《高大法學論叢》 第 10 卷第 1 期（09/2014），頁 167-212
由美國孤兒著作法案反思台灣
法制現況
*姚信安
**摘 要
「孤兒著作」，在我國又稱為著作財產權人不明著作，係指著 作權保護期間尚未屆滿，而著作權利人身分不明或所在不明之著 作。隨著網路環境發展導致資訊爆炸，加上著作權保護期間延長與 註冊保護主義式微之現象，造成孤兒著作數量暴增。欲利用孤兒著 作之人雖盡一切努力，常遍尋不著著作權利人，惟若未取得權利人 之授權，利用人可能為了避免成為侵權訴訟之潛在被告，而放棄孤 兒著作之使用，如此窘況，恐怕造成孤兒著作難以為社會充分且妥 善地利用。為了解決此一問題，世界各國紛紛進行孤兒著作利用之 * 本文為 102 年度國科會個別型研究計畫（編號：101-2410-H-194-025）研究成果。 感謝二位匿名審查委員悉心指正。 ** 國立中正大學財經法律學系助理教授，美國印第安那大學布魯明頓校區法學博 士。 投稿日期：01/02/2013；接受刊登日期：12/03/2013 責任校對：張鋐宜、張淑芬立法，其中，美國於 2006 至 2008 年間三度提出孤兒著作法案，我 國亦於 2010 年制定之文化創意產業發展法第 24 條規定孤兒著作利 用之準則，確立我國對於孤兒著作之申請許可制度。然而，憑藉歷 年相關文獻對於孤兒著作之討論，可以發現我國文創法關於孤兒著 作之規定當中潛藏許多法理與執行上之盲點。本文試圖由孤兒著作 法制之沿革出發，接續我國孤兒著作相關立法之介紹，經由比較法 方式引進並研析美國最新立法趨勢，期以不同之觀察視角為我國孤 兒著作制度相關研究以及立法提供參考。
Rethinking the Existing Rules of
Orphan Works in Taiwan via the U.S.
Orphan Works Legislation
Hsin-An Yao
***Abstract
Orphan work, according to the definition of the U.S. Copyright Office, means someone who wishes to make use of the work has made a reasonably diligent effort to find the copyright owner of the work in order to have the permission to use the work, yet the owner of a copyrighted work cannot be identified and located. In recent years, the amount of orphan works have tremendously increased due to the thriving of the Internet which has caused the information explosion, and the expansion of the copyright terms which makes people hard to track the identity and the location of copyright owners of copyrighted works. When a copyright user uses its best effort but fails to obtain a valid authorization from the copyright owner, they may give up using the work at issue so that they may avoid potential lawsuits of copyright infringement. The work, however, will not be effectively and fully used by the society under this predicament, and hence hinder the progress of the culture creativity.
In order to settle the problem, countries around the world have been proceeding their own legislation on the issue of orphan works. In ***
Assistant Professor, Department of Financial & Economic Law, National Chung-Cheng University; S.J.D., Indiana University Maurer School of Law, Bloomington, U.S..
the U.S., New Orphan Work Acts had been introduced thrice by some Congressman during 2006 and 2008 even though the Acts were not accepted and enacted by the Congress in the very end. Taiwan has also followed the international trend and enacted the Article 24 of the Law for the Development of the Cultural and Creative Industries (Culture and Creative Law), which provides the clear standards and the licensing system for the use of orphan works. According to the research and studies on orphan works over the years, we may still find flaws of the orphan works provisions in the Taiwanese Culture and Creative Law. The article will try to make a comparative study of Taiwanese and the U.S. orphan works legislation in order to explore the problems and identify possible solutions.
由美國孤兒著作法案反思台灣
法制現況
姚信安
目 錄
壹、前言 貳、孤兒著作探源 參、我國孤兒著作相關立法 一、文創法第 24 條 二、文創法第 24 條子法 肆、美國孤兒著作相關立法 一、美國孤兒著作報告書 二、美國 2006 年孤兒著作法案 三、美國 2008 年孤兒著作法案 伍、比較與檢討 一、法律本身之差異 二、制度之差異 三、適用標的之差異 四、勤勉搜尋標準之差異 五、孤兒著作標示之差異 六、非營利機構之特別待遇 陸、建議代結論 關鍵詞：孤兒著作、著作財產權人不明著作、申請許可制、合理勤勉之搜尋、文化 創意產業發展法Key words: orphan works, authorization permission , compulsory license, reasonable diligent search, Law for the Development of the Cultural and Creative Industries
壹、前言
「孤兒著作（orphan work，或稱孤兒作品）1」，依據美國著作
權辦公室（United States Copyright Office）之定義，係指著作權保護 期間尚未屆滿，而著作權利人身分不明或所在不明，利用人欲合法 經權利人授權而為利用，雖盡一切努力仍無法尋得權利人之著作2。 當一著作之著作權利人身分不詳或是所在地不明之情形，雖真正原 因時常難以得知，惟其背後往往隱含著著作權利人不欲、不能或不 在乎主張其著作上之專屬權利，然而，此類著作因仍處於法定保護 期間當中，公眾無法任意利用，欲利用者求作若渴，卻因遍尋不著 著作權利人而裹足不前，無法進一步使用該類著作，如此不但無益 於著作權利人，反倒成為文化發展之反動力。為了減輕此一隨著科 技發展而越發嚴重之社會惡象，世界各國急切尋求解決之道，其中， 美國本土曾經於 2005 年至 2008 年數度發動立法，欲針對孤兒著作 利用之救濟建立專法以規範之，可惜法案於國會叩關未果，目前尚 處於懸而未決之狀態；而我國則於 2010 年初通過並公布「文創法（以 下簡稱文創法）」，其中，第 24 條所規範者即為利用孤兒著作之授 權許可制度，我國未將孤兒著作相關規定於著作權法中明文，反而 1 我國文創法及其子法著作財產權人不明著作利用之許可授權及使用報酬辦法，將 孤兒著作稱為「著作財產權人不明著作」，惟為了論述方便，並與各界之用語一 致，本文統一採取「孤兒著作」稱之。 2
United States Copyright Office, Report on Orphan Works, 1 (2006), available at http://www.copyright.gov/orphan/orphan-report.pdf (last visited 5/20/2013) （原 文 為：“orphan works,” a term used to describe the situation where the owner of a copyrighted work cannot be identified and located by someone who wishes to make use of the work in a manner that requires permission of the copyright owner. Even where the user has made a reasonably diligent effort to find the owner, if the owner is not found, the user faces uncertainty – she cannot determine whether or under what conditions the owner would permit use）.
以文化法之形式使其存在，堪為我國所獨有，世界少見之立法體例。 目前美國著作權法當中雖不見完整規範孤兒著作及其利用條 文，惟美國著作權法及各階段之立法草案皆為我國近年立法之重要 參考依據，且涉及孤兒著作議題之案件當中，最重要且具指標性之 Google 圖書館訴訟案所在地即為美國，故探討孤兒著作立法時，美 國之立法進展仍屬焦點。緣此，本文欲透過與美國孤兒著作法案之 比較研究，探究我國文創法有關孤兒著作規定之內容與適當性。進 入台、美立法之討論以先，本文首先將介紹孤兒著作立法之緣起， 透過孤兒著作沿革之介紹，使讀者了解孤兒著作發生之原因，以及 該議題之於著作權法領域之重要性。本文接著將介紹我國有關孤兒 著作於文創法當中之立法，除了文創法母法以外，亦有數子法提供 補充之規定，透過法律之說明，介紹我國關於孤兒著作之立法例及 其特色。其後，本文將引介美國以 2008 年孤兒著作法案（Orphan Works Act of 2008）為主之孤兒著作系列立法行動，除了簡介美國 相關之立法歷程以外，將置重點於 2008 年孤兒著作法案之內容與其 獨具特色之規定。本文接續著將以比較之研究方法，提取台、美二 體例互異之立法內容，透過比對找出二者歧異之處。最後，本文於 結論處將提出個人意見與立法建議，藉由研究當中之觀察結果，萃 取美國法案具有參考價值之精華，冀供未來立法鏡鑒。
貳、孤兒著作探源
歐盟委員會（European Commission）於 2010 年 5 月所發布「孤 兒作品議題與授權成本評估報告（Assessment of the Orphan Works Issue and Costs for Rights Clearance）」明白將孤兒著作分為兩種類 型，其一為權利人身分不明之作品（works whose right holders are unidentified or unclear），另一則為權利人所在不明之作品（workswhose right holders cannot be traced or located）3。以上之定義與分 類，我國及其他國家亦多與之雷同。 孤兒著作於近幾年數量爆增，而成為著作權法領域當中的重大 問題之一，筆者歸納其原因，當有以下數項：
一、國際公約對於著作採用創作保護主義之要求，造
成著作權登記制度沒落
伯恩公約第 5 條第 2 項規定：「享有及行使各該權利不需履行 任何形式要求…」4。所謂形式要求，包含著作之登記等行政程序要 求。伯恩公約以後之相關國際公約，如 1994 年與貿易有關之智慧財 產權協定（TRIPS）、1996 年 WTO 著作權條約（WCT）及表演與 錄音物條約（WPPT）皆延續伯恩公約此一原則。各國為了符合國 際公約之要求，除了西班牙等少數國家外，紛紛取消著作登記作為 生效要件，縱使保留登記制度，亦僅為非強制之證權登記而已5 。如 此演變，使得著作無須經過登記即享有著作權能，卻也因此欠缺公 示之外觀，造成公眾對於權利歸屬認定上之困難。 3Anna Vuopala, Assessment of the Orphan Works Issue and Costs for Rights Clearance, available at http://ec.europa.eu/information_society/activities/digital_libraries/doc/ reports_orphan/anna_report.pdf (last visited 5/20/2013).
