘆竹兩處維修機廠。主管機關為交通部高速鐵路工程局（交通部高速鐵路工程局捷運工程處，2008）。選定該四個車站原因係為更詳細地針對財務部分進行模擬分析，並可就不同區位特性、土地使用等面向，比較所建立之財務機制是否適於不同地區，以增加財務機制之可信度與可行性。於本研究第四章有說明桃園機場捷運計畫公告時程。 1‐5 .

(16) 第一章緒論. 二、研究內容（一）理論基礎與文獻回顧以財政分權、平均地權理論及相關文獻，作為本研究之研究基礎。而後彙整國內中央與地方財政失衡，以及交通運輸建設連結土地開發之財務機制的相關研究文獻，探討國內目前交通建設所形成中央與地方財政收支不公平現象，以及如何建立可行之解決機制，指出過去相關文獻研究之不足之處，藉以確立本研究之重要性。. （二）國內各項土地開發結合交通運輸之財務機制比較分析. 政治大. 檢視國內目前各項可運用之財務機制，如區段徵收、工程受益費、都市建設捐等。以財政努力之公平、效率為評估指標，比較分析各財務機制之優缺點、公. 立. 平性與效率性。藉以提出最具可行性之財務機制，並說明 TIF 機制於所有機制當. ‧ 國. 學. 中最為合適之理由。. （三）桃園機場捷運個案財務分析. ‧. 利用各項基本假設及相關參數，並估算建設成本與收入項目，進行桃園機場. sit. y. Nat. 捷運財務模擬。以特定時間、空間範圍之現金流量，配合以自償率為主之財務比. io. 建設支出，達到交通建設計畫財務自償。. al. er. 例分析，確立 TIF 特區之最適範圍。主要係依據土地開發效益是否足夠挹注交通. n. v i n （四）交通運輸建設 TIF C 自償機制建立及執行之具體建議 hengchi U 本研究主要係運用 TIF 為財務機制，連結交通建設與土地開發。而目前國內相關文獻研究以都市更新為主，且實務並未開始運用 TIF，故以 TIF 廣泛運用為基礎，針對 TIF 運用於交通運輸建設財務進行探討，分析國內適用之各項要件，並突破法規之限制。主要研究內容在於如何劃定 TIF 特區之範圍，利用個案財務模擬之結果，以自償率決定 TIF 特區最適規模。決定 TIF 特區範圍後，參考美國立法與執行經驗，建立交通運輸建設 TIF 財務機制，針對運作主體、客體、模式及組織與行政程序調整等進行探討，擬藉該機制運作解決地方財政困境。. 1‐6 .

(17) 政治大. ‧. 體育大學站. 學. ‧ 國. 立. ：本研究範圍. 三重站. 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. v. 環北站. engchi. 大園站. Ch. i n U. 圖 1-1：桃園國際機場連外捷運系統建設計畫路線圖資料來源：桃園縣政府交通處、本研究繪製. 1‐7 .

(18) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程一、研究方法本研究欲探討重點，為如何透過土地開發效益挹注交通建設，藉以建立財務自償機制，並進而強化地方財政自主，降低地方依賴中央補助之情形，以解決中央與地方之財政失衡問題。內容主要包含財務面及財政面之分析：財務面分析主要偏向量化分析，而財政面則偏向質化分析。因此，本研究將結合採用質化與量化兩種研究分析方法，其中包含文獻分析法、財務比例分析法：. （一）文獻分析法本研究主要從以下兩個面向蒐集相關文獻研究並進行分析： 1.中央與地方財政失衡. 立. 政治大. 彙整國內有關中央與地方財政關係之相關文獻，探討現行財政制度所造成之. ‧ 國. 學. 財政失衡現象，分析補助制度所造成的地方依賴心理與地方自主性偏低問題。 2.財務機制之比較分析. ‧. 蒐集利用土地開發效益挹注交通建設之相關制度與機制，探討各種機制之優. Nat. sit. y. 缺點、公平性與效率性，指出過去文獻所不足之處，以提出最適之財務機制。. er. io. （二）財務比例分析法. al. n. v i n Ch 模擬分析係依據各項假設及參數，預估未來現金流量。其成本面包含興建成本、 engchi U 以桃園機場捷運為模擬個案，進行交通建設 TIF 特區之財務模擬分析。財務. 營運維修成本及重增置成本；收入面包括票箱收入、附屬事業收入以及稅金增額收入。而後利用自償率（SLR）、淨現值（NPV）、內部報酬率（IRR）及償債比率（DSCR）等財務比例，分析劃設 TIF 特區之最適範圍。並以敏感度分析瞭解. 各變數變動後，TIF 財務機制之可信度與可行性，以為未來劃設 TIF 特區之參考。. 二、研究流程本研究將全篇分為六章，第一章說明本研究之動機與目的，並界定研究範圍與內容，後確立研究方法與流程；第二章則針對相關理論基礎與文獻進行回顧分析，分別就財政及財務兩方面進行探討；而第三章則針對國內目前交通建設連結土地開發之各財務機制進行比較分析；於第四章設計財務基本假設與參數，以利模擬分析；第五章則是根據財務模擬與評估結果，建立交通建設 TIF 財務機制；最後於第六章提出結論與建議。本研究流程如圖 1-2 所示： 1‐8 .

