Chia Nan University of Pharmacy & Science Institutional Repository:Item 310902800/25469

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謝宏緯

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謝政道

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* 余元傑

3 1 國立高雄大學法律學系 2 國立屏東科技大學通識教育中心 3_{嘉南藥理科技大學通識教育中心}

摘要

本文試以司法院大法官會議第 525 號解釋之案例事實為例，淺釋行政函釋及信賴保護原則的作用，且以司法院大法官會議所為之第 525、589、605 號，就「信賴保護原則」所為之解釋略為分析，並以小結提出本文的看法。最後擬就本案例以大法官會議第 605 號解釋意旨重為解析。 關鍵詞：行政函釋、信賴保護原則、大法官會議 *通訊作者:國立屏東科技大學通識教育中心 Tel: 08-7703202*7250 E-mail: [email protected]

壹、前言

在我國，行政機關所處理的問題不僅日益複雜，亦十分專業。立法者往往難以鉅細靡遺地將所有規範明文於法律中，故常須透過行政機關的解釋來充實法律的內容；復以，現在社會變化極快，立法速度往往落後於社會的改變與需求，為防造成嚴重損害人民的惡果，又不能在修法前放任不管，此時多藉由行政機關的函釋來擴張或充實法律的意涵，並適用於具體個案中。惟當已有多年慣例或舊函釋時，行政機關是否可嗣後發布新函釋而變更原有慣例或舊函釋？亦即是否會發生行政函釋的溯及適用的問題？則此又涉及所謂的信賴保護原則。信賴保護原則係指人民對於國家行為之信賴，在合法信賴下應受到國家的保護，以保障其對國家的信任與依賴及個人的權益，除行政處分外，行政法規包括行政函釋的廢止或變更，也應有信賴保護原則之適用。司法院大法官釋字第 525 號、第 529 號、第 589 號及第 605 號解釋明確肯認在案。因此，當人民信賴行政機關慣例或舊函釋，並據以安排生活或行為，若行政機關得發布新函釋變更過去慣例或舊函釋，則人民得否向行政機關主張信賴保護原則，以保護其信賴利益？此及本文所欲探討之重心所在。

貳、行政函釋之研究

一、行政函釋意義與歸屬（一）意義實務或學者關於「行政函釋」之用語，莫衷一是，有稱為釋示、行政函釋、解釋函令、亦有稱之為解釋性行政規則。依行政程序法第

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159 條第 2 項及第 160 條所稱，由上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，協助下級機關或屬官統一解釋命令，而訂頒之非直接對外發生法規範效力，但經其首長簽署，並登載於政府公報發布之一般、抽象行政規則之解釋性規定，從外觀上描述此一概念之用語，行政機關欲發布使其發生一般性效力符合行政程序法第 159 條第 2 項及第 160 條行政規則解釋性規定，故稱之為「行政函釋」較為妥當（張珮琦，2005： 8）。（二）行政函釋的歸屬行政函釋既係行政機關對於其執行的法律與頒布之行政規則，為使屬官、下級機關或人民能瞭解如何執行與遵從法律，本文擬就行政程序法中之法規命令與行政規則是否具有對外效力的區別，再參酌中央法規標準法第 7 條授權命令與職權命令之分類，而將行政函釋歸屬於法規命令與行政規則，並分成四種類型（葉俊榮著，2006：401-402）： 1. 授權對外的行政命令：法規命令行政命令基於法律授權而訂定，其規範內容亦對外涉及人民之一般事項者，學說上稱為授權命令、委任命令、立法性命令或法規命令。 2. 職權對外的行政命令：職權命令行政命令基於行政機關職權的訂定，其規範內容亦對外涉及人民之一般事項，即為學說所稱之「職權命令」。職權命令的規範內容，係對外而直接涉及人民的權利義務事項，但不同於前述法規命令，這類命令並無法律的直接授權，而是行政機關為執行法律之必要，而依其法定職權所自行訂定。 3. 授權對內的行政命令：行政規則法律是否就某些事項授權行政機關訂定，除學理上法律保留的原理原則可以提供部分準據外，立法實務上也有就本來不必授權的機關內部事項而為立法授權的情形。例如公務員服務法第 12 條授權訂定之公務員請假規則是。此種命令類型，即令有授權之外觀，仍無法改變其為拘束機關內部事務的性質，因此在外觀上雖為授權命令，但在效力上仍與行政規則相當。 4. 職權對內的行政命令：行政規則行政命令的訂定，若基於行政機關的法定職權，其規範內容並非直接涉及人民權利義務事項，而是行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規範機關內部秩序或運作之規定。承上所述，自形式面而言，行政函釋應為行政程序法第 159 條第 2 項與第 160 條所稱行政機關依職權發布對內生效之行政規則解釋性規定。自實質面而言，行政函釋為行政機關對於法律之解釋。蓋原本行政機關可於個案解釋與適用法律，但行政機關或為追求效率，或為避免屬官或下級機關解釋法律之分歧，動用其行政立法權發布其對法律之解釋，並藉其內部服從義務，拘束屬官及下級機關，也正因行政機關動用其行政立法權發布行政函釋，遂使人民可藉此瞭解與知悉行政機關將如何執行法律，並據此規劃生活，因此行政函釋事實上構成法秩序之一環。二、行政函釋之效力（一）對內與對外效力 1. 對內效力行政函釋為各機關對於其所執行法規的解釋，基於行政體制的服從義務，下級機關及其所屬於執行法律之際必須遵守與適用該行

