我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起

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(1)‧廣播與電視‧ 民94年1月. 第二十四期. 頁1-32. 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起林承宇、溫俊瑜* 《摘要》本文從實際的案例「中廣換照案」出發，藉由本案發生的爭議所在，探討與檢視我國目前廣播電台執照核換發與審議制度的利弊得失為何。本文發現，當前我國「規範」廣播電台最實際手段正是執照核換發的「審議制度」，而這樣的現行制度是否有重新審視或檢討的必要，即為本文所要探究的焦點所在。本文以為，確立主管機關的定位與職責，並將審議制度條文化，至少是解決當前爭議的最佳途徑。本文的論述鋪陳大致為︰首先，從我國廣播電台執照核換發的發展狀況作一深入瞭解，找出當前審議制度的問題核心；其次，透過比較制度的方式，探討美國、英國與澳洲等廣播電台較為發達的國家執照核換發制度的優缺點，作為我國現行審議制度檢討的對話場域；最後，本文針對我國當前廣播電台的執照核換發制度的修正方式提出見解，期對此議題有所助益。關鍵字︰傳播法、審議制度、廣播電台、執照核換發、廣播電視法. *. 作者林承宇現為國立政治大學新聞研究所博士生，e-mail: [email protected]。溫俊瑜現為國立台灣科技大學電子工程研究所博士生，e-mail: [email protected]。 ‧1‧.

(2) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 前言喧騰一時的「中廣換照案」於民國（本文以下均同）九十三年九月八日行政院新聞局（以下簡稱新聞局）「廣播電台審議委員會」三評會始獲通過，新聞局於九月三十日始以「有條件」的方式核發執照給中廣（詳見下小節論述），使中廣得免於「無照營運」的窘狀。中廣在收到新聞局的「行政處分書」後深感不公，隨即展開相關救濟，除了向監察院陳情外，亦提出行政救濟的訴訟。目前行政救濟部份仍在進行中；惟監察院於九十四年一月十三日糾正新聞局︰「…逾越職權、差別待遇、有違行政中立原則、違反相關法律規定等諸多違失與不當…」1。從本事件的發展看來，何以產生此等紛爭即為本文所要深入探討之處。本文的源起係來自於對廣播電台「審議制度」的觀察開始，希望透過對這樣一個在地性議題的關懷，探討與檢驗我國當前廣播電台審議制度的利弊得失，並針對行政院新聞局於九十三年十二月二日所提出的最新政策「無線調頻廣播頻譜重整政策」中有關「因應產業發展調整審議制度」的內容2予以分析，期待藉由這樣的討論能進一步發掘此議題的深度與廣度，同時對我國廣播電台審議制度的規範現狀有所省思。. 壹、背景說明一、我國廣播事業之規範︰有關執照核換發之梗概當前規範我國廣播事業的法源係源自於六十五年頒布施行的「廣播電視法」，按該法第三條之規定即可清楚瞭解管理我國廣播事業的中央主管機關為新聞局與交通部，若依據現行政策的走向，未來將由「國家通訊傳播委員會」3統一執掌廣播事業。. 1. 2 3. 有關此部分內容可參閱 94 年 1 月 13 日監察院發布糾正行政院新聞局中廣換照案文。參閱網站網址︰http://www.cy.gov.tw/（閱覽日期 2005/03/31）。請參閱是項資料頁 3 之內容。根據 92 年 12 月 24 日修訂之廣播電視法第 3 條明文，未來廣播事業之主管機關為「國家通訊傳播委員會」。惟該組織法律未施行之前，主管機關仍由新聞局與交通部分別掌管不同相關業務。. ‧2‧.

(3) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 不管是現行或未來施行的廣播電視法4，其中對於規範廣播事業最重要的制度之一便是「執照核換發」作為規範的「手段」。從世界諸多民主先進國家對於廣播事業的規範可以理解，執照的核換發是廣播媒介管理一項非常重要的手段，其主要的目的不外乎藉此要求利用公器的媒體能自律，將廣播正確發展方向所應獎勵或禁止的事項，納入執照核換發的評斷標準（李念祖，1991：176）。我國亦採取此種管理的手段，具體的施行方式為主管機關（新聞局）依據行政院新聞局組織條例第十九條等組成「行政院新聞局廣播電台審議委員會」（以下簡稱審議委員會）5。此種手段固然不失為一維持廣播事業秩序的可行制度，然而，主管機關迄今未曾針對執照核換發制度進行全面性的檢視，值得商榷。姑且不論是否會有更好的制度可以代替，但現行廣播電視法既是六十五年業已制定，執照核、換發的制度亦存在已久，新聞局雖曾於九十二年一月及九十二年十二月兩度增修廣電法，其主要目的乃在於因應行政程序法之規定，將部分原於廣電法施行細則規範的電台申請程序、補正程序、申請換照程序、補正程序、及換照應審酌事項等提升至廣電法位階 6. ，並增列黨政軍退出廣電媒體等相關條文7，均未針對是項議題其他方面有所反省. 或調整。因此，即有學術報告指出，現行廣播事業管理制度未能順應時勢適時修正，以致於開放政策空泛，核照審議功能消極，換照審議徒具形式，未能發揮有效的管理效果（中國新聞學會，1997：79-82）。再加上，我國在七十六年政府解除戒嚴以前，廣播電台的經營權乃是一種任務與特權，一般民眾無法申請設立廣播電台。廣播頻道的開放一直到八十一年三月，在朝野各界的壓力與敦促下，主管機關才開始正式對外宣佈「開放廣播頻率設立電台」的開放政策，結束長達三十四年的凍結措施（中國新聞學會，1997：73）。自八十二年二月起，迄今（九十四年三月為止）共辦理十梯次之開放作業，總共有. 4. 5. 6. 7. 參 92 年 5 月 28 日行政院審議通過「傳播三法」修正草案，該草案並已送交立法院審議。後因國會改選前未能排入議程，未來法案修訂尚須重新協商。故未來廣播電視法是否合併為「傳播三法」（正式名稱仍為「廣播電視法」）並施行，須視立法院修法狀況。行政院新聞局組織條例第 19 條︰「新聞局於必要時，得報准行政院設委員會，聘請有關專家充任委員，均為無給職；所需工作人員，應就本條例所訂員額內調用之。」而此係根據「行政院新聞局廣播電台審議委員會設置要點」依法行政。見現行廣電法第 10 條第 3 項、第 10-1 條、第 10-2 條等條文，原規範於廣電法施行細則。見現行廣電法第 5 條、第 5-1 條、第 5-2 條等規範黨政軍退出廣電媒體條文，係由立法委員主導增訂。 ‧3‧.

(4) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 151 家電台籌備處獲得核配頻道，並籌設廣播電台8；目前經行政院新聞局核准籌設營運之公、民營廣播電臺計有 178 家電臺，374 個廣播電臺（溫俊瑜，2003︰118122）。除金馬地區外，各廣播區內可收聽到的頻道數均有十個以上，甚至有達五十幾個廣播頻道者，頻道開放與多元的程度，已經打破戒嚴時期的寡占、壟斷局面，並逐漸走向市場自由競爭的趨勢。在頻道開放前，我國廣播電台的開放及執照「核發」是完全以政治目的及思想忠誠考量以取得經營權；頻道開放後，則是靠營運計畫書的審議及政黨利益平衡分配的政治考量取得經營權（張琬琳，2001）。在「換照」方面，頻道開放前，可以說是有請必准；頻道開放後，行政院新聞局設立「廣播電台審議委員會」，加入審議換照程序，協助行政院新聞局換照審議，除了因「經營不善的電台」、「不符合換照所規定的標準或程序」、或因「股權移轉不合法」等被駁回換照申請或撤銷籌設許可者外，大多數電台均能獲得換發執照─即使聯播網電台或賣藥電台也都在「提高自製率」及「降低醫藥廣告比率」的附帶條件下，准予核發或換照9。以上即為我國廣播執照核換發之梗概。. 二、「中廣換照案」之原委去年（九十三年）曾發生一有關執照核換發的重要議題。事發源由大致為，中國廣播股份有限公司（以下簡稱中廣）於九十二年十二月三十一日因所屬各廣播電臺執照將於九十三年六月三十日到期，於是依據廣播電視法的規定，檢具相關文件. 8. 9. 該十梯次電台開放案可說各有特色，第一、二、七、九、十梯次均開放中功率調頻廣播電台，第四梯次開放一個調頻全區網大功率廣播電台，第四、五、九、十梯次則同時開放小功率與中功率廣播電台。其他如第六梯次開放金馬調頻廣播電台，使多年未有新電台設立的金馬地區有小功率電台的設立，第九梯次更於金門、馬祖前線各開放一家民營廣播電臺及一家教育廣播電臺。第八梯次則於台北開放設立客語專屬的調頻中功率電台，第九梯次更於新竹縣、苗栗縣、台中縣、高雄縣、花蓮縣、台東縣開放設立客語與原住民專屬廣播電臺，以落實保障少數族群權益，傳承其族群語言文化。因部分第九梯次開放供花蓮縣、台東縣設立客語與原住民專屬廣播電臺之頻率未能完全釋出，或申請者均未通過審議，行政院新聞局因而特別又將這些頻率公告開放，是為第十梯次之開放。有關此相關資料，如廣播電台詳細開放時間、開放結果、申請情形可參閱行政院新聞局出版之《二○○三廣播電視白皮書》，2003 年出版，頁 140-141。除此之外，曾經於 88 年至 91 年間，被新聞局駁回換照申請的全景、望春風、桃園、中華等四家廣播電台，亦全部循行政救濟程序，以挽回換發廣播執照的機會，有關此部份資料整理，可參閱溫俊瑜（2003），頁 72-81 即有詳細論述與說明。. ‧4‧.

