影響教育行政決定之因素研究

影響教育行政決定之因素研究

教育學院教育學系

第一節研究動機與目的

吳清基

緒三命

教育行政決定(

decision making in educational administration )

是教育行政機關的中心功能，也是教育行政人員的主要任務，更是今日教育行政學 術與問題研究的焦點所在。因為教育行政決定的功能，不僅指著擬作決定(七 he

making of dec ision

)的過程本身而已，更須兼顧所作決定的執行(七he

im-plementing of

decision) 成殼問題，因此，教育行政決定的探討，實際上涉 及整個教育行政的運作活動，也貫串了整個教育行政的運作歷程。換句話說，教育 行政上任何決定作得合理與否，不僅將影響全部教育行政歷程的運作，也將關係著 整個教育行政功能的發揮，至為重要(註一)。 教育行政學者哥里斐斯(

Daniel E.

Griffi 七 hs) 曾指出「行政決策是任何 教育行改組織的中心;教育行政的本質，就是在於控制行政決策的歷程。 J (註二 )哥里斐斯是第一位為教育行政決策工作豎立新標竿的學者，其讓吾人了解教育行

政人員之「決策行為」的重要性，今天許多研究即深受其影響，如認為教育行政人

員必須要求自己建立一套明晰的決策過程或程序，以利其行改行為易為部屬所接受 。(註三)可見行政決策行為的研究，在教育行敢運作上是迫切需要的。

此外，教育行政學者余吉班尼(

Thomas

J.

S ergi ovanni

)及卡佛(

Fr

ed

D. Carver

)二人亦指出「行政決策乃是行政活動和教育活動的中心，也是了解

教育行政組織敷能的基本概念。 J (註四)狄什多等人(

Ralþh

,

A.

Van

Duss-do旬，

et aL

，)則認為「教育情境中的決策行為，乃是教育行政的主要角色之

一。 J (註五)均是指陳「決策行為在教育行政運作中的重要性 J 0

「決策」行為的探討，不僅在教育行政運作上受人重棍，在一艘公共行政和企

業管理上，尤倍受推崇。新格登(

J.

W.

Singleton) 認為「行政計劃的方法，乃

--在於決策的歷程。因為決策本身具有聯絡計劃過程和系統行政二者的關鍵性功能。

J

(註六)他又指出「教育行政若無最後決策的計劃，將是缺乏重點和目的的，未 依明確而有意義的決策基礎，教育行政將是缺乏中心和焦點。是則可知，行政決策 為達成行政計劃目標之主要步驟。 J (註七) 李查士(

Ma

x:

D. Richards

)和格林羅(

Pa

ul S.

Greenlaw) 則認為「 行政決策已逐漸被認為是企業管理和一般行政研究的焦點。像行政學權威學者賽蒙

(

Herber七 A.

Simon

)強調「行政決策和管理是同義詞。雖然，行政決策並無 法包含所有管理的層面，但它已被證明對管理的分析和行政研究具有高度的貢獻。

J

(註入)弗利技(

Ed

win B.

Flippo) 則對行政決策理論的研究，給予更進一 層次的評估，他認為「在所有管理哲學中，決策理論將具有關鍵性的重要地位;事 實上，科學方法論的成長，已致使決策的步驟成為管理過程的中心。 J (註九)二 者皆充份強調決策行為研究的受企業管理和行政管理重視之一斑。 姐爾(

William R.

Dill) 亦對行政決策的重要性提出了令人注目的看法， 他認為「行政決策是行政人員(或管理人員、或政府官員)執行任務的主要功能。 事實上，行政決策是行政管理上的中心活動，也是管理訓練中引人注意的主要項目

，這個概念在今天已是普遍被大多數人所共同接受的。 J (註十)歐文斯 C Rober七

G.

Owens) 對行政決策的重要性，則有進一步詳細的闡述，他指出「行政決策是 行政組織的一個重要功能，從最廣泛的政策事件到最偏狹的專門技術問題，都將涉 及行政決策的過程。由於組織中的每一個人都不免要參與決定，因此，如誰 (who )將參與決定?如何(

how

)參與決定?參與什麼( wh的)決定，以及如何使決 定參與的意見集中和力量團結，此乃與組織的動機激勵、領導型態、組織氣氛、衝 突管理...等有密切關係，可見組織行為的任何中心概念，都將與『行政決策』有 關。 J (註十一) 綜合上述專家學者的意見，吾人可知「行政決策是行政歷程的中心所在，行政 決策更是任何行政組織運作成敗的重要關鍵。」換句話說，行政決策是任何教育行 政組織運作歷程的中心，它貫串了所有教育行政的活動，支配了整個教育行政的歷 程。由此可見，有關教育行政決策之概念揉討，確是教育行政學術研究上最重要的 概念，也是教育行政實際問題探討中的該心所在。 惟目前國內有關教育行政決策理論之文獻研究，仍屬不多，對當前各級數育行 政機關中行政決策問題之實證探討，更是關如。尤其，對影響教育行政決策之因素 揉討，還未受到應有的重鼠。因為，欲求合理有教的教育行政決策運作，首先必須 對影響教育行政決策的因素作進一步確切的瞭解與掌握，因此，探討影響教育行政 決策之因素，誠為尋求合理有教教育行政決策運作的必要條件，亦是提高教育行政，

.... 94

---績放所應予關注的要務。 基於此等認識，乃興起研究此一問題之動鐵。本研究之主要目的，乃在於探求 教育行政決策運作之影響因素，一方面作文獻探討分析，一方面作實證調查研究， 以進一步對當前我國教育行政決策運作之現況有所了解，並由其決策運作之實際差 異情況，據以歸納研究結果，並提出建議，供作調適及加強我國當前教育行政決策

連作的參考。

具體言之，本研究之主要目的，有下列三項: 甘、探討一般影響教育行政決策之因素的有關文獻。 (二)、調查當前我國教育行政機關之行政決策影響因素的實際差異情形。 (三)、綜合研究結果，據以試提建議，作為研究改進我國當前教育行政決策運作 的參考。 第二節 符答問題與名詞詮釋 一、待答問題: 答: 為達成上述之研究目的，應針對下列待答問題，蒐集資料，予以研析，提出解 1.不同性別教育行政人員之行政決策影響因素的實際差異情形。 2. 不同年齡教育行政人員之行政決策影響因素的實際差異情形。 3. 不同學歷背景教育行政人員之行股決策影響因素的獨繁差異情形。 4. 不同服務接關教育行政人員之行政決策影響因素的實際差異情形。 S. 不同職別教育行政人員之行政決策影響因素的實際差異情形。 6. 不同職等教育行政人員之行政決策影響因素的實際差異情形。 7. 不同年資教育行政人員之行政決策影響因素的實際差異情形。 二、名詞詮釋: 本研究所探討的問題中，涉及下列二個重要名詞，須予詮釋，俾便明確: 1.教育行政決定(決策)

:

「教育行政決定(決策)

J (

decision-making in educational

ad-ministra七 ion) 在本研究中係指存在於各級教育行政纖關(中央教育部、省市教 育廳局、縣市教育局)中之教育行政人員的行政決策行為運作而言，不包含一般學

按行政人員的行政決定行為運作。本研究中「行故決定 J 或「決策」一詞，皆是由

師大學報 第二十九期

英文 decision-ma.king 推衍其義而得，將現其上下行文需要，而分別採用「行政決

定 J 或「決策 J '至於其語意嚴格界定，本文獻中另有探討。 2. 影響因素: 「影響因素 J 在本研究中持較廣義的看法，凡是對教育行政人員之行改決策行 為運作，具有直接或間接相關的因果關係者，皆可視為其行政決策之影響因素，本 研究中所探討教育行政決策之影響因素，可分「個人層面因素 j 和「組織層面因素 」。前者又可分為: (1)個人價值觀念， (2)個人知識能力，(3)個人直覺習慣， (4)個人 人格特質;後者則包含: (1)組織資訊溝通系統，(2)組織內部人際關係， (3)組織外在 壓力影響， (4)組織傳統習慣作法。

