黨營事業之研究

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

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黨營事業之研究

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計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫

計畫編號：NSC89－2415－H－002－017

執行期間：88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 日

計畫主持人：張清溪

共同主持人：無

本成果報告包括以下應繳交之附件：

□赴國外出差或研習心得報告一份

□赴大陸地區出差或研習心得報告一份

□出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份

□國際合作研究計畫國外研究報告書一份

執行單位：國立台灣大學經濟學系

中

華

民 國

九十 年

九 月

二十八 日

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

黨營事業之研究

A Study of the Par ty Enter pr ises

計畫編號：NSC 89-2415-H-002-017

執行期限：88 年 8 月 8 日至 89 年 7 月 31 日

主持人：張清溪 國立台灣大學經濟學系

This research explores the illegitimacy of the KMT’s numerous assets and enterprises by conducting a field study on some of the assets and estimating the value of those enterprises. We have some suggestions to solve the problem.

Keywor ds: KMT, KMT’s assets, KMT’s enterprises. 二、緣由與目的 政黨以執政之便而挪用國家資產為一黨私 用，或以執政的行政裁量權賦予自身特權 經營特許行業牟利，不但不公平更有損經 濟效率。二次戰後中國國民黨在台灣長期 執政，劫取巨額黨產並坐擁龐大黨營事 業，塑造了台灣經濟的黨國資本主義體制。 台灣在追求民主的長期過程中，一一 克服了戒嚴、黨禁、報禁等障礙，然而國 民黨龐大黨產及黨營事業迄今依舊懸而未 決。黨營事業因國民黨下台而稍為收斂， 但此與其他黨產的繼續存在，不僅在經濟 上不公平，在政黨政治上亦有不良影響。 為求經濟效率、政治民主與社會公平，黨 產與黨營事業必須在社會充分了解下，徹 底解決，特別是黨產應還財於民。 三、黨產及黨營事業之不合理性 國民黨以其長期執政的優勢，累積了鉅額 的資產；並以自身的特權，建構起龐大的 營利事業體系。這些黨產與黨營事業本身 已違反公平正義的原則，並且至少造成下 列兩方面的不良影響： 1. 破壞民主機制 (1) 以黨產利益招徠黨員、凝聚人 心，喪失政黨基本理想。 (2) 以黨營事業的豐厚資 金從事 黨務、投入競選活動，對其他 政黨形成不公平競爭。 (3) 黨營事業的營利性質 與政商 網絡，使政策制訂難以做到公 正及利益迴避。 2. 減損經濟效率與公平 (1) 特權獲取黨產，扭曲 資源配 置，造成生產力的損失。 (2) 政治權力介入，使黨營事業形 成獨占或寡占，傷害市場機能 與經濟效率。 (3) 黨營事業以特權牟利，破壞財 富分配的的公平性。 四、黨產調查報告：國產變黨產 國民黨以執政之便，長期以各種方式將大 量的國有資產轉為黨產，主要為土地與資 金兩部份。 1. 土地 國民黨長 期佔用 、賤 買國土以 為己 用，累積了大量的土地資產，例如 1990 年 國有財產局售予國民黨中山南路的一筆土

