國際環境問題中政治解決的可行性

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國際環境問題中政治解決的可行性

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1970 年代開始，蘇聯勢力下降，美國逐漸成為超級強國，國際焦點從政治議題釋放，環境議題受關注。過去軍備競賽和經濟發展忽略環境保護，使環境品質和資源供給出現問題。在處理環境議題時，必須同時考慮到環境、資源和發展三個因素，若要發展就需要使用資源，使用資源就會污染環境，但發展是國家的必要政策，因此是一個三難的困境。解決此困境，最初是用科學的方式解決，後來將經濟學的成本效益評估納入環境政策之中，但效果不彰，近年國際環境會議增加，代表政治解決是一種可能的方法。而政治手段是否有效，仍須進一步討論。關鍵字：國際環境法、典範移轉、政治

1.前言

電影工業除了娛樂性之外，同時也擁有反應時代特色的政治性意涵，近年

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來環保問題搬上大螢幕，例如曾紅及一時的「明天過後」(The Day After Tomorrow)與獲得 2007 年奧斯卡最佳紀錄片殊榮的「不願面對的真相」(An Inconvenient Truth)，在在都顯示出環境問題是 21 世紀的重要議題。

然而Garrett Hardin 早在 1968 年在「科學雜誌」(Science)上發表一篇「公有地

之悲劇」(The Tragedy of the Commons)，當時正值冷戰期間，美蘇集團急遽試著

透過增加軍備來建立最好的安全防衛，最後卻造成相互保證毀滅的僵局，重視科技發展的同時使得環境被犧牲。該篇文章提醒人們並不是每一個問題都可以用科學的方式解決。例如：一個牧人若增加一頭牛，可以增加一單位的收入，因為過度放牧而對公有地的牧草產生負面的一單位的破壞。然而，公有地的破壞由每一位牧人分擔，一個牧人只需負擔1/N 的成本。在牧人理性選擇之下，會選擇不斷增加牛隻，造成過度放牧以致於公有地無法再生產牧草。因此，該篇作者認為人類是資源的使用者，人口的增加是污染的主因。但是沒有任何有效的科學方式可以限制人口成長，如同井字遊戲沒有任何科學的方法可以獲勝一般，必須依靠政治來形成社會規範，並且在道德良心之下實踐規範才能解決困境。1

另外，1970 年 Larry E. Ruff 在「關於污染的經濟常識」 (The economic common sense of pollution) 一文中，澄清三個關於污染的迷思：第一，污染不是新的，在過去就已存在；第二，污染來源不只因為富裕造成的浪費行為，貧窮也會產生污染。第三，污染本身並不是問題，污染問題才是新的問題。經濟學在處理環境問題中可使人們體認到污染數據背後的嚴重性、可以透過邊際效益分析

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來使人們知道防治污染的成本效益也可以增加處理污染問題的效率，但經濟學卻無法使公共政策的選擇同時具備社會正義和效率的特質，因此需要一些政治手段。2 由於環境問題是跨國界的，加上當「和平解決爭端」3_{仍然是國際共識之際，談} 判成為各國解決問題的優先選擇，因此，關於國際環境法的談判，本文首先分析各國在1972 年人類環境會議達成的斯得哥爾摩宣言(Stockholm

Declaration) 、1992 年環境與發展會議簽署里約宣言(Rio Declaration)以及於 2002 永續發展會議通過約翰尼斯堡宣言(Johannesburg Declaration)的談判訴求，這三個與宣言同名的國際會議，是人類史上的三次地球高峰會，是國際環境法的淵源，往後的國際環境法都從這三個條約的概念延伸而來，這三次高峰會主要在處理世代間正義、環境與發展等問題；接著討論此三個宣言在國際環境典範移轉的貢獻；最後討論這些由「政治」手段達成的國際法，能否是解決環境問題的有效手段。

2.國際環境法的談判

由於地球資源有限、人類慾望無窮，使得環境成為問題的原因，主要來自人類的過度開發和過度使用，然而人類過度開發資源的目的是為了過更好的生活，環境和發展之間是一個困境，要保護環境必定會限制發展，若要發展勢必犧牲

2_{Larry E. Ruff (1970), “The economic common sense of pollution”, The Public Interest, No. 19}

3_{「聯合國憲章」第三十三條明文規定：「任何爭端之當事國，於爭端之繼續存在足以危及國際和}

平與安全之維持時，應儘先以談判、調查、調停、和解、公斷、司法解決、區域機關或區域辦法之利用、或各該國自行選擇之其他和平方法，求得解決」。原文：The parties to any dispute, the continuance of which is likely to endanger the maintenance of international peace and security, shall, first of all, seek a solution by negotiation, enquiry, mediation, conciliation, arbitration, judicial settlement, resort to regional agencies or arrangements, or other peaceful means of their own choice.