第三節研究方法與步驟

本研究係兼揉文獻分析和問卷調查法。 本研究進行的步驟，首先為閱覽有關文獻，其次為編製調查研究工具，繼以選 取樣本與實施調查，然後實施調查資料之整理與統計，並予分析及討論，最末則為 研究報告的撰寫。 本研究共可分為五部份，除緒論部份說明研究動機、目的、方法、步驟外，第 二部份為有關丈獻的探討，先敏說教育行政決定的意義，其吹就有關學者對影響歡 育行政決定之因素，作一歸納分析;第三部份為研究的設計與實施，說明研究工具 的編製，研究對象與樣本選取，調查研究的實施和調查資料的處理;第四部份為調 查結果與討論，提出各項統計結果，並就其實際差異情形，加以分析討論;第五部 份則為結論與建議，首先歸納本研究的結果發現，試提改進現行教育行政決策運作 的可能途徑，以作為提高教育行政決策運作績教的參考?

重主

解

註 一:黃昆輝著:教育行政與教育問矗、台北、五南圖書出版公司，民國六十九

年入月，頁六五。

.註三

Daniel

E. Griffiths

,

Administrative Theory

Current

problems in

Education

,

New York

Apple 七 ori

C en tury

Cof徊，

96--1959

,

P虫.

74-

75 。

註三 Robert

G.

Ow

ens

,

0rganiz~tional

Behavior in

Educa七 ion ，

Englewood Cliffs

,

New Jersey

Prentice-Hall

,

INC.

,

198

1,

p.26 。

註四 Thomas

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&

Fred D. Carver

，也1e

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Executive

A Theory of Adrninistration

,

New York

:H誼-per

&

Row

,

publishers

,

1980

,

p.306 。

註五

Ralph

A. Van Dusseldorp

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Wal 七 er

J.

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Opera七 ions

Researc

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註六 J.

W.

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.Ca-nada

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September 1972

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p.45 。

註七:同上註。

註八

Max

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Managem en t De c i si∞s

and Behavior

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Homewood ，工 llinois

Richard D. Irwin

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註九

Edwin

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註十

William

R.

Dill ，“ Adrninistra七 ive

Decision-

Ma

king

, "

in

Concep七 s

and Issues in

Adrn inistra七 ive

Behavior

,

edi 七 ed

by

Sidn~y

Ma

ilick

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Edward H. Van Ness

,

Eng

lewood Cliff

,

New Jersey

Pr en七 ice-Hall

INC.

,

1962

,

p.29

o

註十一:同註三，序頁二~三。

第二章文獻採討

本軍主要的目的，乃在針對研究設計之架構概念及調查實施之分析需要，就有 關教育行政決定之文獻資料作一探討與析述。本章文獻探討，計可分二節，首先， 探討教育行政決定之意義，作一揖宗明義之確定內涵所在;其次，析論影響教育行 政決定運作之因素，俾利研究設計之參考。

--

97--第一節

教育行政決定的意義

欲探討教育行政決定(決策)的意義，吾人可從幾方面來加以析述:首先敏述 行政決定思想發展的歷史淵源，其次指出行政決定概念的一般看法及學理分析，再 次區分行政決定與決策的不同，最後則析論行政決定的元素。 一、行政決定思想的歷史淵源:

在探究行政決定(決策)的意義之際，吾人若能對「行政決定」的思想發展作

一歷史剖析，則將有助吾人對行政決定意義的澄清與了解。 一般人在探討行政決定的思想起源時，常從三方面去加以追溯:

←)第一方面的發展，也就是認為行政決定思想係受「數學經濟學 J (平a七hema­

七 ical economics) 的思想源起影響，它是起始於十八世紀，即一七三八年中自諾

利(

Daniel Bernouli

)的揭槳，及一九四四年紐曼(

John Van

Neuman) 和

摩根斯坦(

Oskar

Morgenstern) 二人提出的現代「博奕理論 J (扭leories

of

Games) 的影響促成。一九五七年安東尼當(但他 ony

Down

)曾利用經濟理

論來說明敢府決策的形成，這是政治學上的重要突破與成功。將一般經濟學所強調

「最小投資最大報酬 J 的經濟妓盆觀念，引用於政府敢策上的作決定過程中，頗能

為人所接受。

在一九五七年同時，陸斯(趴mcaÌl

R. Luce

)和雷賀(

Howard

Ra

iffa)

二人率先提出利用數學的、經濟學的和博奕理論的概念，作為研究「行政決策理論 」的參考;同時提出許多包含進一步實證調查的假設命題。有關此方面的研兜，李

克(

William H. Riker

)在一九六三年所撰「聯盟和聯盟的形成 J

(Coali-tions and

Coali 七 ion ForIi1ation) 一書中，亦有詳盡的說明。

此外，愛德華士(

Ward

Edwards) 在一九五四年及一九六一年，亦曾利用實

驗研究來驗證由數學模式所推論出來的假設，以作為行政決定的參考依攘，此導致

了今日計量性行政決定技術應用之研究風氣的開始。

-

(二)第二方面的行政決定分析的歷史根源，則係來自「公共行政 J

(

Public

Ad-minis七raιion) 的研究，其主要領域則頗多受限於「政治性的行政決策 J

(

po-li 七 ical

decision making

)。

在十九世紀末葉，美國的漢米爾敦(

Al exander

H缸nil 七個)和法國的柏尼

( Charles Jean Bonnin

)曾對此「政治性的行政決策 J 有所探討過。此後的

一百年內，美國的威爾遜(

Woodrow Wilson

)和德國的韋伯(

Max

Weber) 等

98--政治學者多人亦皆曾就「組織性的行政決策 J

(

Organization decision

ma-king

)作過深入的探討，更開創了今日「行政決定理論 j 學術研究的新紀元。

其次，在有關組織決定研究方面，最主要的經典性著作，則係分別由巴納德、

( Chester

1.

Barnard

)在一九三八年提出，和賽蒙( Herber七 A.

S

:im

on

)在一九四七年提出。巴納德所著「行政首長的功能 J

(

Th

e

Founc七 ions

of

坦問Execu七 ive )和賽蒙大作「行政行為 J

(

Administrati ve Behavior )

，二書皆是在研究行政組織決策理論方面，具有里程碑性的重要著作。巴納德和賽 蒙可說皆是研究組織行政決策理論方面，首先要求和介紹社會科學技術去加以探討 的先導，亦是率先指出利用相關心理學和社會學組織，以了解組織和研究行政決策 理論的先鋒者。

在一九五四年及一九六二年，史尼德(

Ri chard C. Snyder

)和他的間事先

後接著提出一個概念基模(

a conce

:p

t scheme )

，用以研究外國政策決定組織

( foreign-

:p

olicy making

organiz的 ion

)

，同時，亦可用以研究一般性的

組織行政決定，使行政決定理論發展及實際應用發展，又有進一步的成長。

今天，在政治科學中， r 行政決定 J

(

decision making )

，或「決策 J

(

PO

1 i cy- making

)是用來研究選舉投票，立法點名、司法判決、公共輿論和其他 任何一種政治情境或場合的需要，可說非常普遍受到一般行政組織和個人的重視( 註一)。

由上述的析論，吾人固可見行政決定理論研究發展之經過，然而，研究行政學

或政治學的人，也都同意凡人或由人組成的團體在作任何行動計劃時，即已產生「

行政決定」的行為。換句話說，自有政治社會的存在叫來，便有行政決定的行為發 生。可是，決策的概念，或以行政決定概念作為行政學研究的「參照架構 J

(frame

of reference)

，來選擇問題與資料以研究任何類型之決策制定與執行之行政決 定研究法，確是在第二次世界大戰開始以後才注漸發展起來的(註二)。

行政學者姐爾(

William R.

