壹、人口普查與政府施政
國者人之積，人口是一個國家不可或缺的組成要素，政府施政的主要目標 無非是替其領域內的人民謀取最大的福利為依歸，並解決人民百姓所面臨的問 題。政府若無法確切掌握其領域內人口的相關數據，其所推出的政策必然與實 際相脫節，成效為何可想而知。然而，人口又處於變動不居的狀態，出生、死 亡和流動等因素均會影響到人口素質與數量，因此當今政府通常經過一定的期 間，一般是10 年，即進行一次人口的普查，期能瞭解其境內人口的總數、人口 的質量、人口的分布、年齡的結構、民族的結構、男女的性別比、城鄉人口的 構成、家庭戶數和人口數、人口流動的狀況等，人口普查所獲得的這些數據， 不僅可以作為當時政府施政的重要參考資料，且可用以預測社會未來數十年可 能發展的方向，適當調整人口政策，其重要性不言而喻。當年劉邦攻進秦都咸 陽時，蕭何有鑑於戶口資料對未來稅源、兵源、勞動力等方面掌握的重要性， 即首重戶口資料的收集。貳、中共人口普查簡要回顧
中共建政之前，中國長達四、五千年的歷史，歷經二十幾個朝代的更替，中共的人口普查與人口政策
China’s Census and Its Population Policy
施哲雄（Shih, Tse-Hsiung） 國 立 政治 大學東亞所前所長
從未對中國的人口進行全面性的普查工作，歷代的人口數據大都根據黃冊或田 賦 等 資 料， 概 略 統 計 出 來 的 數 字， 準 確 性 令 人 置 疑， 更 遑 論 有 人 口 質 量、 分 布、年齡結構、性別比、流動狀況等進一步的統計資料。 中 共 政 權 成 立 之 後， 經 過 3 年的經濟恢復時期，從 1953 年起即從事「第 1 次 5 年經濟計畫」，必須瞭解掌握勞動力的實際狀況。中共也準備在 1954 年 9 月籌組第 1 屆「全國人民代表大會」，人大委員的選舉和各省、市、自治區委 員 人 數 的 比 例 分 配， 在 在 要 求 準 確 的 人 口 資 料 為 基 準。 因 此， 以1953 年 6 月 30 日 24 時為普查基點，在蘇聯統計專家的協助下，中共進行中國有史以來第 1 次全國人口普查工作；至今共進行 6 次的全國性普查，分別在 1964、1982、 1990、2000 和 2010 年。「一普」到「四普」這 4 次，均以 6 月 30 日 24 時為普 查基點；從2000 年的「五普」起，則改為以 11 月 1 日零時，改變原因是 6 月 底正處於農忙時刻，中國人口大多數是農民，在此時刻進行人口普查，難度較 高，準確性亦受影響；因此從「五普」起，即改以11 月 1 日的農閒時刻，普查 工作較易進行，相關資料也相對正確。目前大陸的人口普查工作，大概每 10 年 會進行一次，其間還會不定期的對全國千分之一人口出生率做抽樣調查，期能 更準確地掌握全大陸的人口狀況。
參、「六普」人口的主要數據
2011 年 4 月 28 日中共「國家統計局」公布「六普」人口調查的一些主要數 據，茲將大陸31 個省、市、自治區和現役軍人的人口相關數據概要列舉如下： 一、總人口：1,339,724,852 人。 二、 人口增長：與「五普」總人口 1,265,825,048 相比，10 年共增加 73,899,804 人，增長5.84%，年平均增長率為 0.57%。 三、 家庭戶人口：全大陸共有家庭戶 401,517,330 戶，每家庭戶的平均人口是 3.1 人，比「五普」的 3.44 人減少 0.34 人。 四、 性別構成：全大陸男性人口占 51.27%，女性占 48.73%。總人口性別比（以 女性為100，男性對女性的比例）由「五普」的 106.74 下降為 105.20。 五、 年 齡 構 成： 總 人 口 中，0-14 歲 的 人 口 占 16.6%；15-59 歲 的 人 口 占70.14%；60 歲 以 上 人 口 占 13.26%， 其 中 65 歲 以 上 人 口 占 8.87%。 