4
章忠信，《伯恩公約簡介》，章忠信著作權筆記網站， http://www.copyrightnote.org/ crnote/bbs.php?board=5&act=read&id=1 （ 最 後 瀏 覽 日 ： 5/15/2013 ）； Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works, available at http://www.wipo.int/treaties/en/ip/berne/trtdocs_wo001.html#P109_16834 (last visited 5/20/2013). 5 例如美國及日本雖有登記之相關規定，惟僅係存證性質，未強制所有著作皆須經 登記方生著作權法上之效力。
二、著作權保護期間之延長
同樣依據伯恩公約第 7 條第 1 項之規定：「本公約賦予之保護 期間為著作人終生及其死後五十年。」6復依同條第 6 項：「本聯盟 會員國賦予比前述各項規定期限更長之保護期間。」7 確立了國際間 著作權保護之最低期間要求。以我國為例，1928 年（民國 17 年） 之著作權法第 4 條規定著作權為著作人死後 30 年8，而現行法第 30 條第 1 項則規定著作人死後 50 年，大大地延長了著作權進入公共領 域之時間，一般認為亦係孤兒著作增加之原因9。三、網路科技發達使問題加劇
網路環境當中，著作人使用代稱或匿名之情況所在多有，數位 內容重製及傳播快速而方便，造成著作人所表示之姓名隨著著作透 過社群網站等平台廣泛流傳後不再為人所見，縱使善意利用人欲經 6章忠信，同前註 4；Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works, available at http://www.wipo.int/treaties/en/ip/berne/trtdocs_wo001.html#P109_16834 (last visited 5/20/2013).
7
章忠信，同前註 4；Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works, available at http://www.wipo.int/treaties/en/ip/berne/trtdocs_wo001.html#P109_16834 (last visited 5/15/2013). 8 經濟部智慧財產局（2010），《歷年著作權法規彙編專輯》，二版，頁 31，台北： 經濟部智慧局。 9 黃銘傑（2008），《數位內容產業發展條例草案第 18 條著作權人不明著作之許可 利用及使用報酬率等應遵行事項之研擬期末報告》，經濟部智慧財產局委託研 究，頁 10-12，台北：經濟部智慧財產局；章忠信，《怎麼證明你是著作權人？》， 2011 年 12 月，聯合新聞網 UDN 數位資訊網站，http://mag.udn.com/mag/digital/ storypage.jsp?f_ART_ID=361742（最後瀏覽日：5/30/2013）。
過授權利用著作，仍難以透過搜尋服務取得正確資訊10
。
四、Google 圖書館計畫（Google Library Project）彰
顯孤兒著作之窘境
Google 公司為了進行其 Google 圖書館計畫，將超過 1200 萬本 書數位化後，置於 Google Books 平台上供人查詢，並提供部分預覽 服務，其中有許多書籍屬於孤兒著作。雖然 Google 圖書館計畫立意 良善，惟全面使用孤兒著作將造成孤兒著作著作人權益受到傷害。 因為 Google 圖書館計畫之緣故，使得孤兒著作受到公眾關注，「孤 兒圖書（orphan books）」一詞更因此被美國紐約時報列為 2009 年 年度流行字彙（buzzwords）11 ；2011 年復因為 Author’s Guild12 和解 案，使得孤兒著作議題成為全世界輿論的焦點。 孤兒著作問題之所以重要，係因為孤兒著作本身仍在著作權保 護期間而尚未成為公共財，作者以外之人若欲於未經著作權人授權 之情況下利用該著作，除非有著作權法當中合理使用或例外規定之 適用，否則利用人將因其利用行為而陷自己於隨時可能被著作權人 以侵害著作權之理由提起訴訟之危險 13。為了避免因前述情形使善 意而欲合法利用孤兒著作之人負擔原本無須承受之侵權責任，復使 得孤兒著作受到妥善利用，進一步促進文化發展，有必要重新檢討 與孤兒著作相關之立法與規範。 10 黃銘傑，同前註 9。 11Mark Leibovich & Grant Barrett, The Buzzwords of 2009, NEW YORK TIMES, Dec. 19, 2009, available at http://www.nytimes.com/2009/12/20/weekinreview/20buzz.html (last visited 5/13/2013).
12
See generally The Author’s Guild v. Google, Inc., 770 F. Supp. 2d 666 (S.D.N.Y. Mar. 22, 2011).
13
United States Copyright Office, supra note 2, at 1.
目前許多國家為了因應孤兒著作認定與利用之問題，先後展開 立法行動，例如美國於 2006 年、2008 年二度提出之「孤兒著作法 案（Orphan Works Act of 2006 & 2008）」14
、歐盟於 2011 年 5 月所
提議之「孤兒著作指令」提案15
、以及英國於 2010 年「數位經濟法 案（Digital Economy Act）」當中曾經提出的孤兒著作條款16；許多
國家則已完成孤兒著作利用之明文化，例如日本著作權法第 67 條及 第 67 條之 2、韓國著作權法第 47 條、加拿大著作權法第 77 條、匈 牙利著作權法第 57/A 條、英國著作設計與專利法第 57 條、香港版 權條例第 66 條、中華人民共和國著作權法實施條例第 13 條…等， 皆針對孤兒著作之利用方法及配套措施有所規定。 目前歐、亞、美各洲之許多國家已經或正在制定孤兒著作之法 律規範，而各國對於孤兒著作利用之方式及期待皆有所不同，略可 分為以下四類： 第一、加拿大 17 、日本 18 、韓國 19 、匈牙利 20 、英國 21 及我國 14
U.S. Copyright Office, Orphan Works, at http://copyright.gov/orphan/ (last visited 05/15/ 2013).
15
European Commission, Proposal for A Directive of the European Parliament and of the Council on Certain Permitted Uses of Orphan Works (May 24, 2011), available at http://ec.europa.eu/internal_market/copyright/docs/orphan-works/proposal_en.pdf(las t visited 5/20/ 2013).
16
該法案於 2010 年 4 月審議時，基於各界疑慮尚存，故未通過。
17
COPYRIGHT ACT OF CANADA, art. 77 (R.S.C., 1985, c. C-42)(providing: ”(1) Where, on application to the Board by a person who wishes to obtain a licence to use (a) a published work, (b) a fixation of a performer’s performance, (c) a published sound recording, or (d) a fixation of a communication signal in which copyright subsists, the Board is satisfied that the applicant has made reasonable efforts to locate the owner of the copyright and that the owner cannot be located, the Board may issue to the applicant a licence to do an act mentioned in section 3, 15, 18 or 21, as the case may be.
(2) A licence issued under subsection (1) is non-exclusive and is subject to such terms
and conditions as the Board may establish.
(3) The owner of a copyright may, not later than five years after the expiration of a licence issued pursuant to subsection (1) in respect of the copyright, collect the royalties fixed in the licence or, in default of their payment, commence an action to recover them in a court of competent jurisdiction.