(5) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 向新聞局申請換照，審議委員會於九十三年四月三十日進行第一評時未予通過，並提出三點意見要求改善；同年六月二十五日進行第二評，中廣仍未通過，審議委員會另提出六項事項要求該公司承諾及改善。因執照即將屆期，新聞局於六月三十日發給中廣臨時廣播執照，效期至九月三十日止。綜合中廣公司未能通過換照第一、二評的理由包含：藥粧品廣告比率普遍偏高、各分臺聯播及外製節目比例偏高、使用頻率甚多惟相對之經營績效卻不彰、節目過去二年懲處紀錄過多、食品廣告過多等項，要求該公司改善。時至同年九月八日，中廣的執照終於在三評會時通過審查，新聞局同意以附款方式換發，並於九月三十日始將該公司所申請換發的執照，依頻率分成三類，按「行政處分書」發給效期不等的廣播執照︰即均自九十三年七月一日起算，第一類效期半年，期滿不予換發；第二類效期二年；第三類效期二年，但期限內新聞局得將頻率改配其他業者，廢止執照。該處分書並附保留廢止權的附款，要求該公司履行指定的事項，如有違反得廢止全部或部分執照。中廣在收到新聞局的「行政處分書」後深感不公，隨即展開相關救濟，除了向監察院陳情外，也依法提起行政救濟。行政救濟的部份仍在進行中，而向監察院陳情案，監察院已於九十四年一月十三日對新聞局提出糾正案。有關監察院對新聞局所提出的糾正案，監察院認為新聞局有以下六大違失10：一、新聞局辦理廣播及電視執照換照作業，迄未依據廣播電視法第十二條之一第一項規定之範圍，訂定具體明確之換照審查項目及審查標準，以供業者知所遵行，並便於審議委員作公正、客觀之審查，有違行政行為之明確性原則，致生爭議，洵有未當，核有怠失；二、新聞局辦理廣播電臺換照審查，對各電臺要求寬嚴不一，相同事項作不同處理與差別待遇，有悖行政行為之平等原則，核有未當；三、新聞局辦理中廣公司廣播執照換照審查，未切實依照廣播電視法第十二條之一之規定，以法律所未禁止或限制及無關聯之事項，作為不通過換照評審之理由，顯有不當；四、新聞局於換照審查時要求中廣公司提供新聞網「在大選期間政黨廣告、各政黨新聞播出之比例」，顯然考量法律所未規定之事項，並有逾越職權，侵害新聞自由之嫌，有違廣播電視法第十二條之一、第二十五條及行政程序法第六條之規定，核有不當；五、新聞局對中廣公司申請換照案，做成保留行政處分廢止權之附款，核有逾越職權，違反相關法律規定之不當；六、新聞局對非法廣播電臺未能依規定本於權責積極查處，對. 10. 資料來源同註 1。 ‧5‧.

(6) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 查獲非法架設之電臺復未依規定處罰沒入其設備，核有違失。環顧整個事件，正當九十三年六月二十五日中廣換照二評審查的前夕，新聞局指出為防杜再發生中廣壟斷廣播頻率情形，新聞局將研修明定「反壟斷條款」，凡是同一家民營電台擁有的全區性頻道不能超過二個，在地區性頻道佔有率則不得超過五分之一，在未修法之前，將藉由換照機會，收回多年遭中廣壟斷的頻率資源，其中「資訊網」、「寶島網」、「音樂網」是六十八年、七十六年間以「遏制匪播」目的准予設置的，將優先收回11。為了實現新聞局的政策，新聞局在九十三年八月三十日函報行政院終止七十二年及七十六年核定的「遏制匪播」任務，將原本指配之調頻廣播頻率收回或調整他用，行政院於九十三年九月六日核復同意12。正好趕上九十三年九月八日中廣的換照三評審議日期，也因此新聞局能順利在三評審議時，使審議委員會依照九十三年六月二十五日前夕新聞局對外透露收回中廣的「資訊網」、「寶島網」、「音樂網」頻率的構想，而新聞局亦順利於九十三年九月三十日，以「行政處分書」發出三類效期不等的廣播執照。此外，新聞局亦同時著手進行一個「無線廣播頻譜重整計畫」，並於九十三年八月八日，召開「無線廣播頻譜重整政策」記者會13，宣示將重整廣播頻譜，重新分配無線廣播電波資源。目的在處理：電波頻率集中少數電台，分配不均情形（其中中廣占調幅 38 個，約占 25%；調頻 31 個，約占 14%）。在「遏制匪播」任務終止，收回中廣部分頻率後，該公司使用頻率將減為調幅 27 個（占 17.4%），調頻 11 個（占 5.1%）。進行「無線廣播頻譜重整政策」的效益之一，在於符合法律平均分配電波頻率之原則，解決廣播頻率寡占的問題、營造市場合理競爭環境、保障合法業者權益14。針對新聞局重整廣播頻譜及收回中廣頻道問題，有學者指出收回頻道其實涉及媒體所有權集中的比例問題，先進國家對於所有權集中的規定，通常都兼顧產業規模和言論市場多元化，所以都定有一定的比例；或是以電台的數量，或是以收聽率 11. 12. 13 14. 當時新聞局局長為林佳龍。有關此部分內容可參閱 93 年 6 月 25 日中國時報頭版：「中廣二評審查前夕新聞局提反壟斷條款」、自由時報 6-1 版：「中廣壟斷頻道新聞局決收回」。有關此部份資料，可參考 93 年 9 月，立法院第五屆第六會期，教育及文化委員會第四次全體委員會議，行政院新聞局林佳龍局長「無線廣播頻譜重整政策」專案報告。參考 93 年 8 月 8 日新聞局林佳龍局長「無線廣播頻譜重整政策」記者會新聞稿。同上註。. ‧6‧.

(7) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 涵蓋的人數為依據。不能今天指其頻道數量過多，明天指其壓制匪播功能消失，而沒有具體的政策願景15。從以上的整理便可理解，「中廣換照案」的過程不論是監察院對新聞局的糾正，或是後續發展的情狀，此案確實存有諸多值得深究的問題，同時也反映出我國廣播電台審議制度的諸多缺失16。. 三、其他執照核換發相關議題除了上述背景的鋪陳與執照核換發有直接關聯之外，我們仍必須回歸我國廣播事業發展的整體面來看廣播電台執照核換發可能引發的議題。因此，過去有關我國廣播事業的重大改變︰「有關規劃廣播頻道開放的作為」即有必要予以瞭解。有關廣播頻道開放的問題，過去曾引起二主管機關（交通部與新聞局）見解上的差異︰交通部對於廣播頻率的開放採取積極的態度，主張頻譜有效使用，認為與其閒置遭非法廣播電台擅自使用，不如辦理開放提供民眾申設，以解決非法廣播電台問題；行政院新聞局則一再以廣播市場已達飽和為由，主張暫緩開放，於是委外辦理「調頻中小功率廣播頻道繼續開放申設電臺之可行性評估」（政大傳播學院， 1998：55），研究結果顯示學者贊成繼續開放者居多；廣播業者和廣告業者則反對繼續開放者居多。傾向不開放的理由大體是：頻道空間與市場的容納量已然飽和，繼續開放對現有的廣播電臺無疑是雪上加霜，業者並呼籲政府應先解決地下電臺的問題，並重視開放後的市場管理制度。儘管委外研究的結果，反對繼續開放者較多，但在政經及社會需求壓力下，新. 15. 16. 有關此內容可參考 93 年 9 月 12 日中國時報 A4 版。如台大新聞所教授張錦華即指出︰「新聞局不宜規劃未來廣播生態」。除了以上調頻廣播電台換照案之外，新聞局於 93 年 4 月 14 日公告開放第一梯次數位廣播頻率案，新聞局廣播電台審議委員會於 94 年 6 月 26 日完成審議，中廣獲得全區網執照第三名。該消息於當日記者會發布後，隔天新聞局即表示中廣未對黨政軍展現具體作為，以行政權指導審議委員會的方式，對新聞局緩發中廣數位廣播籌設許可案，因而否決了審議委員會才公佈的結果，當時新聞局長已改為姚文智。有關此部分內容可參閱中國時報 94 年 6 月 27 日 A2 版：「中廣數位執照，才到手又飛了」。而此，亦引發諸多批評，如聯合報 94 年 6 月 28 日 A15 版︰「數位廣播執照許可核發，局長一人決行？」之聲浪；更有指出審議委員會審議「中廣換照案」的決議過程，可以說是完全配合新聞局的決策思維，反映出我國廣播電台審議制度缺乏「獨立超然」的立場，審議委員會決議亦須受制於新聞局長，審議委員會彷彿成為新聞局的「橡皮圖章」。此等云云，均反映出審議制度的未臻完善。 ‧7‧.