與 「 五 普 」 相 比，0-14 歲人口的比重下降 6.29%，15-59 歲的人口比重上升 3.36%，60 歲及以上人口的比重上升 2.93%，65 歲及以上人口上升 1.91%。 六、 民族構成：大陸總人口中漢族占 91.51%，其餘 55 個少數民族占 8.49%。 與「五普」相比，漢族增長 5.74%，各少數民族人口增長 6.92%。 七、 各 種 受 教 育 程 度 人 口： 與「 五 普 」 相 比， 每 十 萬 人 中 具 有 大 學 文 化 程 度 的 由 3,611 人 上 升 為 8,930 人； 具 有 高 中 文 化 程 度 的 由 11,146 人 上 升 為 14,032 人；具有初中文化程度的由 33,961 人上升為 38,788 人；具有小學 文 化 程 度 的 由 35,701 人下降為 26,779 人。文盲率（15 歲及以上不識字的 人口占總人口的比重）由 6.72% 下降到 4.08%，下降 2.64%。 八、 城鄉人口：總人口中，居住在城鎮的人口占 49.68%；居住在鄉村的人口占 50.32%。同「五普」相比，城鎮人口的比重上升了 13.46%。 九、 人口的流動：總人口中，居住地與戶口登記所在的鄉鎮街道不一致且離開 戶口登記地半年以上的人口（流動人口）為 261,386,075 人。同「五普」相 比，增加了 116,995,327 人，增長了 81.03%。
肆、左右搖擺的人口政策
六十餘年來中共的人口政策並非一成不變，發生多次更絃易張，呈現左右 搖擺的狀態，大致經歷以下幾個時期： 一、1949 ～ 1953：鼓勵生育政策 中共政權成立之初，首重經濟的恢復，人口僅是次要的問題，基本是採放 任自流的政策，但此一時期受到毛澤東「中國人口眾多是一件極大的好事」的 影響，且當時的「一邊倒」政策和馬列主義的人口理論，導致中共把「經濟增 長和人口的不斷增長當作社會主義人口規律，而採取鼓勵生育的政策，如嚴格 限制人工流產，獎勵『母親英雄』」，促使大陸人口自然地、盲目地、無計畫地 增長。 二、1954 ～ 1957：計畫生育的發韌時期 在 1953 年中共進行人口「一普」之前，大多數人認為當時中國人口是四億五千萬人，但「一普」的結果，中國人口在 1949 年是五億四千多萬，預測 1954 年將達六億，當時大陸社會形成一股討論人口問題的風潮，一屆「人大」有七 十幾位委員針對人口問題發言，一百多位提書面意見，大陸人口問題的專家學 者，如馬寅初、費孝通等，均認為應進行節育，控制人口，毛澤東也曾提議要 「設一個節育委員會」來「提倡節育」。從1955 年起，中共衛生部即著手推行 節育相關的措施。 三、1958 ～ 1959：上層思想反覆 1956 年中共發動「大鳴大放運動」，有學者以人口問題抨擊中共，認為只 要大陸生育年齡的婦女每年生一個，中共政權就會很快垮臺，但是主張節育最 後被羅織「右派」的罪名。另外，1957 年 10 月毛澤東 2 度訪問莫斯科，爭取蘇 聯繼續支援「二五計畫」的希望落空。從1958 年起，中共即採取以人力代替資 本作為發展經濟的手段，進行所謂的「全民大煉鋼」、「全民大修水利」等，需 動員幾千萬勞動力的工程，造成勞動力不足的假象，使毛澤東強調應增加人口 的論述說：「現在人多一些，氣勢旺一些」、「人多議論多，熱氣高，幹勁大」； 先前的節育措施因而中斷。 四、1960 ～ 1966：確定並實施計畫生育政策 「三面紅旗」推行結果，造成從 1959 ∼ 1961 年的「三年大飢荒」，餓死了 三、四千萬人，中共當局認識到確實有人口的壓力問題，因此控制人口和計畫 生育的思想又再度抬頭。中共當局決心要推行計畫生育而發出大量的批文和通 知。