訓政前期的黨政關係(1928-1937)-以中央政治會議為中心的探討

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(1)國立政治大學歷史學報第24期 2005年11月，頁85-130. 訓政前期的黨政關係(1928-1937) ——以中央政治會議為中心的探討. *. 劉維開**. 依據孫中山的《國民政府建國大綱》，建設的程序分為三個階段：軍政時期、訓政時期、憲政時期。1928年7月，北伐軍事完成，中國國民黨宣布結束軍政時期，進入訓政時期，成立五院制的國民政府。然而國民政府與中國國民黨是不同的組織體系，國民政府在執行政治方案上對中國國民黨負責，但是在法律上是國家最高機關。因此，中國國民黨與國民政府之間的關係成為一個值得研究的問題，黨和政府之間如何運作，成為暸解訓政時期政治發展的一個重要課題。訓政時期的黨政運作，以中央政治會議為中國國民黨與國民政府之間的溝通管道。關於訓政時期的黨政關係以及中央政治會議的組織與運作，學術界過去的研究，偏重於制度層面的討論，對於執行過程中的問題，如中央政治會議的組織與中央執行委員會的關係、中央政治會議的職權如何運作、中央政治會議與黨政關係的發展等，則少有觸及。本文不打算重複討論訓政時期黨政關係或黨治的理論與制度，而以中央政治會議的. *. **. 本文初稿曾在中國社會科學院近代史研究所民國史研究室、《歷史研究》雜誌編輯部、四川師範大學歷史文化學院主辦之「一九三○年代的中國國際學術研討會」(2005年8月4-8 日)宣讀。本文為修正稿，感謝學報兩位匿名審查人對本文提出的意見。政治大學歷史學系副教授。.

(2) ．86．. 國立政治大學歷史學報第24期檔案為基礎，從會議的實際運作，探討1928年至1937年之間的黨政關係。關鍵詞：中央政治會議、中央執行委員會、中國國民黨、汪兆銘、胡漢民、孫科、蔣中正. 一、前言「黨政關係」指政黨政治下黨政部門的互動關係，而此種互動關係又建立在政治體制之上。依據孫中山的《國民政府建國大綱》規定，建設的程序分為三個時期：軍政時期、訓政時期、憲政時期。軍政時期的黨政關係較為單純，在中國國民黨主導下成立的國民政府，政府一切計劃取決於黨，一切行動聽命於黨，黨與政府是一體的。論者謂此一時期即使有政治上的糾紛，決不是黨政關係的不協調或脫節，如黨與政之間的磨擦，或者是彼此的對立，而完全是由於「黨的本身發生了分裂，由於黨的分裂，乃演成政治上糾紛，甚而至於軍事衝突的行動」。1至北伐完成，全國統一，軍政時期結束，進入訓政時期，成立五院制的國民政府，然而國民政府與中國國民黨是兩個不同的組織體系，國民政府在執行政治方案上對黨負責，但是在法律上仍為國家最高機關，2黨與政府之間的關係因此「成為問題而被提出來研究」，3黨、政之間如何運作，即成為理解訓政時期政治發展的一個重要課題。 1928 年 10 月，中國國民黨第二屆中央執行委員會第一七二次常務會議通過〈訓政綱領〉，規定：「中華民國於訓政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會，領導國民行使政權。」「中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權付託中國國民黨中央執行委員會執行之。」全國代表大會是中國國民黨的最高權力機制，代表國民大會行使政權，即孫中山在《國民政府建國大綱》所訂的選舉、罷免、創制、複決 4 權。另一方面，按照孫中山的權能區 1 2. 3. 張群講，《三十年來黨政軍關係之回顧》(臺北：革命實踐研究院，1954)，頁2-3。史尚寬，〈訓政時期中央政治制度〉，《憲法論叢》(臺北：史光華等發行，1973)，頁3；陳之邁，《中國政府》 (上海：商務印書館，1945，上海初版) 第1冊，頁32。張群講，《三十年來黨政軍關係之回顧》，頁6。.

(3) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．87．. 分理論，政權之外，還有治權。〈訓政綱領〉規定：「治權之行政、立法、司法、考試、監察 5 項，付託於國民政府總攬而執行之，以立憲政時期民選政府之基礎。」而「指導監督國民政府重大國務之施行，由中國國民黨中央執行委員會政治會議行之。」「中華民國國民政府組織法之修正及解釋，由中國國民黨中央執行委員會政治會議議決行之。」4亦即治權係由中國國民黨指導監督國民政府施行，政權、治權均掌握於中國國民黨，黨自然成為全國最高的權力來源，「以黨領政」或「以黨統政」、「以黨治國」，就成為訓政時期的政治特徵。訓政時期的黨政運作，依據胡漢民、孫科於 1928 年 6 月提出的〈訓政大綱提案說明書〉，以中央政治會議為「全國訓政之發動與指導機關」，「總握訓政時期一切根本方針之抉擇權，為黨與政府間惟一之連鎖」。5而後的政制設計，大體依照這項規劃進行。關於訓政時期的黨政關係及中央政治會議(1935 年改組為「中央政治委員會」，以下均簡稱「中政會」)的組織與運作在 1930-40 年代，學術界已經有相當嚴謹的研究成果，其中以楊幼炯、王世杰、錢端升、陳之邁等研究最受重視。楊幼炯之《近代中國立法史》，對於中央政治會議之產生及其地位，多有陳述；王世杰與錢端升合著的《比較憲法》(增訂本)，從立法與憲政的角度，討論「黨治」問題，對於政治委員會及抗戰時期的國防最高委員會，亦有相當篇幅的檢討；錢端升、薩師炯等著《民國政制史》中，有「黨治」與「黨治及訓政」兩節，敘述國民黨與國民政府的關係，以及中央政治會議、中央政治委員會的組織與職權；陳之邁之《中國政府》，以兩章篇幅闡釋「黨治的理論與制度」，說明黨政關係的發展，並以專章分別陳述中央政治委員會及抗戰期間代行中央政治委員會職權的國防最高委員會之職權與組織。6其 4. 〈第三次全國代表大會追認之中國國民黨訓政綱領〉，收入秦孝儀主編，《中國國民黨黨章政綱集(增訂本)》(臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，1976)，頁388-389。 5 胡漢民、孫科，〈訓政大綱提案說明書〉，收入許師慎編，《國民政府建制職名錄》(臺北：國史館，1984)，頁82。 6 楊幼炯，《近代中國立法史》(上海：商務印書館，民國25年5月)；王世杰、錢端升著，《比較憲法》(重慶：商務印書館，民國32年12月，增訂4版)下冊；錢端升、薩師炯、郭登皞、楊鴻年、呂恩萊、林瓊光、馮震著，《民國政制史》(上海：商務印書館，民國35年7.

(4) ．88．. 國立政治大學歷史學報第24期. 中楊幼炯之《近代中國立法史》出版較早，僅討論到 1928 年為止，陳之邁之《中國政府》出版時間較晚，所述範圍較廣，且書中多有徵引楊、王、錢三書，再加上其個人研究，對於此一問題的論述較為深刻。7 楊幼炯、陳之邁、王世杰、錢端升等對於訓政時期黨政關係的研究之所以受到其他研究者的重視與推崇，除了本身的學術素養外，他們大都有參與政府相關部會或中央政治委員會、國防最高委員會等單位的工作經驗，能將理論與個人的親身體驗相互印證，對問題的了解自然較為深刻。8不過他們大多為法政學者，在探討問題時，雖然有實證經驗，但主要著重於政治制度層面的討論，對於黨政運作中的若干問題，如中政會的組織及其與中執會的關係、中政會的職權如何運作、中政會本身與黨政關係的發展等，則少有觸及，此或許由於關注的重點不同，或資料有限所致。本文不擬重複討論訓政時期黨政關係或黨治的理論與制度，而將以中央政治委員會之相關檔案，包括「政治會議工作報告」及「政治會議速記錄」為基礎，配合相關資料，如法律規章及當事人的日記、回憶錄等，從中政會的實際運作探討訓政前期的黨政關係。9 所謂「訓政前期」，是以中政會為中心，從 1928 年 10 月中國國民黨通過〈訓政綱領〉、成立五院制的國民政府起，至 1937 年 8 月為因應全面抗戰. 7. 8. 9. 月，上海增訂2版)上冊；陳之邁，《中國政府》(上海：商務印書館，民國34年12月，上海初版)第1冊。此後法政學者關於黨政關係之論述，大多引用上述各著作，少有進一步的突破。參見田湘波，〈1949年以前國內外關於中國國民黨黨治理論與制度研究歷程鳥瞰〉，頁2，《世紀中國》，http://www.cc.org.cn。楊幼炯曾任中央政治會議專門委員、立法院立法委員，陳之邁曾任行政院參事、中央政治委員會法制專門委員會委員、國防最高委員會法制專門委員會委員，錢端升曾任中央政治委員會法制專門委員會委員，王世杰曾任國民政法制局局長、立法院立法委員、教育部長、軍事委員會參事室主任、中央政治委員會外交專門委員會主任委員、中央政治委員會法制專門委員會主任委員、國防最高委員會法制專門委員會主任委員、中央設計局秘書長等職。中央政治會議及中央政治委員會之檔案主要存放於中國國民黨中央文化傳播委員會黨史館。.