地即為典型。該筆土地先由國民黨無償佔 用二十四年，再以五年時間支付象徵性租 金，最後還以承租人身份優先購買，以公 告現值加兩成（每坪 20 萬 5 千元）的價格 取得該筆土地，然而當時該地市價約為每 坪 100 萬元。 上述事例在國民黨長期執政期間必不 在少數，但披露者少。在其佔用、賤買的 土地中，以各處的民眾服務社與黨部較易 清查。我們選擇國民黨在台北縣、市的民 眾服務社與黨部作為清查對象，作為洞悉 國民黨地產的例證。 在對國民黨的地產調查中，我們將調 查的對象分為四部份：（1）國民黨向政府 購買；（2）接受政府贈與；（3）向國家 租用或佔用；（4）特殊個案。調查的結果 摘要如表 1。我們發現其中確實存在大量利 益輸送行為。 表 1：國民黨地產清查摘要 地產類別 調查地點 清查結果摘要 1 向 政 府 購買 前台北縣黨部、坪林 民眾服務社、厚生大 樓、台北市黨部、交 通 黨 部 、 原 中 央 黨 部、文工會、中國民 眾服務社 就資料分析一般 模式為：先無償 佔用，在低價購 得，期間或有經 過一段低價承租 時間 2 接 受 政 府贈與 石碇、土城及板橋民 眾服務社 贈與目的不明， 贈與後地目「巧 合」變更為建地 3 向 國 家 租 用 或 佔用 烏來、貢寮及深坑民 眾 服 務 社 、 鐵 路 黨 部、公路黨部、中央 政 策 委 員 會 、 社 工 會、南港區民眾服務 社 低價租用公地， 甚至有多處是無 償佔用，顯見黨 政不分之情形 4 特 殊 個 案 革命實踐研究院、中 廣 大 樓 、 財 務 委 員 會、黨營事業管理委 員會、青工會 土地使用充斥疑 點：如經短暫轉 手，由國民黨低 價購買後「巧遇」 地目變更等 在清查的過程中，存在著許多障礙與 限制。例如地政事務所提供的土地建物謄 本，僅載明所有人更迭，若無進一步資料， 根本無法得知是佔用抑或租用。即使如 此，我們仍然發現如上文所述諸多涉嫌土 地利益輸送的疑點。由此推論，國民黨實 際不當得利的情形勢必更為嚴重。 另一方面，因資料所限，調查中並未 對國民黨購地背後的金錢來源予以追究。 由於國民黨黨費根本不足每年開支五十分 之一，故推斷其購地資金，亦必來自不當 的來源。 2. 資金：國庫通黨庫 自 1980 年代政治解嚴以來，國民大會 與立法院全面改選，立法院對中央政府總 預算的審議才正式發揮實質功能；過去視 為當然的「國庫通黨庫」，其不合理性也 才真正開始為人瞭解。 這部份的研究是清查國民黨透過編列 政府預算所獲取的不當資金。我們選擇三 個中央部會與幾個素有爭議的補助、委辦 款項為重點，透過為期 25 年（民國 60 至 84 年度）的追蹤，探究其不當得利的金額， 以及國庫通黨庫的技巧和模式。 在檢視中央政府總預算的過程中，明 確列出受補貼的國民黨單位名稱者，當然 視為確定的「國庫通黨庫」行為；然而為 因應國民黨隱藏預算的技巧，當科目未顯 示受補貼單位名稱時，我們則以預算編列 原則及支出的用途、類別來輔助認定，並 列出這些具有疑問的預算。 根據上述原則，我們將清查的結果分 為「確定」與「疑問」兩部份。「確定」 部份為預算書中明列受補貼單位或可推知 的部份；而「疑問」部份則指該預算的業 務內容令人懷疑，雖無從得知受補貼單位 為何，但藉由輔助證據推斷，有相當的可 能亦屬於「國庫通黨庫」預算。「確定」 部份的金額概要如表 2 所列，1_{僅此三部會} 平均每年明顯可見的「國庫通黨庫」金額 即超過 10 億元（以 1995 年現值計）。 表 2：1971-1995 三部會「國庫通黨庫」 預算金額（確定部份） 預算編列單位 金額（千元/1995 年現值） 教育部 14,358,427 新聞局 12,293,714 僑委會 746,557 合計 27,398,698 至於「疑問」部份，則是由於近年來 「國庫通黨庫」的情況漸受到重視，在輿 1 _{歷年金額以 8%的折現率折現至 1995 年的現} 值，再行加總。

論及在野黨壓力下，不得不化明為暗，隱 身在預算中。其主要的模式有下列幾種： (1) 掩飾受補貼單位：相較過去過於招搖的 編列方式，近年來受補貼單位出現改頭 換面、轉移陣地的趨勢。 (2) 變更補助科目：如「中央通訊社補助」 改為「國際文宣工作及資訊聯繫」。 (3) 模糊預算說明：如對《中央日報》國際 航空版的補助，以「國內報刊」取代《中 央日報》。 上述對於政府預算的清查，雖然範圍 並非全面，方法也限定在總預算書的檢 討，但仍確證「國庫通黨庫」的事實存在 於中央政府總預算內。通過以上的調查， 證據都在在說明了：國民黨長期以來持續 將國家財產挪為一黨之用的事實。 五、黨營事業調查報告 1998 年，國民黨主席李登輝在「黨營事業 業務研討會」中說：「國民黨沒有黨營事 業，要如何發展？」。國民黨依賴黨營事 業利益之殷切，由此顯見。 綜觀國民黨黨營事業，主要具有以下 幾點特質： (1) 最愛與公營事業、開發基金或公營行庫 共同出資經營。 (2) 最愛獨、寡占事業。 (3) 最愛傳播事業。 (4) 最愛與民間大財團合夥。 就這些特質分析而言，便是一方面可保障 其經濟利益（與公家合營風險低，獨、寡 占利益大），一方面又鞏固其政治地位（傳 播業主導人民思想，與財團合作形成綿密 政商網絡），無怪乎國民黨賴之深切。但 是這卻嚴重的傷害了民主體制與人民權 益。因此，我們有必要對其深入調查。 1.黨營事業的沿革 1945 年，國民黨在重慶召開第六次全 國代表大會，通過〈關於籌措擋費之決議 案〉，明訂黨營事業發展的方針與範圍。 國民黨來台後，黨營事業仍繼續經營。日 後隨著事業體的增加，國民黨第一家控股 公司-中央投資公司，便於 1971 年 6 月成 立，主掌企業投資。 在國民黨長期執政的優勢下，其事業 體系不斷膨脹。至 1996 年，國民黨「投資 事業管理委員會」已下轄七大控股公司（參 見表 3），投資遍及各行各業。以 1994 年 度為例，僅就長期持有股權一項，黨營事 業轉投資共有 117 家，帳面上包括交叉持 股共計 483.95 億元。但是，這個帳面數字 是嚴重低估的。我們將以市價法重新估計。 2.重估黨營事業淨值 從 1995 年公佈的財務報表顯示，國民黨七 大控股公司的資產淨值達到 674 億元（參 見表 3）。看似龐大，但其實仍嚴重低估。 因為其資產都是以成本列帳，與市價有極 大的差距。為了真正反映其掌握的資產， 我們針對其長期投資的股權價值，重新以 市價計算。2 表 3：國民黨七大控股公司資本淨值 （1994.12.31） 單位：NTD 千元 控股公司 財報資本淨值 重估資本淨值 中央投資 29,501,962 72,872,418 光華投資 12,412,478 22,669,442 悅昇昌投資 31,755 1,548,507 啟聖投資 2,609,606 1,914,742 建華投資 1,886,760 3,443,234 華夏投資 21,126,869 6,502,082 景德投資 -77,796 -41,515 合計 67,491,634 108,908,910 重估的結果如表 3 所示，七大控股公 司於 1994 年底的總資本淨值，高達 1,089 億元。 3.黨營事業弊端叢生 國民黨黨營事業掌握了龐大的資產， 其除了賴以牟利的獨佔與特權行為外，更 存在著許多不合理甚至不合法的弊端： (1) 對於獨佔力不明顯或管制性不 大的事業，積極辦理上市上櫃 作業。一方面提高資產價值， 一方面又增加黨產的變現性。 但其上市過程是否合法，則令 人懷疑。 (2) 使用許多方法掩飾黨營事業的 獲利，以規避稅捐。例如光華 投資於 1994 年捐贈大筆金額給 國民黨，使其年度獲利由盈餘 2 _{因資料收集困難，部份項目仍以成本計價。}