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政函釋。對此，學理稱之為行政函釋的「內部效力」。原則上，行政函釋的內部效力僅及於制定機關之組織權及指示權所及之範圍（張珮琦，2005：14-15），但有學者認為，立法者亦得授權特定行政機關制定效力超過其指示權之行政函釋（陳敏，2007：553-554）。違背行政函釋除構成公務員懲戒之原因，所作成之行政處分即有違法或不當的原因得被撤銷，此即有行政函釋對外效力問題（吳庚， 2007 ： 308-309）。 2. 對外效力行政函釋對於下級機關與屬員以外之第三者（包括人民與法院）1，本不應具有拘束力。惟行政函釋的內容係闡明行政機關或公務員對於執行法律之見解，則其適用將無可避免地對於人民產生一定的影響，對此，學理有稱為「外部效力」。外部效力如何產生，學理上有不同看法（陳敏，2007：554-557）：（1）行政自我拘束說行政函釋藉由行政實務與平等原則產生對外效力。行政函釋經由經常適用建立規律的行政實務（或稱為行政慣例），如無合理理由，不得對相同之事件為不同之處理，從而產生「行政自我拘束」。行政機關如無合理的理由違背行政慣例時，即屬平等原則之違反。（2）信賴保護說有認為行政函釋係行政機關對法律之解釋，人民會對之產生信賴，故可由信賴保護原則推出行政函釋具有對外效力，即人民有權依據信賴保護原則，要求行政機關遵守其制定發布行政函釋，因為人民透過行政函釋對於行政機關對執行法律之解釋具有信賴與期待，因之使行政函釋具有外部效力。（3）直接對外效力說基於行政功能內的「原始立法權」，行政機關得直接制定具有對外效力之行政函釋，無須經由平等原則或信賴保護原則。惟行政原始立法權之根據何在？行政函釋如何得以不經由行政機關之適用而對外直接發生效力？尚有疑問。對此，多數學者認為，行政函釋具有對內效力，拘束屬官及下級機關，並無疑義，至於對外效力部分，則認為行政函釋原則上不拘束法院與人民，惟可透過平等原則與行政自我拘束原則而發生間接對外效力（陳敏， 2007：557；李震山，2003：222-223）。（二）內容的實質作用力行政函釋的實質作用力係指無論行政函釋發布於何時，因其意義在澄清或闡明執行法規的含意，無本身之法律效力可言，其效力附屬於法規，故應自法規生效時起予以適用（吳庚，2007：309-311；陳敏，2007：559-560），此亦為司法院大法官會議釋字第 287 號解釋2 所明揭的一項重要意旨。三、行政函釋發生變動之原因行政函釋既然是澄清或闡明法規，理論上自該法規生效時，該法律即應如此解釋，當無行政函釋變更的問題，惟實務上常因應行政需求，常見行政函釋的變更，探究其原因可能有下述情形（張珮琦，2005：26）：（一）為符合法律規範目的行政機關或許認為其原來的慣例或函釋，與執行法律規範目的不符；原慣例或函釋的產生，或許有其歷史的背景或其他因素，但嗣後行政機關為求符合法律規範目的，於是發布、變更或廢止原有函釋。例如：司法院大法官會議釋字第 525 號解釋中，銓敘部對於志願轉服四年制志願役，其役期得否比敘為公務員年資，或為符合法律規範目的而變更其原有見解。