Dill) 即指出「行政決定 J 這個概念，在今天

雖已是普通被大多數人所共同接受，但是，行政決定之研究發展，確實是自第二次 世界大戰以來才倍受囑目的。他認為自二次世界大戰以來，行政決定之研究發展， 可分為三個階段(註三)

:

在第一階段中，行故決定理論之研究發展，主要是以批判態度來探討古典組織

理論和行政理論的焦點和目的。換句話說，行政決定理論的研究者其開始的研究動 犧，乃是對傳統古典組織理論和行政理論的不滿和反抗所產生。 在第二階段中，行政決定的研究，主要是在對影響個人作決定和組獻作決定的 因素，作一廣泛的探討;同時，對有關作決定的接受和執行的方法技術，作進一步 - 99

-的了解。此階段的研究，已不再僅停留在反抗與不滿情緒階段而已，而是能開始對 有教行故決定本身作各種角度的問題探討。 第三階段的研究重點，則在強調應用數學、統計學和電腦學的方法技術，以分 析和解決軍事上及企業上的各種行政決定問題，同時進一步探討此行政決定的方法 技術在一般公共行政上應用的可能性。此時有關行政決定理論的探討，已從萌芽階 段，經過發展階段，而臻於應用階段。惟有關行政決定理論的研究，目前仍繼續不 斷地在成長推進中，如賽蒙教授一一此一泛科際整合學術研究頗為成功突出諾貝爾 獎得主，不僅專精於行故學，且博通於政治學、經濟學、心理學和電腦學，在過去 二十餘年，即一直使用電腦來模擬人類的思考，以研究行政決定和問題解決的過程 (註四)。由於賽蒙教授的帶風氣之先，今天以電腦程式設計來模擬人類行政決定 和問題解決的研究，已是當今行政決定理論研究的發展趨向了。 二、行政決定概念的一般看法 有關行政決定的定義，一般概念性的看法，仍屬紛云，本探討乃嘗試從各家的 不同的界定中，去加以列舉陳述，並試圖作一比較周全的界說。

'行政學者愛爾賓(

Alvar Elbing

)指出， r 行政決定 J

(

decision-mak-ing

)經常被認為包含了問題解決、計劃或組織，有時被衍伸解釋為包含所有思考

和行動的各層面，但在一般組織決定的文獻中，則強調以作抉擇(

choice making

〉為其主要特徵。抉擇可以是在簡單的情境中，亦可以在夜雜情境中，但不管怎樣

,

r 在所有可行的變通方案中作一選擇，似乎是行政決定的主要概念 J (Sele位∞

among alternatives seems to be the key concept in dec1sion

making )

(註五)。此一界說，給行政決定的概念，作一切要中肯的提述。 社會哲學家歐夫斯塔德 (.Harold

Ofstad

)認為.r 行政決定意指一個人在許 多可行行動變通方集中，經過一番深思熟慮後，對某一情境中個人的應有行為所作 的一種判斷。 J (註六) 布羅斯(

Irwin Bross

)則認為「從許多可行變通方案中選舉一個行動的過 程，就是我們所稱的行政決定。 J (註七)

晏恩(

Dale

Mann) 亦指出「行政決定的明顯本質是一種選擇的事件，是在許

多可行途徑中，選擇一種特殊的行動方向。 J (註入) 邱諾夫(

Herman Chernoff

)則指出「行政決定乃是在一問題決定情境中， 從一組可利用的行動方案中去選擇某一行動。 J (註九)

杜拉克( Pe 七 er

F.

Dr

ucker

)在談到「有放行政決定」時，亦指出「真正

的行敢決定，乃是在選定一種行動的方向，和告訴一種行動的真正功能所在。 J

(

100

-註十) 國內學者朱承武則認為「決策(行政決定)就是選擇，即是基於某些標準，從 數種不同的可能行動或策略中，擇取一個行動或策略的程序。 J (註十一) 黃學亮在其譯「決策理論導引 j 一書中，亦提及「決策理論問題之要點，是我 們必須只選一個行動，而且必須在知道那個事件發生前選擇一個行動，必須要考慮 不同行動之結果，及不同事件發生之機會，來做最後決策。 J (註十二) 國內著名學者魏鋪在談到「政策科學與決策 J 時，亦指出「決定某一政策就是 決策，也可以說決策是從可以選擇的各種方案之中，選擇一項作為自己的決定。所 以，決策是一種選擇行為。 J (註十三) 以上這些定義，均認為「行政決定乃是在許多可行的變通方案中作一種有意識 的抉擇。 J;然而，有許多學者認為行政決定並不應該僅限定於在許多可行變通方案 中的抉擇或挑選，儘管，他們同意抉擇是行政決定過程中的主要特徵及步驟。因此 ，有些學者乃進一步對「行政決定」作更為廣泛的定義。

如:泰勒(

Donald Taylor

)認為「行政決定乃是在可行變通方案的行動方

向中，對抉擇結果的思考。 J (註十四)

賽蒙( Herber七 A. Simon) 在其「管理決定的新科學 J

(

New Scienc e

of

Managemen七 Decision) 一書中，則指出「行政決定與管理同義，而在我們 認為行政決定與管理同義時，我們不僅認為它是可行變通方案中抉擇的最終行動， 更認為它是整個決定的過程。 J (註十五) 薛里士(

L eonard Say 1 es

)也認為應予較廣泛的定義，他說「行政決定是 一種組織的過程，它是由管理人員的交五作用所形成，也是由個人的計劃和認知過 程所形成。 J (註十六)

李扮(

James

M. 扭曲am )和小霍賀(

James A. Hoeh

,

Jr.

)則指出「 行政決定乃是一種對系統中問題狀態之知覺的過程，受到資訊和價值的影響，同時 ，也根據系統結果狀態之了解，在各種可行的變通方案中，去作一種抉擇與執行。

J

(註十七) 由此可見，行政決定是超越抉擇的觀點，而包含了整個管理功能的過程，可以 說，行政決定不僅包括了可行變通方案中抉擇的主要行動，它更是整個問題解決的 過程。 依此分析，吾人可界定「行政決定 J 的意義如下:所謂「行政決定 J '乃指具 有相對權貴的個體或組織，在面臨問題解決或行為抉擇之際，依據一定的價值標準 或目的期待，從許多不同的可行變通方集中，試圖去找尋一種最佳的或令人滿意的 可行變通方案，以期求獲致理想有殼的問題解決結果的行動過程。 ....,

101

--三、行政決定概念的學理分析

由上述一般性看法的分析，自可讓吾人對行政決定的概念有所初步了解，今為

眾進一步的認識，或可從心理學、經濟學和政治學的角度加以析述如下:

(→行政決定概念的心理學分析

從心理學的觀點，談「行政決定 J 的概念分析，一般人常較偏向於「抉擇 J

(

choice

)一字的用法。此乃因為人類在日常生活情境中，常常必須選擇什麼是該 傲的和不該傲的事情，儘管一般人的抉擇，經常缺乏某些有關結果的知識，但此不 影響他抉擇行為的存在。

