DOI:10.6245/JLIS.2015.411/650
新自由主義下開放（政府）資料
與商品化的困境分析
黃昭謀
世新大學資訊傳播學系助理教授
E-mail：exercise@cc.shu.edu.tw
關鍵詞：
開放（政府）資料；資訊政策；新自由主義；商品化
【摘要】
開放（政府）資料是近期重要的資訊政策之
一，行政部門強調對資料的鬆綁近用，能夠創
造極高的經濟產值。此一新自由主義觀點，重
視國家整體財富累積，但從商品化推動，卻易
產生「追求產值與經濟效益」、「球員兼裁判
的操作方式」，以及「經濟成果會向下滲透」
的迷思。本文透過文獻、網路資源等文本分
析，爬梳臺灣官方推動歷程和探討商品化的困
境，並建議開放（政府）資料不應以成為商品
為首要或唯一考量，而需聚焦使用者需求與社
會正義，並構築創新的文化與環境。
研究背景
2014 年底，甫就任的執政團隊提出以「開放資 料」、「大數據」和「群眾外包」，做為振興經濟與提 升施政品質手段，並定調今年為「政府開放資料」 （open data）深化應用元年，公部門須「制度化」 加速釋出政府資訊（林安妮，2014）。消息經媒體披 露，並未見各界太多負評，反不謀同辭的期盼政府 擴大資料釋出範圍與速度，其因一者民間社團長期 呼籲，期望藉資料公開來參與和監督公共政策，二 者借鑑英、美等國經驗，推動開放資料可助建立透 明（transparency）治理形象，還能刺激經濟增長以 及企業創新（The World Bank, 2014）。除此當然尚有 掌握網路民意的深遠考量，現今使用者因技術之 力，對社會議題的涉入參與，能在短時間內形成龐 大壓力，行政單位費心規劃的政策，常因與公眾間 「資訊不對稱」，一旦有所疑問又未能及時回應，形 成的負面聲浪則橫生阻力。為逆轉困境，開放資料 不僅能裨益政府了解民眾需求，還可因公民參與、 共創協作的附加價值（行政院研究發展考核委員 會，2013）。 臺灣過去數年對該活動的投入，就英國「開放知 識基金會」（Open Knowledge Foundation, OKFN）所 發佈「開放資料指數」（open data index）評比來看， 2014 年「名列全球第 11 名，在亞太地區僅落後澳 洲、紐西蘭、印度」（林安妮，2015）。亮眼成績背 後，是長期以建立資訊國家為導向、發展資通產業 為基礎的經濟體系，並以此致力資料處理、流通與 使用之結果；而在「政策為經濟發展服務」趨勢下， 公部門對開放資料的立場，亦傾向「資料加值應用」 或能否發展出「商業模式」。僅就行政院下轄兩個主 要促動機構：「國家發展委員會」制定開放資料作業 原則與交換標準，「經濟部工業局」連結產業需求， 來活化開放資料的應用與加值（行政院科技會報， 2015），在組織任務的功能協調上即可略窺。而愈為 明晰的政策論述，還可見2012 年官方籌辦的「我國 公開資料加值 Open Data 推動策略會議」，行政院科 技會報（2012b, p. 4）指陳歐盟 27 國開放政府資料 「所產生之市場直接規模產值，從 2008 年統計為 280 億歐元，至 2010 年已增加為 320 億歐元；間接 規模產值預估可達1,400 億歐元」，以及舉荷蘭「地 質部門」為例，因資訊公開而「需新增15,000 名全職員」，利用產值與就業機會，將開放資料形塑一種 新興產業的想像。
問題意識
持平來看，前述公部門作為實無可厚非，因為新 產業概念萌芽之初不但需公眾與業界共同關注，來 創造議題熱度和市場投入；同時也得向行政系統爭 取資源，以利推廣擴大經營規模，而扣連數值增長， 則是藉人為手段創造經濟發展可能性。然借鑑過 往，公部門對資料的鬆綁、開放，仍承襲新自由主 義（neoliberalism）經濟符碼，透過國家與私人企業 攜手，雖可因補貼和貿易保護而快速壯大，但所陷 入的困境，很可能是成果尚未分享於大眾之前，就 已經為特定的資料經濟業者掌握。換言之，本文的 問題意識在於政府為治理（governance）而實施資料 蒐集，其來源與生產成本皆出自如你我般的納稅 人，那麼若以商品化（commodification）思維推動 開放資料會帶來何種影響？