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（二）達到行政機關的行政管制目的也可能原來的慣例或函釋並沒有違反法律規範的目的，但是行政機關意圖藉著新函釋的發布或廢止，達到其管制目的。例如：行政函釋原表示公司某種利息可列為該年度費用，但或因該種費用金額龐大，影響政府稅捐收入，行政機關可能嗣後透過發布新函釋變更原見解，並依據新函釋剔除各公司該筆利息費用之申報，命各公司補繳稅款。四、行政函釋發生變動發生溯及適用之三種類型根據實務運作的情形，可將行政函釋發生變動歸納為三種類型（張珮琦，2005：24-25），但首先必須意識到行政函釋既在解釋法律，因此，討論行政函釋溯及適用問題時，必須回到該行政函釋解釋的法律，並依此判斷是否發生溯及適用的問題：（一）第一種類型：前無行政函釋，嗣後發布行政函釋這種類型中，前無行政函釋又可分為「無行政函釋但有行政慣例」及「無行政函釋亦無行政慣例」二種。而在我國實務上，前有行政慣例，嗣後發布新函釋變更前行政慣例之情形，多發生在稅法領域，即人民依據法律規定申報多年，稅捐稽徵機關亦從未否准人民某項申報，稅捐稽徵機關嗣後發布新函釋，剔除人民該項申報，並據以追繳 5 年尚在核課期間的賦稅並課以漏稅罰。至於前無行政函釋亦無行政慣例，嗣後發布行政函釋的情形，則散見於各行政領域。惟當行政函釋改變了法律的涵意，而人民的行為因此受到不同的法律評價，在此種情形下，無論前無函釋並無慣例或有慣例，仍可能屬於行政函釋的溯及適用，只是在前無慣例的情形，若嗣後進入訴訟，人民恐須負擔較多之舉證責任。（二）第二種類型：前有行政函釋，嗣後發布新函釋變更前函釋這種類型在我國實務上經常發生，也引發許多爭議，因為行政函釋是行政機關對於執行法規的統一解釋，行政函釋的發布，使人民可以知悉行政機關將如此解釋法律，並合理期待其會如此解釋與執行法律，並據此規劃生活。若行政函釋發生變更，新函釋內容的實質作用力即可能會影響人民在新函釋前已完成或尚在進行中的行為。此種情形，似可以法律規範事實是否已經終結，作為判斷是否發生溯及適用，但有時因為行政分工的關係，分為不同階段性行政行為，人民雖然已完成前階段行為，但尚未進行或完成後階段行為，在此情形下，雖然人民尚未完成法律規範事實，若行政函釋改變的法律規範內容與過去事實具有關聯性，或許亦得認為有溯及適用的問題。（三）第三種類型：前有行政函釋，嗣後發布新函釋廢止前函釋這種類型，在我國實務上最常見，例如司法院大法官會議釋字第 525 號解釋，銓敘部廢止原四年制預備軍官依法退伍，如考上公職後比照「後備軍人轉任公職考試比敘條例」比敘規定；又如賦稅領域，稅捐稽徵機關透過稅捐法令彙編，以未收入彙編，一律廢止不再加以援用的方式，改變原本函釋的見解3。在此情形，若人民已據舊函釋為生活之規劃，是否得逕認原函釋已為新函釋廢止，新函釋內容的實質作用力溯及至法規生效日適用，原函釋視同不曾存在，這種情形也會發生行政函釋溯及適用的問題。五、行政函釋發生變動發生溯及適用實務處理標準

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關於行政函釋溯及適用的問題，實務上極為常見，然而學者針對此問題的討論卻不多，實務上大抵以司法院大法官會議釋字第 287 號解釋作為處理的標準，關於稅法的部分，除前述釋字第 287 號解釋外，亦有以稅捐稽徵法第 1 條之 14加以處理，惟上開解釋除肯認行政函釋的內容實質作用力，並沒有同時顧及人民的保障，引發了更多的問題。（一）學者看法針對行政函釋內容實質作用力引發的行政函釋溯及適用問題，有學者（吳庚，2007： 310-311）提出下列三種解決之道並認為司法院大法官會議釋字第 287 號解釋係採折衷說： 1. 以是否有利於當事人為準在後的行政函釋如對當事人不利者，基於信賴保護原則，不應溯及生效，僅適用於行政函釋發布後之案件；反之，行政函釋如對人民有利者，則不問案件是否確定，均有其適用。 2. 以案件是否確定為準在行政函釋發布前已確定之案件，不問適用結果對當事人是否有利，一律不予適用。 3. 原則上以案件是否確定為準若在前之解釋違背法律損害當事人權益者，案件縱已確定，仍得適用在後解釋，俾獲救濟，可謂折衷說。司法院大法官會議釋字第 287 號解釋稱：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。財政部民國 75 年 3 月 21 日台財稅字第 7530447 號函說明四：『本函發布前之案件，已繳納營利事業所得稅確定者，不再變更；尚未確定或已確定而未繳納或未開徵之案件，應依本函規定予以補稅免罰』，符合上述意旨，與憲法並無牴觸。」亦採折衷說。（二）實務看法從司法院大法官會議釋字第 287 號解釋可以歸納得到後述之結論： 1.肯認行政函釋具有內容的實質作用力即「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用」。 2.前釋示不受後釋示影響「依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」 3.受後釋示影響之態樣對於「已確定且已繳納完畢」的案件，不受後釋示影響，但對於「尚未確定或已確定而未繳納或未開徵之案件」將會受後釋示影響。

參、信賴保護原則之研究

一、信賴保護原則之意義信賴保護原則係指人民基於對國家行為之信賴，在合法信賴下應受到國家的保護，以保護其對國家的信任與依賴及個人的權益（吳庚，2007：63-68；陳清秀，2006：131-133；