(19) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 第一章. 緒論. 研究動機與目的. 研究範圍與內容. 理論基礎與文獻回顧. 第二章. 理論基礎與文獻回顧. 財政面 . 財務面. 財政分權理論. 平均地權理論 . 補助金制度. 交通建設結合土地開發政治大之財務機制中央與地方財政失衡立. ‧ 國. 學 sit. n. al. er. io. 第四章. 機場捷運個案財務模擬與財務比例分析. Nat. 國外 TIF 制度之概述. y. ‧. 第三章. 交通運輸建設結合土地開發財務機制之比較分析. 國內交通建設結合土地開發財務機制之探討. 財務模擬之基本假設與相關參數設定. Ch. engchi. i n U. v. 桃園機場捷運個案財務模擬之現金流量與比例分析. 第五章. 交通運輸建設稅金增額融資財務機制. 稅金增額融資特區之最適範圍分析. 交通運輸建設 TIF 財務機制之建立第六章. 結論與建議. 結論與建議. 圖 1-2：研究流程圖資料來源：本研究整理 1‐9 .

(20) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1‐10 . i n U. v.

(21) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 第二章理論基礎與文獻回顧藉由彙整土地開發結合交通運輸於財政與財務之相關理論基礎、過去相關文獻研究成果，以為後續章節之分析基礎，並確立本研究之重要性。本研究係就財政面與財務面，探討交通運輸建設與土地開發整合為一財務機制之可行性，透過回顧國內財政制度之相關文獻，瞭解現行財政制度所造成中央與地方失衡問題，並彙整相關利用土地開發效益挹注交通運輸建設之文獻，欲以該研究成果為基礎，建立交通運輸結合土地開發之財務機制，藉以提昇地方政府自主性。本章內容分為四節。首先，於第一節探討平均地權理論，以漲價歸公達到地利共享之目標；第二節介紹財政分權理論，以釐清中央與地方間之財政分配關. 治政大第四節則探討國內中央與地方財政失衡，說明地方缺乏自主性、地方依賴中央補立助、中央與地方於交通運輸建設財政分配不當之現象。而後於第五節就財務面回. 係；第三節說明國內補助金制度，凸顯國內補助制度養成地方依賴心態之問題；. ‧ 國. 學. 顧交通運輸連結土地開發財務機制之相關研究與文獻。. ‧. 第一節平均地權理論－漲價歸公. 根據《憲法》第一百四十二條規定：「國民經濟應以民生主義為基本原則，. Nat. sit. y. 實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足。」而知平均地權實為國內土地該都市發展效益，根據平均地權理論. n. al. Ch. 2-1. er. io. 制度之重要目標。由於交通運輸、公共建設將促使地價增值，帶動經濟發展，而中漲價歸公之精神，應由政府將該社會. i n U. v. 改良進步增值收歸公有，以達地利共享，藉以消除私人暴利之不公平現象。. engchi. 交通建設經費係由全民納稅而來，但建設所造成之土地增值卻由地方部分所有權人收取，形成「地主收益、全民買單」之不公平現象。故於本節探討平均地權理論之漲價歸公精神，以該理論為基礎，欲將土地開發收益收歸公有，以解決土地利益分配不公平問題。. 一、平均地權之涵義國父承續我國傳統思想，並融合國外學者之學說，進而創立「平均地權」土地制度，以期解決我國積存已久之土地問題。國父於中國同盟會軍政府時，透                                                         2-1. 本節平均地權理論相關論述係參考吳家昌(1985)、馮先勉（1988）、來璋(1992)等人之相關研究與著作。 2‐1 .