(5) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．89．. 成立國防最高會議的期間。10抗戰發生後，中央政治委員會於 1937 年 8 月 11 日舉行第五十一次會議，通過設立國防最高會議。依規定國防最高會議對中央政治委員會負責，但是受到時局的影響，中央政治委員會召集困難，無法按期開會，國防最高會議事實上取代了中央政治委員會的位置，11黨政關係的發展亦隨之發生變化。121938 年 3 月，中國國民黨臨時全國代表大會通過〈改進黨務並調整黨政關係案〉，決定調整黨政關係的原則為：(一)中央採取以黨統政的形態；(二)省及特別市採取黨政聯繫的形態；(三)縣採取黨政融化，即融黨於政的形態。13使黨政關係進入另一個可以討論的範圍。14. 二、中政會組織及其與中執會之關係中政會初名「中央政治委員會」，於 1924 年 7 月正式成立，11 日舉行第一次會議。中政會成立之背景，係孫中山以身為大本營陸海軍大元帥及中國國民黨總理，軍政、黨務須分工辦理，先後成立政治委員會及軍事委員會兩個單位。是月 14 日，胡漢民在中國國民黨第一屆中央執行委員會第四十三次會議提出政治委員會對中央執行委員會之權限案，經會議議決：「(一)關於黨事對中央執行委員會負責，按照性質由事前報告或事後請求追認；(二)關於政治及外交問題，由總理或大元帥決定辦理。」15然而委員會成立後，關. 10. 陳之邁於《中國政府》第1冊中對於此一時期的黨政關係，曾以「初期的黨政關係」為題進行討論，參見該書，頁32-35。 11 關於國防最高會議，參見劉維開，〈戰時黨政軍統一指揮機構的設置與發展〉，收入中華民國史專題第三屆討論會秘書處編，《中華民國史專題論文集第三屆討論會》(臺北：國史館，1996)，頁347-350。 12 陳之邁，《中國政府》第1冊，頁35。 13 〈改進黨務並調整黨政關係案〉，收入秦孝儀主編，《中國國民黨歷次全國代表大會重要決議案彙編》(臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，1978)上，頁315。 14 參見李雲漢，〈抗戰期間的黨政關係(一九三七－一九四五)〉，收入慶祝抗戰勝利五十週年兩岸學術研討會籌備委員會，《慶祝抗戰勝利五十週年兩岸學術研討會論文集》(臺北：中國近代史學會／聯合報系文化基金會，1996)，頁1-19。 15 《中央執行委員會政治會議報告》(民國17年8月10日)，頁1，中國國民黨中央文化傳播委員會黨史館(以下稱「黨史館」)藏。.

(6) ．90．. 國立政治大學歷史學報第24期. 於黨務之議決案甚少，關於政治及外交者經決議後，均直接由孫中山決定辦理，故初期之中央政治委員會由孫中山直接負責，作為其諮詢單位。161925 年 3 月，孫中山逝世；6 月，中政會召開會議，決定成立國民政府，同時對中政會之地位、權限決議：「(一)在中國國民黨中央執行委員會內設政治委員會，以指導國民革命之進行；(二)關於政治之方針，由政治委員會決定，以政府之名義執行之。」17是將中政會正式納入中央執行委員會(以下稱「中執會」)之組織系統，成為中國國民黨中央的一個機構，並於 1926 年 1 月，第二次全國代表大會修正《中國國民黨總章》時，增列：「中央執行委員會遇必要時，得設立特種委員會。(如政治委員會)」一條，使中政會的設立合法化，同時在隨後舉行的中國國民黨第二屆中央執行委會第一次全體會議(簡稱「二屆一中全會」，以下各屆中全會均採簡稱)通過〈中央執行委員會政治委員會組織條例〉，確認政治委員會為中央執行委員會特設之政治指導機關，對中央執行委員會負責。181927 年 9 月，寧漢合作，成立特別委員會代行中央執行、監察委員會職權，曾一度取消政治委員會，至 1928 年 2 月二屆四中全會後，中央黨部改組，恢復設立政治委員會，並將名稱改為「政治會議」，由中央執行委員會常務委員會(以下稱「中常會」)通過〈中央執行委員會政治會議暫行條例〉，以中央政治會議為中央執行委員會特設之指導機關，對中央執行委員會負責；並規定其權限為：「法律問題，經中央政治會議議決，由中央執行委員會交國民政府執行；凡重要政務須經中央政治會議議決，交國民政府執行。」19 1928 年 6 月，正在歐洲考察之中國國民黨中央執行委員胡漢民、孫科自法國巴黎聯名致電中央執行、監察委員會常務委員譚延闓、張人傑、蔣中正. 16. 17 18 19. 劉維開編，《中國國民黨職名錄》(臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，1994)，頁 28。《中央執行委員會政治會議報告》(民國17年8月10日)，頁1。劉維開編，《中國國民黨職名錄》，頁38-39。楊幼炯，《近代中國立法史》(上海：商務印書館，1936)，頁335；劉維開編，《中國國民黨職名錄》，頁40-41。.

(7) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．91．. 等，以北伐軍事完成，建議今後黨國發展原則，不外：「(一)以黨統一，以黨訓政，培植憲政深厚之基；(二)本黨重心必求完固，黨應擔發動訓政之全權，政府應擔實行訓政之全責；(三)以五權制度作訓政之規模，期五權憲政最後之完成。」擬定〈訓政大綱〉，分「政治會議綱領」及「國民政府組織綱領」兩部份，以中央政治會議為全國實行訓政之最高指導機關，並改組國民政府，實施五權制度，請譚延闓等向中央提出。20兩人復擬具〈訓政大綱提案說明書〉，說明提案的原則與訓政大綱於制度上具有之要點。8 月，二屆五中全會曾修正〈中央執行委員會政治會議暫行條例〉，擴大政治會議權限，規定：「凡政治會議決議案應由中央執行委員交國民政府執行」；21但是此項修正仍維持「中央政治會議為中央執行委員會特設之指導機關，對於中央執行委員會負其責任」之規定，並未依照胡、孫所提出〈訓政大綱〉，「以中央政治會議為全國實行訓政之最高指導機關」。至是年 10 月 3 日，中常會通過〈中國國民黨訓政綱領〉及〈中華民國國民政府組織法〉；10 日，國民政府主席蔣中正、國民政府委員及五院院長宣誓就職，五院制國民政府成立。譚延闓、胡漢民等乃於是月 25 日舉行之中常會提案修正〈中央執行委員會政治會議暫行條例〉(以下稱〈暫行條例〉)，經議決修正通過。〈暫行條例〉全文共 13 條，名義上為修正，實際上為重新制訂，但以此時仍為第二屆中央執行委員會，因此沿用「暫行條例」名稱，俟第三屆中央執行委員會成立後，再行通過正式條例。其內容係以胡漢民、孫科所提出〈訓政大綱〉為底本，以政治會議為「全國實行訓政之最高指導機關」，在組織及權限上均與原先之「政治會議」有相當大的差異。此後歷經第三、第四屆中央執行委員會，一直沿用政治會議名稱及是項條例。因政治會議之決議案具有法律效力，為易於明暸會議之先後，政治會議歷次改組，會議次數均順序銜接，不同於中央執行委員會常務委員會議於每屆中執會開始時重新起. 20. 21. 胡漢民、孫科，〈政治會議及國民政府組織綱領案〉，收入許師慎編，《國民政府建制職名錄》，頁73-77。楊幼炯，《近代中國立法史》，頁335-336。.

(8) ．92．. 國立政治大學歷史學報第24期. 算。221935 年 11 月第五屆中央執行委員會成立，「政治會議」改組為「政治委員會」，組織亦隨之進行大幅度調整，至 1937 年 11 月，暫時停止運作，其職權由國防最高會議代行。〈暫行條例〉規定政治會議為「全國實行訓政之最高指導機關」，對中央執行委員會負責，亦即在中國國民黨的組織架構上，中政會仍然維持原先作為中央執行委員會的一個單位的地位，要對中執會負責。此項原則，從政治會議、政治委員會到國防最高委員會，始終未曾改變，也因此中政會之組織不可避免的受到中執會換屆影響。中執會由全國代表大會選舉中央執行委員組成，其屆別依全國代表大會之次數而定。各屆中執會成立後，慣例立即召開第一次全體會議，即「一中全會」，推舉常務委員，並通過中央執行委員會組織條例。各屆中執會的組織並不相同，如第三屆中執會設秘書處、組織部、宣傳部、訓練部及各特種委員會等單位；第四屆除秘書處維持不變外，改各部為委員會，為組織委員會、宣傳委員會，取消訓練部，另設民眾運動指導委員會及海外黨務委員會；第五屆除秘書處外，組織、宣傳恢復設部，增設民眾訓練部，另設海外黨務、地方自治、國民經濟、國民軍事訓練、文化事業等 5 個計畫委員會與財務委員會、撫卹委員會、黨史史料編纂委員會，及其他各特種委員會、各附屬機關等。(參見附圖 1、2) 中央政治會議由委員組成，依照〈暫行條例〉規定，委員分為當然委員及委員兩種，當然委員包括中國國民黨中央執行委員、中央監察委員(以下簡稱「中央執、監委員」)及國民政府委員等 3 種資格。中央執、監委員為政治會議委員，係依據 1928 年 9 月 20 日中常會第一六八次會議之決議而訂，在此之前僅規定「中央政治會議委員由中央執行委員會推定之」，並沒有資格的限制，〈暫行條例〉則是將上項決議明確規範，列為當然委員的資格之一，兩者合計共 48 人；國民政府委員則為〈暫行條例〉新加入者。根據 1928 年 10 月公布的〈國民政府組織法〉，國民政府採委員制，設主席委員 1 人，委 22. 民國20年12月29日，中央執行委員會政治會議第三○○次會議，主席于右任發言。見《中國國民黨中央執行委員會政治會議第三○○次會議速紀錄》，黨史館藏。.