(4) The Copyright Board may make regulations governing the issuance of licences under subsection (1).”). 18 日本著作権法第 67 条：「公表された著作物又は相当期間にわたり公衆に提供 され、若しくは提示されている事実が明らかである著作物は、著作権者の不 明その他の理由により相当な努力を払つてもその著作権者と連絡することが できない場合として政令で定める場合は、文化庁長官の裁定を受け、かつ、 通常の使用料の額に相当するものとして文化庁長官 が定める額の補償金を 著作権者のために供託して、その裁定に係る利用方法により利用することが できる。 前項の裁定を受けようとする者は、著作物の利用方法その他政令で定める事 項を記載した申請書に、著作権者と連絡することができないことを疎明する 資料その他政令で定める資料を添えて、これを文化庁長官に提出しなければ ならない。 第一項の規定により作成した著作物の複製物には、同項の裁定に係る複製物 である旨及びその裁定のあつた年月日を表示しなければならない。」 19
COPYRIGHT ACTOF KOREA, art. 50 (providing: ”(1) Where any person, despite his considerable efforts in accordance with the criteria prescribed by Presidential Decree, cannot identify the owner of author’s property rights in a work made public (except foreigners’ works), or his place of residence and therefore is unable to obtain the authorization of the author for its exploitation, he may exploit the work by obtaining approval of the Minister of Culture, Sports and Tourism as prescribed by Presidential Decree, and depositing a sum of remuneration money according to the criteria as determined by the Minister of Culture, Sports and Tourism.
(2) The person who exploits a work under the provision of Paragraph (1) shall indicate that the exploitation is made with approval and the date when the approval is issued.
(3) Where a work which already obtained approval of the Minister of Culture, Sports and Tourism for its exploitation pursuant to Paragraph (1) becomes the object of approval of the same kind at a later time, the procedure of making considerable efforts in accordance with the criteria as prescribed by Presidential Decree pursuant to Paragraph (1) may be omitted, unless the owner of author’s property rights lodges
採取事前強制授權方式，由利用人向政府機關提存或對指定單位支 付一定數額之權利金後，利用孤兒著作。 第二、美國 2006 年及 2008 年二度提出之孤兒著作法案22則採 取事後限制損害賠償責任之方式，使利用人於事前盡到合理努力搜 尋權利歸屬，並且標明所利用作品之來源等義務後，得以利用孤兒 著作，並且於真正權利人事後主張其權利時僅須負擔有限之責任。 第三、香港 23 對於孤兒著作之態度則是，若於不可能藉由合理 an objection in accordance with the procedure prescribed by Presidential Decree before approval for statutory license for the work is granted.
(4) The Minister of Culture, Sports and Tourism shall notify the content of statutory license on telecommunications networks in accordance with Presidential Decree.”).
20
HUNGARIAN COPYRIGHT ACT, art. 57/A (1)( No. LXXVI, 1999)(providing: ” The Hungarian Patent Office shall grant upon request a license in conjunction with the setting of a compensation that is to be in compliance with the mode and extent of the use to those who have taken measures that can generally be expected under the given circumstances for the search of the author with due consideration to the genre of work and mode of use and the search of the author was of no avail. The license shall be effective for a maximum term of five years, in the territory of Hungary, non-exclusive, non-transferable, and shall not grant authorisation for granting further licenses and for the alteration of the work.”)
21
COPYRIGHT, DESIGNSAND PATENTS ACT OFTHE UNITED KINGDOM, art. 57(1) (providing: ”Copyright in a literary, dramatic, musical or artistic work is not infringed by an act done at a time when, or in pursuance of arrangements made at a time when— (a)it is not possible by reasonable inquiry to ascertain the identity of the author, and…”) DIGITAL ECONOMY ACT 2010, ch. 24, cl. 43, §116A(1) (2010)(providing “The Secretary of State may by regulations provide for authorising a licensing body or other person to do, or to grant licences to do, acts in relation to an orphan work which would otherwise require the consent of the missing copyright owner.”).
22
U.S. Copyright Office, Orphan Works, at http://copyright.gov/orphan/ (last visited 05/15/2013).
23
中華人民共和國香港特別行政區版權條例第 66 條第 1 項：「在以下情況發生時
所作出的作為，或依據在以下情況發生時所作的安排而作出的作為，並不屬侵
方法查得作者身分之時，利用人得逕自利用該著作，無須負擔任何 責任。 第四、中國24明文規定，於作者身份不明之情形下，由擁有著 作原件之人代為行使原作者所有之著作權。亦即利用人於原作者或 其繼承人之身分確定前，必須取得著作原件所有人之同意方得為利 用。 以下本文將置重點於我國與美國有關孤兒著作之立法，經由比 較法觀點探討二國於孤兒著作立法態度以及規範內容之差異，進而 檢討我國現有規範之缺失。
參、我國孤兒著作相關立法
我國隨同世界潮流，於行政院 2007 年 8 月 14 日送立法院審議 之「數位內容產業發展條例」草案當中，首度將著作財產權人不明 或所在不明著作，亦即孤兒著作之相關規定明文化 25 ，最終版本將 相關條文置於該條例草案之第 18 條26 。因數位內容產業發展條例草 犯文學作品、戲劇作品、音樂作品或藝術作品的版權─ (a) 不可能藉合理查究而 確定有關作者的身分；…」；中華人民共和國香港特別行政區版權條例第 75 條 第 1 項 （2007）。 24 中華人民共和國著作權法實施條例第 13 條：「作者身份不明的作品，由作品原 件的所有人行使除署名權以外的著作權。作者身份確定後，由作者或者其繼承 人行使著作權。」 25 章忠信，《2009 年著作權白皮書》，2010 年 1 月，章忠信著作權筆記網站， http://www.copyrightnote.org/paper/2009paper.doc（最後瀏覽日：5/30/2013）。 26 行政院數位內容產業發展條例草案，行政院網站，http://www.ey.gov.tw/public/ Attachment/781620153771.pdf（最後瀏覽日：5/23/2013）（第 18 條：「（第 1 項） 利用人為製作數位內容，已盡相當努力，就已公開發表之著作，因著作財產權 人不明或其所在不明致無法取得授權時，經向著作權專責機關釋明無法取得授 權之情事，申請許可授權，並提存使用報酬後，得於許可授權範圍內利用該著 作。（第 2 項）著作權專責機關對於前項申請之許可，應刊載於政府公報或以其案與 2008 年 2 月 4 日由行政院文化建設委員會所提交立法院審議之 「文創法」草案當中有關孤兒著作與設定質權等規定過於類似，遂 將此二規範移由「文創法」草案明文規定之27 。 2010 年 2 月 3 日公布之文創法第 24 條針對文化創意產品之製 作而利用孤兒著作之情形予以明文規定，配合「著作財產權人不明 著作利用之許可授權及使用報酬辦法」，以及「著作財產權人不明 著作利用許可申請規費收費準則」二行政命令之補充，於孤兒著作 利用上儼然形成堪稱完備之專門規定。
一、文創法第 24 條
文創法第 24 條之主要內容，在於提供製作文化創意產品時利用 孤兒著作之準則。一如前述，對於孤兒著作之利用，本法採取事前 強制授權制，必須由利用人於著作權專責機關，亦即經濟部智慧財 產局處取得授權，並且提存使用報酬後，方得利用孤兒著作。本條 共分為七項，前五項與原「數位內容產業發展條例」草案第 18 條之 規定相似度極高，而後二項為本法制定時所新增者，主要在規範撤 銷或廢止已獲授權許可之利用情形。以下就本條之重點整理如下： 他適當之方式公告之。（第 3 項）第一項使用報酬之金額，應與一般著作經自由 磋商所應支付合理之使用報酬相當。（第 4 項）依第一項規定獲得授權做成之數 位內容重製物，應註明著作權專責機關之許可日期、文號及許可授權利用之範 圍。 （第 5 項）第一項申請許可、使用報酬之計算方式與提存及其他應遵行事 項之辦法，由著作權法主管機關定之。」）。 27 章忠信，《不該在文創法出現的著作權條文》，聯合新聞網(01/08/2010)，聯合新 聞網 UDN 數位資訊網站，http://mag.udn.com/mag/digital/storypage.jsp?f_ART_ ID=230149（最後瀏覽日：5/13/2013）。（一）孤兒著作之內涵
I. 文創法第 24 條第 1 項將「孤兒著作」此一名詞之定義為「著 作財產權人不明或其所在不明致無法取得授權」之著作，且 此一類著作必須以已然公開發表為前提。假設所欲利用之著 作尚未公開發表，於著作人尚未行使其著作人格權當中之公 開發表權之前，不得利用該著作，亦即不得適用文創法第 24 條之規定，否則即侵害著作人之公開發表權28 。 II. 依據文創法第 24 條之規定，關於孤兒著作之利用，僅限 於製作文化創意產品時利用孤兒著作之情形。（二）申請許可授權利用孤兒著作之程序
III. 文創法第 24 條第 1 項、第 2 項與第 3 項規定欲利用孤兒 著作之人，必須完成一定之法定要求後，方得以於許可範圍 內利用該著作。欲利用已公開發表之孤兒著作者，首先，必 須向著作權專責機關釋明自己已盡一切努力搜尋查證著作 財產權人之身分或其所在而不可得，無法取得著作財產權人 之授權。其次，著作權專責機關於孤兒著作利用許可申請案 提出後，須對於申請利用人所釋明之內容進行複查。若證實 無法取得授權之事實為真，則專責機關應許可該授權申請， 申請利用人於提存使用報酬後，即可於許可範圍內利用該孤 兒著作。最後，同條第 2 項規定於取得授權許可後，著作權 專責機關應將授權許可之內容，以適當方法公告並刊登政府 公報，以昭公信。而利用人於製作附有孤兒著作之文化創意 28 章 忠 信 ，《 文 化 創 意 產 業 發 展 法 第 24 條 》， 章 忠 信 著 作 權 筆 記 網 站 ， http://www.copyrightnote.org/crnote/bbs.php?board=11&act=read&id=168（最後瀏 覽日：5/28/2013）。產品重製物時，應當依照同條第 4 項之規定許可日、許可文 號及受許可利用之條件與範圍。 IV. 著作權專責機關之所以必須再次查證無法授權之情形， 在於本法並未加諸申請利用人嚴格之證明義務，僅要求其釋 明已盡一切努力無法取得授權之情形，既然未經確切證明， 則著作權專責機關為准否許可之行政處分前，當再度查證， 以求授益處分之合法與正當29。 V. 文創法第 24 條孤兒著作利用之規定，係參考日本與加拿 大之立法例，採行事前強制授權許可制。亦即於著作財產權 人身分或所在不明之情形下，著作權專責機關以許可之公權 力介入，強行使孤兒著作之著作財產權人授與申請人利用該 孤兒著作之權利。因此，縱使日後著作財產權人出面主張其 對於孤兒著作之著作財產權，除非有文創法第 24 條第 6 項 或第 7 項之情形外，不得為與著作權專責機關許可相反之主 張，僅得依所提存金額取得授權使用之報酬30 。
（三）授權許可之撤銷或廢止
VI.