(22) 第二章理論基礎與文獻回顧. 過宣言解釋「平均地權」之意義：「文明之福祉，國民平等以享之，當改良社會經濟組織，核定天下地價，其現有之地價仍屬原主所有，革命後社會改良進步之增值，則歸於國家，為國民所共享。肇造社會的國家，俾家給人足，四海之內，無一夫不獲其所，敢有壟斷以致國民之生命者，與眾共棄之。」故平均地權之意義，於經濟面為將土地未來因經濟地租增加所生之自然增值，歸之公眾，平均為國民共享；於法制面則係將私有土地所有權之實質加以變更，使國家對土地取得最高支配權與管理權，避免私人壟斷而妨礙國計民生，並使土地所有權之行使無悖於公眾利益（來璋，1992：四）。故可歸納平均地權之意義，為地價核定後，土地因私人改良利用而生之價值，屬原地主所有；而因都市發展、政治建設之社會進步增值部分，由政府收歸為全民共享。透過平均地權可達到以下之目標：1.調劑土地分配；2.達成地盡其利；3.實. 政治大. 現地利共享；4.改善財富分配；5.杜絕土地投機。以完善之土地制度，徹底解決. 立. 學. ‧ 國. 社會與經濟之不公平現象。. 二、平均地權之實施辦法. ‧. 國父創立平均地權之土地制度，係為消除社會不公平現象，改善貧富不均之民生問題。平均地權土地制度之具體實行辦法，包含「規定地價」、「照價徵稅」、. sit. y. Nat. 「照價收買」、「漲價歸公」四大綱領。此四大綱領各有其意義與功能，但彼此相. io. er. 輔相成，相互為用，缺一不可。. al. 「規定地價」乃基礎工作：目的在於劃分現在地價與未來地價，將定地價以. n. v i n 後之自然增值，歸由全民共享； C「照價徵稅」為實行手段：即政府根據人民申報 hengchi U 地價，對其私有土地課取地價稅；「漲價歸公」亦為實行手段：將因社會經濟發展之土地自然增值，收歸公有；「照價收買」則為控制辦法：係依照人民申報地價買回土地，以防止地主以多報少、杜絕投機，亦可為國家經濟政策實施照價收買，藉以促進土地利用。故平均地權係利用「規定地價」以區分土地權利之公私界線。藉「照價徵稅」與「漲價歸公」收取土地之素地地租與自然增值。利用「照價收買」，使申報地價趨於合理，並使照價徵稅、漲價歸公得以順利實施。以防杜私人壟斷投機，從而達到地盡其利與地利共享之政策目標。. 三、漲價歸公之精神民生主義之真諦係全體人民能共享社會財富，而土地漲價即是最重要之社會 2‐2 .

(23) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 財富。土地漲價部分，可分為私人投入勞資而獲之「土地改良價值」，以及因社會經濟發展所自然產生之「土地自然增值」。而平均地權理論之漲價歸公精神，即將非屬個人努力部分收歸公有，藉以避免私人投機，以達地利共享之目標。因此，漲價歸公係指規定地價後，由於人口增加、政治改良、建設進步、富源開發、社會繁榮、經濟發展等，非因個人施以勞力資本而致土地價值自然增加者，悉應由國家收歸公眾共享，不容私人坐享不勞而獲之社會利益。故應歸公之價值，為土地自然增值部分，係由於該漲價部分非因少數地主投入勞力資本而形成，而是社會進步所造成，故應由社會共享，不應由任何人私有獨享。根據馮先勉（1988）推論認為平均地權是對土地制度的思想，漲價歸公則是對土地價值處理方式的思想。漲價歸公為平均地權理論中最重要之觀念，可謂平均地權精義所在。有關於交通建設促使土地漲價之價值處理部分，應於平均地權. 政治大展，運用全民稅金進行建設，而後因可及性、便利性、機能性等誘因，促使都市立發展，造成地價上漲，而這些漲價其實是透過全民努力而得，並非個人努力可獲. 制度中，依循漲價歸公精神予以進行價值回收。交通建設係政府因應社會經濟發. ‧ 國. 學. 得，故應依循漲價歸公精神，由政府以特定方式將其收歸公有，並再次投資於社會大眾。. ‧. 依國父所著「實業計畫」昭示，宜於地價尚未上漲時，購進重大建設所需. y. Nat. 用地及周邊土地，除可廉價提供公共建設用地，亦且可收回日後地價上漲之全部. sit. 投資利益，達成漲價歸公目標。政府若能貫徹實行「漲價歸公」，不僅可杜絕土. n. al. er. io. 地投機，消除不勞而獲，亦可擴大政府財源收入，以供重要建設事業及實行「照. i n U. v. 價收買」之財源，並可減輕人民稅負，而後達至民生富足。. 四、小結. Ch. engchi. 平均地權理論之漲價歸公精神，係將非屬私人努力，而是社會大眾共同努力成果之「土地自然增值」部分，收歸公有，交由公眾共享，以達地利共享之目標。交通運輸建設具有可行性、便利性等誘因，將促使周邊土地進行開發投資，促成都市經濟發展，並於土地價值顯現出來。但此種土地增值非屬周邊地主自身努力改良而得，而是運用社會共同稅收所獲得，故應以漲價歸公之精神，將其收歸公有，以解決社會價值分配不公現象。. 2‐3 .