(9) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．93．. 員 12 人至 16 人；五院院長、副院長，均由國民政府委員擔任，國民政府委員組織國務會議處理國務。因此國民政府委員在此一時期的黨政體系，居於重要的地位，論者稱其「職權異常隆重」，23自有其擔任當然委員的必要。但是在 16 位國民政府委員中，有 9 位具備中央執、監委員身份，原本即為中政會委員，實際上根據此項規定擔任中政會委員者僅有 7 人。24委員則為中央執行委員會得就具有下列資格者：「一、為黨服務十年以上、富政治經驗者；二、負黨國之重任、其地位在特任官以上者」，推定擔任，但其人數不得超過中央執、監委員的當然委員名額之半數，亦即 24 人。25政治會議採主席制，由委員互推 1 人為主席，除為開會時之主席外，別無特殊的職務；主席為蔣中正。26 1929 年 3 月，中國國民黨舉行第三次全國代表大會，隨即成立第三屆中央執行委員會，至 1931 年 11 月舉行第四次全國代表大會，前後 2 年 8 個月，是中政會組織調整最頻繁的時期。其中有兩個重點，一是中央執、監委員參加人數的調整，一是取消與恢復國民政府委員與軍政首長的參與。 1929 年 4 月，第三屆中央執行委員會第八次常務委員會議修正通過〈政治會議組織條例〉(以下稱「政治會議條例」)，對委員名額及資格作了較嚴 23 24. 25. 26. 陳之邁，《中國政府》第1冊，頁154。分別為馮玉祥、李宗仁、楊樹莊、閻錫山、林森、張學良、張繼，但是除張學良無法確定外，其餘6人在〈暫行條例〉通過前已經為中政會委員，而就三全大會之後的中政會條例規定刪除國民政府委員為中政會委員來看，〈暫行條例〉以國民政府委員為當然委員不排除為遷就現實。〈中執會第179次常務會議通過《中央執行委員會政治會議暫行條例》〉，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》(合肥：安徽教育出版社，1994)上冊，頁38-39。按：根據〈暫行條例〉通過前之中政會委員名單，有白崇禧、陳可鈺、陳銘樞、賀耀組、葉楚傖、易培基、黃郛、孔祥熙、王伯群、薛篤弼、王正廷等11人不在中央執、監委員及國民政府委員名單中，而此11人均為二屆五中全會通過，其中王正廷為外交部長、王伯群為交通部長、孔祥熙為工商部長、易培基為農礦部長、薛篤弼先為內政部長後衛生部長，由〈暫行條例〉通過後僅加推趙戴文(內政部次長，部長閻錫山未到職前兼代部務)、蔣夢麟(教育部部長)、魏道明(司法行政部部長)、鹿鍾麟(軍政部次長)等4人來看，此項規定的目的之一應該在為11人取得留任中政會委員之資格認定，而在蔣夢麟被加推為中政會委員之後，行政院各部部長均為中政會委員。陳之邁，《中國政府》第1冊，頁102。.

(10) ．94．. 國立政治大學歷史學報第24期. 格的限制。名額方面，規定政治會議委員由中央執行委員會就中央執行委員、中央監察委員中推定，委員名額不得超過中央執、監委員總數的一半，另規定「得設候補委員」，但不得超過政治會議委員名額的三分之一；非政治會議委員之中央執、監委員得列席政治會議。27第三屆中央執行委員 36 人、中央監察委員 12 人，兩者總計 48 人，依照是項規定政治會議委員不得超過 24 人，侯補政治會議委員不得超過 8 人，較二屆五中全會後之中政會委員總數累計達 71 人，大幅減少。資格方面，〈政治會議條例〉取消了〈暫行條例〉內中央執、監委員及國民政府委員為當然委員及具備特定資格者亦可擔任委員的規定，將委員的資格局限於中央執、監委員，並且規定不得超過總數的二分之一，不僅限制中央執、監委員的參與，更排除不具中央執、監委員身份之各部會首長進入政治會議，使他們僅能以政治會議許可的方式列席報告。如此不但強化了黨務系統的主體性，更突顯了黨、政之間的分立，亦有可能出現黨、政不協調的情形。不過以 1929 年初的國民政府委員名單以及 5 月所通過政治會議委員名單來看，所以會作如此修正，應該與當時的國民政府委員及五院院長幾乎均具有中央執行或監察委員的身份有關，〈暫行條例〉的規定顯得多餘而沒有必要。28 1930 年 3 月，三屆三中全會修正〈政治會議條例〉，取消「非政治會議委員之中央執行委員、中央監察委員得列席政治會議」的規定，進一步縮減. 27. 28. 〈中執會第八次常務會議修正通過《中國國民黨中央執行委員會政治會議條例》〉，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》上冊，頁39-40。 1929年5月所通過政治會議委員名單為：胡漢民(中執委、國民政府委員)、蔣中正(中執委、國民政府委員)、汪兆銘(中執委)、譚延闓(中執委、國民政府委員)、葉楚傖(中執委)、孫科(中執委、國民政府委員)、于右任(中執委)、丁惟汾(中執委)、陳果夫(中執委、國民政府委員)、馮玉祥(中執委、國民政府委員)、閻錫山(中執委、國民政府委員)、何應欽(中執委、國民政府委員)、戴傳賢(中執委、國民政府委員)、楊樹莊(中執委、國民政府委員)、宋子文(中執委)、趙戴文(中執委)、吳敬恆(中監委)、張人傑(中監委)、李煜瀛(中監委)、蔡元培(中監委、國民政府委員)、古應芬(中監委)、林森(中監委、國民政府委員)、王寵惠(中監委、國民政府委員)、邵力子(中監委)。參見許師慎編《國民政府建制職名錄》，頁129及劉維開編《中國國民黨職名錄》，頁92。依據1929年的國民政府委員及五院院長中，僅張學良一人不具中央執、監委員身份。.

(11) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．95．. 與會者的數目；2911 月，再度修正組織條例，准許非中央執、監委員的特任及選任官為委員，但其名額不得超過中央委員之政治會議委員名額的四分之一。30所謂「特任官」係由中央政治會議特任之軍政首長，「選任官」係由中央執行委員會選任之政府官員，包括國民政府委員及五院正副院長等。這項修正主要在准許非中央執、監委員的特任官及選任官可以經由中央執行委員會選任為委員，事實上恢復了原先〈暫行條例〉准許特任官為委員的規定。而從隨後陸續通過的中政會委員名單，包括張學良(國民政府委員)、張作相 (國民政府委員)、王樹翰(國民政府委員)、張景惠(軍事參議院院長)、劉尚清 (內政部部長)等，俱為東北方面人士，可以理解這項修正主要是因應中原大戰後政治情勢變化所做的調整。31 1931 年 6 月，三屆五中全會以政治會議委員人數達 29 人，已超過法定中執、監委員總數一半之 24 人，第三度修正政治會議組織條例，將委員名額由不得超過中央執、監委員總數的二分之一，改為「三分之二」，即 32 人；候補委員名額由「不得超過委員名額三分之一」改為「不得超過中央執行委員、中央監察委員總數三分之一」，即 16 人；並修正上述「准許非中央執、監委員的特任及選任官為委員」的規定為「負黨國之重任，其地位在特任官以上者，經中央執行委員議決，亦得為政治會議委員，但其名額不得超過中央委員之政治會議委員名額四分之一」。32但是從三屆五中全會所通過名單來看，實際上是三屆五中全會前之政治會議委員及候補委員排除粵方委員之後的全體，再加上張繼、陳銘樞、焦易堂、方本仁 4 人，總數達 38 人，超出法定名額之 32 人。33所以是項條文的修正，名額的多寡似乎不是重點，應該 29. 30 31 32. 33. 〈三屆三中全會通過《修正中央執行委員會政治會議條例》〉，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》上冊，頁41-42。王世杰、錢端升，《比較憲法》(重慶：商務印書館，1943，增訂4版)下冊，頁211。劉維開編，《中國國民黨職名錄》，頁92-93。〈修正中央政治會議條例第三條案〉，收入秦孝儀主編，《中國國民黨歷屆歷次中全會重要決議案彙編(一)》 (臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，1979)，頁243；王世杰、錢端升，《比較憲法》下冊，頁211。劉維開編，《中國國民黨職名錄》，頁93-94。三屆五中全會之後所舉行的中常會第一四.