文創法第 24 條第 6 項暨第 7 項為文建會原本所提草案或 更早的數位內容產業發展條例草案內容所無。為了使授權許 可之處分於不實申請或不適當利用之情形下得以失效，以補 救行政處分之瑕疵或利用人之不法行為，經立法院黨團協商 之結果，遂於原本所提案之條文後，增加廢止與撤銷之規定。VII.
於同條第 6 項增列許可撤銷之明文，規定許可授權後， 若發現孤兒著作利用之申請各相關資料有任何不實之情事 29 同前註。 30 同前註 29。發生時，著作權專責機關應撤銷該利用授權之許可。第 7 項 則規定許可授權後，利用人若有未依許可之方式（條件或範 圍）利用該著作時，著作權專責機關應廢止該利用授權之許 可。
VIII.
至於撤銷與廢止二處分不同之處，在於二者失效時間 計算之差異。依行政程序法第 118 條之規定，原則上遭到撤 銷的行政處分，溯及既往失其效力；而行政處分之廢止，依 據同法第 125 條，原則上應自廢止時或自著作權專責機關所 指定較後之日時起，向後失其效力31 。二、文創法第 24 條子法
（一）著作財產權人不明著作利用之許可授權及使用報酬辦法
本辦法為文創法之子法，法源依據為同法第 24 條第 5 項，主要 在規定孤兒著作許可申請之細節事項，以及使用報酬計算暨其他相 關事項。辦法中除了針對許可申請之方式、文件內容及核駁情形鉅 細靡遺地作出規定外，關於使用報酬部分，本辦法於第 6 條第 2 項 針對文創法第 24 條第 1 項使用報酬提存部分做出補充，規定申請人 於提存經主管機關核定後之使用報酬前，不得利用許可利用之著作。 此外，本辦法當中亦透過第 3 條第 2 項補充第 3 條第 1 項第 6 款之規定時，間接提出了「已盡一切努力」之形式判斷要求，計有 向著作權人團體查證及登載新聞紙尋找等二基本要求。依法授權許 可之申請人必須向相關著作權人團體或其他機構查詢原著作之著作 財產權人之姓名或名稱、住所或居所及相關訊息，經該團體或機構 31 吳庚（2011），《行政法之理論與實用》，十一版，頁 396-401，台北：三民；章 忠信，同前註 29。回覆無法得知所欲查詢之內容，或自其接獲查詢文件日起經過三十 日無回覆；同時，申請人必須已登載新聞紙或以其他適當方式公開 尋找著作財產權人或相關訊息，自登載或以其他適當方式公開日起 經過三十日無回應。該項雖非斷定「已盡一切努力」要件存否之完 整標準，至少為該要件提供了專責機關核駁與否之基本形式要求。
（二）著作財產權人不明著作利用許可申請規費收費準則
本收費準則內文僅短短三條，其中，第 1 條規定本準則之法源 依據為規費法第 10 條；第 2 條則明文規定著作財產權人不明著作利 用許可申請規費為每件著作新臺幣五千元。肆、美國孤兒著作相關立法
一、美國孤兒著作報告書
美國有關孤兒著作之立法運動，始於 2005 年美國參眾議院司法 委員會（Judiciary Committees in the House/Senate）要求美國著作權 局全面檢討對於孤兒著作之法律問題。次年，美國著作權局於參考 850 件各界所提供之意見書，舉辦數場巡迴討論會，並且與各相關 團體個別進行面談後，草擬出著作權局版本之「孤兒著作報告書 （Report on Orphan Works）」32。其中，本報告書最重要之提案在於，若孤兒著作之利用人於「合理勤勉之搜尋（reasonable diligent search）」後仍無法尋得所欲利用著作之著作財產權人時，日後著作 之著作財產權人若因利用人利用該著作而主張侵權責任時，其救濟 32
See generally U.S. COPYRIGHT OFFICE, REPORTON ORPHAN WORKS: A REPORT OF COPYRIGHTS (2006), available at http://www.copyright.gov/orphan/orphan- report-full.pdf (last visited 5/20/2013).
方 法 與 範 圍 應 受 到 限 制 ， 包 涵 合 理 的 損 害 賠 償 金 （ reasonable compensation），以及受限制的禁制令救濟（injunctive relief）33。此 外，本報告書當中尚且提到美國現行著作權法於孤兒著作有關之規 定，直接相關者有美國著作權法第 108(h)與 115(b)二條，而間接相 關具有參考價值者，則係同法第 203、204(c)、304(d)與 504(c)(2)條。 其中，同法第 203、204(c)與 304(d)等條文因所規範之情形與孤兒著 作類似，皆為無法尋得權利人之情形，故可供立法參考，而第 504(c)(2) 條對於侵權損害賠償額彈性調整之規定，則可作為孤兒著作立法當 中賠償額調整之借鏡 34 。須特別說明者，為第 108(h)條與第 115(b) 條。
（一）美國著作權法第 108(h)條
本條項之規定為：「(1) 本條於已公開發表作品之著作權期間 最後 20 年，圖書館或檔案庫，包含非營利教育機構，若基於合理之 調查初步認定第(2)項第(A)、(B)、(C)款所設條件皆不適用之前提 下，因保存、學術或研究之目的，得以摹寫或數位化之形式重製、 散布、展示或演出全部或一部分之著作重製物或錄音物。(2)重製、 散布、展示或演出等行為皆未取得授權，若：(A)著作用於一般商業 用途；(B)著作之重製物或錄音物得以合理價格取得；(C)著作權人 或其代理人依據著作權局所頒條例所發通知，表示(A)、(B)二款所 列條件適用之。(3)本條之除外規定不適用於圖書館或檔案庫以外之 利用人35。」 33Id. (which gives two main components of the rule: " the threshold requirements of a reasonably diligent search for the copyright owner and attribution to the author and copyright owner; and the limitation of remedies that would be available if the user proves that he conducted a reasonably diligent search").
34
Id.