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環境。因此，在處理環境問題之時，必須先瞭解當時的國際政治經濟發展。那是國際環境意識抬頭的1970 年代，同時也是依賴理論提出的年代，其理論核心認為資本主義有向外擴張的特性，同時也會產生一種制約力量，限制他國發展。4_{資本國家剝削低度開發國家，開發中國家的外匯主要來自生產國內豐} 富的初級天然資源的，賣給已開發國家，然而這個過程卻使開發中國家在資金和技術上逐漸依賴已開發國家，形成核心和邊陲的失衡關係，低度開發國家的領袖因此深信已開發國家工業化過程是導致貧窮的主因。在自由貿易原則的國際經濟秩序主導之下，已開發國家認為開發中國家的貧窮是由於這類型國家國內市場自由化和開放程度不足所致。單方面的依賴關係使得南北差距越易明顯，工業化和初級資源的交易也使得污染成為問題。以上的國際政治經濟背景，造就了國際環境法的談判集團形成，同時也設定了談判的關鍵議題。世界各國在1972 年斯得哥爾摩宣言、1992 年里約宣言以及 2002 年的約翰尼斯堡宣言的談判中，跨越冷戰的意識型態疆界，以經濟導向劃分出開發中國家和已開發國家兩個談判集團。兩大集團長期僵持的立場如下：開發中國家集團主要的經濟來源為開發國內的自然資源，認為環境保護應考慮到此類國家資源消耗是經濟成長的必要條件；加上開發中國家的貧窮使開發中國家要求已開發國家在環境保護上必需用資金協助和技術轉讓來幫助發展中國家對抗環境災害；另外，現在的環境問題，是較早工業化的國家所遺留下來的問題，因此已開發國家必須負最大的環境責任。已發展國家則認為環境污染是來自於開發中國家對

4_{James A. Caporaso (1978), “Dependence, Dependency, and Power in the Global System: A Structural and}

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資源使用的效率不足，以致於產生資源浪費，因此開發中國家對環境也有責任。在持續幾十年的環境議題談判和環境相關條約的形成，創造了不同於一般國際法的原則，國際環境法由於影響的範圍極廣、議題的特殊性極高，使得一般國際法強調的公平原則被「共同但有區別的責任」(On Common but Different

Responsibility)5_{取代，且另外創造出不能因為缺乏科學證據就不進行環境保護的}

「審慎原則」(Precautionary Approach)6_。

3.國際環境法的典範移轉

1962 年孔恩(Thomas S. Kuhn)提出典範移轉(Paradigm Shift)的概念，指習慣

的改變以及觀念的創新，是一種長時間所形成的新的思考模式和價值觀。7_在處理環境問題的國際談判中，關於環境和發展的困境關係出現了新的概念，這種轉變，可以從國際環境意識和環境會議的名稱中觀察出來。首先，1972 年於斯得哥爾摩召開的為「人類環境會議」，國際間共同的觀念認為環境是為人類服務，足夠的經濟發展是保護環境的基礎，因此人類有能力改善環境，此時國家發展的重要性大於環境保護；從1972 之後，全球環境意識上升，經濟活動造成的環境問題加劇，例如水災、沙漠化、無節制的砍伐木材和開採礦產使得環境的概念從生態發展(Ecodevelopment)轉移到永續發展 (Sustainable Development)，所謂「生態發展」是一種生態的發展論述，指發展由 5_{http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=78&ArticleID=1163} 上網日期:2007/6/2 6_Ibid 7_{http://en.wikipedia.org/wiki/Thomas_Samuel_Kuhn}_{上網日期:2007/6/9}

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生態原則和環境價值所組成，8_{1987 年，Brundtland Commission 在「我們共同的}

未來」(Our Common Future)的報告書提出「永續發展」的概念，指對自然資源的

使用必須以不影響下一代使用權為原則9_{，可看出國際間將環境保護列入社會經} 濟發展的考慮，1992 年在里約召開「環境與發展會議」，將環境和發展放置於相同位置；2002 年在約翰尼斯堡舉辦的「永續發展會議」體認到環境保護是社經發展的重要一環，而且環境保護必須以達到永續發展為目標，然而，隨著資本主義持續發達，國內社會階級的貧富差距和國家之間的貧富差距越演越烈，環境的污染不只加速貧富差距同時也威脅到貧窮的生存權，因此，該次會議考慮到更多貧窮的問題。