(24) 第二章理論基礎與文獻回顧. 第二節財政分權理論國家相關事務繁雜，中央難以完全有效處理，因而將國家職能垂直分化，將部分事務分與地方政府. 2-2. 處理，財政分權即是根據此觀念而提出。我國行政體. 制係採地方自治，地方自治有其重要性，以公平及效率來看，於公平面係指中央與地方發展之公平，及管轄權力之公平；而效率面則指地方自治能有效、即時地處理各自轄區內事務，並分擔部分中央事務，中央與地方相互分工而提高行政效率。目前根據地方制度法規定地方自治事項. 2-3. 包含組織及行政管理、財政、社. 會服務、教育文化等眾多事項，其中財政事項即由中央下放予地方自行管理運用，故我國亦具有財政分權之特色。財政分權理論（the theory of fiscal decentralization）2-4，主要是從經濟學角度，. 政治大之問題（Oates, 1999:1121）立。因而本研究藉以探討中央與地方間之財政權力與責. 考慮政府職能如何在不同政府層級間進行合理配置，及相應之財政工具如何分配. ‧ 國. 學. 任分配，且以此理論為基礎，評析目前國內中央與地方財政失衡問題。. 一、財政分權之意義. ‧. 分權，係指有關於公共職能之權力與責任，從中央政府向地方政府、准獨立. Nat. sit. y. 政府組織或私部門轉移，而分權包括政治分權、行政分權、財政分權與市場分權. er. io. 等（楊之剛，2006：29）。不同議題之分權，具有不同意義與特性，而本研究主要著重於財政分權角度以進行研究。. al. n. v i n Ch 財政分權（fiscal decentralization）首先就字面上解釋，即 Akai and Sakata engchi U （2002：93）解釋為中央政府將財政權力下放予次級政府。而閻坤與王進傑（2000：78）、樊勇（2006：33）、宋玉華等（2008：65）更加詳細地定義為中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任範圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。清楚地指出下放之財政權力與責任的範圍。而林全（1992：34）則以地方公共財角度，明確地說明財政分權乃指地方政府按「受益者付費」的精神，在享有自行徵稅及取得法律規定收入下，有權決定該轄區內的地方性公共財之品質與數量，並負擔財源籌措的義務與責任。因此，財政分權即中央政府將財                                                        . 2-2. 2-3 2-4. 地方政府亦稱為地方自治團體，根據《地方制度法》第二條之定義：「指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。」故地方政府包含直轄市、縣（市）、鄉（鎮）市。請參照《地方制度法》第十八條。財政分權理論又稱為財政聯邦主義理論(the theory of fiscal federalism)、聯邦主義的經濟理論 (the economic theory of federalism)或 TOM 模型(Tiebout-Oates-Musgrave Model)。 2‐4 .