一般說來， r 抉擇 J 是建立在二個概念和三項原則之上的，所謂「抉擇的二個

概念 J '乃指「殼用 J

(

u七 ili 七y )和「換率 J

(

probabili句)而言。「按用

J 一詞，亦可稱為「一種結果的主觀價值 J

(the subjective valu.e of an '

ou七 come) ，是影響抉擇行為的主觀因素，具有絕對的作決定導向功能 r 機率 J

一詞，則是指作決定者在作某一特定決定時，其某一特定結果將出現的可能性(

how likely

i 七 seems 七 o

the decision

maker 七 hat

a particular

ou七 come

will occur if he makes a. particular

decisi ∞)。

至於所謂「行政決定的三項原則 J '則指「期待妓用的極大化 J (1曲.ximiz­

ing

ex:pected 的 ili

ty

)和「只斯法則 J

(

Bayes'

the'臼em

)

，二者皆是

規範性的(

normative or prescriptive

)的原則。「期待敷用的極大化 J

'

乃指作決定者在作任一行為抉擇時，無不期待能獲致最大的故用，以作為其抉擇的

教標參照。至於「貝斯法貝U

J

'則是變換意見作為新資訊的一種最佳的正式理想規

則，可用以明示資訊如何有教地溝通和處理的參考。 有關「教用 J 和「教率 J 的概念，雖在十八世紀起已開始受人注意，但真正從 心理學的觀點去加以探討的，則是在一九三 0 年代以後的事，即自心理學家勒溫(

Ku

rt

Lewin) 談到有關「殼用」和「殼率 J 等概念開始，而勒溫則是深受紐曼(

John von Neumann

)於→九二八年在柏林所作數篇有關「決定理論 j 之講演的

影響甚大(註十八)。

總之，從心理學的角度分析，吾人可知行政決定的概念實乃由「行為抉擇 J 的

概念所推衍，只不過行政決定的概念較強調從「飲用 J 和「棧率可能性」的價值前 提下，去加以考慮，而不是非意識的或無意識的隨興所欲的選擇動作，其 F 抉擇」 的著眼點將是一種最佳的最理想的和最大敷用的行為方案。 (二)行政決定概念的經濟學分析 從經濟學的觀點，談「行政決定 J 的概念分析，一般人較強調「以最小的成本

102

--去獲致最大的故益 j 之看法。

事實上，經濟學者認為「行政抉定」乃是在要求行政管理人員去發展審慎熟慮

的能力，以某一適當的方法，在衡量有利和不利的條件下，就其最喜歡和最不喜歡 之事物，作一連續性的排列，從而促使作決定者去強迫選取其中最佳的行為可行變 通方案。換句話說，行政決定乃是在給予一組可能的行為變通方案(行為選項)

,

以促使具有理性的人，能夠選取其中最佳的方案作為施行的依攘。即使最佳的行為 變通方案不可能獲致，次佳的方案亦是必須的。 一般說來，從經濟學的觀點，認為行政決定乃是在勸告作決定者如何在財富、

金錢或所得利益上，去獲致最大的期待價值(七 o maximize 七he

ex

:p

ected

value)

(註十九)。

此種傳統經濟理論的「行政決定 J 概念分析，乃是建立在「經濟人 J

(

econo-mic

man) 的「全知萬能」和「無限理性 j 的前提下，認為理想的「理性行政決定

J 行為，必然可獲致最大的利潤和最大的期待價值與敷用，乃有「以最小的成本去

獲致最大的教益 J 之主張。

不過，此種看法，後來經賽蒙提出「行政人 J

(

adminis七ra

ti ve

ræn.)的觀

點加以修正，賽蒙駁斥傳統「經濟人 j 無限理性的看法，他「利用決策者與決策過程 的關係，將環境因素，特別是行為因素加以考慮，從而提出震驚學術界的『有限理

性~

(limi ted

ra七 ionality) 以及『滿意的利潤~

(satisfied

:profi 七 s

)的創見(註二十)。此修正性的行政決定理論，雖仍涉及經濟學理的分析，但它

所主張的行政決定概念的抉擇規準，則是「滿意利潤的獲致 J '而不是「最大利潤

的獲得 J '後者雖是作決定者考慮決定的理想規準，但卸不若前者的確實可行。 (才行政決定概念的政治學分析 從政治學的觀點，談「行政決定 j 或「決策 J 的概念分析，一般人較重視「社 會歷程 J

(

s ocial

:p

rocess

)的看法。認為決策乃是一種社會歷程，其目的乃 在選取某一問題，以作決定或抉擇，同時，藉以導致某些限定的可行變通方案(行 為選項) ，而決策者乃在從這些可行變通方案中去選取某一特定的行為變通方案， 以利執行和實施(註二十一)。 換句話說，從政治學的觀點來看，一般行政決定的研究，較偏重有關決策的組 織環境的探討，因為任何行政決定的抉擇，並不皆在組織環境中進行，所以，決策 者在作任何行政決定時，都必須考慮到組織中的規則、規範、和群眾的期待與參與 。而有關組織中溝通的來源、型式與過程，皆是決策者所不能忽略的，因為在政治 決策中，所涉及選舉投票、立法表決、司法判決、公共輿論與一般道德性的政治情 境，都是在組織環境中所常見的一種社會歷程作用(註二十二)。

-- 103

....,

一般而言，政治科學家在研究「決策 J 時，通常較關心仁組織不同其決策結果

是否亦有差異 J '或許最常被研究的問題，乃是比較「科層組織決策 J

. (

bureau:-cratic de:cision making

)二者的決策過程的問題。可以預見的， r 科層組

織決策 J 將此「立法組織決策 J 更不講人情，更具有「程式化的 J

(

progr缸mned

)決策規則，和更接雜、更階層化的決定權力結構，其受到「政策」的影響程度將 較為明顯(註二十三)。 由上述政治學觀點的分析，吾人將可了解「決策 J 的進行，將離不開「組織 J 與「政策」。換句話說，決策的抉擇，必領符合臨定團體「政策 J 的需要，同時， 亦應考慮組織環境的條件，重觀決策的社會歷程與合理性，如此方能滿足作決定者 所屬組織團體的權益需要。 四、行政決定與決策的區別 由政治學觀點的分析，吾人可發現「決定 J

(

decision

)與「政策 J

(

po-licy

)二者之間，關係非常密切。因此，有關「行政決定 J

( decision

mak-ing) 與「決策 J

( policy maki

:ng

)二者關係之區別，乃為人所重視。

李奇(

John M. Rich

)指出「政策 J 與「決定」二者之間的關係，所以會如

此覆雜，主要乃是因為「決定理論 J 的發展，可作為「決策 J 的基礎。決定理論的

研究，常關係著選擇性的人類行為層面，重要目標的決定，其描述性層面所研究是

決定如何被完成，而規範性層面則在發展模式以了解決定為何被完成和應如何改進

決定(註二十四)。

羅賓遜(

James A.