4.結論

跨國界的環境議題是外交的新重點，國際關係長期以來著重經營政治、軍事與經濟事務，當環境反撲、能源短缺和糧食安全出現危機時，所影響的範圍不只是國家安全還包含人類的基本生存條件。因此，環境議題在國際舞台上扮演愈來愈吃重的角色。地球只有一個，只求發展不顧環境的作法已經不可行。國際環境意識在談判中出現三次典範移轉，但在國際會議或是國際條約的辯論過程，唯一不變的共識是貧窮對環境和發展的威脅。貧窮是破壞環境安全的因素，因此，各國在鞏固環境安全時，消除貧窮應是各國政府制訂環境或是經濟政策需謹慎考慮的重點。

8_{Lynton Keith Coldwell (1996), International Environment Policy.PP79-103,Duke University Press} 9_{http://en.wikipedia.org/wiki/Brundtland_Commission#_note-0}_{上網日期:2007/6/1}

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三次的地球高峰會使國際環境共識形成更積極的態度，爾後許多與環境相關的國際法皆依循這三個宣言來達成更多具體的環境政策和法律。但政治在處理國際環境問題上仍然有不足之處，聯合國環境規劃署(The United Nations

Environment Programme，UNEP)在 1989 年提出報告，指出如果 1988 年的國際議題是環境，那1989 年就是環境條約的締約年，此年關於環境的會議、決議文、條約等等文件都是有史以來累積最大量的一年，但除了累積國家間共同合意的紙張之外，反觀現在的生活，呼吸的空氣是否比過去新鮮，飲用水是否比過去乾淨，如果這些答案都是否定的，那麼在過去的十幾年，人們在環境議題上並沒有具體的成果。10_{同樣的問題放在}_{2007 年的今日，答案是否會是肯定的？如果} 是的話，為何環保團體在媒體曝光率越來越高、各國綠黨影響國會的能力越來越強？環境法難以徹底實施之因如下討論：華爾滋(K. Waltz)認為國際體系受結構影響，進而影響各國政策，各國政策塑造社會規範。現實主義當道的國際體系，雖然國際法是法律，理論上是具強制力的，但國際體系是國家主權至上的無政府狀態，使得國際法成為一種弱法。由於處理環境議題時，需要更大的主權讓渡使國際環境宣言只能以軟法的形式出現，是一種共識的達成，不具強制力。再加上人們對於社會規範的遵守程度，通常會陷入一種「雙重困境」(double bind)，即每個人在行為或不行為之前，都被兩種想法限制，第一種想法，若不遵守規範，將遭受到公開的譴責；第二種想法，若遵守規範，會被世人嘲笑是 10_同註八

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不用公共財的呆子。11_{而環境含有公共財的特性，每個人都可自由取得，經過思} 想上的雙重困境，遵守環境規範的人仍然不是多數。「悲劇」一詞，取自哲學家Whitehead 之定義：悲劇的本質不是不幸，而是在於其無法停止和無法避免的命運。12_{我們明確知道公共財若持續濫用所導致的} 破壞性是無法復原的，但現階段的人類智慧卻不足以有效的阻止這個悲劇發生。公共政策想要同時符合公平正義和效率就必須花更多時間和努力，因為這不能單純依靠理性選擇和自利原則就能做出決定的議題，而是一場全人類和地球之間的零合遊戲，以目前社會共識、經濟發展、科學的突破程度來說，我們只能在環境和發展之間取平衡，單純的政治手段只能延遲地球承載極限的到來，若要環境、發展和資源皆獲利，則必須要有足夠的科技突破、縝密的污染防制措施的效率評估以及有效的資源分配，即科學、經濟和政治的科際整合，才能有效解決困境。

參考文獻

英文

1. Garrett Hardin (1968), ” The Tragedy of the Commons”, Science, Vol. 162. No. 3859

2. Larry E. Ruff (1970), “The economic common sense of pollution”, The Public

11_{Bateson, G., Jackson, D. D., Haley, J. & Weakland, J. (1956), “Toward a theory of}

schizophrenia” ,Behavioral Science, vol.1

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Interest, No. 19

3. Lynton Keith Coldwell (1996), International Environment Policy,Duke University Press.

4. James A. Caporaso (1978), “Dependence, Dependency, and Power in the Global System: A Structural and Behaviral Analysis,” International Organizational”, Vol.32, No.1 網路資源 http://www.un.org/aboutun/charter/chapter6.htm http://en.wikipedia.org/wiki/Thomas_Samuel_Kuhn http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp? DocumentID=78&ArticleID=1163

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Environmental Problem

Abstract

After 1970’s, Soviet power declined, and American has become a super power. International society’s attention had released from politics, other issue got more care especially environment issue. Because arms race and economic development omitted protecting environment, environment quality and resource supply have been trouble. Therefore, when we handle environment issues, need to take into account of

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to use resource; using resource will make pollution easily; a better life needs

economic development. There is a trilemma situation. At the very start, people used scientific ways to deal with the trilemma, and cost benefit of evaluating is following. But these ways were not work. Subsequently, people adopt political method to cope with it.