亦即，當從「誰損失、 誰獲利」的立基點出發，所關切的非僅資料收費問 題，而是當業者和掌握開放權力的部門聚焦市場獲 利，資料價值高低取決於消費動能、後者又常被預 設為釋出與再應用的判準。況且，資料解讀和工具 操作牽涉技術知識，能力相對欠缺的公民要「參與」 則得仰賴開發人員跨越門檻，資料的價值性於此經 常成為決定條件。舉例來說，近期冬旱嚴重，經濟 部即宣布第一期稻作有四萬多公頃須休耕（彭宣 雅，2014），社會大眾與農民對政府水資源調度固無 從置喙，可主管單位亦未明確公布各區域水情和後 續處置資訊，然因休耕總計超過30 億新臺幣的補償 金則須由全民埋單。先不論政府對水資源分配是否 合理，蓄積於公部門的資料若能釋出，便可由使用 者轉製內容或開發行動載具以降低相關損失。 僅此，本文旨在爬梳臺灣近年開放（政府）資料 政策歷程，同時從新自由主義的脈絡檢視商品化論 述及其困境。要言之，新自由主義「既是種經濟理 論，又是種政策立場（policy stance）」（Kotz, 2002, p. 64），按美國學者 Chomsky（1999, p. 19）的說法， 是承襲自「亞當斯密的古典自由主義基礎上，所建 立的學說體系。」這一思想觀點強調國家最小干預 原則與個體理性算計引導經濟發展，嘗試限縮國家 政治權力，並透過議會代議制度來保障個人的自由 和財產權。然而在美國，在1930 年以後自由主義卻 改變涵義，「依賴於國家而不是私人的志願安排來達 到目標，…它的主旨成為福利和平等而不是自由」 （Friedman, 1962/2009, p. 8）；換言之，1933 年羅斯 福總統就任後推出「新政」（The New Deal），政府 對經濟調節措施增加，金融貨幣改革與公共工程投 入，降低失業率、提高薪資種種作為使政府在計畫 經濟中具備重要角色，「以福利和平等的名義」，廿 世紀美國走向與古典自由主義完全相反路徑，是後 者「所反對的國家干涉和家長主義政策的再度出現」 （Friedman, Friedman, 1962/2009, p. 9）。另外，二次 大戰後美國為了國際貨幣兌換、收支調節與資產儲 備 ， 透 過 《 布 列 敦 森 林 協 定 》（Bretton Woods Agreements）為基礎，先後主導國際貨幣基金（IMF）、 世界貿易組織（WTO）、世界銀行（World Bank）等 全球性金融機構設立，關稅貿易與區域市場開放， 藉由國際談判協議掃除障礙，市場經濟轉向自由放 任風氣也在70 年代達到高峰，美國雷根政府和英國 的柴契爾夫人攜手，主張除了走向全球資本市場， 別無其他選擇（There Is No Alternative）（George, 1999），因此「開放」的意識形態不僅內隱於國家鬆 綁公共服務行業和鼓勵私人企業投入，私有財產的 增加帶動國家總體經濟規模擴張，也成為開發中國 家追求經濟發展的學習標的。研究方法
即使經濟作為上的「開放」隱含不對等競爭，但 也伴隨市場選項增加、參與者變多等諸多想像，故 當此一用語被置入資訊政策修飾詞彙，賦予外界的 是：透明、問責（accountability）、社會正義（social justice）、公民與政治參與、創新（innovation）等美 好願景（Huijboom & Van den Broek, 2011; Linders, 2012; Henninger, 2013; Bates, 2014b; 宋餘俠、李國 田，2012；陳怡君，2013）。可必須認清「技術雖有 助提升政府服 務，卻無法取 代公眾問責（public accountability）」（Yu & Robinson, 2012, p. 182），行政 部門釋出大量的資料集（datasets）只是善盡義務 （liability），提供公民監督施政機會，但不等同於「好 的治理」（good governance）；更何況就資本主義市 場原則來看，當以創造就業機會和獲利為發展手 段，雖為某些組織合理化資本積累、卻也潛藏著社會 財 富 分 配 不 均 ， 而 後 者 常 影 響 「 國 家 總 產 出 （national output）與經濟穩定」，也對經濟效率和成 長帶來衝擊（Stiglitz, 2012）。 故為求對「開放（政府）資料」（open government data）有更全面理解，本文採用的研究方法除了爬梳 文獻，並蒐集近期（民101~104 年）行政單位的網 路資源進行文本分析，內容範圍包括：「行政院科技 會報」、「研究發展考核委員會」、「國家發展委員 會」、「立法院公報」等公部門出版刊物，同時藉由 「世界銀行」、英國「開放知識基金會」（OKFN）、 美國Obama 政府「Data.gov」上的相關論述，釐清 活動發展緣起與其定位可能衍生的問題。文下，將 先從英美各國在新自由主義風潮下推動資訊公開的 過程談起。
