半總統制妥協式府會互動模式之研究：波蘭與台灣

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

半總統制妥協式府會互動模式之研究：波蘭與台灣

A Study on the Compr omise Mode of Inter action

between Pr esident and Par liament under

Semi-pr esidentialism:

Poland and the ROC

計畫編號：NSC NSC 90-2414-H-002-002

執行期限：90 年 8 月 1 日至 91 年 7 月 31 日

主持人：吳玉山 台灣大學政治系

一、中文摘要

政治制度對於政治表現的影響是民主

鞏固研究當中最為重要的一個項目，同時

具有理論和現實的重大意義。我國採行半

總統制，在府會不一致的情況下如何產生

政府，又如何協調立法與行政之間的關

係，是我國半總統制最大的挑戰，也是最

值得學術界研究的課題。本研究試圖理解

造成各種半總統制府會互動模式的結構性

因素，並且用波蘭和中華民國的實例加以

驗證。在研究中發現，決定總統對國會採

取合作或對抗的結構性因素是總統任命權

力的大小、總統對於下一次國會選舉結局

的預期、以及總統是以絕對或相對多數當

選。決定國會策略的結構性因素是國會對

於下一次選舉結局的預期、國會中反對黨

的黨紀、和反對陣營分散的程度。研究中

將總統和國會雙方的權力加以數量化，發

現四種權力分配的形式和四種府會互動的

模式（國會優越─共治、府會妥協、府會

衝突、總統優越）相互對應。波蘭在府會

不一致的情況下表現出妥協模式，而台灣

基本上是總統優越模式，是因為在這兩個

國家當中，府會的相對地位不同。波蘭的

府會力量大致均衡，而台灣的總統勢凌國

會。

關鍵詞：民主鞏固、憲政制度、半總統制、

波蘭、台灣

A

The impact of political institution on

political performance is a major research

topic in the study of political consolidation.

The ROC has adopted a semi-presidential

system with its greatest challenge in forming

a new government and managing the

legislative-executive relation when the two

branches

are

incongruent.

This

study

attempts to analyze the factors leading to four

types of interaction between the president

and the parliament under incongruence, and

demonstrates the validity of the theory

through the cases of Poland and Taiwan. We

find that presidential strategy is determined

by the president’s appointing power, his

expectation of the next parliamentary

elections, and whether he was elected with a

majority or a plurality. On the other hand, the

parliamentary strategy is determined by the

parliament’s expectations of the outcome of

its next elections, discipline of the opposition

party (or parties), and fractionalization of the

opposition. By assigning values to the six

considerations on the president’s and the

parliament’s sides, we find there is a high

correlation between the power positions of

the

two

players,

and

the

four

president-parliament

interaction

modes

(parliamentary

supremacy— cohabitation,

compromise,

conflict,

and

presidential

supremacy). The reason that Poland takes the

compromise mode while the ROC takes the

president supremacy mode is found in the

relative power positions of the two presidents

vis-à-vis the two parliaments.