Robins ，on) 則強調「行政決定 J 和「決策」二者，固然

有些地方相近，但亦有其區別處。他認為「行政決定 J 的目的，乃在求取獲致某一

行動方案的抉擇(

choice )

，其將涉及意識的行動(

ponscious action

)並

且受到賞罰原則所支配。「決策 J 則是一種交錯的綜合體，它並沒有固定作抉擇(

choice-making

)的單位，以替所有涉及的政黨作一決定。例如:每一個人都將 可接受總統或國會的付託去作一「決定 J '但是，要集合所有這些機構或個人的「 決定 J '才能形成全美國整個[，-決策 J 過程的一部份(註二十五)。可見「行政決 定 J:是人人都存在的行為「抉擇 J 現象，它可涉及一般性問題解決的歷程，而不一 定與政策的決定有闕，至於「決策 J 則明顯地較偏重政治上的決定，或政黨政策的 決定。

國內學者華力進對「決定 J 與「決策 J '亦有過明晰的界定。他認為一個人或

一個行政組織在任何時刻都有許多實際可能傲的行動，在經過某種程序後，最後只 有一種行動是真正實行的，實行某種行動也就是放棄所有其他可能的行動，這就是

「決定 J

(

decision)

，或稱為「抉擇 J

(

choice

)。在一般用法上， I 決定 j 是指有意識的，經思考帥，理性的選擇。至於「決策 J '則是指實際作決定的人

的行為，決策行為不限於指各可能行動中抉擇一種行動的活動，而是包括此抉擇活 動前各種可能是長時間的、覆雜的注意、探求和分析活動，即包括整個決策程序(

d~cision

making process

)各種活動(註二十六)。

國內學者黃昆輝對「行政決定 J 與「決策」之區分，有過人的見解。他在「教 育行政決定理論之分析 J 一文中，指出 I 作決定 J 是泛指教育行政人員對於各種 行政問題的處理方法或途徑所為的裁決而言 I 決策 J 則乃是僅指訂定教育行政組 織的政策而言。 就前者來說， I 作決定 j 所包括的範圈，至為廣泛，大如國家教育政策，小如 各按訓導問題，鉅細靡遺，無一不在教育行政決定的領域之內。換言之，不論是屬 於政策性的、抑是事務性的，不論是涉及全國性的，抑是限於地方性、不論是整體 性的、或是局部性的，均是屬於作決定的範圈。 至於「決策 J 涉及的行政活動，範圍較小，僅限於機構政策之制定，往往是屬 於全國性、整體性及政策性的決定。由此可知， I 作決定」實則包括了 f 決策 J

'

而「決策 j 則僅是「作決定 J 中之一種。

其涂，教育行政人員人人皆有作決定之權( authori 七y

)

，可是未必人人都

有從事決策之權，不管是屬於高層、中層、甚至是基層的教育行政人員，政府皆賦 予他們作決定之權，祇是他們所作決定的性質彼此之間有所不同而已 b 可見所有教 育行政人員，不管其任務的輕重，不論其職位的高低，皆有作決定的餘地，可是， 這並不意味著所有教育行政人員皆有決策的權力。質言之，決策之權係為高層行政 叫人員所有，亦即為教育行政領導者所有，中層或基層教育行政人員所作之決定，涉及 政策性的頗為少見(註二十七)。 由上述分析，吾人可知「行政決定」與「決策 j 二者，雖然存有密切的關係， 但二者是有區別的。首先，就其範圍而言， I 行政決定 J 所涉及事務抉擇活動的範 圈較為廣大，而「決策 J 所涉及政策抉擇活動的範圍則較為狹小，或可說後者只是 包含於前者中的一部份抉擇活動而已。其吹就其性質而言， I 行政決定 J 的抉擇活 動，較偏向一般事務性的決定;而「決策 J 的抉擇活動，則較偏向特定政策性的決 定;最後，就其抉擇活動的主體而言， I 行政決定 J 抉擇活動的主體，其權責階層 分佈較廣，高層、中層及基層的行政人員，皆有「作決定 J 的機會;但「決策 j 抉 擇活動的主體，其種責階層分佈較偏高，通常高階層行政人員大多扮演決策的功能 ，而職級愈低，作「決策」之纖會愈少，甚至不存在。

- 105

--五、行政決定的元素

行政學者邱奇曼 (C.

W.

Churchman) 認為「行政決定 j 乃是在許多可行變

通行動方案中，試圖去找尋最佳決定之準則的一種嘗試。所謂「最佳的 J '乃是基 於所選擇每一行動變通方案可能結果之不同產出的價值測量(註二十八)。李奇(

John W.

Rich) 則認為行政決定理論之基礎，乃是在所給予情境中決定最佳行動 之客觀可行性，其企求在情境中許多不同的可行變通行動方案之下，找尋最有故能

( efficient

)及最有教率( effec 七 ive) 之行動方向，亦即它冀期在發展一套 最佳的行政決定系統(註二十九)。 上述三者，皆是有關「行政決定」較通常性且較易為人所接受的界定，由此界 定的學隅中，吾人可發現:在經驗的世界中，一個可能想像的行政決定場合，必然 發生在某一特定昀時空中，而此一行政決定場合，至少則須由三個部份所構成:第 一是決策者(作決定者)一一個人或個人所組成的團體;第二是圍繞決策者的特殊 環境一一包括自然的、文化的、以及行為交互影響所形成的狀況;第三是決策者懷 有一個主觀的目的，並企圖從克服環境或利用環境而加以實現。此一場合祇是決定 發生的「必要條件 J '而非「充分條件 J '無此場合，沒有決定行為，有此場合， 不一定即有決定行為發生(註三十)。可見行政決定的元素，不外行政決定者本身 、行政決定環境及行政決定的目的三者。

美國 PDK 全國評鑑研究委員會(

PDK Natimal study Commi

t 七 e

e on

:&."'v

a

-lu的 ion) 指出，行政決定時應涉及的元素有下列:一、決定者是誰?二、待答的

決定問題是什麼?三、應考慮的決定選擇方案是什麼?四、用以判斷可行選擇方案 的規準是什麼?五、決定過程中步驟計劃時間(註三十一)。可見行政決定的元素 ，似應包括行政決定者，待決定問題，決定方案，決定規準及決定過程步驟時間。

此外，組鯨理論學者艾利西斯(

Marcus Alexis

)及威爾遜(

charles

Z.

Wilson

)則一致認為對所有行政決定來說，至少應具備下列六個共同的元素:

可自然狀態(

the state of nature)

:即影響作決定者抉擇之環境因素，

包括抉擇和結果的關係，有三方面1.確定性( certain七y )對每一抉擇的結 果，設定有完整和正確的知識 2. 未確定性(

uncertainty

).每一抉擇結果，

不能藉由相對關係來界定

3. 風險性(

ri sk

)設定對每一可估變通方案結果的

概率分配，存有正確的知識; 有行政決定者:個人或團體皆可為行故決定主體; 有目標或目的:用以導引行政決定的方向依據; 用相關的可行變通方寞和決定行動組合;

106

-主主產生可行變通方案之優先次序的關係;

六抉擇本身，即可行變通方案的選擇或聯合(註三十二)。

國內學者黃昆輝亦指出教育行政決定三度空間之看法，認為作決定者首須善於

掌擅三個層面的各種因素，即情境(

si tuation

)、歷程(

process )