文獻分析
雖然開放（政府）資料運動於近期相續出現，但 自由獲取資訊的理想，實為「公共圖書館宣言」 （Public Library Manifesto）中所揭「任何人可免費 而平等的使用」精神之體現。不過隨著資訊技術更 迭，90 年代網路開放商業用途後，除了圖書館受其 浸染，另外從經濟到政治各層面，也都捲入以資通 技術做為傳遞服務手段的過程，僅就「北美地區電 子商務交易」的數值觀之，其市場規模從1998 年的 430 億美元，至 2002 年已成長至 780 億美元（陳至 哲，2000；周樹林等人，2003）。Harvey（2005）指 出，這波以國家為主體、資通技術為基底的經濟浪 潮，透過國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（World Bank）、世界貿易組織（WTO）…等機構串聯，加 速跨國市場交易的頻率次數，也讓生產和勞動力的 配置能在全球範圍中移動，而為利於全球指導決 策，則愈發仰賴資訊技術；因此他提醒「新自由主 義是政治經濟實踐的理論，主張人類幸福的提升， 是在一種以穩固的私人財產權、自由市場和自由貿 易為特徵的制度結構，解放個體企業的自由和技 能。國家的角色則是創造並保持一種適合上述實踐 的制度框架」（Harvey, 2005, p. 2-3）。 上述說法為觀察行政部門推動開放資料時所扮演 角色，提供詮釋進徑，所謂「透明治理」固然是期 望，愈為要者是此舉如何創造經濟潛能。欲達於此， 非僅將資料公諸網路便可實現，鑑之2009 年美國的 「Data.gov」、2010 年英國的「Data.gov.uk」等平台 相繼推出前，已有不少歐美民間社團倡議政府資料 公開，其中不乏為公益目的，但亦有如 Google 這 類網路企業將GPS 等政府開放數據用於不斷開發新 的應用程序，或像The Climate（2013 年為孟山都 收購）等氣候風險管理業者，運用氣象數據開發出 農產品保險服務（The World Bank, 2014,；Gurin, 2014/2015）。故若要對開放資料運動有全觀認識， 則須先拉大視野關注新自由主義下的（政府）資料 公開經過。 基本上，就語詞概念來看「公開資料」（public data） 與「開放資料」，此二者雖互為表裡、也都聚焦「資 料」本身，但仍有不同，差別在前者傾向公開揭露、 民眾知的權利，後者還包括「再利用」與開放授權 （行政院研究發展考核委員會，2013）。再就資料的 「開放形式」，若援用Berners-Lee（2009）「資料連 結」（Linked data）一文的五星標準，「公開資料」 屬於一到二顆星，包含可在網上獲得任何形式文件 （如 DOC、XML、PDF…），以及具備機器可讀取 （machine-readable）的結構。「開放資料」涵蓋前兩 項，資料評等則是三星以上，文件偏向「非專屬資 料格式（non-proprietary format，如 CSV）」，而四 星級的資料是「使用 W3C 開放標準（如 RDF、 SPARQL）來識別物件」，五星級的資料則是串連 公、私領域，能「連結自己和他人的資料並提供背 景脈絡」，這亦凸顯「公開資料」關注近用讀取，而 「開放資料」重視資料鏈結，能直接使用並結合其 他資料集。更進一步來說，2007 年 12 月 30 位「開 放資料」的倡導者齊聚美國加州，會後提出了「完 整性」（complete）、「首要性」（primary）、「即時性」 （timely）、「可近用」（accessible）、「可機讀」（machine processable）、「無差別」（non-discriminatory）、「非 專屬」（non -proprietary）、「免授權」（license free） 八項原則作為公部門政策參考（Ubaldi, 2013）。目 前不僅美、英等八大工業國已於2013 年簽署「開放 資料憲章」（Open Data Charter），臺灣亦於 2012 年 制訂「政府資料開放資料集管理要項」等相關辦法， 以「資料開放民眾與企業運用」、「免費為原則、收費為例外」、「資料大量、自動化而有系統的釋放與 交換」的方式，繼續推動資料開放」（行政院國家發 展委員會，2015b）。