Keywor ds: democratic consolidation,

semi-presidential system, Poland,

Taiwan

二、緣由與目的

半總統制國家的政治穩定對於中華民

國的政治學研究者而言，具有重大的理論

與實際意義。自從民國 86 年第四次修憲以

來，中華民國的憲政體制就已經成為相當

標 準 的 半 總 統 制 ， 符 合 杜 瓦 傑 (Maurice

Duverger)對於半總統制所下的三個條件：

總統直選、總統有實權、政府由總理領導

並對國會負責。半總統制的政治穩定在府

會分立的情況下受到最大的挑戰。當總統

和國會多數屬於不同的政黨時，半總統制

的結構性特徵會引起總統和國會爭奪對於

政府的控制、與對於政策的決定權。此時

從賽局理論的觀點來看，總統和國會各自

有兩個策略選項，一個是堅持，一個是合

作，因而構成四種府會的互動模式：總統

堅持而國會退讓（總統優越模式─俄羅斯

聯邦）、總統堅持而國會也堅持（衝突模

式─德國威瑪共和）、總統退讓而國會堅

持（國會優越模式─法國第五共和）和總

統退讓而國會也退讓（妥協模式─後共波

蘭）。這四種模式會造成對於政治穩定各

不相同的影響。然而，決定總統和國會各

自採取哪一種策略的原因在哪裡？這是本

研究試圖解答的問題。

台灣的憲政發展正處於一個關鍵的時

刻，府會如何互動一方面是從事政治研究

的學者所必然關切的學術議題，一方面更

是牽動整體國家發展的關鍵。由於民主轉

型完成不久，新採取的半總統制運作經驗

有限，而府會分立的狀況又是第一次發

生，因此台灣的政局在陳水扁總統接任後

產生了前所未有的動盪。此時透過學理的

討論，以比較政治的研究方法，探索在此

類的制度結構之下，行為者如何互動，而

其政治影響又將會如何，除了學術上的意

義之外，更可以幫助我們了解自身的憲政

體制，及其運作限制，實具有及時與重大

的現實意義。

在經驗事例上，本研究將集中於波蘭在

府會分立下的相互妥協模式。此種模式在

半總統制的比較研究當中較少被提及，而

對於我國的憲政發展卻是重要的參考指

涉。本研究所涵蓋的時期是從 1990 年年底

華文沙(Lech Wa³êsa)當選總統開始，到克

瓦斯涅夫斯基(Aleksander Kwasniewski)與

團結工聯政府共治（1997 年開始）為止。

在此一時期當中，發生了右派總統－右派

國會、右派總統－左派國會、左派總統－

右派國會和左派總統－左派國會等四種組

合情況，其中產生了兩次左右共治，而在

共治時期，總統都保留了相當的權力，因

此是妥協式府會互動的典型，這是非常豐

富的經驗案例，對於同屬半總統制的中華

民國而言，實在具有非常大的參考價值。

三、結果與討論

在本研究中發現，半總統制國家府會

不一致時總統和國會互動的模式有四種，

分別是總統優越、國會優越、衝突模式，

和妥協模式。這四種模式是由總統和國會

分別所採取的對應略所組合而成。總統優

越是總統對抗，而國會合作；國會優越是

總統合作，而國會對抗；衝突模式是總統

對抗，國會也對抗；妥協模式則是總統合

作，國會也合作。然而究竟總統會採取合

作還是對抗策略，而國會又會採取合作還

是對抗策略呢？

本研究發現，決定總統策略的因素有

三個：總統任命權的大小（主要是總統任

命內閣總理需不需要獲得國會的同意）、

總統對於下次國會大選結局的預期，與總

統是由絕對多數還是相對多數選出。如果

總統有單獨任命總理的權力、對於下次國

會大選的結局的預期是本身所屬政黨會增

加席次比例、而總統本身又是由絕對多數

選出，則總統在面對由反對勢力控制的國

會時，會採取對抗的策略。另一方面，如

果總統任命總理時必須獲得國會的同意、

總統對於下次國會大選的預期是本身所屬

的政黨會減少席次比例、或總統本身是由

相對多數選出，則總統在面對由反對勢力

佔多數的國會時，會採取合作的態度。

決定國會策略的因素也有三個：對於

下次國會選舉結局的預期、反對黨的黨

紀，和反對陣營分散的程度。如果在國會

中佔多數的反對勢力認為國會重新選舉的

結果會使反對陣營增加席次比例、各反對

黨內部的黨紀嚴明，而反對陣營又統合成

功（或僅由一黨所構成），則國會對於總

統會採取對抗的策略。如果反對勢力認為

國會改選的結果會減少反對黨的席次比

例、各反對黨內部的黨紀鬆散，而反對陣

營又由幾個政黨組成、在協調合作上產生

很大的困難，則國會對於總統會採取合作

的態度。

如果我們將上述決定總統策略的三個

條件各給一分，則總統的權力地位就是在 0

到 3 分之間。同樣地，如果我們將上述決

定國會策略的三個條件各給一分，則國會

的權力地位也是在 0 到 3 分之間。很明顯

地，如果總統分數高而國會分數也高，則

府會互動會採取相互對抗的衝突模式。如

果總統分數低而國會也低，則府會之間會

採取相互合作的妥協模式。而如果總統分

數高而國會分數低，則總統會對抗、而國

會會合作，於是我們會有總統優勢模式。

最後如果總統分數低而國會分數高，則總

統會合作、而國會會對抗，於是將出現國

會優勢的互動模式。

在考察了後共波蘭和中華民國在 1990

年代的府會關係後，我們發現這兩個半總

統制的國家在府會不一致的情況下，展現