(8) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 聞局還是在接獲交通部頻道開放建議的兩年後辦理開放。交通部為解決全國調頻 95.3 兆赫頻段遭地下電台佔用及解決地下電台的問題，於九十一年五月九日規劃出可供開放近百個中小功率電台的三個方案，建議新聞局辦理開放，惟新聞局始終未辦理公告開放，造成該段頻率成為地下電台的溫床。如此可以得知，我國對廣播頻道開放的措施固然帶來了廣播事業結構及內容的多元，並重整了廣播市場，但還是有很多受到各界非議的地方：例如有人指出分很多梯次開放，每梯次開放數額有限，結果造成有意申請的人總是落選；開放前取得經營權的公民營廣播電台佔據多數頻率資源，資源分配不均，未見政府全盤重新分配等（尤英夫，1999）。或有指出業者取得籌設許可或營運執照後，轉手獲取暴利；政治人物爭相爭取設立廣播電台，作為政治宣傳工具，缺乏專業經營理念，造成節目品質低落（陳嘉彰，2001）。亦有指出頻率釋出後，產生轉賣串聯問題，均有待政府儘速確立傳播政策方針（張文輝，2001）。. 貳、問題意識從上述的背景說明中，我們可以耙梳出幾個問題，亦即我國廣播事業管理上最為人詬病的幾個問題，如廣播頻率依法不得租賃、借貸或轉讓，但卻又允許電臺間聯播、策略聯盟、節目時段外賣、外製，形成頻率租借、轉讓的事實17；又如，審議作業的問題，如政治人物介入執照申請、政治力介入執照的核換發作業、審議未能公平公正公開等問題。按照這些問題的脈絡看來，不管是廣播電視法第四條的精神︰避免廣播電台過度集中於私人或單一擁有者身上；或是政府對廣播電台有新的政策等，實務上均是透過執照核換發與審議制度的方式作為達到「目的」的手段。如此，「審議制度」似乎扮演起「規範」廣播電台最主要的實際作為，而這樣的制度是否有重新審視或檢討的必要？正是本文所要探究的焦點所在。故本文首先試圖從過去我國廣播電台執照核換發的狀況作一探討，企圖找出現行審議制度的核心問題；其次，藉由整理其他國家核換發執照制度的優缺點比較，作為提供我國現行審議制度檢討的對話場域；最後，希望藉由本文所提出的見解，能對此議題有所. 17. 此係根據「廣播電視法」第 4 條︰「（第一項）廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同新聞局規劃支配。（第二項）前項電波頻率不得租賃、借貸或轉讓」之規定而成。. ‧8‧.

(9) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 助益。. 參、廣播電台執照核換發與審議制度之概況及問題所在我國自廣播電視法實施以來，廣播電台的執照換發即成為消極的例行事務，形成了「萬年」的家族電臺，使公共資源淪為私人的營利工具，成為廣播電視頻率分配上的一大問題（須文蔚，1996）。目前除了「未申請換發」或「經依法限期通知改正而不能改正或逾期不改正」等兩種情況外，由於廣電法並無明確條文針對電臺經營的良窳訂定出申請換照准駁標準，所以，多年來，在無法規之依循下，廣播事業的經營者只要不違背吊銷執照的規定，自然可以持續經營，每兩年執照到期自然換照，繼續使用廣播頻率（洪瓊娟、李大塊，1992）。在外界對「萬年電台」多所非議下，引發廣播電台審議委員會委員們的大刀闊斧，因而在八十八年及八十九年間曾有八家廣播電台遭行政院新聞局駁回換照申請及撤銷籌設許可案許可，但這些業者卻已有五家藉由行政訴訟使被駁回或撤銷證照的處分改判撤銷原處分或決定18。如此，在在顯示我國廣播執照核換發的審議制度出現了某些程度上的瑕疵。以下則針對此項問題意識進行探討。. 一、執照核換發之程序及審議作業廣播電台的開放係由目的事業主管機關視市場需求情形辦理公告開放，民眾僅能於公告受理申請期間內，依申設須知規定，向主管機關提出申請，非公告開放期間，不受理民眾申請案件。因應廣播頻率開放政策，行政院新聞局於八十二年設置「行政院新聞局廣播電台審議委員會」統籌廣播電台籌設許可的核發與撤銷、廣播執照的核發等；而廣播執照效期兩年，期滿六月前應向行政院新聞局申請換照（廣電法第十二條）。廣播電臺審議委員會的組成為行政院新聞局依據該局組織條例第十九條規定訂定而來，委員會成員由該局遴聘社會公正人士、專家學者十三人，另加交通部暨行政院新聞局代表各一人，共十五人組成，協助該局處理廣播電台電波頻率開放業務. 18. 這八個電台分別為︰全景社區廣播電台、望春風廣播電台、桃園廣播電台、中華廣播電台、大樹下廣播電台（此五家已透過行政爭訟的方式重新發給廣播執照）、北台之聲廣播電台、山明水秀電台籌備處與翠峰廣播電台籌備處（此三家尚在行政訴訟中）等。相關資料可參考︰行政院新聞局廣播電台審議委員會第 54-121 次會議紀錄。 ‧9‧.

(10) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 的審議工作，聘期長短由行政院新聞局視工作情形定之19。其核換發的審議過程大致可由【圖一】和【圖二】來表示。. 籌設許可或駁回. 營運計畫審議申請案. 工程審議 (交通部). 預審 (新聞局). 初審. 決審. 複審. （審議委員會）圖一：我國廣播電台開放申請審議流程圖資料來源︰本文綜合整理. 形式審查. 實. 質. 第一評人事結構行政組織. 節目企畫. 業務推展計畫. 財務結構. 審. 查第三評. 第二評人事結構行政組織. 人事結構行政組織. 節目企畫. 節目企畫. 預審 (新聞局). 申請換照. 人才培訓計畫. 業務推財財務展計畫務結構. 經營計畫. 換照. （. 結人才培構經營. 財財務務結構結人才培構經營. 訓計畫. 訓計畫. 業務推展計畫. 計畫. 換照. 審. 議. 委. 駁回停播處分. 計畫. 換照. 員. 會. ）. 圖二：我國廣播執照換照審議流程圖資料來源︰本文綜合整理. 19. 有關審議委員會審議的要項為：廣播電台籌設許可之核發與撤銷、廣播執照之核發及其他由行政院新聞局或交通部提請審議之事項。. ‧10‧.