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陳敏，2007：90-91）。假使國家公權力的行為，使人民對現存法律關係狀態的信賴落空，並使其在不能預期的情況下，因此負擔新的不利益，或喪失已得的利益，而且對於人民而言，此新負擔（縱使在考量更重要公益的追求或維護下）亦並非是其所必須接受的，則不容許採取此項行為。因此運用信賴保護原則時必須考量三種根本價值判斷（陳愛娥，1998：78-79），即（一）現存法律關係狀態的維護（法安定性的要求）、（二）權利的保障（基本權的考量）及（三）主張權利者必須值得保護（須符合誠信的要求）。二、信賴保護原則之理論基礎關於信賴保護原則之理論基礎，大略有如下幾種說法（陳敏，2007：90-91）：（一）誠實信用原則民法第 148 條第 2 項規定：「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」此之「誠信原則」為私法上之帝王條款，但是否屬行政法一般原則而為法源之一，在德國曾有過見解的變遷，其先是以類推適用方式肯定之，後來則認為可以直接適用。在日本亦肯認行政法亦有誠信原則之適用。我國學者亦肯認之（林紀東，1966：106），早期實務認為僅得類推適用 5_{，後來至 1980 年代以後，於行政法院 70 年} 度判字第 975 號判決稱「私法規定表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，私法中誠信公平之原則，在公法上當亦有其適用。」才有直接適用論的出現（李惠宗，2007：124）。因此，目前通說與實務均已採肯定見解，亦明文於行政程序法第 8 條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」亦有認為信賴保護原則屬公法上誠實信用原則的下位概念（林明鏘，2003：582），誠實信用原則既已肯認得適用於公私法領域，則除人民外，國家或其他公權力團體之行為亦必須符合誠實信用原則，換言之，當國家或其他公權力團體，在因公益而必須廢止或修改行政處分或法規內容致人民客觀上具體表現其信賴而生之實體法上利益受損害時，即應採取合理補救措施，或訂定過渡期間條款，俾減輕損害，如此方符合誠實信用原則。然而能有學者採不同看法6。「誠實信用原則」，偏重國家或其他公權力團體，在因公益而必須廢止或修改行政處分或法規內容致人民客觀上具體表現其信賴而生之實體法上利益受損害時，即應採取合理補救措施，或訂定過渡期間條款，俾減輕損害。（二）法安定性原則法安定性原則，乃法治國原則中最重要原則之一，其源自於人類對不確定或無法預測現象之恐懼，亦為對安全之需求，以便能安排、遂行個人之社會生活。而支持法安定性原則為信賴保護原則基礎者，認為信賴保護的對象，不外是人民對就法律狀態存續性的信賴，並防止事後溯及地破壞人民所為處分的基礎。在德國聯邦憲法法院一貫的見解認為，對人民而言，法安定性主要係指信賴保護，亦即在要求，人民對國家可能的侵犯，得以事先預見、妥為因應。「法安定性原則」，則認為不管國家行為是否合法，除了重大明顯瑕疵或其違法係可歸責於相對人外，國家行為一經作成而表露於外，人民會對其所造成之法律狀態的存續寄以信賴，以之作為行為之依據，故人民此種信賴應被保護。若因公益重大考量，或依據依法行政原則之要求而必須變更或修改法律狀態，則應給予人民適度補償或或應事前給予妥適通知，或給予過渡期間，以減少損害。（三）基本權之保障憲法保障基本權利之目的，在於保護人民有利之法律地位，以對抗國家之侵害，且不論

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此侵害是未來或溯及，是以人民信賴舊法律狀態而招致之損害，可經由自由權或財產權之保障、徵收補償規定加以保障，這也是何以將上開自由權、財產權憲法上基本權利的保障規定作為探討信賴保護原則理論的法律依據。 1. 自由權憲法上的自由權並非僅消極提供人民防禦國家侵害的權利，而且也積極提供人民自由的活動領域，保障人民的行為自由及擴大人格發展機能，尤其法律的行為自由，包括依法律或行政處分所創設的行為可能性，因此若嗣後撤銷該等法律、行政處分或行政函釋變更，無異是妨礙人民信賴國家行為而實現其行為之可能性，因此構成對自由權的侵害。 2. 財產權憲法上所保障的財產權並不只保護已取得的財產權，同時也保護即將取得的財產權，惟後者須限於因前者現實存在而來，因此所有權利侵害均可依財產權保障和徵收補償的規定給予人民保護。「基本權之保障」乃偏重憲法保障基本權利之目的，在於保護人民有利之法律地位，對抗國家之侵害，是以人民信賴舊法律狀態而招致之損害，可經由基本權保障之意旨，給予人民自由權或財產權等適當之保障，然而如此使信賴保護原則提升到憲法位階，以自由權的保障來闡述法律溯及適用雖可理解，但若用於說明違法行政處分撤銷問題，是否適宜則尚待討論；再者以財產權保障和徵收補償來說明信賴保護原則，雖然可以說明所謂「補償的信賴保護」，並提供信賴保護原則憲法上的依據，但仍無法對信賴保護原則作全盤的說明，尤其在法律發生變動時，如果透過財產權的保障來闡述，顯然仍有疑義（林合民，1985：7-9）。（四）社會國家原則德國基本法第 20 條第 1 項明文規定德意志聯邦共和國係一民主與「社會」（Sozialer）聯邦國。其聯邦憲法法院將之稱為「社會國條款」，學者則解釋為「社會國原則」（Sozialstaatsprinzip）。內涵首先包括實現社會正義，扶持經濟上的弱者，分擔社會風險，其次在建立社會安全制度，使個人的危險與緊急狀況，能由制度公平分配資源，予以扶助，最後建構社會平等秩序，對於利益的均衡與照顧，進而對社會弱者得以特別保護。「社會國家原則」則偏重對於經濟上弱者之保護，惟能否作為適用於一般人民的信賴保護原則的理論依據，仍有爭議（吳坤城，1997： 246-247）。由上述幾種理論基礎分析，各個理論均無法單獨完整的詮釋信賴保護原則，但可透過這幾個原則掌握與理解信賴保護原則之意涵。換言之，信賴保護原則之理論基礎中，許多原則均屬於憲法位階的原則，因此信賴保護原則應屬憲法原則，對行政及立法皆有其適用，因此運用信賴保護原則時，須考量現存法律關係狀態的維護（法安定性的要求）、權利的保障（基本權的考量）、主張權利者必須值得保護（須符合誠信的要求），甚而對於經濟上的弱者應予保護（符合社會國家說的要求）。三、信賴保護原則之要件至於何種狀況符合信賴保護原則，而須給予人民存續保障或信賴補償，則必須檢視信賴保護原則之要件，惟關於適用信賴保護原則的要件，學者間有不同見解7，多數認為應具備三個要件，即信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護。（一）信賴基礎信賴基礎，應指作為信賴對象的國家行為，包括行政處分、行政規則、具有誘導性的