，及決定

者(

the decision maker

)。任何一項決定，都是在這三個層面的交互影響下

作成的(註三十三)。 由上析述，吾人可見行政決定的基本要素，必然將包含有作決定的「人、事、

時、地、物」因素。其中「人的因素 J 即指行政決定者本身，或是行政決定的個人

，也可能是行政組織的團體，即具有形成決定之權威的個體或組織

r 事的因素 j

即是目標或目的因素，是行政決定者形成一種決定時所依據的價值規準或理想期待

r 時的因素 J 與「地的因素 j 可合稱「情境因素 J 或「環境的因素 J '即行政決

定發生的時撥與地點因素，此亦涉及行政決定的「歷程問題 J 至於「物的因業 j ，即行政決定的對象問題，乃指行政決定中有待抉擇的可行行動變通方案或問題解 決的方案。 綜述本小節的析論，有關教育行政決定的意義，吾人可知其乃指教育行政饑關 或教育行政人員，在面臨教育行政問題有待解決之際，能依攘一定的社會規範或價 值標準，在許多不同的教育計劃方案中，試圖去找尋一種最佳的或令人滿意的可行 教育行動方案，以期求獲致理想有教的教育行政問題解決的一種行動抉擇過程。 教育行政決定概念，是教育行政運作過程中的一種中心概念，它將包含教育行 政的計劃與執行等全部歷程。一般人在提及教育行政決定概念時，通常特別著重其 作決定的抉擇歷程，而有關抉擇的依攘價值或目的，則常強調「最大化 J 的原則， 即以最少的教育經費負扭去企求最大的教育教益收獲。然而，有時此最大化原則， 常只是一種理想情境，常常會因客觀現實條件之受限制而無法達成。因此，退求其 次，教育行政決定之原則，乃常以能獲致「滿意的」教益為目標，此乃教育行政決 定的經濟概念所在。至於，教育行政決定應著重在教育行政組織政策之配合及社會 歷程之合理性，則是從政治學觀點所強調的。而強調教育行政決定是受主觀個人價 值觀念及投用原則所支配，則又是心理學角度下之影響結果。 至於，教育行政決定與教育行政決策二者之區別，則甚為明顯。前者是任何教 育行政人員皆有作決定之機會，其作決定之範圍亦較為廣泛;而後者則僅存在於較 高階層的教育行政人員，且其決策之範圈較為狹牢，僅限於與政策有關的作決定， 一般人對此二者之看法，目前仍未一致，尤其企業管理及公共行政界之看法，更是 紛歧。 今天教育行政決定之探討，除對「人 J 的因素一一行政決定者特加留意外，對

-

107-作決定所依尋之價值規範一一「事 J 的因素，尤其重視。教育行政決定之價值前提

與事實前提，乃是今天教育行政決定合理性之重點所在。而「時」、「地 J 因素一

即「環境 J 因素或「情境 J 因素，也是教育行政決定所不可少的要件，其中「歷程 J 之探討，尤其廣受重視。至於「物」的因素一一即行政決定中有待抉擇的可行行 動變通方案，更是教育行政決定探討的重點。當然，若以教育行政決定的三度空間 一一「決定者 j 、「情境 j 、「歷程 J:來說明教育行政決定之要素，或許更為清楚 。

第一節社解

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註三十三:黃昆輝:教育行政與教育問題，台北、五南圖書出版公司、民國六十九

年八月、頁八一一入二。

-影響教育行政決定之因素研究

第二節

教育行政決定的影響因素

教育行政決定的運作，其目的乃在獲致一種合理有殼的行政歷程 4 以達成組織 目標與個人需要的滿足。因此，對足以影響合理有教的教育行政決定運作因素之探

討，誠有必要。

行政管理學者李查士 (Max

D.

Richards) 和格林羅 (Paul

S. Greenlaw)

二人均一致認為:為了改進組織的行為，任何足以影響組織目標達成行政決定之因 素，皆必須加以修飾。換句話說，為了發展問題解決的有意義策略，了解所欲的行 政決定目標，及其影響行政決定目標達成的變項，是非常重要的(註一)。 行政學大師賽蒙 (Herbert

A.

Simon) 曾指出: r 兩個人，若給予相同的可 能行為變通選項，相同的價值和相同的知識，貝IJ 將可合理地作成唯一相同的決定。

J

(註二)此乃肯定了行政決定因素探究之重要性。亦即吾人若能合理有按地控制 行政決定的影響因素，貝IJ 必然可企求唯一期盼的理想決定的達成。 有關行政決定影響因素的探討，一般說來，可從個人的層面 (Personal

Do-main) 和組織的層面 (Organizational DoDo-main)三方面來加以析論。換句話說 ，影響組織行政決定的因素，有個人的因素和組織的因素三種。

李查士 (Max

D.

Richards)和格林羅 (Paul

S.

Greenlaw) 艾指出「欲求

行政決定的合理性，吾人必須設法去除個人感覺和情緒作用，而依據行政決定情境 的事實去完成決定。今天許多行政組織工作者對所謂非理性因素 (nonrational

fa:ctors) 深感興趣，因為這些非理性因素，乃在強調個人尊嚴，並要求將人看成

一個人，因此心理的和社會的因素 (psychological

and sociological

fa-ctors) 正日受重視，被認為是影響個人決定的關鍵。 J (註三)其中「個人感覺 和情緒作用 J 乃是影響個人行政決定的主要個人因素，而「行政決定情境的事實」 則屬影響個人行政決定的主要組織因素。而所謂行政決定的關鍵因素， r 心理因素 」和「社會因素 J '實乃從個人角度和組織立場去探討影響行政決定的因素所在。

羅賓遞 (James

A.

RObinson) 對影響行政決定的個人因素和組織因素，又有

進一步深刻的析述。他指自史尼德 (Richard

C.

Snyder) 等人在行政決定研究中

最大的貢獻，乃是提出一種概念基模 (coneptual

scheme)

，此概念基模是融合

心理學和社會學的解釋觀點。換句話說，史尼德等人建議要探討行政決定之影響因

素，必須要結合有關行政決定者「個人 j 和其運作「組織 J 的內容資料和理論。他

提供了以「人格」等因素來解釋組織群體行為，亦即史尼德的目標，乃是在結合社 會學和心理學的分析層面，以增加其預測變項的能力。今天吾人最大的期望，乃是

111

-希望大多數有關行政決定的研究，皆能對導致行政決定結果之「個人因素 J 和「組

織因素 J '二者交互關係去加以深入探討(註四)。 由此可見，有關教育行政決定連作影響因素的探討，吾人確可從個人因素及組

織因素二種、角度去加以分析。

壹、個人因素

教育行政決定將受到作決定者個人因素之影響，這是普遍受到肯定的一種看法

。李查士 (Max

"D.

Richards) 和格林羅 (Paul

S.

Greenlaw)即指出行政決定

的達成，有時是受到個人理由 (:personal reasons) 和情緒因素 (emotional factors) 的影響。他們認為一般上最常用來選擇適當行動方向的方法，乃是有損 於個人的識見 (insight) 、直覺 (intuitive) 、判斷 (judgment) 和經驗 (ex.­ perience) 。此外，他們三人又進一步指證組織之成就發展常因個人因素之影響 ，居功厥偉。他們認為呀衡今天許多大公司組織發展的歷史，吾人可發現這些大公

司之成功和特質，仍主要受到個人或少數人成功地作決定的影響，如:福特

(He-nry

Ford) 對福特汽車公司，懷斯通 (Havey Firestone) 對火石火星塞公司，

布朗 (Dohaldson Brown) 對杜邦化學公司，詹姆士林 (James Ling) 對 LTV公 司，及伍德 (General Wood) 對西爾斯百貨公司等例子，皆顯示了個人成功作決 定因素將影響組織發展之證明，這些公司的領導者皆戲劇性地顯示個人成功作決定 過程可形成一種巨大的公司(註五)。可見不管個人作決定或組織作決定，常常會 受到作決定者個人因素之影響。 有關行政決定個人因素之探討，吾人可從下列四個角度去加以分析1.個人價 值觀念 2. 個人組織背景 3. 個人直覺習慣 4. 個人人格特質。 一、個人價值觀念 教育行政決定常受教育人員個人主觀價值觀念之影響，此乃不爭之事實。 費利(Anwar Faily) 認為「價值 j 是所有行政決定所涉及的共同問題。在吾 人社會中，有二種型式的價值與吾人之行動和行為右密切相關:第一種顯著的價值 是:民主 (democracy)、個人主義 (individualism) 、平等 (equÇl lity) 、人

文完美性 (buman perfectibility) 或樂觀 (optimism) 等，蓋哲爾 (J

• W.