(11) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 執照核發的審議程序大致分為三個階段，即預審、工程審議、營運計畫審議。預審係由行政院新聞局依施行細則審查書面文件是否齊備及相關消極資格是否符合；工程審議由交通部及工程委員負責，及格者方得進入營運計畫審議階段；營運計畫審議分為初審、複審、決審；初審由審議委員依營運計畫之七大項目進行審議，經全體過半數之委員同意，方通過初審；複審則就通過初審案件再進行營運計畫內容及面談之審議，須有全體過半數之委員同意，始通過複審，複審面談係由行政院新聞局排定時程，由申請者推出最大認股發起人、認股人代表及電台預定經理人共三人到會面談；決審，就通過複審之申設案，由審議委員以無記名投票方式，經過半數委員之同意方准予籌設。對於未通過各項審議之案件，由行政院新聞局予以駁回，有異議之申設者，得提起行政救濟20。在換照審議方面，自八十六年起，行政院新聞局將所有廣播電台之換照申請案委請「廣播電台審議委員會」審查。其換照審議的項目及程序為︰（一）審議項目，包含人事結構及行政組織、節目企畫、經營計畫、財務結構、業務推展計畫、人才培訓計畫等共六項；（二）審議程序，又分「形式審查」（預審）與實質審查。形式審查由行政院新聞局先依廣播電視法施行細則第十二條規定，審查應繳文件是否齊備，如有應補正者，通知電台補正。實質審查，由廣播電台審議委員依各電台提供之申請換發廣播執照資料，及新聞局相關獎懲紀錄加以審議。實質審查最多有三次評審的機會，第一評未達半數委員之通過者，由行政院新聞局函請電台限期改善或補正後再進行第二評；第二評未達半數委員之通過者，由審議委員至電台實地訪談，再提大會進行第三評，第三評如仍未達半數委員之通過者，行政院新聞局將據以做成駁回其換照之處分，限期停播。. 二、執照核換發審議上出現的缺失與問題從過去的廣播事業規範的歷史背景，再加上廣播電視法是早在六十五年時頒訂的情況看來，國內規範廣播事業的制度確實面臨相當困難，而自八十二年開放廣播電台後，雖有廣播電台審議委員會協助審理開放或換發廣播執照作業，但還是存在許多問題為外界所質疑，整理如下︰. （一）政治力介入廣播執照的核換發問題我國在解嚴之後，各式媒體快速開放，但並沒有帶來進步的媒體文化，卻延續 20. 請參考「第十梯次廣播電台開放申設須知」（行政院新聞局 2000 年出版，頁 21-23）。 ‧11‧.

(12) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 了開放前濃厚的政治味，尤其是電波頻率長期被壟斷下，未得到公平使用機會的政治團體，藉著選舉時機傳達理念（關尚仁；1997：71）。曾任審議委員的前行政院新聞局副局長及廣電處長顏榮昌表示，在第一、二波的電台申請案件中，當時的審議委員就有一個默契，就是儘量不再分給執政黨廣播電臺，廣播執照的核發也因而有明顯的黨政平衡分配的考量，演變成當時三黨的政治分贓（張琬琳，2001）。前行政院新聞局長蘇正平也曾在面對立法委員質詢時坦承：立委為申辦電台向行政院新聞局關說的情形「非常不少」，相關官員透露，部分立委連轉彎都省下來，就直接表示：「我需要一個電台」，要求行政院新聞局必須配合21。本文前面所提到的中廣換照案與數位廣播電台發照案（見註 16），即可直接具體描繪出政治力涉入廣播電台執照核換發過程的狀況。. （二）審議委員會定位及職權欠缺合法性的問題為因應新電臺申請設立，新聞局依法設立「廣播電臺審議委員會」，負責核換發電臺執照之審議工作，但該小組及委員會卻並非依法設立（係為「命令」的位階），其所為評鑑或審議的結果至多等同於行政機關選定鑑定人所為的評定報告，不具有行政處分的法定效力（須文蔚，1996）。由於廣播電臺審議委員會組織的適法性及決議的效力等未見諸於廣電法相關條文，所以其審議結果的合法性、審議原則與標準、以及其准駁的決定一直以來均受到相當質疑。. （三）廣播執照換發程序與規範標準不明的問題廣播電台執照換發的審議作業程序，均以申請書及營運計畫書為審議重點，然而「營運計畫書」及類似申請文件，廣電法中並無明文規範，對於申請人所提出的營運計畫書不實或績效不佳者，該法亦未明文規定應如何處理（石世豪，2000︰ 21）或得予以撤銷執照的規定。過去評鑑、審議過程，因缺乏提供公民或是利害關係人參與換照審議、公聽、請願機會，使得核換照審議制度徒具形式（須文蔚， 1996），顯示審議作業不夠透明。更具體而言，此問題從九十四年一月十三日監察院糾正行政院新聞局中廣換照案的內容「…新聞局在辦理廣播及電視執照換照作業，未訂定具體明確之換照審查項目及審查標準，以供業者知所遵行，並便於審議委員作公正、客觀之審查，有違行政行為之明確性原則，逕以法律所未禁止或限制及無關聯之事項作為不通過換照評審之理由，顯有不當…」看來即可明白。. 21. 有關此部份之資料，請參閱網站︰http://www.tvguide.com.tw/（閱覽日期 2005/03/31）。. ‧12‧.

(13) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. （四）缺乏民眾參與媒介監督制度的問題為了避免行政機關專斷，保障人民權利，行政程序法中特別設有聽證制度。聽證制度可以由政府視需要民眾參與的程度而設計繁簡不一的程序（行政程序法第五十四條、第一○七條）。我國在核照及換照過程，一直都沒有這項制度，所以民眾對於媒介的不當言論或違規也都不以為意，或即使是向主管機關反應，主管機關也無適當的法令據以處罰。於是，在商業經營體制下，有限的廣電資源分配給民眾經營使用，容易形成媒體自然的集中與壟斷，導致一般人絕少有機會接近使用媒體，民眾也很少體認自己有權利要求使用公共的廣電資源，可見臺灣民眾對自身的傳播權利仍感陌生，傳播法律實踐接近使用媒體權的不力，業者無心與閱聽人及社運團體互動（須文蔚，1999），以致於無法藉由輿論監督廣播媒體，更遑論媒體自律。而我國廣播電視法施行細則及有線廣播電視法施行細則，其實早已有舉行公聽會的相關規定22，然而由於並非法律強制義務，且缺乏舉行公聽會的完整程序性規範與罰則，所以一直都沒有建立公聽制度，未能建立公眾參與監督媒介的媒體素養。由以上的問題所在看來，當前的審議制度確實存在諸多弊病，值得主管機關重視。否則如「中廣換照案」一般，表面上像是審議未通過所引起的爭議案件，實際上恐怕是此制度的已發生本質上的問題23。. 肆、美英澳等國的經驗與啟示從上述我國現行的廣播執照核換發的制度看來，確實存在著某些問題。本文將從認知的旨趣出發，借重他國的經驗，作為尋找解決我國當前問題的「靈感」。本文不認為直接繼受他國體制作為我國面臨問題的解答為一解決之途；然而，藉由「靈感」的尋得，深入在地化的思維，或許可以找到解決問題的出路。以下將以美國、英國與澳洲等廣播事業最為發達的國家經驗為對象，希望可以藉此找出提供我國學習的地方，同時又可以避免缺陷的一些啟示。. 22 23. 參閱廣播電視法施行細則第 13 條；有線電視法施行細則第 17 條即有相關內容。而此最容易被質疑的焦點便是審議制度未符合法制程序、政治力凌駕審議制度、審議不公的問題。而「中廣換照案」也被質疑是否走向如前面所述的五家電台未獲准換照案，最後依循行政救濟途徑獲得平反的爭議。參見前揭註 18。 ‧13‧.

(14) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 一、美國廣播執照核換發之規範概況（一）美國核換照制度與規範美國的執照核換發審議制度我們大致可以 1996 年作為分界，分二兩階段來觀察。首先，核發的狀況如下︰ 1. 在 1996 年以前︰依據美國聯邦通信法規的規定，當有兩個或兩個以上的申請人符合基本申請資格要件，且申請同一個或會彼此干擾的頻道時，FCC 即必須舉行比較聽證會，以便讓各申請人有機會提出證據，並與對方進行辯論，以決定何者最能滿足公共利益的需求（47 U.S.C.A. § 309(e).）。綜合 FCC 在評斷哪一位申請人比較適合獲得執照的幾個標準：符合 FCC 所規定的申請人資格、品性資格、財務能力、營運計畫及符合社區的需要，即考量何者最能夠符合公共利益、便利性及需要性、有助於多樣性（ diversification ）、最多時間參與電台的運作（ full-time participation in station operation）、最優之節目企劃書（proposed program service）、過去從事廣播的資歷（past broadcast record）、有效使用頻率（efficient use of frequency）、個人品德（character）等因素（Carter, Franklin & Wright, 2003: 114-116）。 2. 1997 年以後：自從 1994 年起，FCC 開始將非廣播頻率執照改用拍賣方式核配（Hazlett, 1998: 529）。1997 年，國會通過平衡預算法，其中第三章「通信及頻譜指配規則」 24 明訂除公共安全需要、既有電視業者業經指配供電視數位化之頻率、非商業性教育或公共廣播用之無線電頻率外，均應採公開拍賣方式核配，同時通過通信法第三○九條 J 項之修正，規定採拍賣方式發給無線電廣播頻率執照事項。不過，縱然採拍賣方式分配無線電波，可以增加政府財政收入，但美國國會還是禁止 FCC 以國庫收入為唯一或主要考量來決定頻率分配，以避免 FCC 汲汲為國庫謀利。既然採拍賣方式核配執照，所以核發執照的標準，除了應符合原先 FCC 所規定的申請人資格、品性資格外，其餘財務能力及節目的多樣性等，即取決於市場制度，由出價最高者獲得頻率執照的經營使用權。除了以上供商業使用的廣播電台核發外，. 24. See The Balanced Budget Act of 1997, Title III: Communications and Spectrum Allocation Provisions. [Online]. Available: http://www.house.gov/budget/papers/mainsumm.htm. (visited, 2005/03/31).. ‧14‧.