(12) ．96．. 國立政治大學歷史學報第24期. 是為了因應寧粵分裂之後政治情勢變化，進行的一項人事調整。 1931 年 12 月，第四屆中央執行委員會第一次全體會議通過〈中央政治會議組織原則〉，決議：「(一)中央政治會議以中央執行委員、中央監察委員組織之；(二)中央政治會議設常務委員三人，開會時輪流主席；(三)中央候補執、監委員得列席政治會議。」並推舉蔣中正、汪兆銘、胡漢民為常務委員。34 此項決議主要為配合〈國民政府組織法〉之修正，以及第四屆中央執行、監察委員會係結合寧、滬、粵三方面委員組成，而擴大中央執、監委員對中政會的參與，並將中政會由主席制改為常務委員制。至 1935 年 11 月第五次全國代表大會舉行前，除了 1932 年 12 月四屆三中全會曾修正通過「以中央執行委員會常務委員為中央政治會議常務委員」，將常務委員由 3 人增加為 9 人外，始終維持這樣的原則。35但是其中有兩個值得注意的問題：第一是第四屆中央執行委員 72 人、中央監察委員 24 人，總共 96 人，候補中央執行委員 60 人、中央監察委員 22 人，共 82 人，四者合計 178 人，但是每次出席及列席會議者，大多維持在各為 20 至 30 人之間；第二是此一時期之政府首長中除五院院長及少數部會首長具有中央執、監委員或候補中央執、監委員身份外，大多數不具備上述身份，形成中政會在討論政策推行與法律原則時，卻沒有執行政策及法律之相關部會首長參預的情形。36對於第一個問題，因中央執、監委員分布在全國各地，出列席者主要以居住南京或因公出差南京的委員為主，事實上難以解決；第二個問題，為便於黨政溝通，由會議通過對於非中央執、監委員的行政首長特許列席。在四屆三中全會之前，特許列席者僅有外交部長羅文榦一位，37四屆三中全會之後則陸續增加，最初為. 34. 35 36. 37. 七次會議再通過賀耀組、鈕永建兩人為政治會議委員，使委員總數達到40人。〈中央政治會議組織原則並請推舉中央政治會議常務委員案〉，收入秦孝儀主編，《中國國民黨歷屆歷次中全會重要決議案彙編(一)》，頁268。王世杰、錢端升，《比較憲法》下冊，頁212；陳之邁，《中國政府》第1冊，頁101。以1932年為例，行政院所屬各部會首長具中央執、監委員或候補中央執、監委員身份者，有軍政、財政、實業、內政4部部長及僑務委員會委員長，其餘外交、司法行政、海軍、交通、鐵道、教育等部部長及蒙藏委員會委員長均不具備。羅文榦的「榦」在筆者所參閱此一時期相關文件中均作「幹」，然其本名為「榦」，「幹」.

(13) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．97．. 因職務關係個別特許列席，包括教育部長王世杰、審計部長李元鼎、司法行政部部長王用賓、考試院副院長鈕永建等；1935 年 1 月之後則為集體特許列席，包括立法院所屬各委員會委員長、行政院所屬各部會及衛生署長官、考試院所屬部會長官等，使列席人數大量增加。38但是出列席者始終是中政會的一個問題，特許列席者增加，而出席的中央執、監委員有限，特別是身負黨國重任的委員，如蔣中正等往往很少出席，出席者又不一定能充分反映黨的決策，加上常務委員時常不在南京，無法輪流主持、會議對重要問題無法決定，影響議事效率等因素，遂出現以中政會為主要批評對象的改革中央政治制度要求。39 1935 年 12 月，第五屆中央執行委員會成立，改組政治會議，設置政治委員會，於五屆一中全會通過〈中央執行委員會組織大綱案〉，規定中央執行委員會設政治委員會，由中央執行委員會就中央執、監委員中推定主席、副主席各 1 人，委員 19 至 25 人組織，為政治之最高指導機關，對中央執行委員會負責。並規定：「政治委員會開會時，中央常務委員會主席、副主席、國民政府主席、五院院長、副院長、軍事委員會委員長、副委員長均應出席。」40使中政會由原先的黨政溝通橋樑，而成為集合黨、政、軍三方面領導人，彼此交換意見的一個重要機制。相關規定延續至 1937 年 11 月，中政會停止運作為止。根據上項規定，第五屆中常會第一次會議通過〈中央執行委員會政治委員會組織條例〉，嗣因中政會對中常會負責，而應出席中政會會議之中央常務委員會主席胡漢民未至南京，副主席蔣中正同時為政治委員. 38. 39 40. 為「榦」的俗字，感謝審查人的提示。據劉師舜表示，因「榦」與「幹」通，因此羅氏之名片亦作「幹」，他說：「羅部長在這種地方，倒不認真。」見劉師舜，〈關於羅文榦的二三事〉，《傳記文學》，第14卷5期(臺北，1969)，頁39。劉維開編，《中國國民黨職名錄》，頁111。以立法院所屬各委員會委員長、行政院所屬各部會及衛生署長官、考試院所屬部會長官等資格列席者為吳經熊、傅秉常、馬寅初、吳尚鷹、何遂、陳紹寬、劉瑞恆、陳大齊等，參見《政治會議工作報告》(民國24年11月)，頁4。陳之邁，《中國政府》第1冊，頁104-106。〈中央執行委員會組織大綱案〉，收入秦孝儀主編，《中國國民黨歷屆歷次中全會重要決議案彙編(一)》，頁380。.

(14) ．98．. 國立政治大學歷史學報第24期. 會副主席，其他中常委亦有因其他身份而得出席會議，如馮玉祥為軍事委員會副委員長、葉楚傖為立法院副院長、孔祥熙為行政院副院長、居正為司法院院長，但仍有丁惟汾、鄒魯、陳立夫三位中常委不具出席中政會資格，且中央監察委員會常務委員除林森為國民政府主席能出席會議外，其餘張繼、蕭佛成、吳敬恆、蔡元培等均不具出席資格，因此中常會於 1936 年 1 月 9 日第三次會議決議通過：「中央執、監委員會常務委員應一律出席於中央政治委員會」，41以加強中央執、監委員會與政治委員會之連繫。此外，政治會議委員的主體為中央執、監委員，與中央執行委員會的關係密切，自不待言。但是中執會每半年或一年召開一次，依黨章規定，中執會閉會期間，由中央執行委員互選常務委員組成的中央常務委員會執行職務。訓政前期的中央常務委員數額為 5 至 9 人，自 1925 年 3 月總理孫中山逝世後，至 1935 年 12 月第五次全國代表大會之前，中國國民黨採行集體領導，中央常務委員對內輪流主持中常會外，對外集體代表中國國民黨。1935 年 12 月，五屆一中全會通過〈中央執行委員會組織大綱〉，於常務委員會增設主席、副主席各 1 人，以胡漢民為主席、蔣中正為副主席，目的在強化中常會的運作。1936 年 5 月，胡漢民病逝，主席一職虛懸，至 1937 年 2 月，五屆三中全會決議取消主席制，恢復常務委員制。1938 年 4 月，臨時全國代表大會推選蔣中正為總裁、汪兆銘為副總裁，恢復黨的領袖制。在訓政時期「以黨領政」，中常會應是黨政的核心，但是中常會所決議事項，一般而言，以黨務為主，政治方面事務交由中政會處理，於會後由秘書處函送中常會備案。人事案則是由中常會決議通過後，交由政治會議通過；即使因時間急迫，由政治會議先行通過，亦應於事後立即提請中常會核定。由於兩會議參加人員大多相同，甚或第四屆中央執、監委員全部為中政會委員，中常委兼中政會常委，兩會關係更加密切。如果有緊急或突發事件，往往召開中常會與中政會臨時聯席會議，如 1936 年 12 月西安事變發生後， 41. 《中國國民黨第五屆中央執行委員會常務委員會會議紀錄彙編》(臺北：中央委員會秘書處)上，頁9、16。.