35
17 U.S.C. § 108(h) (1998)(providing:" (h)(1) For purposes of this section, during the last 20 years of any term of copyright of a published work, a library or archives,
此條項係因美國於 1998 年透過「Sonny Bono 著作權期間延展 法案（Sonny Bono Copyright Term Extension Act）」將著作權保護 期間延長後所為之配套措施。因為該法案將著作權一般期間由著作 人死後 50 年延長至 70 年，使得公眾對於著作之利用必須延後 20 年，為了讓圖書館（libraries）與檔案庫（archives）等非營利機構得 以基於保存、學術或教育之目的早日利用著作，遂規定已公開發表 之著作於保護期最後 20 年時，得以由圖書館等機構基於前述之目的 而利用著作，以免保護期間過長，反而有礙於學術、教育等之推展36。 惟本條項所規範之對象限於圖書館、資料庫或非營利教育機 構，利用目的限於保存、學術或研究，利用之方式亦限於以摹寫或 數位化之形式重製、散布、展示或演出著作重製物或錄音物。因此， 本條項並非對於孤兒著作一般性利用之規範。
including a nonprofit educational institution that functions as such, may reproduce, distribute, display, or perform in facsimile or digital form a copy or phonorecord of such work, or portions thereof, for purposes of preservation, scholarship, or research, if such library or archives has first determined, on the basis of a reasonable investigation, that none of the conditions set forth in subparagraphs (A), (B), and (C) of paragraph (2) apply. (2) No reproduction, distribution, display, or performance is authorized under this subsection if— (A) the work is subject to normal commercial exploitation; (B) a copy or phonorecord of the work can be obtained at a reasonable price; or (C) the copyright owner or its agent provides notice pursuant to regulations promulgated by the Register of Copyrights that either of the conditions set forth in subparagraphs (A) and (B) applies. (3) The exemption provided in this subsection does not apply to any subsequent uses by users other than such library or archives").
36
See Marybeth Peters, The Register of Copyrights before the Subcommittee on Courts
and Intellectual Property Committee on the Judiciary (H.R., 106th Con., 2nd Sess.,
May. 25, 2000), available at http://www.copyright.gov/docs/regstat52500-2.html (last
visited 5/20/2013)；賴韻羽（2008），《孤兒著作利用困境與解決機制之研究》，頁
62-63，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文。
（二）美國著作權法第 115(b)條
本條項規定：「欲取得強制授權意圖之通知（the Notice of Intention）— （1）任何人欲依本項規定取得強制授權者，應於製作 著作之錄音物之前或製作後 30 日內，尚未散布之前，提供著作權人 欲製作錄音物之通知。設若著作權局之登記或其他公開記錄無法得 知著作權人身分，亦未包含得以提供通知之地址，則以將該意圖通 知於著作權局建檔為已足。惟該通知之形式、內容與提供之方式必 須符合著作權局之要求，並應明文規範之。 （2）未依第(1)款提供或建檔通知者，排除取得強制授權之可 能性，並且於未經協議授權之情況下製作或散布錄音物者，屬於本 法第 501 條可提起告訴之侵權行為，完全適用本法第 502 至 506 條 之救濟方法37。」 美國著作權法第 115 條第(a)項第(1)款規定，非戲劇類音樂著作 若已經著作權人同意而於美國境內發行時，任何人得於遵守本條規 定之情形下，取得製作與散布該著作錄音物之強制授權 38。而依同 3717 U.S.C. § 115(b) (1998)(providing: "NOTICE OF INTENTION TO OBTAIN
COMPULSORY LICENSE—(1) Any person who wishes to obtain a compulsory license under this section shall, before or within thirty days after making, and before distributing any phonorecords of the work, serve notice of intention to do so on the copyright owner. If the registration or other public records of the Copyright Office do not identify the copyright owner and include an address at which notice can be served, it shall be sufficient to file the notice of intention in the Copyright Office. The notice shall comply, in form, content, and manner of service, with requirements that the Register of Copyrights shall prescribe by regulation. (2) Failure to serve or file the notice required by clause (1) forecloses the possibility of a compulsory license and, in the absence of a negotiated license, renders the making and distribution of phonorecords actionable as acts of infringement under section 501 and fully subject to the remedies provided by sections 502 through 506 and 509").
38
17 U.S.C. § 115(a) (1998).
條第(b)項前段之規定，必須於製作錄音物前後之一定時間內，將欲 取得強制授權之意圖通知著作權人。惟若著作權人身分或所在不明 時，無法依本條項前段規定將通知送達著作權人，為了使此類著作 仍得以充分受到利用，遂規定若於美國著作權局裡之各種記錄查無 著作人之身分與所在時，利用人得將原本應提供著作權人之通知， 直接建檔於著作權局後，利用該著作製作與散布錄音物。此一規定 同與孤兒著作有關，惟適用標的限於非戲劇類音樂著作之錄音物， 與本法第 108(h)條一樣，非針對孤兒著作之一般性規定。
二、美國 2006 年孤兒著作法案
著作權局於孤兒著作報告書當中所提之建議，隨後透過 2006 年 5 月 22 日經由眾議員 Lamar Smith 之引介，被納入「2006 年孤兒 著作法案（the Orphan Works Act of 2006）」之法案39當中，欲於美國著作權法新增第 514 條專門規範孤兒著作救濟之規定與限制，惟 本法案從未正式於美國眾議院司法委員會（House Committee on the Judiciary）當中完成表決40。2006 年 9 月 12 日，眾議院議員 Lamar Smith 再度將 2006 年孤兒著作法案當中所提之條文原封不動地置入 「2006 年著作權現代化法案（the Copyright Modernization Act of 2006；以下簡稱 Smith 版法案）」當中，惟本法案與其前身同其命
運，同樣未曾於眾議院當中有表決之機會41
。
Smith 版法案之目標，在於當公眾無法尋得著作權人取得授權之
39
See Orphan Works Act of 2006, H.R. 5439, 109th Cong. (2006), available at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d109:h.r.05439: (last visited 5/20/2013).
40
See Orphan Works Legislation, http://www.sourcewatch.org/index.php?title=Orphan_ works_legislation#cite_note-1 (last visited 5/15/2013).
41
Id.
時，若他們能夠透過遵守著作權辦公室之相關準則，以顯示其對於取 得授權所為合理之努力，將可因此降低他們被訴侵權的危險 42。其 中，本法案於第 514 條(a)項(1)款中規定，若利用人於侵害他人著作 權利之行為發生之前，若利用人或第三人基於善意而合理勤勉地搜 尋著作之權利人而不可得；或將基於合理勤勉搜尋所獲致，具有一 定可信度之著作人基本資訊，於利用著作時揭露而為著作權利之歸 屬者，縱使嗣後著作權利人行使其權利，利用人僅依同條(b)項，於 金錢救濟與禁制令救濟二方面負擔法定之有限責任43。 此一版本之法案與著作權辦公室所提出之孤兒著作報告書二者 之間最大之不同點，在於孤兒著作報告書當中未闡明「合理勤勉之 搜尋」舉措之定義以及實行方式，2006 年版法案因此於第 514 條(a) 項(2)款(b)目明文規定孰為「合理勤勉之搜尋」，並且條列式說明其 判斷之準則44。此外，2006 年版法案要求利用人須書面載明孤兒著 作合理勤勉之搜尋內容，此亦為著作權報告書中所無者。
三、美國 2008 年孤兒著作法案
2008 年 4 月，以參議員 Patrick Leahy 與 Orrin Hatch 為首之修 法團隊 45，與 2006 年之修法同，欲於著作權法第五章當中增列第
514 條針對孤兒著作之規範，遂以「2008 年孤兒著作法案（the Orphan
42
See Rep. Smith Introduces Orphan Works Act of 2006, http://www.techlawjournal. com/topstories/2006/home.asp (last visited 6/7/2013).
43
See Orphan Works Act of 2006, H.R. 5439, 109th Cong. (2006), available at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d109:h.r.05439: (last visited 5/20/2013).
44
See Rep. Smith Introduces Orphan Works Act of 2006, http://www.techlawjournal. com/topstories/2006/home.asp (last visited 6/7/2013).
45
Marybeth Peters, The Importance of Orphan Works Legislation (Sep. 25, 2008), http://www.copyright.gov/orphan/(last visited 5/10/2013).