(15) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 美國為了保障婦女及少數族裔的使用權益，特別保障或優惠婦女及少數族裔的使用。為了避免該類電台轉手牟利，FCC 規定比照商業廣播電台，將電台股東名冊及股東結構，每兩年送 FCC 核備（47 C.F.R.73. 3615），截至 FCC 2001 年底統計 8751 家全國商業性電台中，有 380 家是 50% 以上的股權由婦女擁有；有 303 家是 50% 以上的股權由少數族裔擁有25。另外，為了提供一般民眾接近使用廣播媒介，美國於 2001 年開放供非商業使用之低功率調頻廣播電台（LPFM），則採用先到先用及多數申請時自行整合的制度核發執照。其次，換發的狀況如下︰ 1. 1996 年以前︰1996 年電信法尚未頒布施行前，FCC 在審核執照申請換發案件時，業者應於廣播執照效期屆滿六個月前，向聽眾告知申請換照事實，並向 FCC 提出申請換照案，並將換照申請資料及執照有效期間內電台營運狀況資料陳列於電台內，供民眾前往查閱。FCC 會發出通知，徵求對該頻率執照有興趣的其他申請人來進行比較聽證（comparative hearing）程序，且鼓勵民眾踴躍向 FCC 反應該電台有無盡到公共利益之義務，原持照人之營運計劃必須不輸給其他申請人，或提出有力的答辯，才能繼續獲發執照，這對原持照人造成很大的考驗與威脅。 2. 1997 年以後︰在 1996 年電信法頒布施行後，免除了換照前的比較聽證手續，且執照效期由五年延長為八年，簡化申請換照資料，只要是符合公共利益、需要性與便利性原則、不嚴重違反 FCC 所訂相關廣播法規，且不違反 FCC 所訂的其他規範者，都可以很順利的獲得換發八年效期的執照；但是如果未能符合前述標準者，FCC 可以拒絕換發執照或改發給效期低於八年的短期執照（47 C.F.R. 73. 1020）。. （二）美國核換照制度之評析從這樣的制度看來，本文認為美國的核換照制度有以下優缺點。 1. 優點︰解除管制，創造競爭環境；同時，改採拍賣方式核發執照，簡化行政作業、公開透明作業、增加國庫收入。美國 1996 年電信法的頒布，將廣播. 25. 有關此部分內容請參考美國 FCC 2003 年發布之 2001 年婦女及少數族裔擁有的統計資料。網址︰http://www.fcc.gov/mb/ownership/ownfemal.pdf 與 http://www.fcc.gov/mb/ownership/ownminor.pdf（閱覽日期 2005/03/31）。 ‧15‧.

(16) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 執照的核發及換發程序簡化許多，省去了冗長的比較聽證與營運績效檢討，只要不嚴重違反 FCC 的法令，幾乎可以順利地獲得換發執照，加上執照效期延長到八年，使得經營廣播電台的壓力減少了許多。根據 FCC 的統計，美國的商業廣播電台數量已達到 10807 台（FCC, 2002），FCC 認為政府已無需再運用管理權力去保障擁有權及意見分殊化，對於經營不善、出現財務危機者，放寬限制反而可以挽救部分面臨倒閉危機的電台。而鬆綁政策等於鼓勵業者進行跨州經營廣播網，促進競爭。此外，有關跨媒體經營限制的鬆綁政策方面，1975 年 FCC 規定，同一地區內擁有、經營、控制日報者，不得獲取 AM、FM 或電視電台執照。有線電視系統業者也不得在同一地區內與無線電媒體交叉擁有。1996 年電信法則取消此限制，准許平面媒體跨廣播或電視媒體經營（林亦堂，1998：72）。美國於 1996 年制訂電信法（Telecommunications Act of 1996），以自由競爭及市場制度為原則，開放電信、資訊及傳播等產業互跨進入市場之管制，以市場競爭取代過去諸多之管制規範，在廣播產業政策方面的最主要優點是積極的鼓勵競爭、解除管制。在頻譜管理方面，頻譜拍賣政策，提升頻譜的使用效率、增加國庫的歲收、簡化行政程序及作業流程透明、公正。 2. 缺點︰過度放寬執照持有限制，造成擁有權集中，偏遠地區普及近用問題未獲解決。由於 FCC 對市場競爭太過於樂觀，過度認為透過競爭可以保護消費者利益，施行七年餘來，出現媒體都被大型財團購併及壟斷，呈現節目內容商業化與單一化，結果視聽大眾選擇機會減少、費率上漲，服務品質下降。根據 NTIA 的報告：美國目前只有 426 個少數擁有（ Minority ownership）的廣播電台，僅佔全國商用 AM 及 FM 電台總數（8529 台）的 4%，其中有 70% 是僅擁有單一個電台者，這些電台大多數是少有人收聽的 AM 電台，也就是說美國的商業性廣播電台有 96% 是跨城市或跨州多重擁有的（Srinivasan, 2001）。根據美國傳播學者貝迪肯（Bagdikian）指出，美國媒體集團的數目，一直不斷地集中，主要媒體的擁有者從 1980 年代的 46 家，到 2000 年已經縮減到一半的 23 家（Bagdikian, 2000: 4）。廣播電台擁有權，在 1996 年修法之後，容許地區性與全國性的擁有權壟斷，導致一半左右的電台出售給大型財團，地區性電台數目急遽減少，在 1996 年修法前原本存在約 60 個廣播集團，到 1999 年底時，已經急速地合併在四大集團之下（Sanders, 1999）。根據 FCC 的報告，從 1996 年修法後到 2001 年底間，. ‧16‧.

(17) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 商業電台的數量增加了 7.1%，但擁有權者的數目卻反向減少了 25%；修法前的前兩大廣播集團只擁有 65 家電台，如今卻暴漲至 440 家（FCC, 2002）。造成這種結果的原因，正是因為解除管制後，缺乏明確的授權管理依據，購併及結合等私有產權移轉無法有效管理，導致無法實現有效競爭的理想（Reed, 2002）。此外，美國大幅解除管制，放任市場自由競爭的結果，偏遠地區傳播媒介設施的普及近用，並沒有因而獲得改善，也缺乏費率優惠方案，嘉惠偏遠地區民眾（Policy Service Organization, 1997）。FCC 有鑑 1996 年電信法解除管制所帶來的媒介集中化現象，於是 FCC 主席 Powell 於 2002 年 9 月起，組織媒體擁有權工作小組（Media Ownership Working Group）檢討地區廣播電台多重擁有限制及新聞平面媒體跨業經營電子媒體的制度，以達到促進競爭、兼顧多元化與地方性26。. 二、英國廣播執照核換發之規範概況（一）英國核換照制度與規範英國於 1991 年開放商業性廣播市場。開放時，全國性及地區性的廣播執照均採拍賣方式核配。基於頻道稀有原則，英國的商業廣播電台頻譜之核配及執照的核發與換發，由廣播局統籌負責管制，廣播執照效期為八年，申請廣播電台的資格為五年內不得有從事非法廣播行為27。全國性廣播電台的拍賣，申請人必須於公告期間內，繳交營運計畫書及高於廣播局所公告底標之競標金，由符合資格之申請人中標金最高者取得經營權28。在此「拍賣制度」的架構下，又分為全國性的廣播電台 29. 、地區性的廣播電台30。. 26. 27 28. 29. 此部份可參考美國 FCC 舉辦媒體所有權限制檢討公聽會公告︰FCC Commissioners Announce Public Hearing on Media Concentration。網址︰ http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-231698A1.doc （閱覽日期 2005/03/ 31）。參考 1990 英國廣播法 Sec.89, Sec.97；1949 年英國無線電報法 Sec.1 之規定。本段落參考自英國廣播局網站中之相關文章︰How is Commercial Radio Regulated？。網址：http://www.radioauthority.org.uk/index.html（閱覽日期 2005/03/31）。根據 1990 年廣播法規定，三張全國廣播電台執照，其中一張專供非流行音樂（non-pop）申請，即現在的古典音樂（ Classic FM ），另一張是專供談話性為主的使用（Predominantly speech-based service），即現在的 Talk Radio，第三張執照則是任何內容都可（all-comers），即現在的混合搖滾和流行音樂的 Virgin Radio。這三張執照於效期屆滿前 18 個月，廣播局將公告重新拍賣。此可參閱英國廣播局網站相關文章︰The Radio ‧17‧.