(15) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．99．. 中央即採取此種方式，討論緊急應變方針。42. 三、中政會的職權與行使胡漢民、孫科於〈訓政大綱提案說明書〉中，對於政治會議的定位為：對於黨，為其隸屬機關，但非處理黨務之機關；對於政府，為其根本大計與政策方案所發源之機關，但非政府本身機關之一。在黨一方面，一切政治的思想及主張，自有其醞釀迴翔之餘地，迨其成熟結晶為具體的政綱與政策，然後由政治會議之發動，正式輸與於政府，措之於實施。在政府一方面，則凡所接受之政策與方案，皆有負責執行之義務，有政必施，有令必行。兩方之權能分工，黨國之體系有別，其間連鎖之責任，亦復釐然有序，不致無可捉摸。43 其居於黨、政間的橋梁角色，十分明顯，但此份說明書僅能視為對政治會議的規劃，在實際執行中，政治會議作為黨務系統內的一個機構，在指導監督政務系統的工作時，仍有其職權的規範。根據〈暫行條例〉及〈政治會議條例〉之規定，中政會不直接發布命令及處理政務，而是將會議決議直接交由國民政府執行。44所謂「決議」，即是中政會之職權。按照胡漢民、孫科在〈訓政大綱〉中的原始規劃，政治會議討論及決議範圍，為：「甲、建國大計，乙、施政方針，丙、對內對外應取之對策，丁、政府各院委員、各部部長人選問題，戊、軍事大計，己、各政治分會決議之審查。」451928 年 10 月通過的〈暫行條例〉，規定政治會議討 42. 43. 44. 45. 聯席會議之紀錄仍按中政會與中常會分開處理，如西安事變發生後舉行臨時聯席會議之紀錄分別為「中國國民黨中央執行委員會第二十八次會議紀錄」及「中國國民黨第五屆中央執行委員會常務委員會第二十八次會議(臨時會)紀錄」。參見秦孝儀主編，《西安事變史料》(臺北：中國國民黨中央委員會黨史委員會，1983)上冊，頁307-310。胡漢民、孫科，〈訓政大綱提案說明書〉，收入許師慎編，《國民政府建制職名錄》，頁 82。第五屆中央執行委員會通過〈中央執行委員會政治委員會組織條例〉中，刪除原〈政治會議條例〉中「不直接發布命令及處理政務」的規定。胡漢民、孫科，〈政治會議及國民政府組織綱領案〉，收入許師慎編，《國民政府建制職.

(16) ．100．. 國立政治大學歷史學報第24期. 論及決議之事項，除因政治分會取消及立法權轉移等問題，對胡、孫的原始規劃稍有調整外，大致上遵循是項原則，為：甲、建國綱領，乙、立法原則，丙、施政方針，丁、軍事大計，戊、國民政府委員、各院院長、副院長及委員、各部部長、各委員會委員長、各省省政府委員、主席及廳長、各特別市市長、駐外大使、特使、公使、及特任、特派官吏之人選。46 至 1930 年 3 月，三屆三中全會通過〈修正中央執行委員會政治會議條例案〉，將是項規定修正為：「甲、建國綱領，乙、立法原則，丙、施政方針，丁、軍事大計，戊、財政計畫，己、國民政府主席及委員，各院院長、副院長及委員，及特任、特派官吏之人選。」47與 1928 年 10 月〈暫行條例〉相比，職權增加議決「財政計畫」一項，並調整人事任命的範圍。1935 年 12 月，政治會議改組為政治委員會，職權再度調整，取消「建國綱領」，增加「中央執行委員會交議事項」，並將「軍事大計」改為「軍政大計」，為：「甲、立法原則，乙、施政方針，丙、軍政大計，丁、財政計劃，戊、特任、特派官吏及政務官之人選，己、中央執行委員會交議事項。」48不論那一次的條例或修正，中政會的職權均十分廣泛，幾乎涵蓋施政的各個層面，亦有學者認為這些修改只是文字上的改變，「其職權則早已到了無可擴充的地步」。49但是條例所規範的內容落實到政治會議中討論與決議事項究竟如何，在以往相關的研究中，似乎未能予以注意。中政會按組織條例規定，設秘書長 1 人及秘書若干人，由主席任命並指. 46. 47. 48. 49. 名錄》，頁73-74。楊幼炯，《近代中國立法史》，頁337。按：政治分會於1928年8月二屆五中全會通過〈政治分會存廢案〉，決議各地政治分會於1928年年底一律取消。〈三屆三中全會通過《修正中央執行委員會政治會議條例》〉，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》上冊，頁41。〈中央執行委員會政治委員會組織條例〉，《中國國民黨第五屆中央執行委員會常務委員會會議紀錄彙編》上，頁9。陳之邁，《中國政府》第1冊，頁96。.

(17) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．101．. 揮之；秘書長及秘書組成秘書處。50秘書處依慣例應於中國國民黨舉行全國代表大會或召開中央執行委員會全體會議時，提出前次會議閉會後至本次會議開會前的工作報告。其內容除政治會議內部組織之改革及政治會議開會次數及日期等資料外，重點為「政治會議工作之概況」，係將兩次會議期間所召開歷次政治會議的討論及決議事項，依照政治會議職權－－立法原則、施政方針、軍事大計、財政計畫、政務官之任免等，分別歸類，其中除「軍事大計」(軍政大計)屬於機密未列入外，其餘均依照決議內容逐項陳述，由這些報告可以進一步了解政治會議的實際工作。玆以第二、三、四屆中央執行委員會政治會議提交全國代表大會之「工作報告」，說明如下：第二屆中央執行委員會的政治會議工作報告，稱《政治總報告》，分為「法制之部」及「政治之部」兩部份。「法制之部」係輯錄歷次政治會議決議通過的法律案，分為組織、內政、外交(附僑務)、軍政、財政、司法、交通、教育、農工商、建設、地方制度等 11 類。在各類法律案中，以組織類最多，共 29 種，包括國民政府組織法、行政、立法、司法、考試、監察五院及所屬各部會組織法等；其次依序是司法類 13 種，財政類 8 種，內政類、農工商類各 7 種，建設類、地方制度類各 4 種，外交類(附僑務)2 種，教育類 1 種，軍政、交通兩類無。由此不難理解，五院制國民政府成立初期的首要工作之一，在制訂各種法律，使政府、人民皆有所依據，如組織類即是國民政府體系的基本規範，其他如司法類包括刑法、民法、刑事訴訟法等、黨員背. 50. 中政會設秘書長1人及秘書若干人之規定，自1928年8月二屆五中全會修正之〈中央執行委員會政治會議暫行條例〉起一直存在，但並無設置秘書處之規定。至1935年12月第五屆中央執行委員會常務委員會第一次會議通過〈中央執行委員會政治委員會組織條例〉，方明確規定「政治委員會設秘書處，置秘書長一人、副秘書長一人，由中央執行委員會任命之，秘書若干人、辦事員若干人，由主席、副主席任命之。」此處稱「秘書長及秘書組成秘書處」，係根據1929年4月三屆一中全會通過之〈中國國民黨中央執行委員會組織案〉所附「中央執行委員會組織系統圖」，「政治會議」下有「秘書處」，包括秘書長及秘書。見〈中國國民黨中央執行委員會組織案〉，秦孝儀主編，《中國國民黨歷屆歷次中全會重要決議案彙編(一)》，頁113。.

(18) ．102．. 國立政治大學歷史學報第24期. 誓罪條例、懲治官吏法、反革命治罪法、懲治土豪劣紳條例、特種刑事誣告治罪法、共產黨自首法、特種刑事法庭組織條例、懲治盜匪條例、懲治綁匪條例、禁止民眾團體及民眾自由執行死刑條例；內政類包括國籍法、土地徵收法、著作權法、違警罰法、禁煙法、故宮博物院組織法、不動產登記法等，大多為民眾行事的基本依據。「政治之部」包括「政治會議及各地分會」及「國民政府及所屬各院部會」工作報告兩項，其中政治會議及各地分會的工作報告分為「自第二次全國代表大會閉會後至清黨以前之工作」、「自清黨開始至北伐完成時之工作」、「北伐完成以後至現在之工作」及「前武漢中央政治委員會工作之概略」四部份，每一部份再分內政、外交、軍事、財政、司法、教育、交通、農工商、建設等類，收錄政治會議之重要決議案，內容十分詳細。其中「北伐完成以後至現在之工作」部份，即為訓政開始，國民政府成立初期的施政，如內政類包括甘肅省舊西寧道屬各縣劃入青海省、設立衛生部、決定立法委員人選標準、江寧縣境及浦口商埠全區劃入南京特別市區域、由國民政府明令各省各特別市政府在 6 個月內應將盜匪一律肅清、直隸灣改名渤海灣、直隸海峽改名渤海海峽、奉天省改稱遼寧省、以廣東中山縣為模範縣特設中山縣訓政實施委員會以唐紹儀、孫科等 9 人為委員、處置武漢政治分會改任湖南省政府主席及委員問題等 9 項，由此同時可以理解政治會議工作的具體事項。第三屆中央執行委員會之政治會議工作報告，稱《政治會議工作報告》，為 1929 年 5 月第三屆中央執行委員會政治會議成立至 1931 年 11 月第四次全國代表大會開會前，計 2 年 6 個月的工作報告。在此期間共舉行會議 117 次、臨時會議 7 次，各項討論及決議案之分類統計於下：一、立法原則：35 項；二、施政方針：77 項，包括內政 24 項、外交 10 項、司法 10 項、教育 9 項、交通 8 項、工商 10 項、建設 4 項、考試 2 項；三、財政計劃：21 項；四、政務官之任免。第四屆中央執行委員會之《政治會議工作報告》，自 1931 年 12 月第四次全國代表大會閉會後至 1935 年 10 月第五次全國代表大會前，共舉行會議 185 次、臨時會 16 次，各項討論及決議案之分類統計於下：一、.