(25) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 政權力下放予地方政府，賦予其財政自主權，使地方政府得依地方需求施行政策與推動建設，而促使居民福利最大化。. 二、財政分權理論之主張 Tiebout（1956：416-424）根據 Musgrave（1939, 1955）及 Samuelson（1954）之公共財理論，提出地方公共財概念，從而延伸出後續地方公共財政相關議題之探討與研究 2-5。Tiebout 認為若將公共財 2-6劃分為全國性及地方性，則部分特定公共財如警消、教育、醫療等，可由地方政府負責提供。而因為消費投票者具有流動性及各地區公共支出差異之訊息，可自由選擇滿足其偏好的最佳地區，透過「以足投票（voting with one’s feet）」方式，遷徙至能夠滿足其公共財偏好與租稅負擔的地區，即如同市場機制般，以自願交易方式選擇並購買商品。Tiebout. 政治大對一個中央政府，中央於已知偏好下，調整公共財之提供情形以符合消費投票者立認為中央政府與地方政府在公共財提供最主要的差異，在於每一消費投票者只面. ‧ 國. 學. 偏好；而地方政府則是有各種不同之公共支出與服務類型，不同消費投票者之根據其偏好自由選擇居住地區。因此，Tiebout 透過一系列假設. 2-7. 證明地方分權及. 地區居住選擇，將使資源配置達到柏拉圖最適化，而後財政分權理論者皆根據該. ‧. 模型與論述為基礎而開始發展。. sit. y. Nat. 財政分權之所以廣受討論，係由於在發展中國家，公部門的分權可打破政府管制、改善經濟績效；而在已發展國家，財政分權被視為控制公部門增長、改善. io. n. al. er. 公共服務的機制。重要的是，財政責任下放給次級政府，可提高預算選擇對地方. i n U. v. 需求和偏好的敏感度，因而財政分權深受歡迎（胡書東，2001：6）。可見財政分. Ch. engchi. 權對於政府財政制度與社會經濟有著許多影響，而本研究著眼財政分權於制度面上之影響，對於分權度、經濟成長等社經面之分析則以重點概述。將眾多文獻所持之不同論述整理歸納如下：                                                         2-5. 2-6. 2-7. Musgrave（1939, 1955）及 Samuelson（1954）之公共財理論認為：由於公共財具非敵對性及非排他性，致使市場失靈，而無任何機能可使消費者顯示其偏好，造成公共財配置之無效率。但 Tiebout（1956）則認為中央政府與地方政府於提供公共財上有著重要差異，並指出經由「以足投票」過程，可使地方公共財達到柏拉圖最適境界（蔡吉源、林健次，2007：28）。 Samuelson（1954）將公共財（public goods）定義為可由任何人消費而不減損他人消費之集合消費財貨，係僅針對全國性公共財貨需求進行分析。而後 Tiebout（1956：416）將公共財劃分為全國性與地方性，開啟往後地方公共財政之廣泛討論。假設包含（1）消費者具有充分流動性並選擇滿足其偏好之最佳地區；（2）消費者充分瞭解各地區公共支出差異並做出反應；（3）有眾多之地區可供消費者自由選擇居住；（4）不考慮就業所產生的流動限制；（5）各地區公共支出無外溢效果；（6）每一地區之公共服務集合係由主政者根據該地區居民偏好決定；（7）地區人口根據最適狀態有遷移之調整情形等七項假設（Tiebout, 1956：419）。 2‐5 .

(26) 第二章理論基礎與文獻回顧. （一）地方具有訊息優勢以掌握偏好 Hayek（1945：524）指出由於中央政府於規劃時需將所有大量之訊息加以統計彙整後再做決策，在現今社會需對時空變化做出立即之反應之要求下，決策權應交予熟悉地方變化，並能立即準確有效地做出反應的地方政府，即透過分權方式有效率地根據地方需求提供公共財貨與服務，使資源配置最佳化。而後 Stigler（1957：213-19）指出與中央政府相比，地方政府與居民更加接近（closer to the people），即地方政府比中央政府更加瞭解轄區內居民的效用與需求。地方政府較能注意到該區居民之需求，對不同公共財之偏好需求迅速的做出差異化之反應。Tresch（1981：574）則認為中央政府在提供公共財的過程中存在著失誤的可能性，係由於訊息過多無法完全掌握而可能誤解居民偏好，即其所稱之「偏好誤解（misperceived preferences）」，導致公共財難以達到最適供給，而地方政. 政治大. 府比中央政府更加瞭解當地居民之偏好，故由地方政府提供公共財較易達到社會. 立. 福利最大化。. ‧ 國. 學. 中央政府主要係為了提供全國相同水平的公共服務，而非著重於人們各自偏好是否滿足，即中央政府需要負責全國居民至少有最低福利水準，而無法顧及所有地區多樣化的偏好，導致中央集權管理的訊息成本與協調成本偏高。在經濟社. ‧. 會發展使民眾對公共服務需求不斷提高之情況下，若將全國龐大的需求歸類並劃. y. Nat. 分為多個地區，交由地方政府分工合作地瞭解自己區內居民之偏好，地區居民的. sit. 偏好與需求訊息再經過分類後，使地方政府更容易且準確地瞭解該訊息，並可立. n. al. 更有效率分配，以達到社會福利最大化。. Ch. engchi. （二）地方競爭效果引導資源配置最適化. er. io. 即的做出回應。因而根據文獻所述，透過地方分權各地區擁有訊息優勢使資源能. i n U. v. 現實中人們偏好非常多樣化，並根據自身偏好選擇最適合其偏好之地區居住，若所有公共財皆由中央政府統一提供，將難以完全滿足種類眾多的偏好。因此，財政分權理論主張由地方政府提供地方性公共財以達資源配置最適。Stigler （1957：213-19）舉出地方分權可能存有三項問題：(1)無其他競爭地區；(2)可透過遷徙躲避財政責任；(3)規模不適合由地方政府執行等，說明地方政府對於社會福利之達成是較無效率的。但地方政府有其必要的原因為：(1) 與中央政府相比，地方政府與居民更加接近，即地方政府比中央政府更加瞭解轄區內居民的效用與需求；(2)居民有權對不同地區的公共服務種類與數量進行投票及選擇。故指出有關於滿足地區居民需求與效用之決策，應於地方政府執行，以使資源配置有效及分配公平。. 2‐6 .