Ge

t

zels) 稱之為「神擎的價值 J

(sacred values)

，此乃不可改變的， .它代表

大多數美國人行動決定和行為表現的希望和欲圖。第二種價值包含:工作成就倫理

(work-success

e七bic) 、未來時間導向 (future

time

orientation) 、獨立

或自主 (independence

or autonomous

self) 或清教徒道德 (Puritan

--rality) 等。蓋哲爾稱之為「世俗的價值 J

(secular

values) 。世俗價值在我

們社會文化中已顯示其重要性，改變中的世俗價值將是教育行政決定的重要依攘， 也是學校教育課程的正式內容，但事實上它均被忽略了(註六)。費利之看法，肯 定了個人價值對行政決定之重要性。 國內學者魏鏽指出，決策不祇是看客觀的條件，亦須有主觀的意志來決定。在 決策上，主觀意志所發生的影響，是對政治體系的成員促進其決策執行的信心，並

產生執行時對其個人和體認認同的教果 o 一般說來，愈是貧窮的制度，愈是未開發

的國家，主觀的意志，主觀求取成功的精神力量，對於機關決策能否執行關係愈大

(註七)。主觀的意志作用，事實上乃是受個人價值判斷及先入主觀觀念的影響結

果。

山姆三世 (Charles

E. Summer

,

Jr.) 在談到「行政決定分析和預測的藝術 與技能」時，指出行政決定是一種藝術，它需要許多「價值判斷 J

(value

jud-gement) 和智慧 (wisdom) ，以作有教的預測和分析(註入)。 國內學者彭文賢亦指出「價值前提」乃是決策前提應予考慮之因素之一。他認

為大部份人類的行為，尤其是行政組織中的個人行為，都是有目的的。目的的決定

，即是目的價值的選擇。此種價值的選擇，主觀的成份較大，因此，在相同的決策 場合中，不同的決策者常會作出各種不同的價值判斷。至於，價值觀念的形成，雖 難作客觀的科學分析，但無論如何，一個決策者的價值判斷，其可能的相關變數， 不外乎是他們的信仰系統、人格系統、知識程度、個人的特殊經驗、以及他所處的 文化環境。個人價值觀念之影響決策之形成，乃是一個無可否認的事實(註九)。 由以上分析，吾人可見在教育行政決定過程中，欲不涉及個人價值觀念之影響 ，似為不可能。因為現今教育行政決定的過程，事實上受到教育行政體系之運作的 影響。每一位教育行政人員在作決定時，必須依攘行政體制的分工權責劃分來運作 ，由於任一教育行政權責之劃分皆有其目標之存在，因此在制訂達成目標之行政決 定時，也必將滲入其價值觀念，而所涉及之價值觀念，貝IJ 又多以本單位或本身的利 益為前提。所以，在教育行政決定過程中，自然無法完全做到客觀和理性的境地。 而從另一角度來看，價值觀念的前提，實際上乃存在於決定某種行為選項的主觀意 圖或喜好上，如對某一可行變通方案的「應該如此」、「必須如此 J 、「滿意的 J

、「比較好的」或「最佳的」的看法，或價值判斷，皆是建立在某些個人或當時社

會上所公認的假設之上，凡此皆不是經驗的或科學分析的產物。依此，教育行故決 定將受個人價值觀念之影響，實乃必然之事實。 二、個人組織背景

113

--教育行政決定之達成，將受到個人「知識背景」之影響，在今日「專業取向」 之社會中，已甚為明顯。 山姆二世 (Charles

E. Summer

,

Jr.) 曾指出「知識」是行政決定過程中 非常重要的因素，行政決定者藉由知識可以認知問題，而進一步形成解決問題的可 行變通方案，及選擇最佳問題解決方案，亦均需要知識的能力(註十)。此乃肯定 了知識在行政決定過程中之特殊地位，的確，自問題的了解開始，至問題的解決完 成，均有賴於知識之價值與必要。 費利 (Anwar Faily) 亦強調「知識」是影響行政決定的重要因素，他指出行 政決定的第二層面是「知識 J '即對問題之了解及對賦予情境之可能性的了解。如 果在行政決定的過程中，行政人員能有更多的知識或對問題有更多的了解，貝1)所達

成正確決定的數目就更大 (The

more knowledge and understanding the

administrators

have ，七 he

greater will

be 七 he

number of right

qecisions)

(註十一)。 決定理論泰斗賽蒙教授 (Herbert

A.

Simon) 即指出一個人在行政決定過程 申，常易受到三種因素之限制，而影響其行政決定的合理性。其中，個人常因受到 與工作相關之「知識 J 的限制，即行政決定所需的基本知識，以及針對所面臨待作 說定之情境所需要的資料的不足所限制。因為一個人要做某一決定，必須對該事件 有徹底的瞭解，才能做出理性的決定，但事實上，一個人的知識常是有限的，就是 供作決定的資料也往往不能蒐集齊全，自然一個人所傲的決定乃就無法是理性的( 註十二) ÍJ 國內學者陳光華亦指出「知識 J 不足，乃是影響合理決策的可能因素，他認為 許多企業家或管理人員從來沒有為求達到完全合理所必須的完備知識，因此，在實 際生活中，管理人員僅能就決策周閣的一切情況，蒐集一些零星的知識，而未能具 有完備的知識準備;同時，除了在決策時可預見的有限知識之外，對於後果亦沒有 很多的理解(註十三)。 國內學者黃昆輝亦指出，一個教育行政機構所作的決定，其合理性是高是低， 與知識和資料是否完整有關。因為知識在作決定過程中，是一種手段，用來發現某

一行為所造成的所有後果，在經由變通行為的比較分析，可選擇一個較佳之可行變

通行為已可見知識完整與否，是作決定之主要影響因素(註十四)。 上述可見，知識完整與否、，確實影響作決定者所作決定之合理性甚大。事實上 ，從認識、解釋及確定問題的範園、分析及評鑑問題、規劃及選擇較佳解決方案等 伴決定步驟，均無不需要有完整的知識作為憑依。衡諸今日教育行政機關之行政決 定現象，確也常因行政決定者有否完整的知識，而關槃所作決定之正確性與適切性。

... 114 ...

三、個人直覺習慣

在個人行政決定過程中，有許多決定的達成，是深受個人對行政決定情境問題

之直覺判斷與習慣經驗之影響。

李查士 (Max

D.

Richards) 及格林羅 (Paul

S.

Greenlaw) 一致指出"個

人在行政決定過程中最常用來選擇適當行動方向的方法，乃是有賴於個人的識見(

insight) 、直覺 (intuitior) 、判斷 (judgemen

t

)、和經驗 (experience)

。換句話說，在個人作決定過程中，個人之識見、直覺、情緒、預感、判斷、經驗

和習慣等因素，常是影響個人行政決定行動方案選擇之主要因素(註十五)。 山姆二世 (Charles

E. Summer,

Jr.) 認為個人對行政決定問題之「敏感 性 J

(sensitivi ty)

，是行政決定過程中應加以重視的一種藝術或技巧，它涉及. 心理學、社會學、組織理論和其他行政理論(註十六)。 艾爾賓 (Alvar Elbing) 也一再強調「經驗」是影響個人行政決定的重要因 素，他認為「從過去有限的經驗所學的行政決定方法，是一種適當的行政決定方法 ，惟吾人仍應嚐試去適應此情境作決定之需要，以免為經驗所限。 J (註十七)

李查士 (Max

D.