了兩種不同的互動模式。波蘭是妥協式，

也就是相互合作；而台灣則是總統優越

式，也就是總統對抗、而國會合作。造成

這兩個現象的原因是波蘭的總統沒有單獨

任命總理的權力，國會基本上有同意權。

如果府會間為了總理的任命而產生爭執、

因而造成國會被解散，則總統黨的勝選預

期是很低的。最後，波蘭的總統是兩輪多

數制，因此波蘭總統有多數民意的支持。

總結來看，波蘭總統的評分為 1。在另一方

面，波蘭的國會 Sejm 在和總統衝突的時候

有勝選預期，但是國會各黨的黨紀較低，

而波蘭由於選舉制度的比例性較高，因此

是多黨制，也就是國會中沒有一個擁有過

半席次的政黨，這代表反對勢力要整合起

來對抗總統是非常困難的。這樣看來，波

蘭國會的總和分數也是 1。我們因而發現，

波蘭的總統和國會的權力地位評分都是低

的。這就使得波蘭的半總統制在府會分立

的情況之下產生了妥協的互動模式。其具

體的表現就是一方面總統尊重國會多數反

對勢力的組閣權，會將組成新政府的權力

交給反對黨的領袖。另一方面，波蘭總統

在國防、內政和外交等重大政策領域中享

有任命部長、決定大政的權力。

在台灣，中華民國憲法在 1997 年修憲

後給予了總統單獨任命行政院長的權力。

在府會相衝突的場合，總統享有勝選預

期。但是由於採取了相對多數的總統選舉

制度，因此很可能產生少數總統（這就是

陳水扁總統的情況）。台灣總統的評分因

而是 2。在另一方面，台灣的立法院缺乏選

舉勝算，而黨紀又由於單記不可讓渡選舉

制度(SNTV)而不彰。在 2000 年陳水扁就職

到 2001 年國會大選期間，立法院中的反對

陣營佔有絕對多數的地位。因此在此時國

會的評分是 1。但是到了 2002 年第五屆立

法院開議之後，由於台灣由兩黨制走入了

多黨制，反對陣營的分散性增加，因此國

會方面的評分更降為 0。於是我們可以很清

楚地看到，台灣的總統和國會的相對權力

地位是總統強而國會弱。很自然地，在台

灣所出現的是總統優越的府會互動模式。

其具體表現是總統在任命行政院長的時

候，基本上不考慮國會中反對黨佔多數的

生態，而國會對於總統掌控行政也無能力

加以挑戰。

四、計畫成果自評

本計畫所完成的工作項目與具體貢獻

包括：

第一，對於半總統制府會分立下總統

與國會的互動模式確定類型（總統優越、

國會優越、相互妥協、相互衝突），並將

此類型與總統和國會的相對策略（總統對

抗─國會合作、總統合作─國會對抗、總

統合作─國會合作、總統對抗─國會對抗）

加以聯繫。

第二，確定決定總統與國會相對應策

略的因素，在總統方面為任命權力大小、

下回國會選舉勝算、多數總統或少數總

統；在國會方面是下回國會選舉席次比例

增減、國會中反對黨的黨紀、和國會中反

對勢力的分散程度。

第三，以後共波蘭和台灣的例子來檢

視上述分析模式，得出波蘭總統評分為 1，

國會評分亦為 1，因此是「低─低」的情況，

即總統合作─國會合作，而府會互動模式

為妥協。在台灣方面，總統的評分是 2，而

國會是由 1 變為 0，因此是「高─低」的情

況，即總統對抗─國會合作，府會互動模

式為總統優越。

第四，此一模式可以推廣解釋其他半

總統制國家的情形，包括衝突模式的德國

威瑪共和和國會優越的法國第五共和。在

威瑪德國，總統有總理任命權，並且是多

數選出，但是沒有次回國會選舉勝算，評

分是 2。國會方面有次回選舉勝算，主要反

對黨黨紀很強（包括希特勒的國社黨和德

國共產黨），但是反對陣營處於分散狀態

（也是和選舉制度有關）。因此威瑪德國

是屬於「高─高」的情況，即總統對抗─

國會對抗，府會互動模式為相互衝突。在

第五共和的法國，總統起初也有總理的任

命權，其國會勝算情況要看是由總統選舉

造成了府會分立，還是由國會選舉造成。

如果是由國會選舉造成，則總統沒有下一

回的國會選舉勝算。總統是多數總統。因

此總統的評分是 2。在國會方面，如果是國

會選舉造成了府會分立，則國會有次回選

舉勝算。國會中反對黨的黨紀強。而法國

的選舉制度產生了兩黨制。總括而言，法

國的國會評分是 3，這表示總統和國會的權

力對比是「高─最高」，因此還是造成密

特朗在 1986 年接受國會優越，而以反對黨

右派的席哈克組閣。不過一旦左右共治的

傳統確定之後，法國總統的任命權力就下

降，形成在府會不一致的情況下國會政黨

權力平衡會決定政府組成的現象，而總統

也必須尊重國會多數。此時法國總統的評

分就降到 1，而和國會形成「低─最高」的

情況，而國會優越的互動模式也就更加確

定。

府會分立與總統和國會爭奪對政府的

控制權是對半總統制憲政體系最大的挑

戰。台灣已經深刻地體驗到這個經驗。學

理上對於此一議題的研究實帶有最大的現

實意義。在眾半總統制國家當中，府會關

係較佳者為國會優越的法國第五共和與相

互妥協的波蘭。法國的制度已有相當多的

學術研究，然而其對於台灣的適用性不如

同為新興民主國家的波蘭。本研究賡續作

者過去對於東歐和蘇聯的政治經濟轉型分

析，以波蘭和台灣的比較作為主題，發展

出一個一般性的對於府會分立下半總統制

的分析模式，應有其理論與現實的重大意

義。

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