(27) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. Musgrave（1959：3-27）則將財政職能分為三部分：資源配置（Allocation）、收入再分配（Distribution）及整體經濟穩定（Stabilization）。認為中央政府應負責維持經濟穩定和協調收入分配，而地方政府主要從事資源配置活動。Stigler （1957：218）、馬駿（1997：60）、林錫俊（2001：36）、Rosen（趙志耘譯，2003： 451）亦指出全國性公共事務（如國防、外交、全國性立法等）應由中央政府提供，以追求整體經濟發展與社會正義；而地方性公共事務（如地區性交通、警消、教育、地下水、公園等）則由地方政府提供，以收因地之宜之效。但若有跨區之外部效果（如跨區鐵路、公路、郵電等）時，中央政府應在一定程度上參與。因而於資源配置上對於具有規模經濟和外部效果的公共事務應當相對集權（楊之剛，2006：38），以確實使公共服務水準達到最適化。 Oates（1972：35）認為相較於中央政府滿足所有地區需求與效用而供給一. 政治大置更能達到柏拉圖效率。財政分權使各地方政府透過低稅收、公共服務效率等誘立因與其他政府競爭，而地區間的競爭使地區居民獲得更好的公共產品與服務，該致化，地方政府對當地居民提供服務，可針對居民偏好進行調整，因而其資源配. ‧ 國. 學. 跨區流動及各地比較優勢的發揮，都將提高資源配置效率（楊之剛，2006：37）。故在財政分權制下，共同偏好的人會聚集在一起，以便於地方政府針對當地居民. ‧. 提供其所需公共服務的最適量，而達到福利最大化。. y. Nat. 雖然大部分文獻皆認為地方政府對於資源配置效率較佳，但 Akai, Mikami. sit. （2006：53）指出在地方公共服務提供上，分權有時效率反而會低於集權。係因. er. io. 分權制下，少數居民利益可能會因為多數決之投票機制而被忽視，故在少數與多. al. n. v i n Ch 視。因此，即使財政分權有助於資源配置達到最適化，但係假設居民皆具有充分 engchi U 的遷徙能力，但現實狀況是存有許多弱勢居民或其他情況，導致流動性並非完全數偏好有分歧時，政策會偏向多數居民，使得少數居民利益於分權制下仍受到忽. 自由。故於財政分權制下應重視少數居民利益，或甚至透過中央直接對地方進行指導，以利真正達到社會福利最大化。以上文獻皆認為收入再分配與整體經濟穩定職能屬於中央政府，而地方政府主要職能則為資源配置。因此，分權主要係針對資源配置職能而言，即如何就地方公共財供給及其相應的財政來源在中央與地方間進行分工（楊之剛，2006： 35）。故根據理論所述，地方政府在提供地方性公共財上，將比中央政府更具有效率性及公平性，且若地方政府分工得當，其效率將高於中央政府單獨執行，因而地方須具有充分的財政自主性，以有效推行政策與推動建設。. 2‐7 .

(28) 第二章理論基礎與文獻回顧. （三）激勵效果改善公部門效率雖然許多政府行為理論皆強調，政府管理者可能缺乏以最低可行成本從事生產的積極性（Rosen, 2003；趙志耘譯：450），係政府官員非如私人企業有裁員壓力，因而降低政府官員對公共事務的積極性。但 Stigler（1957：213）指出好的政治系統將因應不同情況與地區而變化，根據不同地區居民偏好之不同，調整行政組成與政府規模與其一致。因此，行政組織調整後，地方政府較中央政府適合針對地區居民偏好進行反應與調整。在地區競爭效果及居民自由流動的情況下，地方政府若不認真執行公共事務，將使該區居民遷徙至其他地區，導致地區競爭力下降、稅收減少等問題。因而財政分權不僅是資源配置最適化，還涉及公共決策者的激勵機制（Olson,. 政治大. 1990；引述自 Oates, 1999: 1140）。透過市場效率激勵政治系統，將使中央與地方政府各司其職（楊之剛，2006：44），激勵各級政府確實行政而提升行政效率。. 立. 馬駿（1997：59）亦指出中央集權政府並沒有自主決策權，不若地方分權政府可. ‧ 國. 學. 利用政策創新、體制調整，以提高效率與其他地區競爭。故地方政府透過比較競爭，將激勵地方政府對該地區居民負責，有效率的執行該地之公共事務，又地方政府比中央政府接近地區居民，更瞭解其需求與偏好，可使公部門效率發揮最大. ‧. 效果。. Nat. sit. y. 另外，Raymond, Fisman and Gatti（2000: 34）、Arikan（2004: 176）實證顯. io. er. 示財政分權與腐敗間存在顯著負相關，即分權度越高，腐敗現象越少。雖然經由實證顯示分權程度越高，公部門腐敗問題越少，但 Ter-minassian（1997）亦指出. n. al. Ch. i n U. v. 地方財政分權之效率，可能因制度不良而降低，如地方政府的行政能力低落，冗. engchi. 員太多、人員能力訓練不足及貪污問題均可能使沒有足夠能力執行計畫。因而即使地方分權有助於公部門效率提升，但仍須配合公部門內部人員嚴謹之管理制度，以確實發揮應有之行政效率。財政分權由政府部門角度可透過激勵競爭而提昇效率，而由民眾角度則可經由直接監督而使效率提高。係地方政府提供公共財將受到選民嚴密監督，有較大的制度誘因執行財政責任，提供最符合大眾利益的公共服務（Shah and Qureshi, 1994）。以國內選舉制度為例，各地方首長多經由地方民選產生，因而在民選的壓力下，地方行政多受到選民的監督，在政策制訂與推動建設時多以地方民意為考量。因此，在財政分權制度下，地方政府官員會對自己選區民眾負責，而其手中亦有充分的財政權力可配合民眾偏好去推動各項公共建設，且地方政府將各自發揮創造力並相互競爭，使地方公共資源配置最佳化，而其行政效率將優於中央集權制。 2‐8 .