Works Act of 2008，或稱為 the Shawn Bentley Orphan Works Act of 2008）」為名同時送參、眾兩院議決，可惜此番雖然於同年 9 月參 議院議決通過，惟眾議院仍未能於當年度第 110 次代表大會會期前 通過46 。截至目前為止，美國雖然尚未有完整之孤兒著作明文，2008 年孤兒著作法案卻體現了美國對於孤兒著作立法之最新態度，值得 深入認識與探討。
（一）2008 年孤兒著作法案之主旨
本法案延續著作權局於 2006 年所發布孤兒著作報告書之精 神，目的在使孤兒著作之利用人於利用孤兒著作之前，若對於著作 權人之身分及所在已盡合理勤勉之搜尋義務，則縱使日後著作權人 主張利用人侵權，其救濟之手段與範圍受到一定之限制47 。 美國著作權局現任局長 Marybeth Peters 謂：「孤兒著作係(美國) 三十年來修法之副產品 48 。」之所以有此一限制著作權人救濟之制 度，一如 Peters 所言，其實與美國著作權法歷年來一連串之修正有 關。美國數度修法，不但因延長著作權保護期間及恢復外國著作之 著作權等舉措，而延後了著作成為公共財為公眾利用之時間，對於 改革著作權登記制度與著作權標示之取消...等等立法措施，更使得 46See Katharina de la Durantaye, Finding a Home for Orphans: Google Book Search and Orphan Works Law in the United States and Europe, 21 FORDHAM INTELL. PROP. MEDIA & ENT. L.J. 229, 248 (2011); see also Alessandra Glorioso, Google Books: An Orphan Works Solution?, 38 HOFSTRA L. REV. 971, 980 (2010).
47
See id. at 979.
48
Marybeth Peters, The Register of Copyrights before the Subcommittee on Courts and Intellectual Property Committee on the Judiciary (H.R., 106th Con., 2nd Sess., May. 25, 2000), available at http://www.copyright.gov/docs/regstat52500-2.html(last visited 5/20/2013) (said "these orphans are a by-product of three decades of change that has slowly but surely relaxed the obligations of copyright owners to assert and manage their rights").
著作權人之身分的辨識困難度增加 49 。凡此種種，不但可能置欲利 用著作之人於侵權之危險，更使得著作權市場之正常運作受到阻 礙；然而，透過立法限制孤兒著作權利人之救濟途徑與範圍，或能 減輕善意（good-faith）孤兒著作利用人無端負擔之責任，進而達到 物盡其用，增進公共利益之效果。
（二）適用本法案之資格與條件
IX.
首先，本法案置於著作權法第五章「著作權侵害與救濟（Copyright Infringement and Remedies）」當中，無侵害即無 救濟，故與我國文創法第 24 條所規定者不同，孤兒著作之 利用人於本法案之地位亦為「侵權人（infringer）50 」，僅在 符合法定要件之情況下，侵權之損害賠償等救濟途徑受到限 制而已
。
X.
利用人雖因其孤兒著作之利用未經著作權人同意而依法 成為侵權訴訟之被告，惟若利用人符合法定之要求，則其應 負之侵權責任受到限制： 1. 於侵害他人權利之利用行為發生之前，利用人或利用人 以外之第三人曾經基於誠信原則，以合於本法案要求之 搜尋方式（qualifying search）搜尋孤兒著作之著作權人 而不可得，並將該搜尋結果建檔51 。應注意者，所謂合 49 Id. 50See Orphan Works Act of 2008, H.R. 5889, 110th Cong. (2008), available at http://www.thomas.gov/cgi-bin/query/z?c110:H.R.5889: (last visited 5/20/2013)（法 案當中稱呼利用人之用語為侵權人（infringer），而對於利用行為則稱為侵害行 為（infringement）），為求用語之統一，本文以下仍以利用人代稱之
51
See H.R.5889, 110th Cong. § 514(b)(1)(A)(i) (2008)(providing " proves by a preponderance of the evidence that before the infringement began, the infringer, a person acting on behalf of the infringer, or any person jointly and severally liable
於本法案要求之搜尋方式，依本法案之規定，即為合理 勤勉之搜尋（reasonable diligent search）52。
2. 利用著作前已向著作權局為利用通知（a Notice of Use） 之建檔53。 3. 若基於所搜尋之結果有合理之程度得知著作權人之身 分時，應表示其姓名54 。 4. 依著作權局規定列出孤兒著作之符號或其他使用孤兒 著作之告示55。
（三）合於本法案要求之搜尋方式（qualifying search）之標準
依據本法案之規定，若利用人勤勉地尋找所利用著作之著作權 人身分及所在時，即符合合於本法案要求之搜尋方式 56。若僅憑特with the infringer for the infringement--(I) performed and documented a qualifying search, in good faith, for the owner of the infringed copyright; and (II) was unable to locate the owner of the infringed copyright").
52
See id. § 514(b)(2)(A)(i)(providing " IN GENERAL- For purposes of paragraph (1)(A)(i)(I), a search is qualifying if the infringer undertakes a diligent effort to locate the owner of the infringed copyright").
53
See id. § 514(b)(1)(A)(ii)(providing "(ii) before using the work, filed with the Register of Copyrights a Notice of Use under paragraph (3)").
54
See id. § 514(b)(1)(A)(iii)(providing "(iii) provided attribution, in a manner that is reasonable under the circumstances, to the owner of the infringed copyright, if such owner was known with a reasonable degree of certainty, based on information obtained in performing the qualifying search").
55
See id. § 514(b)(1)(A)(iv)(providing "(iv) included with the use of the infringing work a symbol or other notice of the use of the infringing work, in a manner prescribed by the Register of Copyrights").
56
See id § 514(b)(2)(A)(i)(providing "For purposes of paragraph (1)(A)(i)(I), a search is qualifying if the infringer undertakes a diligent effort to locate the owner of the infringed copyright").
定重製物或錄音物欠缺系爭著作權人之身分資料之事實，不足以作 為勤勉搜尋的證明57。 至於勤勉（diligent effort）是否具足之判斷標準於本法案有三。 首先，以與搜尋有關之事實為前提，搜尋行為是否合理且合宜？其 次 ， 利 用 人 是 否 採 用 著 作 權 局 所 主 張 之 最 佳 實 行 方 法 （ best practices）？最後，利用人進行搜尋之時間是否為利用行為之前，卻 接近開始為該行為之合理時點58？
（三）適用本法案之效果
如前所述，利用人對於孤兒著作之利用，依美國國會目前之觀 點，雖仍屬於侵權行為，惟著作權人之救濟主張受到限制。著作權 人於本法案之救濟途徑分為金錢救濟（monetary relief）與禁制令救 濟（injunctive relief）二種。 XI. 金錢救濟 依照本法案之規定，除了命令要求利用人向權利人基於 侵權支付合理補償金（reasonable compensation）以外，不得 57See id. § 514(b)(2)(A)(iii)(providing "(iii) LACK OF IDENTIFYING INFORMATION- The fact that a particular copy or phonorecord lacks identifying information pertaining to the owner of the infringed copyright is not sufficient to meet the conditions under paragraph (1)(A)(i)(I)").
58
See id. § 514(b)(2)(A)(ii)(providing "(ii) DETERMINATION OF DILIGENT EFFORT- In determining whether a search is diligent under this subparagraph, a court shall consider whether--(I) the actions taken in performing that search are reasonable and appropriate under the facts relevant to that search, including whether the infringer took actions based on facts uncovered by the search itself; (II) the infringer employed the applicable best practices maintained by the Register of Copyrights under subparagraph (B); and (III) the infringer performed the search before using the work and at a time that was reasonably proximate to the commencement of the infringement").
為任何金錢之救濟（包括實際損害賠償金、法定損害賠償 金、成本以及律師費用）59。 此外，若利用人為非營利教育機構、圖書館、資料庫或 公共廣播單位，且符合以下情形時，除非著作權人證明且法 院發現利用人之收益係直接來自侵害他人權利之利用行 為，否則利用人無須支付合理補償金。 1.非基於取得直接或間接商業利益而利用。 2.利用行為本質上主要為教育性、宗教性或慈善性者。 3.於收到著作權人主張侵權之通知，且迅速就該通知為善 意之查證後，利用人即刻停止其已侵害他人權利之利用 行為60。 59
See id. § 514(C)(1)(A)(providing "(A) GENERAL RULE- Subject to subparagraph (B), an award for monetary relief (including actual damages, statutory damages, costs, and attorney's fees) may not be made other than an order requiring the infringer to pay reasonable compensation to the legal or beneficial owner of the exclusive right under the infringed copyright for the use of the infringed work").
60
Id. § 514(c)(1)(B)(providing "(B) FURTHER LIMITATIONS- An order requiring the infringer to pay reasonable compensation for the use of the infringed work may not be made under subparagraph (A) if the infringer is a nonprofit educational institution, library, or archives, or a public broadcasting entity (as defined in subsection (f) of section 118) and the infringer proves by a preponderance of the evidence that--(i) the infringement was performed without any purpose of direct or indirect commercial advantage, (ii) the infringement was primarily educational, religious, or charitable in nature, and (iii) after receiving notice of the claim for infringement, and after conducting an expeditious good faith investigation of the claim, the infringer promptly ceased the infringement, except that if the legal or beneficial owner of the exclusive right under the infringed copyright proves, and the court finds, that the infringer has earned proceeds directly attributable to the infringement, the portion of such proceeds so attributable may be awarded to such owner").