(19) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．103．. 立法原則：73 項；二、施政方針：113 項，包括內政 42 項、外交 18 項、司法 19 項、教育 11 項、交通 8 項、農商 8 項、建設 7 項；三、財政計劃：34 項；四、政務官之任免。第三、四兩屆政治會議工作報告與第二屆相比較，差異最大的部份，在於第二屆專列「法制之部」，列舉政治會議通過的法律案，第三、四屆則依職權規定改為「立法原則」。其中第三屆報告的「立法原則」共有 35 項法案，其中法律原則案 26 項、法律案及法律修正案 7 項、其他 2 項。51第四屆報告的「立法原則」共有 73 項法案，其中法律原則案 46 項、法律修正案 24 項、其他 3 項。52差異發生的原因，主要在於前述立法權的轉移。 51. 52. 法律原則案，包括監察人員失察失職懲戒條例原則、民法債編原則、民法物編原則、民法親屬繼承兩編原則、規定女子繼承財產權發生效力時期之辦法及其施行細則、民事調解條例原則、票據法原則、公司法原則、工會法原則、修正工廠法原則、農會法原則、貪贓治罪法原則、公債法原則、營業稅法原則、銀行業收益稅法原則、銀行兌換券發行稅法原則、市組織法原則、蒙古盟旗組織法原則、法院組織法原則、廣東治河委員會組織條例原則、郵政儲金匯業局組織原則、全國經濟委員會組織條例原則、國民政府會議原則、出版法原則、電影檢查法原則、旌獎努力革命及有功於國家社會人員原則等；法律案及法律修正案，包括通過彈劾法、編訂民商統一法典、危害民國緊急治罪法、共產黨人自首法、修正省政府組織法、修正監察院組織法第13條、制定文官俸給暫行條例等；其他，包括解釋商會法原則組織單位4問題、核定人民團體設立程序等。參見《政治會議工作報告》(民國20年10月編印)，頁112。法律原則案，包括故宮博物院組織法及理事會條例原則、省銓敘委員會組織法原則、修正法院組織法原則、郵政總局組織法及郵政儲金匯業局組織法原則、市縣參議會組織法及市縣參議會議員選舉法原則、修正考試法監試法及典試委員會組織法原則、邊區特種考試行政人員考試條例原則、特種考試縣長考試條例原則、專門職業或技術人員考試原則、警官任用法原則、公務員登記條例原則、現任軍用文職人員登記條例及軍用文職人員轉任普通公務員審定資格級俸條例原則、修正公務員任用法原則、邊遠各省公務員任用資格補充條例原則、技術官任用條例原則、公務員考績法及公務員考績獎懲條例原則、改訂教育官制及官等官俸原則、改定頒給勳章原則、學位授予法原則、中央研究院評議會條例原則、修正出版法原則、兵役法原則、預算法原則、統計法原則、銀本位幣鑄造條例原則、海關緝私條例原則、印花稅法原則、交易稅條例原則、火酒統稅條例原則、中央銀行法原則、中國農民銀行條例原則、監督地方財政暫行法原則、財政收支系統法原則、合作社法原則、修正勞資爭議處理法原則、取締綿花攙水攙雜條例原則、小學組織法及中學組織法原則、師範學校組織法及職業學校組織法原則、郵政法原則、損害專利權科刑原則、洩漏軍機治罪法原則、徙刑人犯移墾條例原則、修正禁煙法原則、修訂刑法姦非罪之原則、偷漏國稅處刑原則、妨害國幣懲治暫行條例原則等；法律修正案，包.

(20) ．104．. 國立政治大學歷史學報第24期. 根據 1928 年 3 月 1 日公布施行的〈立法程序法〉規定：「中央政治會議得議決一切法律，由中央執行委員會交國民政府公布之。前項法律概稱曰法。」53立法權完全由中央政治會議行使。至是年 10 月 8 日國民政府公布〈中華民國國民政府組織法〉，規定「國民政府以行政院、立法院、司法院、考試院、監察院五院組織之」，「立法院為國民政府最高立法機關，立法院有議決法律案、預算案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要國際事項之職權」。54中央常務委員會旋以立法事項應歸立法院釐訂，於是月 25 日第一七九次會議通過〈政治會議暫行條例〉，將「立法原則」列為政治會議職權之一，決定「立法原則應先經政治會議議決，而法規之條文則由立法院依據原則起草訂定」。551929 年 5 月 4 日立法院院會通過〈立法院整理現行法規之標準〉，明確規範立法院成立前後的「法律」為：1928 年 3 月 1 日〈立法程序法〉公布後至是年 12 月 5 日立法院成立止，經國民政府以法之名稱公布者為法律；立法院成立後，以法之名稱議決，經國民政府公布者為法律。561929 年 5 月 14 日，國民政府公布〈法規制定標準法〉，規定：「凡法律案由立法院三讀會之程序通過，經國民政府公布者定名為法。」亦即經立法院三讀通過、國民政府公布者為「法」。但是〈立法程序法〉並未因立法院. 括修正行政院組織法、修正內政部組織法、修正財政部組織法、修正教育部組織法、修正實業部組織法、修正海軍部組織法、修正僑務委員會組織法第2條、修正參謀本部條例、修正全國經濟委員會組織條例、修正導淮委員會組織條例、修正立法院組織法、修正立法院議事規則、修正公務員懲戒委員會組織法、修正銓敘部組織法、修正鹽政改革委員會組織法、修正航政局組織法、修正縣長任用法、修正公務員懲戒法及彈劾法、修正中山縣訓政實施委員會組織大綱、修正進口貨物原產國標記條例第1條、修正工會法第16 條、修正行政訴訟法及訴願法、審定衛戍條例及衛戍勤務令、修正監察使巡迴監察規程等；其他3項，包括規定民選區長坊長及區民代表死亡或因故去職時補選辦法、議改市組織法區及鄉鎮自治施行法、改進地方自治原則等。參見中央政治會議秘書處編印，《政治會議工作報告》(民國24年11月)，頁116。 53 《中華民國現行法規大全》(上海：商務印書館，1936)第9冊，頁5273。 54 〈國民政府公布中央政治會議一九二八年十月三日通通之《中華民國國民政府組織法》〉，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》上冊，頁88-92。 55 〈法制之部〉，《政治總報告》，頁3。 56 立法院編譯處編，《中華民國法規彙編》(上海：中華書局，1933)第1冊，頁68。.

(21) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．105．. 成立而廢止，因此中政會之立法權仍然存在，形成中政會與立法院都可訂「法」。1932 年 6 月 23 日，第四屆中常會第二十五次會議通過〈立法程序綱領〉，嗣後曾進行兩次修正，對於中政會與立法院在法律案的制定過程中的功能，有明確的區分。根據〈立法程序綱領〉，中政會是直接能將法律案提出立法院的機構之一，而一切法律案除政治會議自行提出者，由政治會議自定原則外，其餘各提案機關提出者，應由原提案機關擬定法案原則草案，送請政治會議決定；立法院對於政治會議所定之原則不得變更，但立法院有意見時，得向政治會議陳述意見；立法院會議通通之法律案在國民政府未公布前，中央政治會議認為有修正之必要時，得以議決案發交立法院依據修正。57 以往法政學者對於中政會的立法權多有探討，有學者認為中政會是「國家最高立法機關」，立法院是「國民政府最高立法機關」，兩者應該區分清楚。58不過由工作報告中可以看出中政會大多數的時間，特別是在〈立法程序綱領〉通過後，還是以處理及決議立法原則為主，訂定法律則由立法院負責。59只有遇到緊急案件時，才會直接進行立法，然後一面交付行政單位執行，一面通知立法院追認。60 「施政方針」為政治會議通過之政府各部門呈送施政重要議案，其分類延續第二屆工作報告而來。由各類項目之總數，可知內政、外交兩項應為施政的重點，司法、教育、交通、工商(農商)、建設等項次之。「財政計劃」為 57. 58. 59. 60. 〈立法程序綱領〉規定法律案之提出立法院分為下列4種：一、中央政治會議交議者；二、國民政府交議者；三、行政、司法、考試、監察四院移送審議者；四、立法院委員依法手提出者。而各院之各部會及行政院所屬之省市政府關於其主管事項，得呈請各該院來定後，以各該院名義提出法律案於立法院；五院之外之國民政府直轄機關之法律案提出，應呈請國民政府核定後，交立法院審議。參見立法院編譯處編，《中華民國法規彙編》第1冊，頁66-67。田湘波，〈1949年以來國內外關於中國國民黨黨治理論和制度的研究〉，《二十一世紀》網絡版，2003年4月號，頁11。學者認為中政會所訂立法原則，立法院議決條文時只能作文字處理，不能對於實質稍有出入。見王世杰、錢端升，《比較憲法》下冊，頁231。但是是否隨著時間先後會有所差異，可能需要根據中政會通過立法原則與立法院通過法案比較，才能作進一步的判定。如1932年7月政治會議第三一七次會議通過〈整理產區鹽稅暫行稅率表〉，即因時間急迫，由政治會議通過後，直接交行政院執行，一面通知立法院追認。.