變成淨損 148 億元。 (3) 利用內線資訊炒作股票獲利。由 單一控股空司的財報上，確實 難發現其有短線炒作的現象。 但 是 從 整 個 黨 營 事 業 體 系 觀 察，常常是一家控股公司在高 點「適時」賣出，又由另一家 控股公司逢低承接，整體難脫 炒作之嫌。 (4) 黨營事業總而言之，便是充斥著 特權、政商利益糾葛等不公平 不合理的弊端。整個黨營事業 的成立基礎與獲利憑藉，可以 說都是建立在社會的不公平之 上。 六、結論與建議 台灣在過去五十年，由於特殊的時空背 景，導致國民黨廣泛的介入各層面的經濟 活動，享受特權並掌握資源。此舉不但有 損經濟效率與社會公平，也間接阻礙了民 主政治的正常發展。 國民黨坐擁龐大資產，造成政治競爭 立足點的不公平；經營龐大黨營事業，導 致政商利益糾葛，黑金橫行，不僅政治理 念蕩然無存，更破壞了市場機能與企業環 境。 透過這次對國民黨資產與營事業的調 查，我們得以初步的獲悉其龐大程度，更 確認了其中的不合理性。因此我們建議， 政黨的置產及商業活動都應受到法律規 範。置產必須限制在黨務活動所需的範圍 內，並證明其資金的合法來源；而經營事 業應限制於宣揚政治理念的文化傳播事 業，不得擁有其他事業。至於國民黨的黨 產，從何而來，就應回歸何處；營利事業 也應逐步結束。政府及社會也應展開更公 正、詳細的調查行動，以使不當的利益能 確實還歸全民，公平與正義能夠真正得到 彰顯。 七、參考文獻 中央投資股份有限公司公開說明書，1995。 台灣省接收委員會日產處理委員會，《台 灣省接收委員會日產處理委員會結果 總報告》，台北，1947。 台灣省政府統計處，《台灣省行政紀要： 三十五年度國民政府年鑑台灣省行政 部份》，台北，1947。 史明，《台灣人史四百年》，台北：自由 時代週刊社，1988。 光華投資、悅昇昌投資、啟聖實業拱份有 限公司八十三年度財務報表，1994。 行政院二二八事件小組，《二二八事件研 究報告》，台北，時報文化，1994。 《財訊月刊》，1974。 莊嘉農，《憤怒的台灣》，台北：前衛出 版社，1990。 陳師孟等，《解構黨國資本主義》，台北： 澄社，1991。 張文權，〈一千大製造業與五百大服務公 司股票值多少？〉，台北：《商業週 刊》，401 期，1995。 張文權，〈揭開國民黨兩金庫神秘面紗， 「中投長期抱股，光華短線進出」〉， 台北：《商業週刊》，405 期，1995。 黃家樹，《國民黨在台灣：1945-1988》， 台北：大秦出版社，1994。 彭百顯，《吃定納稅人：有字天書把關難》， 台北：新社會基金會，1993。 彭百顯，《追求效率的政府》，台北：新 社會基金會，1993。 梁永煌等，〈國民黨產追追追〉，台北： 《財訊雜誌》，157 期，1995。 梁永煌等，《拍賣國民黨－黨產大清算》， 台北：財訊出版社，2000。 葉龍彥，《光復初期台灣電影史》，台北： 財團法人國家電影資料館，1995。 賴澤涵等，《悲劇性的開端－台灣二二八 事變》，台北：時報文化，1993。