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行政指導均屬之（李惠宗，2007：117-118）。換言之，必先有國家行為的存在，始有形成人民信賴的可能，故信賴基礎可以說是信賴保護原則之前提。同時，受益人須信賴該行政處分，如果其不知該國家行為存在，即無信賴可言（陳敏，2007：461）。（二）信賴表現多數學者認為，受益人必須已有信賴行為，也就是基於該信賴，已經使用所提供之給付，或已有所處分而無法回復原狀或回復將遭受期待不能之損失，換言之，基於對公權力的信任而積極為財產上的支出或針對該公權力行為採取其他重要的相對應措施，使其在法律上之地位產生重大轉變，其間有客觀上之因果關係者。倘若只是單純的主觀上的期待或消極受領「益處」，而非積極針對該公權力措施而採取特殊之對應行為者，難以認為有信賴表現，例如中山科學研究院之非軍職員工前在「黨政不分」之時代，坐領未課所得稅之「品位加給及技術津貼之所得」，難以認為有信賴表現（李惠宗，2007：120）。惟在具體事件中，究竟何種事實始屬於「對外表現」或「具體表現行為」？標準並不明確。操作此等不明確的標準，也容易產生信賴保護脫漏，因此，相對人對外的表現行為，只宜做為判斷相對人的信賴是否存在，不得以無此行為，即全然否定相對人之信賴（洪家殷，2001：44-46）。（三）信賴是否值得保護信賴保護係基於誠實信用行為而衍生之實體上請求權，故有不法行為或客觀上不值得保護行為者，即不得主張信賴保護。行政程序法第 119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」該條係屬「反面表列」的立法例，亦即沒有此等情形，信賴即值得保護。行政機關如果主張人民有此種信賴不值得保護的事由，應負舉證責任。舉例而言，司法院大法官會議釋字第 379 號解釋理由書亦稱：「土地法第 30 條第 1 項前段規定私有農地所有權移轉登記之承受人以能自耕者為限，本係基於國家土地政策，即公共利益之維護而為之限制，私有農地承受人有無自耕能力，係由核發自耕能力證明書之機關認定，承受人明知無自耕能力，猶提供不正確資料以為自耕能力證明之申請，即屬不法，當不生信賴保護之問題，自應負此法律上可能發生之效果……。」因此，信賴是否值得保護，多數學者認為可分成三個層次，第一個層次是判斷信賴利益的存在，第二個層次是不值得保護之排除，第三個層次則是對於信賴利益與公益進行衡量（陳愛娥， 2000：15-29）。惟有學者認為應該只有前述三個層次的前兩項，即判斷信賴利益的存在及不值得保護之排除的情形，至於第三個層次信賴利益與公益的衡量，充其量應為決定信賴保護的方式（洪家殷，2001：52）。四、信賴保護的法律效果信賴保護的法律效果方面，則有「存續保護」與「信賴利益補償」兩種，此二種法律效果均針對「授益行政處分」而規定，若侵益行政處分則不生此種問題（李惠宗， 2007 ： 122-123；蔡茂寅，2007：34-35）。（一）存續保護在當事人的信賴利益大於公益的前提下，維持信賴基礎之法律效力或實現信賴基礎之內容之謂。例如本法第 117 條第 2 款，即對違法之授益行政處分，規定在受益人之信賴值得保護，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益的情形下，該處分不得撤銷。

