「國立大學法人化」于「大學自治」之論見/ 55

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臺灣教育評論月刊，2018，7（7），頁 55-58

自由評論第 55 頁

「國立大學法人化」于「大學自治」之論見

李松國立臺南大學教育學系教育經營與管理博士生

一、前言

應對政府行政效率效能之改善、大學自治權利之保障、大學國際競爭力之提升等問題，臺灣國立大學法人制度改革于 90 年代後期呼之欲出。行政院在 2003 年 6 月 25 日公佈大學法修正草案，並將「行政法人國立大學」以專章形式置於草案第二章，其內容重點為賦予董事會較大權力、以及對財務會計適用法規彈性化等。然而，相關團體或人士對董事會權力過大可能防礙大學自治頗有疑慮；對大學補助經費減少，系所須因應市場需求發展感到憂心；對行政法人所追求之效率與大學所欲追求之學術發展與競爭力於目的上未必一致等問題提出了質疑。立法院經協商後於 2005 年 1 月 18 日刪除草案中之「行政法人國立大學專章」，並增訂「國立大學得為公法人，其設立、組織、運作、監督、解散及其他應遵行事項，另以法律定之。」近年來，經濟增長遭遇下滑，政府財赤擴大，大學經費預算增長趨緩；在廣設大學與少子女化的衝擊下，高等教育供應過剩，大學整並、轉型與退場成為常態機制；教育部干預大學校長遴選事件也時有發生。於是，「國立大學法人化」的議題又再度成為公眾熱議的焦點。暫且不論「國立大學法人化」究竟能發揮多大的功效，就憲法保障學術自由、大學自治之觀點，本文欲重新審視「國立大學法人化」之必要性，並進而提出相關建議。

二、「國立大學法人化」之初衷

參照日本公立大學行政法人化之案例，行政院自始就將國立大學法人化定位在行政法人的方向。行政院於行政法人法草案總說明中指出：「行政法人制度之內涵，是藉由鬆綁現行人事、會計等法令之限制，由行政法人訂定人事管理、會計制度、內部控制、稽核作業及相關規章據以實施，並透過內部、外部適當監督機制及績效評鑑制度之建立，以達專業化及提升效能等目的。」（李仁淼，2017，頁 346）顯然，政府明確行政機關之法人地位，賦予其人事會計等許可權，是為提升專業治理效能為目的。就國立大學行政法人化而言，政府亦應透過賦予國立大學人事、財務等自主權後，能提升其運作效能。

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自由評論第 56 頁然而，依大學法修正草案之總說明，草案提出之背景及主要原因在於：「（一）大學法自 1994 年 1 月 5 日修正公佈後，在實施過程中，由於大學內部組織設立過於僵化，法令消極限制而不能充分發揮組織自主運作功能。（二）校務會議為校內最高決策會議，形成校長有責無權，校務會議成員眾多，議事效率不彰，學術專業責任難以建構。（三）校長由校內教師遴選結果，形成派系對立，影響校園安定；大學內部運作體系失衡下，難以提升教學研究之品質。（四）為因應我國加入世界貿易組織（WTO）之衝擊，及回應國立大學法人化之強烈籲求，擬具大學法修正草案，以建構更有利大學創造學術發展環境，提升我國大學之競爭力，達成追求卓越的目標。」（李仁淼，2017，頁 348）首先，大學競爭力之提升與卓越目標之達成涉及眾多影響因素，且別國大學也在透過各種策略競相追趕，國立大學法人化能否發揮此般功效還有待實證檢驗。其次，大學內部組織設立、校務會議運作與大學校長遴選原為大學自治之權利。政府若透過大學法人化改革施加外部干涉，不僅涉嫌侵權，而且有違「行政法人法」簡政放權之立意。