XII. 禁制令救濟 首先，法院得核發禁制令以避免或限制任何民事訴訟當 中所聲明之侵權行為61。如果利用人於改作孤兒著作時加入 自己相當分量且具有原創性之表達時，則此一禁制令受到一 定之限制，例如禁制令之內容不得阻止此一進一步改作而成 為新著作（new work）之行為 62。其次，除非利用人遵守本 法案第(b)項合理勤勉搜尋等要求，且向著作權利人承諾負擔 合理之補償金，否則不適用本法案關於禁制令限制之規定63。
（四）主管機關之法定職務
為了使此一事後責任制度順利運行，本法案欲明文使著作權局 專責數項職務。首先，本法案於第(b)項第(2)項第(B)款要求著作權 局針對前述最佳實行方法（best practices）制定判斷準則、說明及其 61Id. § 514(c)(2)(A)(providing "(A) GENERAL RULE- Subject to subparagraph (B), the court may impose injunctive relief to prevent or restrain any infringement alleged in the civil action").
62
Id. § 514(c)(2)(B)(providing "(B) EXCEPTION- In a case in which the infringer has prepared or commenced preparation of a work that recasts, transforms, adapts, or integrates the infringed work with a significant amount of the infringer's original expression, any injunctive relief ordered by the court--(i) may not restrain the infringer's continued preparation or use of that new work; (ii) shall require that the infringer pay reasonable compensation to the legal or beneficial owner of the exclusive right under the infringed copyright for the use of the infringed work; and (iii) shall require that the infringer provide attribution, in a manner that is reasonable under the circumstances, to the owner of the infringed copyright, if requested by such owner").
63
Id. § 514(c)(2)(C)(providing "(C) LIMITATIONS- The limitations on injunctive relief under subparagraphs (A) and (B) shall not be available to an infringer ..., unless the court finds that the infringer--(i) has complied with the requirements of subsection (b); and (ii) has made an enforceable promise to pay reasonable compensation to the legal or beneficial owner of the exclusive right under the infringed copyright").
他適當之必要措施 64
。再者，對於第(b)項第(2)項第(B)款(ii)當中利 用人於利用著作前向著作權局所為之利用通知（a Notice of Use）建 檔，本法案要求著作權局必須作成專門之資料庫（archive）65 。 此外，於所建議新增第 514 條之內容以外，本法案建議著作權 局應設置一套完整的繪畫、攝影及雕塑著作搜尋資料庫認證機制 （certification process），並且對外公開經認證資料庫之清單，以為 孤兒著作利用之搜尋、查證及訴訟上之證明所用66。
伍、比較與檢討
根據前述立法之動作可知，雖然美國尚未通過孤兒著作法案， 惟台、美二國目前對於孤兒著作之態度皆傾向應有專門之明文獨立 規範之。美國所採取之法體及政策方向雖與我國大相逕庭，其中部 分規範內容與精神仍得為我國孤兒著作之相關立法參鑒與啟發。以 下茲針對二立法之差異處，擇要比較如下： 64Id. § 514(b)(2)(B)(providing "(B) INFORMATION TO GUIDE SEARCHES; BEST PRACTICES- (i) STATEMENTS OF BEST PRACTICES- The Register of Copyrights shall maintain and make available to the public, including through the Internet, current statements of best practices for conducting and documenting a search under this subsection. (ii) CONSIDERATION OF RELEVANT MATERIALS AND STANDARDS- In maintaining the statements of best practices required under clause (i), the Register of Copyrights shall, from time to time, consider materials and standards that may be relevant to the requirements for a qualifying search under subparagraph (A)").
65
Id. § 514(b)(3)(providing "(3) NOTICE OF USE ARCHIVE- The Register of Copyrights shall create and maintain an archive to retain the Notice of Use filings under paragraph (1)(A)(i)(III). Such filings shall include--...Notices of Use filings retained under the control of the Copyright Office shall be furnished only under the conditions specified by regulations of the Copyright Office").
66
Id. Sec. 3.
一、法律本身之差異
我國將孤兒著作利用之規定置於文創法此一特別法當中，而美 國孤兒著作草案欲將孤兒著作之相關規定以專門之條文置入美國著 作權法法典當中。前已述及包含美國之各國之立法例雖各有其獨特 之處，惟共同點皆係規定於著作權法當中，我國卻將孤兒著作規定 於非智慧財產權相關之文創法，理由尚須探究。二、制度之差異
我國與日本、加拿大同採事前強制授權制，只要利用人於搜尋 未果之情形下，依法向政府專責機構提存或對指定單位支付一定之 權利金後，即透過主管機關之授權許可，於法令限制範圍內利用孤 兒著作。美國孤兒著作各法案 67 則一貫地採取事後限制責任制，只 要利用人於利用孤兒著作前已盡合理勤勉之搜尋義務，並且完成通 知建檔、標明著作來源…等義務後，即得利用孤兒著作，雖真正著 作權人事後可能主張其權利，利用人亦僅負有限之責任。三、適用標的之差異
我國現行文創法第 24 條，規定孤兒著作之利用限於製作文化創 意產品之情形，而美國則將孤兒著作放入著作權規定，孤兒著作之 相關規定得以適用在各種利用情形當中。我國限於文化創意產品製 作之規定，有可能使非製作文化創意產品之情形無使用孤兒著作之 67U.S. Copyright Office, Orphan Works, http://copyright.gov/orphan/ (last visited 5/15/2013).
機會，須更進一步定性文化創意產品，並解釋其適用範圍；美國將 孤兒著作放入著作權規定，應無此問題。
四、勤勉搜尋標準之差異
我國文創法第 24 條第 1 項規定，「已盡一切努力」查找著作財 產權人之身分與所在，為合法利用孤兒著作的前提之一，惟文創法 未嘗進一步針對是否「已盡一切努力」之判斷標準為專門之規定， 僅僅透過「著作財產權人不明著作利用之許可授權及使用報酬辦法」 第 3 條第 2 項，規定授權許可申請書之形式記載內容，必須書面載 明向著作權人團體查證及登載新聞紙尋找著作財產權人之情狀，屬 於授權許可之形式要件，雖為「已盡一切努力」設定最基本之判斷 依據，惟仍非針對「已盡一切努力」此一要件所設之完整標準。相 反的，美國對於孤兒著作之搜尋行為是否合理而勤勉之標準，曾於 2008 年孤兒著作法案當中有專款明文交代之，規定搜尋是否勤勉， 應考慮與搜尋有關之事實、最佳實行方法之存否以及搜尋之時間點 等三方面而為判斷。雖說我國著作權專責機關於審查申請案時，對 於搜尋著作權人之行為是否合理依法本即有其裁量權，惟「已盡一 切努力」終究屬於不確定法律概念，是否如美國法案一般訂定標準 以資遵循，應可斟酌。 此外，美國立法者透過孤兒著作法案，要求著作權局必須為利 用人之搜尋提供一定之協助，除了應該提供最佳實行方法之指導與 說明外，並建議應當由著作權局公開提供經該單位認證之資料庫清 單，方便利用人搜尋與查證 68 。我國經濟部智慧財產局於此僅提供 許可與公告之服務，美國之作法或可參考。 68See H.R.5889, 110th Cong. Sec. 3 (2008).