(18) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 以上商業廣播電台係採用拍賣方式核配廣播執照。此外，英國還有兩類廣播電 31. 台，其中一類是專門供民眾接近使用廣播媒介的短期廣播執照（ short-term Restricted Service Licenses, RSL）32，另一類是專供醫院或學校專用等非商業用的長期廣播執照（long-term Restricted Service Licenses, LRSL）33。在換照方面，依據英國 1990 廣播法規定，A、B、C、D 四類廣播電台執照到期前，廣播局應重新辦理公開拍賣，1996 年放寬 B、C、D 類廣播電台執照，到期不必重新辦理公開拍賣，其換照程序改為：電台應繳交現金保證（Cash bond for the license）並由廣播局向民眾徵詢意見，如果無民眾反應該電台有違反公共利益情形，且經廣播局評估該電台能提供多樣性廣播服務需求（Broadcasting Act 1990 Sec. 85(2)(3)），則由廣播局逕行准予換發八年效期的廣播執照34。. （二）英國核換照制度之評析從上述的制度看來，本文認為英國的核換照制度有以下優缺點。. 30. 31 32. 33. 34. Authority: It’s Licenses and Licensing Procedures。網址︰ http://www.radioauthority.org.uk/index.html（閱覽日期 2005/03/31）。依服務區的涵蓋人口多寡，地區又分為 A、B、C、D 四類，也是採用拍賣制，開放的前提是由廣播局考量市場需求，在不會造成干擾及考量市場廣告量的前提下，每年辦理公告適合開放的頻率，申請人於期限內繳交申請表，經審查符合申請資格後，由廣播局於該區內公告徵詢民眾，廣播局則考量該電台之設立是否符合當地民眾需求，是否廣為聽眾所選擇，財力是否足以支應八年的經營期，現有經營者過去八年內經廣播局評定符合公共利益等四項標準情形下，始得參加競標。此資料來源同前揭註內容。本段內容參考自英國廣播局網站相關文章，資料來源同前揭註內容。 RSL 執照效期不得超過 28 天，同一個團體或個人在同一地區，一年內最多可領有 2 張執照，每張執照間還必須至少間隔四個月。電台必須使用低功率發射，涵蓋半經約為 3 公里，由廣播局依「先到先用」原則核配使用。申請方式是填具廣播局所規定的申請表及擬用頻率後，即核配使用，最常使用的情形是藝術節活動、體育競賽、地區性嘉年華會、慈善募款、教育訓練或電影介紹等。此段內容資料來源同前揭註。 LRSL 執照，專門提供給醫院或校園使用，申請人必須是這個醫院或學校的聘用人員，在任何時間都可以申請 LRSL 執照，只要合乎基本資格及工程技術規範，且選用頻道無干擾顧慮，均可以獲准核發執照，有效期間為五年，效期屆滿，可以申請換發。英國有三種 LRSL 執照，第一種叫極低功率 FM 執照（Very low powered licenses），是以任何 FM 頻段、極低功率，於人口稀少的鄉村地區使用；第二種叫作導線迴路執照（Induction loop licenses），是以 AM 頻段、低功率，於封閉的大樓、建築物或隧道內以洩漏電纜方式播送使用；第三種叫作低功率 AM 執照（low powered licenses），是以 AM 頻段，於距離倫敦市區 25 英哩以外地區使用。資料來源同前揭註。本段內容參考自廣播局網站，資料來源同前揭註。. ‧18‧.

(19) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 1. 優點︰（1）率先實施廣播頻率拍賣制度，並允許頻譜交易轉讓。（2）有清楚明確的政治人物接近使用廣播媒介的規範與符合比例原則的罰則，如英國的廣播電台除了有錯誤更正及答覆聽眾問題的義務，踐行民眾接近使用媒介權外，亦明確規定應公平提供各政黨候選人政黨廣告，不得歧視（Broadcasting Act 1990 Sec. 107），而且要提供婦女或弱勢族群平等的工作權（equal opportunity employment, Broadcasting Act 1990 Sec. 108）。此外，英國廣播局對於廣播電台不履行錯誤更正及答覆聽眾問題的義務，或歧視政黨候選人，給予不公平待遇或違反工作平等權規定者，廣播局得先處以罰鍰、縮短執照效期二年，吊銷執照停播六個月之處分（Broadcasting Act 1990 Sec. 110），經依該三項處分後仍未於限期內改正者，廣播局將吊銷其廣播執照（Broadcasting Act 1990 Sec. 111）。 2. 缺點︰缺乏有效解決地下電台問題的對策，如英國政府取締地下電台十餘年來，核發 RSL 執照數出現明顯的成長，但未見其地下電台數量的減少35。. 三、澳洲廣播執照核換發之規範概況（一）澳洲核換照制度與規範澳洲的電信、廣播及資訊政策制定皆由通信資訊藝術部部長（Minister of the Department of Communications, Information Technology and the Arts, DCITA）負責，惟事務的管理分屬下列不同的部屬機關主管：廣播局（Australian Broadcasting Authority, ABA）及通信局（Australian Communications Authority, ACA）。在核發廣播電台執照的標準上，主管機關規定申請人必須於澳洲設有公司，且經過 ABA 認定准許該電台廣播服務，不致於有違反廣播法及相關規定之虞者，包括有公司營運紀錄、無不良誠信紀錄、申請人不致於有操控電台的經營、申請人無. 35. 根據廣播局所訂定的 RSL 執照收費標準為：RSL 執照費採按日計價，FM 廣播 25 瓦特功率者每日 80 英鎊，即每月 2240 英鎊（折合台幣 121,632 元）；FM 廣播 1 瓦特功率者每日 49 英鎊、AM 廣播 1 瓦特功率者每日 28 英鎊，由此看來 RSL 執照收費顯然過高，收費高除了對地下電台沒有吸引力外，其 RSL 執照效期又過短（僅有 28 天），管理方式顯然不利於民眾接近使用原則，又無法長期持有使用，而比起地下電台被取締後的罰金， RSL 執照費顯然昂貴許多，所以地下電台當然甘冒被取締的風險。這也難怪英國取締地下電台狀況與我國相同，十年來愈取締則家數愈多，成效不彰。請參考 Radio Authority Publishes Restricted Service License Annual Report for 2000，網址： http://www.radioauthority.org.uk/index.html（閱覽日期 2005/03/31）。 ‧19‧.

(20) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 違反廣播法規紀錄等（BSA 1992 Sec. 37）；發照程序則由 ABA 公告受理，申請人於一定期間內檢送相關申請表件（包括預定涵蓋區域及涵蓋人口數）及申請費，向 ABA 提出申請，ABA 受理並審查合格後，透過公開競價程序，由最高競價者取得經營資格（BSA 1992 Sec. 38）。澳洲商用廣播電台執照採用競價拍賣方式（BSA 1992 Sec. 36），如果只有一個人提出申請，則由這個人以公告之底價取得籌設電台的資格，如果有兩人以上（含兩人）提出申請時，則由申請人競價，由出價最高者取得籌設電台的發射機執照。ABA 每年公告開放兩次。申請商業廣播電台的資格：以澳洲境內或境外的公司均可。為了確保節目的多元服務，規定股權、跨媒體、外資經營持有股權比例限制如下：1. 有關經營權限制，同一人不得在同一地區內同時掌控或擔任兩家以上商業廣播電台的經理職務（BSA 1992 Sec. 56），同一公司在同一地區內最多可同時擁有兩張廣播執照（BSA 1992 Sec. 36）。2. 跨媒體經營限制上（cross-media limitations），同一人不得在同一地區內同時掌控或擔任一家商業電視台及一家商業廣播電台的經理職務；同一人不得在同一地區內同時掌控或擔任商業電視台及英文報社的經理職務；以及同一人不得在同一地區內同時掌控或擔任商業廣播電台及英文報社的經理職務（BSA 1992 Sec. 60&61）。3. 外資限制，只對外國人持股或經營無線電視台有所限制，對無線廣播電台並無限制36。澳洲廣播執照於初次核發後兩年內不得轉讓他人經營，兩年後方得轉讓他人經營（BSA Sec. 48）。廣播電台負責人或經理人變更時，電台應於 7 日內通知 ABA，違者處 50 元罰鍰（BSA 1992 Sec. 63&64）。對於違反擁有權及經營權限制者，ABA 將先以書面警告，限期改正。對於節目內容的管制，ABA 訂有節目內容標準規範、廣告標準規範、時事報導標準（current affairs disclosure standards）規範、政治性言論標準規範，以實現民主、多元、獨立的使命；確保節目內容符合民眾需求，避免偏見或歧視；以及提高新聞報導的準確性及公平性等37。澳洲自 2001 年 12 月至 2003 年 2 月，已完成開放七梯次之低功率調頻廣播電. 36. 37. 本段內容請參考澳洲 ABA 網站中的一文：The Broadcasting Services Act places no restrictions on foreign control of commercial radio broadcasting licenses or foreign directorships in companies which control such licenses。網址︰ http://www.aba.gov.au/ownership/limitations/foreign limit.htm（閱覽日期︰2005/03/31）。此部分可參閱澳洲 CBAA 組織網站中的文章。網址︰ http://www.cbaa.org.au/content.php/20.html（閱覽日期 2005/03/31）。. ‧20‧.