(22) ．106．. 國立政治大學歷史學報第24期. 政治會議通過中央及地方與財政金融相關的議案，如發行公債、庫券、修訂稅則、裁撤釐金、統一貨幣、審核年度預算等。值得注意的是，「財政計劃」與「施政方針」之內容均屬行政院主管業務，加上「立法原則」，政治會議作為全國實行訓政最高指導機關，對應五院制的國民政府，只有行政、立法兩院是指導對象，涉及司法院、考試院及監察院的業務十分有限。61研究者曾指出：「就理論言，司法、考試及監察三權，本以獨立行使為當；否則極不易達到公平的結果，因為政治委員會究屬政治性質的集團。」62此或可顯示在訓政時期「以黨領政」之下，黨、政間在某些事務上仍有一定分際。中政會對於司法、考試及監察三院事務的指導監督，大抵為人事或法規方面事案，如 1928 年 3 月，中政會第一三三次會議通過〈關於考試制度之決議〉，說明考試制度適用之範圍及考試院之職權。63一旦涉及實際業務，在三院擁有法律給予之較大空間的情況下，亦不免會發生若干糾紛，如 1934 年中政會因監察院通過彈劾顧孟餘案，而對《彈劾法》予以限制，引起監察委員強烈不滿即是一例。 1934 年 6 月，監察委員劉侯武等向監察院提案彈劾鐵道部部長顧孟餘辦理大潼(大同至潼關)線 9000 萬法郎購料借款「喪失國權，違反國法，損失國益，凟職營私」，請求依法移付懲戒；經監察委員楊天驥等審查，認定顧孟餘確有舞弊情事，應依法懲戒，並於是月 29 日具文呈請國民政府主席林森、監察院長于右任予以法辦，同時公佈彈劾案全文、審查報告及相關呈文。64這 61. 62 63. 64. 汪兆銘於顧孟餘被彈劾案引發彈劾權問題時，曾發表書面談話表示：「關於五院重大的事，無一不須提出中政會議通過，我們只須看看每次中政會議所討論通過的，多是行政院及立法院的提議，便可暸然。」見〈一週間國內外大事述要〉，《國聞週報》，第11卷第 29期，頁1，收入國聞週報社輯，《一週間國內外大事述要》(國聞週報第11卷26期至第11 卷50期)，收入沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊》3編第7輯(臺北：文海出版社有限公司， 1985影印)。王世杰、錢端升，《比較憲法》下冊，頁214。〈中央政治會議第一三三次會議通過《中央政治會議關於考試制度之決議》〉，《國民黨政府政治制度檔案史料選編》上冊，頁335-336。監察院呈國民政府文、審查報告書、劉侯武彈劾顧孟餘文，見《中華民國史事紀要(初稿) －中華民國二十三年(一九三四年)一至六月份－》(臺北：國史館，1986)，頁1268-1272。.

(23) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．107．. 原本是個單純的彈劾案，依《彈劾法》規定，監察委員對於公務員違法或失職行為，得單獨以書面並詳敘事實提出彈劾案；彈劾案提出後，經由其他監察委員 3 人審查，經多數認為應付懲戒者，監察院即將全案移送懲戒機關處理，程序上並無問題。但顧孟餘為汪兆銘之改組派核心人物，學者出身，一向潔身自好，對於彈劾案中所指稱購料舞弊等事項無法接受，且全案似另有政治目的，65乃於 7 月 1 日發表書面談話申辯並反詰提案之劉侯武，「昏瞶糊塗，不察事實」，66「詞近謾罵」，引起監察委員極度不滿。676 日，于右任表示如監察權不能伸張即決定辭職，楊天驥亦表示顧之行為實屬侮辱整個監察院，監院決予制裁。整個情況有擴大，形成監察、行政兩院對立的趨勢。68 自監察院成立以來，監察委員已先後彈劾行政院院長汪兆銘在內多位政府首長，而監察院又往往於彈劾案一經成立，即在報章披露，引起全國注意，被彈劾者亦會予以反駁，形成彈劾案尚在懲戒機關進行審議，彈劾者及被彈劾者已在報章上相互攻訐的現象，懲戒程序及處分反而顯得不甚重要。69汪兆銘等遂以此為由，於 7 月 11 日之中政會第四一六次會議中提案〈補訂彈劾辦法〉，決議：一、監察院彈劾案原文與被彈劾人申辯書及一切有關該案之內容消息，非經受理本案之機關決定公布以前，概不得披露；二、凡經中央政治會議決定之政務官，經懲戒機關決定處分後，中央政治會議認為必要者時，得覆核之；三、關於國策及有關中國在國際地位之重要文按：劉侯武之彈劾文為9000萬法郎，審查報告稱原購料合同材料總價為5000萬法郎，與彈劾案數目不符。 65 據王子壯表示，劉侯武原為改組派人士，以要求不遂，改投孫科，孫欲取鐵道部長一職予馬超俊，現于右任與孫合作以反汪，故以劉為監委而打擊顧，「此于、孫之共同政策，以劉為工具耳」。見《王子壯日記》第2冊，頁94，民國23年7月3日。 66 顧孟餘之書面談話全文見《中華民國史事紀要(初稿)－中華民國二十三年(一九三四年)七至十二月份－》(臺北：國史館，1988)，頁18-26。 67 《王子壯日記》第2冊，頁94，民國23年7月3日。 68 〈一週間國內外大事述要〉，《國聞週報》，第11卷第28期，頁1-2，收入沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊》3編第7輯。 69 陳之邁，《中國政府》(上海：商務印書館，1945)第2冊，頁246。.

(24) ．108．. 國立政治大學歷史學報第24期. 件，非經中央政治會議之核定，不得披露。70 而監察委員受《監察委員保障法》之法律保障，在黨政體制中有其特殊的地位；71且依照《彈劾法》規定，監察委員獨立行使職權，監察院院長對於彈劾案亦不得指使或干涉，72因此〈補訂彈劾辦法〉公佈後，立即引起監察委員的強烈質疑，認為此舉妨礙監察權之獨立。汪兆銘曾兩度發表談話，說明補訂辦法之正當性，並語氣強烈的表示：「今日尚為訓政時期，一切權力集中於黨，無有一機關能獨立於黨外，不聽從黨之指揮監督者。監委雖有保障法，但若為黨員，則黨之紀律制裁固仍可加諸其身，尚望慎重發言為要。」73 于右任則致電全體監察委員，望保持沉默，勿對彈劾案隨意發言。但是監察委員之不滿情緒，于氏亦無法控制，是月 25 日，監察委員朱雷章等發表書面談話，認為中政會所通過辦法法定程序尚未完備，不能發生效力；26 日，監察委員再度電請于即日返京，將委員意見轉呈中央，維護總理遺教之五權制度及訓政綱領。74此事再度引起汪之反彈，要求中央根據黨員及公務員不得對外發表政治主張之決議，予以函告糾正；監察委員則推派代表赴上海促于返京，欲呈請中央執行、監察兩委員會，申述違背五權制度，要糾正中政會，修改 3 項辦法。759 月中旬，顧孟餘案經政務官懲戒委員會決議應不受懲戒，又引起監察院不滿，于右任表示中政會所通過 3 項辦法如不取消，堅決辭職，監察委員亦決議呈請免職，以維護監察權。中政會常務委員葉楚傖等見情況緊張，乃進行協調，修正〈補訂彈劾辦法〉，於 10 月 31 日中政會第 70. 《中國國民黨中央執行委員會政治會議第四三一次會議速紀錄》，民國23年10月31日，黨史館藏；《中華民國史事紀要(初稿)－中華民國二十三年(一九三四年)七至十二月份－》，頁91-92。 71 陳之邁，《中國政府》第2冊，頁245。 72 中國第二歷史檔案館，《國民黨政府政治制度檔案史料選編(上)》，頁311-313；陳之邁，《中國政府》第2冊，頁245。 73 〈一週間國內外大事述要〉，《國聞週報》，第11卷第29期，頁13，收入沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊》3編第7輯。 74 〈一週間國內外大事述要〉，《國聞週報》，第11卷第39期，頁34，收入沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊》3編第7輯。 75 參見《王子壯日記》第2冊，頁104-108。.