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（二）信賴利益補償此係在承認公益優先性的前提下，認為以不維持構成信賴基礎之行為的效力為宜時，所為之損失補償8。此種損失限於「財產上之損失」，係從憲法所保障之「財產權」出發，故此之財產，係屬「價值保障」的財產，即具有財產價值的各種公、私法的請求權皆包括之，且限於「所受損害」，不包括「所失利益」9。惟信賴保護若表現於行政函釋部分，其效果應促使行政機關採取合理補救措施，或訂定過渡期間條款，以減輕人民之損害。本文以為此係基於新秩序公益保護優於舊秩序信賴保護之情況，然若具體個案發生，且爭訟繫屬於法院，法院審查後，發現新函釋根本違法，自得依司法院大法官會議釋字第 137 號及第 216 號解釋拒絕其適用，而以舊函釋或舊行政慣例，或以法院自己的見解，撤銷原處分；倘法院審查後，發現新函釋並非違法，只是其溯及適用有所不當，行政機關亦未給予人民保護或其處理方式顯然違法，即得以信賴保護原則，撤銷原處分，限制新函釋的溯及適用。五、司法院大法官會議解釋分析綜上就信賴保護原則之闡釋，本文試就司法院大法官會議 525、589、605 號解釋作一分析。（一）釋字第 525 號解釋 1. 銓敘部 84 年 6 月 6 月以台中審一字第 1152248 號函釋停止 76 年規定之適用，未有過渡期間之設，可能導致服役期滿未及參加考試，比敘規定已遭取消之情形，固有可議之處，但要屬符合公益之措施。 2. 銓敘部 76 年 6 月 4 日台華甄四字第 970555 號函雖得為信賴基礎，為係基於招募兵員之權宜措施，與法律規定既不一致，自不能預期其永久實施，除已有客觀上具體表現信賴之行為外，尚不能因比敘措施廢止即主張其有信賴利益之損失。就本件而言，參與轉任公職考試或取得申請比敘資格，乃表現其服役之初即對應考試服公職可獲特別優待具有信賴之客觀具體行為。是以於停止適用時，尚未應考試及格亦未取得公務人員任用資格者（本件聲請人遲至 86 年始應特種考試後備軍人轉任公務人員考試及格），難謂法規廢止時已有客觀上信賴事實之具體表現，即無主張信賴保護之餘地。 3. 主管機關 84 年 6 月 6 日之函釋停止適用後備軍人轉任公職考試比敘條例有關比敘之規定，符合該條例之意旨，不生牴觸憲法問題。（二）釋字第 589 號解釋 1. 第三屆監察委員之任期六年，係自民國 88 年 2 月 1 日起，至 94 年 1 月 31 日止，該屆監察委員就任時，「政務官退職酬勞金給與條例」尚無落日條款之規定，亦即第三屆監察委員就任時，係信賴其受任期之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教人員年資滿 15 年者，有依舊「給與條例」第 4 條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。 2. 為改革政務人員退職制度，新「政務人員退職撫卹條例」將政務人員與常務人員服務年資係截然區分，分段計算，並分別依各該退休（職）法規計算退休（職）金，並且政務人員退撫給與，以一次發給為限，而不再有月退職酬勞金之規定。雖該退撫條例第 10 條設有過渡條款，對於新退撫條例公布施行前，已服務 15 年以上者，將來退職時仍得依相關「退職酬勞金給與條例」，選擇月退職酬勞金。但對於受有任期保障以確保其依法獨立行使職權

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之政務人員於新「政務人員退職撫卹條例」公布施行前、後接續任政務人員年資合計 15 年者，卻無得擇領月退職酬勞金之規定，顯對其應受保護之信賴利益，並未有合理之保障，與憲法第 7、15、23 條保障意旨有違。有關機關應即依本解釋意旨，使前述人員於法律上得合併退撫條例施行前後軍、公、教年資及政務人員年資滿十五年者，亦得依上開政務官退職酬勞金給與條例及 88 年 6 月 30 日修正公布之政務人員退職酬勞金給與條例 10 之規定擇領月退職酬勞金，以保障其信賴利益。（三）釋字第 605 號解釋 1. 憲法第 18 條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公職，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第 575 號、第 483 號解釋參照），係為信任基礎。 2. 惟其俸給銓敘權利之取得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提，因此人民取得公務員考試及格資格才能顯現其信任表現。 3. 88 年 11 月 25 日修正發布之公務人員俸給法施行細則第 15 條第 3 項修正規定，使公務人員原任聘用人員年資，依 84 年 12 月 26 日修正發布之公務人員俸給法施行細則（以下簡稱 84 年施行細則）及 87 年 1 月 15 日修正發布之公務人員俸給法施行細則（以下簡稱 87 年施行細則）第 15 條第 2 項、第 3 項規定，得按年提敘俸級至年功俸最高級者，僅得提敘至本俸最高級為止。並另以指定施行日期方式，訂定過渡條款。衡量此項修正，乃為維護公務人員文官任用制度之健全、年功俸晉敘公平之重大公益，並有減輕聘用人員依 88 年修正前舊法規得受保障之利益所受損害之措施，已顧及憲法上之信賴保護原則，與平等原則亦尚無違背。 4. 上開施行細則旨在提供公務人員於依法任用之後，其未具公務人員任用資格前所曾任之公務年資，酌予核計為公務人員年資之優惠措施，本質上並非限制人民之財產權，故不生違反憲法第 23 條之問題11。

肆、結論

釋字第 525 號解釋肇因於銓敘部關於四年制志願役預備軍官，停止適用後備軍人轉任公職比敘優待之函釋12，是否違背法規變動之信賴保護原則。然依釋字 525 號解釋結果，雖肯認行政函釋得為信賴之基礎，惟該行政函釋係基於招募兵員之權宜措施，且與法律規定不一致，自不能預期其永久實施，除已有客觀上具體表現信賴之行為者外，尚不能因比敘措施廢止即主張其有信賴利益之損失，從而無主張信賴保護之餘地。由於釋字第 525 號解釋(釋字第 589 號解釋亦然)對於信賴表現的認定過於嚴格(必須是客觀上的表現才能取得信賴保護)，故受學界諸多批評。及至釋字第 605 號解釋出來，其對信賴保護原則之闡釋，除參照釋字第 525 號解釋之精神外，更進一步肯認「任何行政法規皆不能預期其永久實施，然行政法規發布施行後，訂定或發布法規之機關依法定程序予以修改，『應兼顧規範對象信賴利益之保護』。其因公益之必要修正法規之內容，如人民因信賴舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為，並因法規修正，使其依舊法規已取得之權益，與依舊法規預期可以取得之利益受損害者，『應針對人民該利益所受之損害，採取合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利意旨。』惟人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴保護，仍須視該預期可以取得之利益，依舊法規所必須具備之重要要件是否已經具備，尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實