(29) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. （四）促使經濟發展由於已發展國家多為財政分權國家，因而財政分權與經濟發展間之關係被廣受討論，但贊成與反對之文獻皆有（如下表 2-1），現今並無定論。表 2-1：財政分權與經濟發展間之關係作者. 分析結果. 正面影響. Lin and Liu(2000). 財政分權制度使資源分配效率提升，對地方所得成長有重要影響。. Akai and Sakata (2002). 以美國1988~1996年50個州的橫斷面資料進行實證分析，發現財政分權確實會使地方所得成長，支持財政分權理論。. Feltenstein and Iwata(2005). 財政收入與支出分權程度對中國所得成長有利，對物價不利。. 張李淑容（2007）. 立. 政治大台灣財政分權對地方所得成長率的確有顯. ‧ 國. 學. 著之正面影響。但1999年以後的財政制度調整，反而使財政分權對經濟成長的影響顯著減少。. y. Nat. io. 利用美國 1948~1994 年期間之時間序列資料分析，顯示地方政府的支出比重已使成長率達到最高，進一步財政分權會有害所得成長。. sit. Xie, et al.（1999）. n. al. er. 負面影響. 以中國 1978~1992 年 32 個省分支出分權追蹤資料進行分析，發現財政分權反而降低縣的經濟成長。. ‧. Zhang and Zou（1998）. Ch. engchi. i n U. v. 關係不確定. Davoodi and Zou（1998）. 利用 1970~1989 年 46 個發展中與已發展國家之追蹤資料，發現財政分權於發展中國家呈現負相關；於已發展國家則無顯著關係。. Yilmaz（1999）. 於單一制國家，財政分權對每人經濟成長率為正相關，顯著水平為 5％；而在聯邦制國家，兩者關係無法確定。. Beninsch et al.（2001）、 Wagner（2000）. 財政權力之集中或分散，與經濟成長關係是不確定的。. Thieben（2000, 2003）. 指出財政分權與經濟成長間呈弧形分配，認為太低或太高的財政分權程度都將不利於經濟成長。. 資料來源：Akai and Sakata, 2002、楊之剛，2006：50-51、張李淑容，2007：25、本研究整理 2‐9 .