(25) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．109．. 四三一次會議決議：一、彈劾案移付懲戒之後，應由受理機關將彈劾文與被彈劾人之申辯書同時發表；二、凡經中央政治會議決定之政務官，被付懲戒時，其懲戒之議決書，應呈報政治會議；三、原決議案第三項，本年六月本會第四一一次會議已有辦法，不必重複規定。76 于右任對此結果，雖不滿意，但以「在此時期欲貫澈主張，只有去國，但益將不能維護監察權，不如暫忍以待時機」，決定接受，監察委員亦「不滿意的接受」，此事方告落幕。77 在此一事件中，監察權獨立行使顯然是問題的重點，不僅監察委員有意見，其他政府首長亦有對汪兆銘等提案〈補訂彈劾辦法〉之作法不以為然者，如立法院副院長邵元冲即認為這是行政院對於監察權的破壞，表示：「此年餘以來，行政院方面既盡量破壞立法權，……又盡力摧毀監察權，此非關於對監察院負責人選及處事問題，而為關於整個監察權之破壞者也。」78因此監察委員在與中政會抗爭的過程中，能獲得相當的支持，如石瑛在中政會四三一次會議上發言，曰：「五院各有其職權，但彼此間缺乏聯合，必須由政治會議以謀聯絡，使免衝突，然政治會議對於各院，亦不能干涉太深，使他不能行使職權。」79汪兆銘雖一再強調「政治會議對於任何院之決定事項均得有覆來之權，無所謂有妨害某權之獨立」，亦不得不稍作退讓，同意對〈補訂彈劾辦法〉進行修正。80另一方面，在此一爭議中，同時涉及到政務官是 76. 《中國國民黨中央執行委員會政治會議第四三一次會議速紀錄》，民國23年10月31日，黨史館藏；傅啟學等，《中華民國監察院之研究》(臺北：非賣品，1967)上，頁209、213。按：正式公佈之紀錄，於第一項下增加「交立法院修正彈劾法及公務員懲戒法」等字句，見《中華民國史事紀要(初稿)－中華民國二十三年(一九三四年)七至十二月份－》，頁 689-690。 77 相關協調經過參見《王子壯日記》第2冊，頁140-159，各日記事。 78 王仰清、許映湖標注，《邵元冲日記》(上海：上海人民出版社，1999)，頁1136。 79 見《中國國民黨中央執行委員會政治會議第四三一次會議速紀錄》，民國23年10月31日，黨史館藏。 80 汪兆銘表示：「今天既已提出討論，大可平心和氣的來討論，如有變更，亦無不可。」見《中國國民黨中央執行委員會政治會議第四三一次會議速紀錄》，民國23年10月31日，黨.

(26) ．110．. 國立政治大學歷史學報第24期. 否為監察委員彈劾的對象。汪兆銘認為政務官是負政治上之責任的，如果政策不行，便應當引退，用不著什麼懲戒，而監察委員彈劾政務官所發生之影響，不僅僅在政務官本人，而且及於所執行的政策，這種政策有時應當守秘密，不能公開討論，而且行政院各部會的重大事件，經行政院會議通過後，還須提出中央政治會議通過，所以行政院之責任，只有中政會議能決定且能了解。他說：「對於政務官之被付懲戒，中政會議得加以復核，這不是不信任彈劾機關，也不是不信信任懲戒機關，乃是中政會議應有的權限，不如計，則各院對中央政治執行委員會負其責任，這一句規定等於虛設了。」81對於汪兆銘的說法亦有部份學者認同，對於〈補訂彈劾辦法〉予以肯定，而另一方面，政務官之任免為中政會的職權，因此政務官遭彈劾，中政會亦應予以一定的注意。82 在第三、四屆中央執行委員會的政治會議工作報告中均列有「政務官之任免」專項，將政治會議歷次議決任免之官吏，分為中央與地方兩部份，按通過之會議先後次序條列。中央部份包括國民政府直屬機關、行政院及所屬機關、立法院、司法院及所屬機關、考試院及所屬機關、監察院及所屬機關、軍事委員會及所屬機關、駐外大使公使及代表等。政治會議對於官吏之任免，按 1928 年 10 月〈暫行條例〉之規定，包括「國民政府委員、各院院長、副院長及委員、各部部長、各委員會委員長、各省政府委員、主席及廳長、各特別市市長、駐外大使、公使、及特任、特派官吏」，並無政務官、事務官之分。1929 年 10 月，政治會議第一九八次會議決議：「凡須經政治會議議決任命之官吏為政務官」，正式確定政務官與事務官之界限標準。831930 年 3 月三屆三中全會修正的〈政治會議條例〉，則將任免官吏內容改為：「國民政府主席及委員，各院院院長副院長及委員，及. 81. 82 83. 史館藏。〈一週間國內外大事述要〉，《國聞週報》，第11卷第29期，頁2，收入沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊》3編第7輯。陳之邁，《中國政府》第2冊，頁250。中央政治會議秘書處編印，《政治會議工作報告》(民國20年10月)，頁201。.

(27) 訓政前期的黨政關係(1928-1937)——以中央政治會議為中心的探討. ．111．. 特任、特派官吏之人選」，範圍較前述〈暫行條例〉縮小甚多，但如此一來卻引起各方面對於第一九八次會議關於「政務官」決議的疑問，政治會議乃再經決議，凡是〈暫行條例〉所載之官吏，「現歸國務會議決定任免者，決定之後，仍宜報告政治會議為最終之審核」。84根據是項決議，此後國民政府任免政務官時，如果來不及事前徵得政治會議同意，即依照上項程序，報請追認。事實上，國民政府在是項決議下，反而取得相當自主的人事任免權，在「以黨領政」的大前提下，政治會議除了條例所列官吏能直接任免外，對於國民政府所提報人選只能事後追認，沒有事前的同意或不同意，相對而言，削弱了本身的權力。851931 年 6 月，國民政府依〈中華民國訓政時期約法〉規定，制定〈中華民國國民政府組織法〉，其中對於國民政府主席、委員、各院院長、副院長的任命，「由中國國民黨中央執行委員會選任之」，實則上述人事之任命不再完全經由中政會之決議。861935 年 12 月，政治會議改組為中央政治委員會，職權再度調整，任免官吏之範圍改為：「特任、特派官吏及政務官之人選」87，較政治會議時期更加緊縮。. 四、中政會與黨政關係的運作前已述及，中政會的會議次數有延續性，不隨中執會的換屆而重新起算，但是中政會的組織卻隨著中執會的換屆而必須進行改組。每一次改組，受到委員的組成、內部組織的不同，以及黨內的糾紛等，均會影響政務的推. 84 85. 86. 87. 中央政治會議秘書處編印，《政治會議工作報告》(民國20年10月)，頁201。王奇生曾統計1931年11月至1935年4月間，中政會共任免政務官343批次，其中先經國民政府明令發表再經中政會追認備案者達181批次，佔政務官任免總批次的52.7%。如將中央級政務官與地方級政務官分開統計，中央政務官有33%批次、地方政務官有85%批次是先由國民政府任命，再經中政會備案者。見王奇生，《黨員、黨權與黨爭－1924-1949年中國國民黨的組織形態》(上海：上海書店出版社，2003)，頁157-158。王世杰、錢端升，《比較憲法》下冊，頁184-185。按：五院正副院長大都由中全會決定，國民政府委員則由中政會通過後，報請中執會選任。〈中央執行委員會政治委員會組織條例〉，《中國國民黨第五屆中央執行委員會常務委員會會議紀錄彙編》上，頁9。.

(28) ．112．. 國立政治大學歷史學報第24期. 動。以黨內的糾紛為例，孫科曾在政治會議討論抗日方針時，針對黨內糾紛指出：「國民黨『以黨治國』，黨之糾紛成為國家之糾紛，黨不統一，遂使國家不安定，此為公開之秘密，不言而喻者也。」88 這段話是孫科的經驗之談，同時也顯示了政治會議作為「黨與政府間唯一之連鎖」，與黨、政之間的緊密關係。政治會議原則每週召開會議 1 次，但自民國 24 年 12 月改組為政治委員會後，或每 2 週開會 1 次。關於會議情形，王世杰與錢端升於《比較憲法》中有如下的陳述：89 會議並無法定人數，一切決議亦不取表決形式。關於議案的提出以及臨時提案的付議，政治委員會從未設有嚴密的規定，即或一時設為限制，亦從未嚴格遵守。議案於議決前，或先付審查，或不付審查，均臨時由會決定，初無一定的程序。決議案在決議的當時，極少宣讀，僅於次期會議時列入報告；所以決議案的文字，主席及秘書長實際上尚不無伸縮的餘地。從以上情形體察，可知政治委員會的重要決議，實際上必多為主席及少數有特殊權威的委員的主張，與通常議會的決議自不盡同。王、錢的敘述或有其親身經歷，但是從現存中政會歷次會議的速紀錄內容來看，三、四、五屆中執會的中政會有相當大的差異性存在，其中第四屆中央執行委員會之政治會議與第三、五屆相較，可以說是中政會委員對政府施政討論最多，關切最深的一個時期。所以會如此，應與 1931 年 12 月〈國民政府組織法〉及〈政治會議條例〉修正後的相關規定有關。是時，中國國民黨為因應蔣中正下野、寧粵合作後的政治情勢，於四屆一中全會通過〈關於中央政制改革案〉，決議「國民政府主席為中華民國元首，對內對外代表國家，但不負實際政治責任」，「在憲法未頒布以前，行政、. 88. 《中國國民黨中央執行委員會政治會議第三五三次會議速紀錄》，民國22年4月19日，黨史館藏。 89 王世杰、錢端升，《比較憲法》下冊，頁213。.