(21) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 台的開放，總共釋出 100 張發射機執照（transmitter licenses），供 31 個社區、教會、學校等法人機構申請使用，其得標價在 200 至 2000 澳幣。其開放受理程序為：由 ABA 公告，受理申請發射機執照，並委請 ACA 公開拍賣發射機執照（Radio communications Act 1992 Sec. 107），完成架設及查驗，由 ABA 發給發射機執照即可播音，ABA 不另行發給廣播經營執照。在換照上，其換照程序為執照到期前 20 週以上，一年以下填妥申請表及繳交換照申請費 200 元澳幣，送 ABA 辦理，執照效期為 5 年，ABA 於接獲換照申請後必須以書面回覆申請者（BSA 1992 Sec. 46&47, Sec. 90）。換照標準為經過 ABA 認定提供該電台或繼續提供該電台廣播服務，不致於有違反廣播法及相關規定之虞者，包括有公司營運紀錄、無不良誠信紀錄、申請人不致於有操控電台的經營、申請人無違反廣播法規紀錄等（BSA 1992 Sec. 41）。. （二）澳洲核換照制度之評析從澳洲的執照核換發制度，可以發現具有以下優點︰ 1. 明訂同一人不得在同一地區內同時掌控或擔任兩家以上商業廣播電台的經理職務，同一公司在同一地區內最多可同時擁有兩張廣播執照，避免市場壟斷。 2. 執照可以轉讓交易，適度放寬跨媒體經營限制，有利於市場自由競爭及聯合經營。 3. 開放 LPON 執照供民眾申請，訂定合理的底價由申請者競價，程序公開、透明且符合媒介公平接近使用原則。. 伍、代結論︰廣播電台執照核換發與審議制度之建議一、發現與啟示我國當前廣播電台執照核換發與審議制度存在的問題在透過對上述國家制度的整理與比較後，有以下的發現與啟示，整理如表一所示。. ‧21‧.

(22) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 表一：美國、英國、澳洲廣播執照核換發制度及其他相關措施比較表比較項目. 美國. 英國. 澳洲. 主管機關. 獨立法人. 獨立法人. 政府機關. 執照核發方式. 拍賣（1997 後，商用）. 拍賣（1991 後，商用）. 拍賣. 民眾參與換照制度. 有. 有. 有. 媒介接近使用措施及用途. 有，非商用. 有，非商用. 有，可商用. 地下電台問題. 趨緩. 嚴重. 無. 政治競選廣告公平近用規範. 有. 有. 有. 資料來源：本文綜合整理. 由以上比較表可以發現︰（一）本文所選定的三個國家在執照核發過程均已改採「拍賣制度」核發執照，而且主管機關也傾向以超然獨立的機構為主。其理由除了增加財政收入外，最重要目的之一就是為了避免不當的政治力干預。此制度在我國國內於八十七年修訂預算法時原則上亦有明訂廣播頻率可依公開拍賣或招標的方式為之 38. ，擁有頻率及限量或定額的特許執照在不牴觸特別法的狀況下都可以拍賣. 或招標的方式核配，但礙於新聞局的考量而未能踐行此規定。「拍賣制度」是否適用於我國雖非本文探究的重點，然亦值得我國列入參考39。（二）換照過程，三個國家都要求電台業者需對外公佈換照消息，鼓勵民眾參與提供電台業者不當經營的具體事證，以達到業者自律的效果。（三）上述三個國家均積極開放低功率小範圍的供民眾使用，提供最多數人接近使用廣播媒體。（四）最後，上述三個國家也都對政治人物使用廣播媒介持肯定態度，並有具體的公平近用與不得差別待遇的法律規範。. 38. 39. 參見預算法第 94 條規定：「配額、頻率及其他限量或定額特許執照之授與，除法律另有規定外，應依公開拍賣或招標之方式為之，其收入歸屬於國庫」。有關此部分的討論，可參閱陳炳宏（2005）在「無線電頻率指配模式與頻率拍賣制度之研究」一文之論述。. ‧22‧.

(23) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 經過以上整理比對後可以得知，上述國家執照核換發的制度與我國的當前制度不盡相同，然而，卻可以提供我國未來在執照核換發制度上的政策面參考。而針對本文聚焦的廣播電台「審議制度」，本文則有以下具體建議。. 二、我國執照核換發與審議制度改革之具體建議本文發現，我國廣播執照核換發制度確實有很多缺失，因此常有廣播電台被駁回換照申請後，又能贏得撤銷原處分結果之情事（如註 18 所示）。由於現行廣電法嚴重落後時空，行政院版廣電三法草案未能解決當前問題，所以相較於美國、英國及澳洲的管理制度，我國的廣播執照核換發管理制度有積極改革的必要性與急迫性。而根據過去廣播電台撤銷原處分的理由多以違反法律保留、比例原則、明確性原則、最後手段性原則及信賴保護原則等行政法的一般性原則為主，這些問題雖在九十二年廣電法修正案中有解套的方式，但由於在執照核換發標準與程序仍不完備的情況下，本文以為應力求彌補此缺口。另外，有關主管機關的定位與職能，以及其他應有效管理的配套措施等亦應一併列入改革之列。本文將以圖三及表二所整理的架構，作為改革行動方案與相關配套措施解決方案的初步構想，實際操作分述如下︰（一）確立主管機關的定位與職權︰由於科技發展迅速，產生數位科技匯流（convergence），使得通訊、資訊與傳播相關產業之界線已逐漸消弭，整合成一個機關，單獨行使職權，更有其必要性。各國為了確保通訊傳播監理機關的獨立性與專業性，都儘量避免該機關受該國政治運作、法律體制及市場開放程度等因素的影響。而我國廣播事業的規範牽涉到行政院新聞局、交通部、公平交易委員，各機關雖有組織與權責的分工，但由於機關間的歧見，往往造成政策主張的競合或推諉卸責，例如，取締地下電台責任不明，相互推諉即為一例。本文所探討的三個國家，除澳洲與我國一樣，由不同機關主管外，英國、美國都由同一機關負責廣播頻率的規劃、廣播區域的劃分及執照核換發。然而，澳洲的廣播與通信業務雖分別由 ABA、ACA 主管，但因為澳洲的廣播及通信政策皆由通信資訊藝術部部長負責，所以還不致於有互踢皮球情事。而英國過去電波頻率由隸屬於貿工部的無線電管理局（Radio communications Agency, RA）主管，廣播事業主管機關則為隸屬於文化媒體藝術部的廣播局（Radio Authority）主管，非法廣播電台問題也在事權不統一、政策不協調下，十餘年來和台灣一樣，出現愈取締愈嚴重情形。不過，. ‧23‧.