(30) 第二章理論基礎與文獻回顧. 雖然財政分權具有上述優點，但並非指財政權力越分散越好，而應為合理的財政分配，使政府職能在不同層級的政府間發揮最大之效率，並合乎公平性。只有保持適度的財政分權，才能保證中央政府在發揮宏觀調控職能的同時，對地方政府行為有所激勵（楊之剛，2006：9）。財政權力的集中或分散，主要考量因素為效率與公平，透過分權可避免中央政府壟斷所有行政權力，可合理分配權力，並利用分權體制的競爭機制，激勵地方政府有效地運用財政收入，而有助於達到各地區居民之最適偏好。. 三、財政分權於國內運用之探討我國自從民國八十八年財政收支劃分法修正後，財政體制逐漸朝向財政分權體制發展 2-8。對於國內是否適合財政分權制度之實施，首先可從分權效益來看。. 政治大之剛，2006：38）。以國內各縣市為例，由於各地方資源稟賦條件不同，各區的立若轄區規模越小，個人偏好差異越小，則分權化的收益越低；反之，則越高（楊. ‧ 國. 學. 居民偏好並非一致，如台北都會區都市化程度高，主要以商業發展為主；而花東地區則以自然觀光資源為主要發展模式，兩者居民偏好與需求並不相同。若僅以中央集權進行公共建設分配，將難以同時滿足所有地區發展需求，因而國內似乎. ‧. 具有財政分權效益，可透過財政分權以追求公平與效率。. sit. y. Nat. 根據張李淑容（2007：129）研究結果證實我國地方政府財政收支之比重增加，財政分權程度提高，但卻也發現分權程度增加並無助於提高地方財政自主. io. n. al. er. 性。馬駿（1997：74）指出財政權力不可過度集於中央，地方政府應有相當自主. i n U. v. 權以決定財政收入如何用於地方的公共產品和服務，此為財政分權之精神。雖中. Ch. engchi. 央擁有充足之財源，將有利於全國性政策與建設，亦有助於地方均衡發展，但地方缺乏財源以支應各項政策與建設，將導致地方政府職能萎縮或癱瘓而無法自主（林錫俊，2001：43）。就我國目前的地方財政收入觀察，在現行財政收支劃分法的規定下，仍向中央集權傾斜，包括中央對地方的補助制度、中央統籌分配稅款的分配方式，以及各種直轄市與縣市稅的法源，都是由中央透過行政命令或法律規範，而上述三項財源，卻又佔我國地方政府收入極大的比例（方凱弘，2006：53）。因此，雖然我國地方政治分權及財政分權制度已實施多年，中央政府對地方政府財政支出、                                                         2-8. 民國七十六年解嚴是中央與地方政治關係之轉捩點，而財政關係正式制度轉變係八十八年財政收支劃分法修正。財政收支劃分法修正變動前，中央與地方財政關係偏向中央集權，是基於由上而下的指揮體系，有可分配的統籌分配稅款，但沒有法律規定應該如何分配。民國八十八年財政收支劃分法主要修正在賦予地方政府增加自有財源收入的權限，並朝向地方財政分權體制調整（張李淑容，2007：30）。 2‐10 .

(31) 稅金增額融資(TIF)財務機制之研究－以桃園機場捷運建設為例. 財政收入或財政移轉制度仍有顯著控制能力，並非將權責完全授權並移轉給地方政府，在財政分權過程中中央政府並未建立誘因機制，以降低地方政府財政收支行為的交易成本，是財政制度未能有效率提升地方發展程度的關鍵（張李淑容， 2007：139）。而徐仁輝（2000：2-3）亦認為台灣目前雖將部分財政權力授與地方執行，但課稅權卻已由中央法定而無課稅自主權，且於 1999 年修正財政收支劃分法後，雖增加地方政府可分配財源，但營業稅改為國稅，中央財政收入權反而更為擴大。財政集權或分權各有利弊，然而該如何拿捏分權程度係需根據各地條件不同進行調整。過度集權或分權皆會造成問題。根據林谷蓉（2005：384、417）指出目前財政分權體制，地方政府的權力和責任不對稱，中央政府一味地將財政責任攤給地方，卻對地方財源自有率之提高幫助有限，以及中央地方自辦委辦事項區. 政治大斷加重地方政府之負擔。因而在地方財政困窘之情況下，許多文獻（如李金桐，立 1983：534；曾銘深等，2003：13）提出以合理補助金制度彌補財政失衡情形。分不明確與財源分配問題，皆可能造成地方政府的支出責任大於稅收責任，而不. ‧. ‧ 國. 學. 四、小結. 財政分權理論認為賦予地方政府財政自主及財政分權才能創造出政府部門. sit. y. Nat. 自我負責的制度誘因，達成制度效率，進而促進經濟發展（張李淑容，2007：78）。係地方政府擁有訊息優勢、競爭效果等，而較中央政府具有資源配置之公平與效. io. er. 率性，故應給予地方政府充分財政權力，自主決定轄區內政策及推動公共建設。. al. n. v i n 本研究主要著重於中央與地方間之財政權力分配間的責任與限度。而財政分 Ch engchi U 權指出地方資源配置應交由地方政府負責，因而地方政府負有建設公共設施以促進地區發展之責任，但一般來說公共設施投資金額龐大，常導致地方財政能力難以負擔，因而必須透過中央補助以助其推動。雖然財政分權賦予地方政府管理當地財政收支之權力與責任，但現今補助卻似乎使地方財政自主性無法發揮。係地方政府透過中央補助而不完全承擔開拓財源之風險，易引發道德風險問題，放棄自身財政努力，反而使財政分權之精神－地方財政自主無法發揮。. 2‐11 .