組織上，1964 年建立國務院計畫生育委員會，各省、市、自治區亦相繼建 立機構；物質技術上，加強避孕藥和器械的研究、生產和供應；政策上，明確 控制人口和實施計畫生育是一項既定政策，大力提倡晚婚。 五、1966 ～ 1969：喪失政策實施環境 1966 年爆發「文化大革命」，大陸的黨政機構被砸爛，人員被批鬥，剛建 立起來的計畫生育組織亦無法倖免，實行計生的環境實際上已不復存在，人口 又處於盲目發展的狀態，當時各地紅衛兵的串連，提供年輕紅衛兵交際比較方 便的環境，更使人口急劇增加。 六、1970 年後：積極推行計畫生育 「文革」的動亂，一方面導致大陸經濟的滑坡，另一方面又造成人口急遽 的增長，此一矛盾形勢，促使中共從1970 年代起，積極進行計畫生育的工作。
1972 年開始限制一對夫婦最多只能生三胎，次年則降為兩胎；並在國務院之下 成立「計畫生育領導小組」，各地區亦建立相應的組織，計生工作遂全面開展。 在具體政策方面，1970 年代強調「晚、稀、少」方針，到 1980 年代後更進一步 推行「一胎化」的政策，計畫生育工作從此成為中共的「基本國策」。
伍、當前大陸的人口問題
任何政策的推行，多會產生正、負兩面不同的結果，中共的計畫生育工作 亦復如此。 就 正 面 效 果 而 言， 首 先 是 迅 速 降 低 人 口 的 出 生 數 量， 據 估 計， 從 計 生 工 作推行至今，大陸至少減少出生四億人。其次是在經濟效益上，節省了家庭和 社會巨大的少年撫養費。第三在社會效益上，因少生至少四億人，使大陸社會 的就業壓力大為紓緩，而且因少生，人均的教育投資亦大為提高，促使教育事 業的發展，人的素質也有所提升。第四在資源和環境效益上，土地、糧食、森 林、水等的資源，因少生而提升了人均的占有量，緩和這些資源的壓力。在大 氣質量、二氧化硫的排放量、水質和噪音等環境 品質因子，也大為改善。 但在負面效應方面的影響，亦不容忽視： 首先是人口迅速老化。國際上對人口老化的標準是 60 歲以上的人口占總人 口 數 的 10%，或 65 歲以上占總人口數的 7%，依此標準，大陸在 1999 年 2 月 即已經老化，大陸老年人口正以每年 800 萬的速度遞增，至今已達 1.5 億。「六 普」結果顯示，60 歲以上占總人口的 13.26%，比 10 年前增加 2.93%；65 歲以 上 則 占 8.87%，比 10 年前增長 1.91%，預計到 2040 年前後，老年人口將達 4 億，占總人口的 31%，這將導致老年扶養比率的大幅上升。 其次是性別比嚴重失衡。雖然總人口的男女性別比為 105.20，算是正常， 但在出生人口男女性別比卻高達118.06，已嚴重失衡，目前大陸每年適婚人口 中，男性比女性多 120 萬，10 年後大陸將有千萬以上的男性面臨娶妻難的困境。 第三是存在勞動力短缺的隱憂。目前大陸 14 歲以下和 60 歲以上人口，合 計占百分之三十左右，即大陸勞動年齡的人口占百分之七十，預計從2016 年開 始，大陸勞動力的供應開始減少，至本世紀中葉，總計將失去18% 至 35% 的青 壯年勞動力。隨著勞動力廉價優勢逐步喪失，大陸潛在經濟增速可能在「十二五」後下降 2% 至 4%。 第四是流動人口大增，大城市人滿為患。大陸一線城市年均增加常住人口 在五十萬以上，上海市常住人口已達二千三百萬以上；北京市常住人口已達一 千九百三十一萬人以上。這些城市的人口占總人口的比重，比10 年前都有相當 幅度的成長，顯示大陸流動人口的大增，大城市已不勝負荷。 以 上 四 點 是 此 次 大 陸「 六 普 」 凸 顯 出 的 人 口 問 題， 這 些 因 素 交 互 作 用 的 結果，更加劇了大陸人口結構的不合理，特別是人口迅速老化，將使大陸形成 「 未 富 先 老 」 型 的 社 會， 大 陸 人 口 學 家 認 為 大 陸 人 口 未 來 的 問 題， 不 在 於 太 多，而是在於太老，對大陸經濟與社會結構將產生巨大的影響。