五、孤兒著作標示之差異
我國文創法第 24 條第 4 項規定，授權許可後所完成之文化創意 產品重製物，應註明著作權專責機關之許可日期、文號及許可利用 之條件與範圍。美國 2008 年孤兒著作法案亦有類似規定，謂利用人 於利用孤兒著作時，必須以代表孤兒著作之符號或其他方法標明為 孤兒著作之利用 69。相較之下，美國之標示方式較具彈性，於不同 之利用情形得以為不同之標示方法，此於重製物存在形式或體積有 所限制或差異時有其實益，得為我國所參考。六、非營利機構之特別待遇
美國孤兒著作法案針對利用人為非營利教育機構、圖書館、資 料庫或公共廣播單位之情況時，規定以上非營利機構若基於非取得 直接或間接商業利益之教育、宗教或慈善性目的而利用孤兒著作， 且於收到著作權人侵權通知後，迅速查證並且即刻停止其已侵害他 人權利之利用行為 70 ，則該非營利機構無須負擔任何金錢賠償，包 括合理補償金。對照我國文創法第 24 條並無類似規定，蓋因我國非 採事後補償之制度，惟關於規費以及所提存之使用報酬是否比照美 國而為免除之優待，值得後續立法思考。 69 Id. § 514(b)(1)(A)(iv). 70 Id. § 514(c)(1)(B) (2008).陸、建議代結論
我國關於孤兒著作之立法有其獨特性，是否承襲或參考其他國 家之立法例應視國情與實需而定，惟經由比較法之討論後，本文茲 提出以下數發現與建議，望供未來立法或修法之參考。 首先，本文建議關於孤兒著作之相關規範，應回歸著作權法而 為統一之規定較為合宜，理由有以下數項。其一，孤兒著作雖稱著 作，卻規定於文創法當中，可能造成欲取得孤兒著作授權之人無法 得知特別法之規定，因而未遵守申請許可程序而發生侵權之疑義。 其二，現行規定限於製作文化創意產品方得適用，無法涵蓋所有孤 兒著作之利用情狀，除非係立法者有意排除，否則將造成法律之死 角。其三，正如章忠信教授於「不該在文創法出現的著作權條文」 社論當中所提出之疑問，目前孤兒著作申請許可機制之專責機關為 智慧財產局，惟孤兒著作之利用規定於文創法當中，無論對於法令 之解釋，或是修法之規劃，智慧財產局是否能夠居於主導地位，甚 至僅僅參與相關事務，皆有疑問 71。其四，目前世界各國，包含美 國在內，皆將孤兒著作之規範置於著作權法點當中，何以我國與眾 不同，非將孤兒著作規定納於文創法？其五，經濟部智慧財產局於 2010 年 5 月 27 日所制定之「著作權整體法制檢討與修法規劃」72將 孤兒著作納入著作權法制檢討之議題，可見智慧財產局亦有意將孤 兒著作之規定重新納入著作權法當中。綜合以上理由，本文以為將 孤兒著作相關規範統一規定於著作權法典之規劃，應較適當，且較 符合著作權法之立法精神。 71 章忠信，同前註 28。 72 智慧財產局，《著作權整體法制檢討與修法規劃》，經濟部智慧財產局網站， http://www.tipo.gov.tw/ch/AllInOne_Show.aspx?path=3966&guid=a0952785-d790-4 868-89d1-09200a9451d9&lang=zh-tw（最後瀏覽日：5/20/2013）。再者，建議重新考慮事前強制授權制之適宜性，調整孤兒著作 利用制度。我國文創法關於孤兒著作之利用採取申請許可制，於利 用孤兒著作之前，必須盡一切努力搜尋著作權人或其代理人，其後 依尋找之結果向智慧財產局申請孤兒著作利用許可後，提存一定使 用報酬後，始得利用該著作製作文化創意產品。觀諸日本與加拿大 等國採用類似許可授權制度之經驗，孤兒著作申請之案件偏少 73 ， 除了可能是法律對於「盡一切努力」搜尋之要求標準過度嚴苛以 外 74，筆者推論應與申請耗時過久，程序繁雜，無法符合網路時代 著作利用具有時效性之要求。申請許可制必須動用智慧財產局等行 政資源，造成行政資源過度消耗，卻無法使申請許可程序有效率地 完成，於目前政府大力主張行政業務精簡之呼聲下，反而於此付出 更多行政成本。另外，申請除了必須提存使用報酬，須依法額外繳 納新台幣 5000 元之規費，並非所有人都有能力負擔，以上皆可能為 利用人申請意願低落之原因。台灣數位出版聯盟所發起之「百年千 書」電子書計畫為例，據該聯盟統計，目前計畫當中所欲利用之孤 兒著作有三百部，按智慧財產局所制定之著作財產權人不明著作利 用許可申請規費收費準則第 2 條之規定，每件著作若以新台幣 5000 元之規費計算，於提存使用報酬以外，光規費就必須額外支付新台 幣 150 萬元 75 ，前揭例子正顯示孤兒著作申請許可制法定要求之費 用太高且耗時過長之疑慮，利用人還必須擔負提存使用報酬後可能 73 章忠信，《關注文化創意產業發展法之孤兒著作條款之落實》，章忠信著作權筆 記 網 站 ， http://www.copyrightnote.org/crnote/bbs.php?board=4&act=read&id=231 （最後瀏覽日：5/18/2013）。 74
Center for the Study of the Public Domain, Duke Law School, Orphan Works Analysis and Proposal, 6 (2005)；黃銘傑（2008），《數位內容產業發展條例草案 第 18 條著作權人不明著作之許可利用及使用報酬率等應遵行事項之研擬期末報 告》，經濟部智慧財產局委託研究，頁 37，台北：經濟部智慧財產局。 75 龐 文 真 （ 2011 ），〈 電 子 書 生 意 = 作 者 授 權 生 意 〉， 載 於 e 的 二 三 事 http://e23things.blogspot.tw/2011/03/ebook-business-copyright-business.html （最後 瀏覽日：5/20/2013）。
無人提領之後果。此外，使用報酬加上規費造成孤兒著作利用上成 本過高，財力薄弱之著作利用人，可能因為無法符合文創法之要求 而無法順利利用孤兒著作。相較之下，美國之事後限制責任制似乎 較無前述各項問題。本文非建議將我國事前強制授權制全然改為事 後限制責任制，惟可以美國事後限制責任制為鏡鑒，調整我國現有 之規定，以解決前述人力、時間、金錢及社會成本過度付出之問題。 此外，本文建議或可如美國孤兒著作法案一般，於法典中制定 判斷「已盡一切努力」之專門條文。如前所述，「著作財產權人不 明著作利用之許可授權及使用報酬辦法」第 3 條第 2 項，雖然透過 對於授權許可申請書必要記載事項之規定，間接賦與「已盡一切努 力」最基本之判斷依據，然而並非一完整規範，欲判斷是否「已盡 一切努力」仍屬不足。或可參考美國 2008 年孤兒著作法案當中之明 文，對「已盡一切努力」以專門規定訂立一般標準，其內容大可無 須承襲美國之規定，得就我國立法實需調整之。 再者，建議針對文創法第 24 條第 4 項標註授權許可資料之規定 為彈性之修正。美國孤兒著作法案有明文，利用人於利用孤兒著作 之時，必須在孤兒著作所附著之物上以代表孤兒著作之符號或其他 方法標明為孤兒著作之利用 76 ，其方式依此規定具有彈性，可按不 同物品而為適當之標示。我國文創法第 24 條第 4 項有類似之規範， 規定授權許可後完成之文化創意產品重製物，應當註明著作權專責 機關之許可日期、文號及許可利用之條件與範圍，惟重製物種類形 式各有不同，例如孤兒著作係文字著作而置於書籍內其他文字之 中，依一般方法為標示並無問題；又例如孤兒著作為美術著作而用 於小尺寸之美術著作當中，除非另作標籤等標示手段，否則欲依法 於重製物上為標示恐有困難。因此，建議文創法第 24 條第 4 項關於 76
See H.R.5889, 110th Cong. § 514(b)(1)(A)(iv) (2008).
重製物上孤兒著作授權許可之標示，可如美國孤兒著作法案之規定 一般，以代表孤兒著作之符號或其他適當方法為標示即可，亦或比 照著作權法第 64 條第 2 項之規定「以合理之方式為之」。是以，文 創法第 24 條第 4 項或可修正為：「依第一項規定獲得授權許可完成 之文化創意產品重製物，應註明著作權專責機關之許可日期、文號 及許可利用之條件與範圍，或以符號或其他合理之方式為之。」 最後，建議免除非營利機構公益利用前所應繳納之使用報酬與 規費。美國孤兒著作法案對於非營利教育機構、圖書館、資料庫或 公共廣播單位...等機構，規定若因為非取得直接或間接商業利益之 教育、宗教或慈善性目的，而利用孤兒著作之情形，且於收到侵權 通知後迅速查證並立即停止其利用行為者 77，該非營利機構之利用 人無須負擔補償金或其他任何金錢賠償。我國文創法關於孤兒著作 之利用未採取事後補償制，故第 24 條無相類規定，且我國面對相類 之情形時似乎可回歸著作權法第 48 條或第 65 條，使非營利機構可 因合理使用而不負侵權責任，美國免除金錢賠償之規定似無運用之 餘地。惟合理使用常係訴訟發生後方有判斷之餘地，若能借用美國 法案免除補償金及其他金錢賠償之觀念，於利用以前即讓非營利機 構得以免除繳納規費暨提存使用報酬，更能符合非營利公共利益之 精神，將孤兒著作於非營利公益之前提下回歸公眾利用，更能符合 著作權法第 1 條調合社會公共利益，甚或文創法第 1 條建構豐富文 創社會環境之精神。 77 Id. § 514(c)(1)(B).