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現，或『經過當事人繼續施以主觀之努力，該要件有實現之可能等因素決定之。』至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規(如解釋性、裁量性之行政規則)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護13。」換言之，就釋字第 605 號解釋析之，凡符合「主觀上的期待」就可以主張信賴保護，從而較釋字第 525 號解釋更為從寬認定。總而言之，行政函釋代表行政機關對法律的統一解釋，這樣的解釋使人民可以瞭解並期待行政機關如何執行法律，並得據以安排生活，如果採取司法院大法官會議釋字第 287 號解釋的看法，以「案件是否確定且是否已繳納完畢」判斷新函釋是否能溯及適用，則人民此刻的行為，顯然可能透過行政機關嗣後以發布或變更函釋的方式，達到對於人民過去行為的重新評價，並且可能課予人民新的不利益。又行政函釋的變動之所以引起這麼大的問題，在於立法者制定法律後，因為事物的性質或者涉及高度專業性，法規用語係屬涵意不確定或有多種解釋可能，法規的意涵往往需要行政函釋方能使之明確，使人民得以瞭解與遵守。若人民已完成的行為，可能因為行政機關嗣後變更見解，重新發布函釋，而其行為可能因行政函釋內容的實質作用力溯及適用而被重新評價，明顯違反法治國原則與法安定性，也恐將對人民造成不測的損害。因而在此情形下，人民應可透過行政程序法第 8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」所揭示之信賴保護原則予以保護。此外，大法官認為任何行政法規皆不能預期其永久實施，因此人民須已在法規施行而產生信賴基礎的存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現行為，且有值得保護的利益，才能主張信賴保護原則14。但是如何判斷怎樣的表現屬於客觀上的信賴表現？在行政法規廢止或變更的情形並不容易，似須有更清楚的標準，以避免發生不同的認定結果違反實質平等。其次，行政法規（包括行政函釋）的廢止或變更時，倘現有法規無相關補救規定可資援用，人民得主張信賴保護，惟其信賴利益須其因信賴法規或函釋繼續施行所生之實體法上利益或因信賴法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上的地位（亦稱「依舊法已取得之權益」），還是包括「依舊法預期可取得之權益」？法律賦予人民某種權益，向以一定要件事實具備為前提，因此若該要件事實是具有持續性事實關係，且該權益是當事人主觀努力可能實現的，只要當事人以取得該權益為目標，而根據當時有效法律階段性目標前進，則於過程中法律發生變更，加深達成目標之困難度，或使目標之達成根本客觀不能，都可能發生信賴保護的問題15。再者，當有信賴保護原則適用時，行政機關應採取合理補救措施，或訂定過渡期間，抑或衡量法秩序變動所追求的政策目的、國家財政負擔能力等公益因素與信賴利益之輕重，信賴利益所依據之基礎法規所表見的意義與價值等，採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得之法律上地位等合理規定，以避免損害人民信賴利益。最後，大法官雖然肯認信賴保護原則得適用於行政法規（包括行政函釋）的廢止或變更，惟對於其要件與保護方式，或受限於個案情形，或為使解釋能被更廣泛的應用，反而發生內容不夠清晰明確，或說明不夠完整尚有疑義的情形。惟對於司法院大法官會議解釋，於釋字第 525 號解釋以後（如 574、589、605 等解釋），對於信賴表現之認定（將依舊法已取得之權益提昇至依舊法預期可取得之權益）似有放寬，但仍須以是否具備依舊法規所必須具備之重要要件；尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現，或經過當事人繼續施以主

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觀之努力，該要件有實現之可能及無信賴不值得保護等因素為限制。