三、國立大學自治權之限制

一般而言，大學自治的內涵包括學術自治、組織自治、人事自治與財政自治。目前大學的系、所、院等主要內部組織及職位，均是根據大學法中的相關規範所設置。但是，根據《大學法》第 36 條的規定，大學訂定之組織規程，教育部享有核定權。換言之，大學在組織運作上須受教育部的監督，其組織自治權受到限制。另外，有關大學教師資格檢定、聘任與升等之人事權利亦受到教育部的限制。例如，《教師法》第 10 條規定：「專科以上教師資格審定辦法由教育部定之」；《教育人員任用條例》第 14 條規定：「大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查，其審查辦法由教育部定之」；《專科以上學校教師資格審定辦法》第 23 條規定：「教師資格審定，由學校辦理初審及本部辦理複審」，第 24 條又規定：「……經學校教評會通過者，報本部複審。」政府若是想通過行政法人化改革實現專業治理、簡政放權之目的，就應修訂相關法令賦予大學以上權利。然而，2003 年 6 月 25 日行政院公佈之大學法修正草案第 5 條規定：「行政法人國立大學應自行或聯合數校成立董事會。」第 27 條規定：「前項董事，由教育部就學校校務會議通過推薦之人士及高等教育審議委員會推薦之校外聲望卓著人士遴聘產生之；校外董事人數，不得低於全體董事總額

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自由評論第 57 頁之二分之一。」（李仁淼，2017，頁 348）第 29 條第 1 項規定：「董事會之許可權包含：校長之遴選、聘任、續聘及解聘。學校經費籌措之協助。學校預算與發展計畫之建議及校務報告之審核。董事會所屬學校或跨校資源整合之提案及審議。學校自有不動產或重要資產之購置、處分及設定負擔。學校貸款、擔保或接受重大捐贈之審議。學校投資與校務或研究相關之公司或企業之審議。其他法律或本法所定有關董事會之職權。」（李仁淼，2017，頁 348-349）第 29 條第 4 項規定：「董事會行使職權時，發現學校有重大違失，應立即報教育部。」從上述條文來看，董事會有如教育部派出機構，直接滲入大學內部組織，淩駕於校務會議之上，代位行使重大校務之權利。另外，董事會成員之任命權在教育部及行政院，政府實際上通過董事會間接控制了大學，大學自治已名存實亡。在財務自治上，目前大學所獲財政撥款受到政府預算控制，「預算」經立法院審議通過後，再由各主管機關向大學發放，經費動支須遵行一般行政機關之法律。國立大學行政法人化之後，大學除須自行籌資外，國家仍基於憲法義務對其進行必要補助。雖然經費動支權利得由大學自主制定和審計，但經費編列和審議方式換由教育主管機關決定，大學可能為爭取補助而受到政府牽制，其財務自治權仍有名無實。

四、結論與建議

《行政法人法》之設立目的系為簡政放權，且改善政府效率效能。國立大學原為教育部附屬之行政機關，如經行政法人化改造後，其法律地位為相對獨立於政府的行政法人，在學術、組織、人事與財政上應具有較大自主權。「國立大學法人化」應奉行憲法保障學術自由、大學自治之原則，切實賦予大學獨立自主的權利。任何企圖「以獨立之名行干預之實」的做法都很難獲得社會認可，「國立大學法人化」亦因此失去施行的必要。現階段，「國立大學法人化」未獲實施並不影響大學自治權利之保障，針對大學自治權利不盡完善且屢受侵犯的現況，本文擬提出以下對策：第一，加強大學自治之法制建設，切實保障大學自主權。依據行政明確性原則，大學自治之相關主體的權利、義務與責任須有清楚之界限與範圍，政府與大學能有所預見且切實遵行，社會亦能減少爭議且達成共識。依據法律保留原則，

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自由評論第 58 頁政府應依法行政，不能逾權干預大學自治；司法部門應秉持公平正義原則維護大學自主，不能讓政治或行政權力淩駕法律之上；公共輿論亦應擔負起監督權力運作與教育社會民眾之義務。第二，從本土化脈絡出發，起草「國立大學行政法人設立許可及監督準則」，切實保障大學自主權利。之前，「國立大學法人化」大多參考日本之做法，忽略了本土化的研究。相較日本，臺灣於近代經歷較長時間之威權統治，且未發生過為大學自治抗爭之重大歷史事件，大學自治之基礎比較薄弱。當前，與其急功近利促成「國立大學法人化」，不如耐心夯實「大學自主」之法治基礎。通過參照更多他國公立大學法人化改革的成敗得失經驗，加強研究與法人化有關的本土經濟、政治、法律與歷史等文化脈絡，適時推動「國立大學法人化」改革，以妥善處理政府與大學之關係，營造雙方互利共贏的局面。參考文獻  李仁淼（2017）。教育法與教育人權。臺北市：元照。  許育典、李佳育（2014）。從大學的法律地位探討大學自治的落實：以大學法人化為核心。當代教育研究季刊，22（1），189-195。