(24) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 英國已於 2003 年底，將通信、資訊、傳播等五個分立的管理機關加以整合成 OFCOM 統一事權。我國國內各界討論成立獨立超然的通訊傳播委員會已逾十年，目前雖已立法通過通訊傳播基本法，並確立成立超然獨立的「國家通訊傳播委員會（National Communications Committee, NCC）」，但尚須待立法通過組織法，使機關的成立有所依據，再由其推動通訊傳播作用法之修正。（二）主管機關職權法制化之配套措施︰國家通訊傳播委員會組成後，除應力求超然獨立行使職權外，尤應明確訂出主管機關的職權及職權行使的法律效果。（三）明確規範執照核換發程序與標準︰九十一年十二月原規定於廣電法施行細則的條文提升至廣電法位階的部分條文修正案順利通過，但本文發現罰則只增加籌設期間的撤銷籌設許可的規定，並無廢止廣播執照的規定，故而在第十二條與第十二之一條有換照駁回的明文規定，但對行政處分而言，駁回換照的處分，並不等同於撤銷執照及廢止許可或有權命令業者停播，所以未來在換照審議上，若是依據該第十二條與第十二之一條「駁回換照之申請」，預料還是會再重蹈過去發生案例的後塵。本文建議行政院版廣電三法草案第 107 條宜將駁回換照申請部分，予以重新規範清楚。（四）明確規範執照核換發程序與標準的配套措施︰核換發執照程序與標準應予以明確化，對於廢止或撤銷執照或許可之要件應有明確的法律條文規範，以避免爭端。（五）強化行政行為符合行政程序原則︰如前所分析，罰則應考慮明確性、法律保留原則、比例原則，最後手段性原則等行政法基本原則，因此對於程序性的違規，可以用行政罰鍰的方式規範，不必然以最後手段性原則廢止或撤銷執照或許可。（六）加強民眾媒介素養與監督媒介機制︰現行廣電法核換發執照作業毫無民眾陳述意見與參與媒介監督的機制，行政院版廣電三法草案第二十九條及第三十條規範平台服務業執照效期屆滿，換照應附文件、申請程序及審查標準，僅能看到業者所送的公眾申訴案件處理紀錄，本質上仍然缺乏民眾陳述意見與參與媒介監督的制度。本文以為應加入是項機制的操作。（七）依電台之優劣核予執照效期，並建立劣質電台退場機制：有了民眾監督媒介機制後，本文建議可採以往美國及英國換照制度，鼓勵民眾參予提供電台實際經營的意見，並要求業者於執照到期六個月前，於該頻道上至少連續廣播. ‧24‧.

(25) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 週知申請換照消息一個月以上，如果有聽眾或觀眾對於業者有違反公共利益或不良行徑者，得於一個月內檢具具體事證送主管機關檢舉，主管機關查證屬實者，如該電台於持照期間受過主管機關行政處分有案者，得經半數以上委員決議拒予換發執照或只換發二年效期的短期執照。二年效期屆滿申請換發新照時，如無再有違規情形，且無遭人檢舉違反公共利益或不良行徑，經半數以上委員決議，始發給六年效期之執照。如果仍違規嚴重，或有民眾檢舉不利電台經營的事證者，經半數以上委員決議廢止執照，或續發二年短期執照者，則由主管機關作出廢止其執照之處分或續發二年效期短期執照。對於經營良好，無民眾有負面換照意見者，經半數以上委員認可者，直接給予六年的有效期限。此目的即在獎勵優質電台、強化監督劣質電台，以建立劣質電台退場機制。以上幾點係針對我國廣播執照核換發制度的具體建議初步構想，表面上雖無「審議制度」字樣的改革具體方案，然而透過此等執照核換發制度改造的過程，即可直接或間接改善當前審議制度的弊病，亦能有效協助此議題諸多爭議的解決。. ‧25‧.

(26) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 有效管理措施. 執照讓售交易政治人物參與廣播行為規範. 廢除廣告時間限制. 鬆綁滿足. 務實. 主管機關組織超然. 執照核發制度. 多元競爭. 職權獨立. 程序法制. 品質管理. 執照換發制度. 換發程序. 釋出方式程序標準廣播近用頻道. 多重擁有限制. 平衡、監控. 民眾監督. 圖三：審議制度改革行動方案架構初步構想圖示資料來源︰本文綜合整理. ‧26‧. 換發標準.

(27) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. 表二：我國廣播執照核換發管理改革方案初步構想（另見說明）改. 革. 方. 案. 具. 體. 措. 施. 主管機關. 組織獨立. 預算獨立；委員任期法定且交錯；不必出席行政院會與立法院備詢；委員會採合議制；避免專斷及不當干預。. 的改造. 職權超然. 同一政黨委員席次不得多於其他政黨或非政黨委員數目；避免政黨徇私分贓及黑箱作業。. （建議）執照核發. 程序法制. 釋出方式. 主管機關職能、議決案或處分案之法律要件明確，且符合比例原則。商用—可考慮拍賣制度；廣播近用—專案、先到先用、協調整合。防止執照被壟斷及提供弱勢族群優惠條件與配套措施。. 制度改革民眾近用廣播指定專屬頻段供民眾設置低功率廣播近用。. 執照換發制度之改革. 換發程序. 屆期六個月前連續於廣播中播送換照訊息一個月，鼓勵民眾於一個月內檢具電台不當播音內容，向主管機關檢舉。. 換發標準. 1. 無人檢舉，或檢舉查無實據者，發給六年效期執照； 2. 有人檢舉，查證結果尚不嚴重，經半數委員議決拒予換發執照或只換發二年效期短期執照； 3. 有人檢舉，查證結果情形嚴重，經半數以上委員決議廢止執照，或續發二年效期短期執照。. 民眾參與監督鼓勵民眾參予提供電台具體不當經營內容或資料，供作電台廣播電台執照換發與否主要參考依據，免去不必要相關行政作業。資料來源：本文綜合整理說明︰有關本方案內容，若涉及未明概念之標準，本文建議應由主管機關另訂之。. ‧27‧.

(28) ‧廣播與電視‧. 第二十四期. 民94年1月. 參考文獻中國新聞學會（1997）。《九○年代我國新聞傳播事業》。台北︰中國新聞學會。中華民國廣播電視事業協會（1996）。《中華民國廣播電視年鑑七十九年到八十四年》，台北：廣播與電視雜誌社。行政院新聞局（2003）。《二○○三廣播電視白皮書》。台北︰行政院新聞局。政大傳播學院（1998）。《調頻中小功率廣播頻道繼續開放申設電臺之可行性評估》。台北︰行政院新聞局委託研究案。尤英夫（1999）。〈傳播法之檢討〉，網路資料︰上網日期 2005/01/03，參閱網址 http://taup.yam.org.tw/announce/9911/docs/28.html。石世豪（2000）。《廣播電台聯播、聯營、策略聯盟、股權轉讓及併購等相關問題之研究結案報告》。台北：行政院新聞局委託研究案。李念祖（1991）。〈從憲法論電視之法律規範與自律的基本原則〉，本文收錄在「邁向二十一世紀電視學術研討會」論文集。台北：華視文化。林子儀、劉靜怡（1993）。〈廣播電視內容之規範與表現〉，本文收錄在《解構廣電媒體︰建立廣電新秩序》。台北︰澄社。林亦堂（1998）。《跨世紀的美國電子傳播業》。台北︰三民。洪瓊娟、李大塊（1992）。〈真實與謊言之爭：廣播頻率分配、使用之現況及未來走向〉，《行政院新聞局八十一年度研究報告彙編》。台北：行政院新聞局。梁高榮（2001）。〈無線執照的拍賣與挑戰（上）〉，《通信雜誌》，93︰10。陳炳宏（2005）。〈無線電頻率指配模式與頻率拍賣制度之研究〉，《新聞學研究》，82︰171-210。陳彥龍（2001）。《電視媒介與台灣的民主化：民間全民電視台個案研究》。國立中山大學政治研究所碩士論文。陳嘉彰（2001）。〈政治勢力不應介入全民共有的廣播天空〉。網路資料，網址： http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/EC/090/EC-C-090-074.htm。張文輝（2001 年 3 月 14 日）。〈頻率釋出太多產生轉賣串聯弊病，開放電台政策已到檢討時刻〉，《聯合報》，第 5 版。張琬琳（2001）。〈開放電台南北 3 條聯播網串起政商版圖的重分配〉，《新新聞. ‧28‧.

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(31) 我國廣播電台執照核換發與審議制度之探討︰從「中廣換照案」談起. The Study over License-issuing, Licenserenewing and Evaluation System of Radio Stations in Taiwan: from “The Case of BCC’s License-renewing” Cheng-Yu Lin & Jiun-Yu Wen * 《Abstract》 This study investigates, examines, and evaluates our existing radio stations license-issuing, license-renewing and evaluation system through analyzing the issues led to by “the case of BCC’s license-renewing”. It is found that the most practical way to rule the radio stations is the “evaluation system” of the licensing system, whose necessity to be reexamined is the core of this study. We argue that to assign concrete positions and duties to the authorities concerned and draw up definite articles will serve as the best way to resolve the present issues. The reasoning of the study is presented as followed: Firstly, the major problem of the present evaluation system is found through the deep inquiry into the development of our radio stations’ licensing system. Secondly, the method of system comparison is applied, drawing the examples from the broadcastingdeveloped countries such as the United States, British, Australia, etc., and comparing their merits and demerits, in order to set a contrast to the present home system for examination. Lastly, the advice on the revision of the licensing system. *. Cheng-Yu Lin is currently a doctoral student at the Department of Journalism of National ChengChi University, Taipei, Taiwan. Jiun-Yu Wen is currently working toward the PhD degree in the Department of Electronic Engineering, National Taiwan University of Science and Technology, Taipei, Taiwan. ‧31‧.