Richards} 和格林羅 (Paul

S.

Greenlaw) 對經驗在行政

決定過程中之重要性，有更進一步之釋說。二人均認為如果行政決定能避免過去經 驗的過度類化作用，而正確地了解存在於新決定問題中主要變項與過去情境的異同 時，貝IJ 依攘經驗所作的決定，將可被證明是相當有妓的。然而，這種依攘經驗作決 定的方法，確有某些限制:即每一作決定者的背景是有限制的，其先前的經驗並不 一定能提供合適的例子供作新決定的參考，即此情境中的決定，將會因由舊經驗所 推論出的錯誤前提，而遭致失敗。此外，人類的記憶、觀察和資料解釋亦是難免有 錯誤的。所以，儘管作決定者個人的假設是正確的，但是，不完整的知識和錯誤的 資料解釋，將減低依攘經驗所作決定的有教性。因此，今天依據經驗作決定的方法 ，雖仍然、廣泛被使用，但是，行政決定者已經很少盡信此種方法了。大部份的作決 定方法，皆是混合採用科學的作決定方法和經驗的作決定方法。(註十八)此對經 驗在行政決定過程中之可能影響與可能運用價值，皆有明晰敏述。 國內學者黃昆輝對經驗在行政決定中的影響，亦有明確的指出?他認為作決定 的問題，通常因經驗法則的趨向而簡單化，儘管一項決定的合理性受到許多不可預 知及控制的因素之影響，可是經驗的法則，卻可指引我們作決定之參照架構(註十 九)。 賽蒙 (Herbert

A.

Simon) 在談到行政決定有限理性的障礙時，亦曾指出個 人在作決定時，常常會受到那些不屬於有意識的技巧、習慣和反射作用的限制。例

-- 115""

如:一個人的工作，可能受到他的手工熟蝶程度或反應時間的快慢或其體力等的限

制，而一個人在作決定過程中也常受他思考過程的快慢速度的限制(註二十)。 由上述分析，吾人可以肯定在行政決定過程中，確實常受到一些非意識的直覺 、習慣、預感、情緒及早期經驗的影響。這種直覺性或經驗性的行政決定方式，在 過去傳統式的行政決定過程中尤為常見，雖然很容易造成失誤或偏差，但是，一般 人常常不易覺察或避免，反而常有誤用之情事發生。 四、個人人格特質 作決定者個人之人格特質，將影響行政決定行為的達成，此乃吾人所共同認定 的。同樣的行政決定情境，由於行政決定者的人格特質的差異，其決定的運作與結 果，自然將有所不悶。 歐克遜菲爾德 (Alfred

R.

Ox enfeldt) 指出，儘管行政人員可運用最合適 的研究方法去作決定，用最好的模式和最適合的概念，用最相關的、正確的和豐富 的資料去作決定，但是，他們將仍會作些不好的決定 e 因此，行政人員需要具有某 些個人素質和行為，方能作好有殼的決定。吾人認為個人素質和個人基本人格特質

(basic personality

traits) 極近相關，它強烈地影響一個行政人員在行政 決定環境中的行為(註二十一)。

歐克遜菲爾德進一步指出，有教行政決定者所需具備的主要個人人格特質如下 1.客觀性 (objectivity) .即努力避免受個人偏見之影響，以企求達成正確的

袂定之特性 2. 彈性 (flexibility) .即不需要絕對證攘，即可適時改變對任何

事物之看法 3. 危機的容忍力(七olerance

for risk)

.即能接受錯誤和失敗的

危險而不致受任何損傷之特質 4. 無防禦性 (nondefensiveness) 即願意承認

錯誤之特質 5. 曖昧的容忍力(七olerance

for ambiguity)

.即儘管資料缺乏

和矛盾，仍可形成判斷之特性 6. 鑑徵的耐性(:patience

with detail)

.即在

相當費時情況下，也能小心地橡視相關的資料之特性 7. 邏輯能力(

logical

:p

o-wers)

.即能感覺其非連續性，而嚐試經由直雜的問題去合理化的作法 8. 想像力

(imagination)

.即對存在答集逐漸感覺不滿意，而能產生可行變通方案之能力

;

9. 承受壓力的韌性 (resilience

under

:p

ressue)

.即能承受緊張、經得起

考驗而仍不失去遠見的特性 10成熟 (maturity.):即具有非常廣博的經驗，和具 有超年齡的情緒穩定性(註二十二)。上述人格特質與行政決定確具有密切關係， 在今日已逐漸受到吾人的加以重重見。 至於有關人格和行政決定關係，羅實遜 (James

A.

Robinson) 有更詳細的 說明。他指出，探討人格和行政決定的關係，是政治分析學者歷來所感興趣的，但

-

116-仍長久停滯在軟事和玄思之中，實有待吾人進一步作實質系統研究的必要。

拉斯威爾 (Harold

D.

Lasswell) 在一九三 0 年代，曾提出心理分析和心理

概念，至今仍受到重視。他的二大研究領域， 1.論及政治社會化 (:political 80-cialization) 和行政決定角色之補充問題 2. 指出行政決定者個人特性與所作 決定的內容具有密切的相關。 有關人格與行政決定關係之研究，吾人可以美國總統威爾遜 (President

WO-odrow

Wilson) 為例。從威爾遜之個人了解，去探討其政治決定之情形，吾人可 得下列骰設:即小張時代缺乏情愛關懷者，將導致低度的自尊，因此，在青少年及 成人時期，他將會努力尋求權力和運用權力在別人身上，以作為補償。因此，威爾 遜的補償作用，先是追求成為大學辯論社圓的發言人，繼之成為普林斯頓大學(

Princeton

University) 校長，紐澤西州 (New Jersey) 的眾議員及美國總統。

今天已有許多努力，發現心理特性可用以區別政治決定的型態。如威爾克(

Gohn

Wahlke) 等人在一九六三年曾比較研究四州的議員政治決策行為，他們發現

這些政治領袖人才的興趣，是在人生中每一階段所加以區化得來的，但是，明顯的 ，最重要的政治社會化階段，是發生在相當早期的階段，甚至很多是在小張時期。

此外，海曼 (Herbert

H.

Hyman) 、格林斯汀 (F. 工. Greenstein) 、伊斯頓

(David

Easton) 和海斯 (Robert

D.

Hess) 等人，亦先後在一九五九年、一

九六 0 年、一九六一年及一九六三年發表有關「人格 J 和行政決定具有密切關係之

觀點。

艾爾曼德 (Gabriel

A.

Almond) 和拉斯威爾 (Harold D~ Lasswell) 在

一九四入年指出，人民的霸道和順從，與從事社會福利的行政人員的交互作用，可 預測行政人員的決定。霸道的人民，通常較喜歡從溫和的機構中去獲取更令自己喜 歡的決定。而順從的人民，貝IJ較喜歡從蠻悍的機構中去獲取對自己有利的決定(註 二十三)。

由以上的分析，羅賓還指出近年來有許多研究證攘，顯示「人格」與「行政決

定 J 問具有密切相關，且此種研究已成為今日決策研究的重要主題。 貳、組織因索 教育行政決定將受到組織環境因素之影響，此亦為吾人所共同接受的看法。由

於教育行政決定之執行，必然要依附於行政決定之組織中，因此，任何抉定之完成

，不僅要考慮行政決定者的個人因素，亦要兼顧作決定情境中組織因素的可能影響。 歐克還菲爾德 (Alfred

R.

Oxenfeldt) 即強調行政決定環境對決定的影響 ，他認為根擴行政決定問題周圍的環境不同，其行政決定的方法也將有差異(註三

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