註釋

1_{參閱司法院大法官會議釋字第 137、216 號解} 釋。 2_{參閱司法院大法官會議釋字第 287 號解釋：} 「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。……」 3_{參閱財政部民國 86 年 7 月 11 日台財稅字第} 861070069 號函：『主旨：本部及各權責機關在民國八十六年四月三十日以前發布之稅捐稽徵有關之釋示函令，凡未編入八十六年版「稅捐稽徵法令彙編」者，自民國八十六年八月一日起，非經本部重行核定，一律不再援引適用。請查照。』 4_{稅捐稽徵法第 1 條第 1 項規定：}_{「財政部依本} 法或稅法所發布之解釋函令，對於據以申請之案件發生效力。但有利於納稅義務人者，對於尚未核課確定之案件適用之。」關於該條規定與釋字第 287 號解釋所引發的問題，因限於篇幅，本文將不予討論，容先敘明。 5_{參閱行政法院 52 年度判字第 345 號。} 6_{學者吳坤城認為法安定性原則才是信賴保護} 原則的主要根據，參閱其著，〈公法上信賴保護原則初探〉，輯於城仲模主編，《行政法之一般法律原則（二）》，三民，1997 年 7 月初版，頁 244-249。 7_{認為應具備三個要件的學者有：李惠宗，參} 閱其著《行政法要義》，元照，2007 年 2 月 3 版第 1 刷，頁 117-121；陳清秀，參閱其著，〈行政法的法源〉，輯於翁岳生主編《行政法（上）》，元照，2006 年 10 月 3 版第 1 刷，頁 131；吳庚，其著，《行政法之理論與實用》，三民，2007 年 9 月增訂 10 版，頁 67。認為應具備信賴的存在及信賴值得保護二個要件之學者為洪家殷，參閱其著，〈論信賴保護原則之適用─司法院大法官釋字第五二五號解釋評析─〉，《臺灣本土法學雜誌》，第 27 期，頁 39-55（2001 年 10 月）。亦有認為應具備信賴基礎、信賴表現、信賴基礎之去除、信賴值得保護四個要件之學者為蔡茂寅，參閱其著，〈法例〉，輯於林明鏘、周志宏、蔡茂寅、李建良等四人合著，《行政程序法實用》，新學林，2007 年 7 月 3 版 2 刷，頁 33。 8_{參閱行政程序法第 120 條關於違法授益處分} 之撤銷與損失補償之規定。 9_{最高行政法院 93 判 210 號判決稱：}_{「所謂『因} 信賴該處分致遭受財產上之損失』，係指原處分之受益人因信賴原處分機關之行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，因嗣後原處分機關之撤銷或廢止行為，致使受益人遭受不能預見之財產上損失而言。又因信賴利益之損失補償，係行政機關依法執行公權力，致受益人發生財產上之特別犧牲，而給予受益人合理之補償，自以填補受益人財產上之損失為限。參酌徵收補償之範圍，上開判例所指『合理之補償』，自不包括民法第二百十六條之『所失利益』在內。參閱司法院網站法學檢索網頁，網址： http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm ，查閱時間：2009.4.20。 10_{本條例於民國 92 年 12 月 31 日施行期滿當} 然廢止；考試院並於 93 年 3 月 29 日以考臺組貳二字第 09300026521 號公告、行政院院授人給字第 0930061546 號公告至 92 年 12 月 31 日施行期滿當然廢止。取而代之法律為「政務人員退職撫卹條例」，並於 93 年 1 月 7 日公布施行，95 年 5 月 17 日修正。 11 _{本件聲請人於系爭條文修正發布前既應公}

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務人員考試筆試及格，並已接受實務訓練，足認其確有基於對舊條文規定之信賴而表現具體行為，期望於實任公務人員後申請取得較高職級及俸給之權益，因而客觀上確有信賴事實存在，然其行為完成之時點係在系爭條文生效施行之後，則聲請人對先前法秩序之信賴利益是否值得保障，即屬學界所引介之「不真正溯及既往」或「法律事實之回溯連結」態樣。參閱司法院大法官會議釋字第 605 號解釋，曾有田大法官協同意見書。何謂真正溯及既往（法律效果之溯及既往）與不真正溯及既往（法律事實回溯生效），請參閱前揭解釋曾有田大法官協同意見書及楊仁壽大法官部分不同意見書說明。 12_{銓敘部曾經在過去曾發布函釋表示：「大專} 畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官，比照『後備軍人轉任公職考試比敘條例』，比敘相當俸級之規定。」後來銓敘部於 84 年 6 月 6 日函，略以「本部 64 年 11 月 15 日暨 76 年 6 月 4 日函同意大專畢業應召入伍復志願轉服四年制預備軍官依法退伍者，比照『後備軍人轉任公職考試比敘條例』比敘相當俸級之規定，自即日起停用適用。」方有本解釋之聲請。 13_{參照行政程序法第 119 條。} 14_{參閱司法院大法官會議釋字第 525、589 號} 解釋。 15_{參閱司法院大法官會議釋字第 574 號解釋許} 宗力大法官協同意見書及司法院大法官會議釋字第 589 號解釋。

參考文獻

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Hung Wei

Hsieh

1

Cheng Tao Hsieh

2

* Yuan Chieh Yu

3

1

Postgraduate, Department of Law, National University of Kaohsiung.

2

Professor, Center for General Education, National Pingtung University of Science & Technology.

3

Department of General Education Center, Chia-Nan University of Pharmacy and Science,

Tainan, Taiwan 71710, R.O.C.

Abstract

The author of the article first explained the role of “Administrative Rule " and “the

Protection of Reliance Interest” through the case of J. Y. Interpretation No. 525, then

analysis the “Protection of Reliance Interest “in the J. Y. Interpretations No. 525, No.

589, and No. 605. In the end of the article the author reanalysis the case in the

Interpretation No. 525 according to the intention of Grand Justices Council of

Interpretation No. 605.

Keywords: Administrative Rule, The Protection of Reliance Interest, Grand Justices Council. ＊

Correspondence: Professor, Center for General Education, National Pingtung University of Science & Technology, Pingtung 912, R.O.C.