美、英資訊公開政策歷程
然此非一步致之，當政府身兼資料蒐集者和擁有 者，「開放」公民參與必然面臨決策過程攤在陽光 下，而愈為直接的壓力是「國家資本主義經濟的重 大利益，決定資訊流通（information flow）的特性， 並控制著資訊流通」（Schiller, 1975/1996, p. 51）。故 若擴大歷史視野，1966 年美國通過「資訊自由法」 （freedom of information act, FOIA），雖名為「開放 政府」（open government）理念，聲稱「民主國家的 人民享有主權（sovereign），故資訊歸屬於公眾」 （Schudson, 2014, p. 1）；但部分合法豁免（exemptions） 資訊仍對公眾採取保密，此所導致結果是「將戰爭 機器、影響帝國的外交決策權、公司實踐及資源決 策置於資訊特權的控制之下」（Schiller, 1975/1996, p. 67）。1971 年《紐約時報》（the New York Times）因 為連載經濟學者Daniel Ellsberg 提供越戰的祕密文 件，而受到美國國防部攔阻刊登，此案雖於提交司 法後判定國防部敗訴，凸顯人民知的權利受到重 視，但實則未否定國家可採取禁止手段，僅是強調 欠缺證據支持（Edgar & Schmidt, 1973）。「資訊自由法」之後幾經修訂，1996 年的「電子 資訊公開法修正案」（The Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996, E-FOIA）將資 訊範圍擴及「電子形式製作或儲存的檔案」，同時要 求行政機關必須將電子資料上線供公眾瀏覽使用。 可是2001 年發生 911 恐怖攻擊事件後，很多政府機 構 即 以 國 家 安 全 為 由 將 資 訊 從 網 站 撤 下 ，Mart （2009）就指出，這些文件一經在網路公佈就進入 公共領域，公眾有權近用，而且「修正案」明訂揭 露的資料記錄不分格式，網頁自不例外，被撤除的 訊息只要有兩位以上申請者（requestor）依法要求 回復，便須張貼於電子閱覽室（reading rooms），故 籲請公益組織和大眾採取行動，以保障公民獲取政 府訊息的權利。 至於大洋彼岸，英國於70 年代工黨（Labour）執 政時便曾提出資訊自由法的構想，但因卡拉漢政府 （Callaghan government）受困於國內經濟問題、在 1979 年大選失利而告中止（Halonen, 2012）。接手的 柴契爾夫人（Margaret H. Thatcher）為脫困境，開始 由國家與私人企業攜手投入資訊產業，在 1982 年 「資訊技術開幕會議」的演講，她特別提到「從1979 年迄今，Racal（電子商品業者）的營業額成長三倍， 從2.2 億英鎊成長至 6.5 億；Plessey（生產半導體） 在同時期由 6.5 億英鎊擴增至近 10 億英鎊……」 （Thatcher, 1982）。這些被點名的公司，在 80 年代 大 量 承 接 國 防 部 訂 單 ，「1984 年 GEC, Plessey, Ferranti, Thorn EM1 和 Racal 等五家公司，與國防部 簽訂超過1 億英鎊的合約；而國防部佔其公司銷售 額的比例，在1986 年 GEC 為 31%、Plessey 是 38%、 Racal 的 37%、Ferranti 的 60%，Thorn EMI 的 9%」 （Saxenian, 1989, p. 461）。
國家支持資訊產業發展，不代表對資料開放採取相 同立場。1992 年工黨提出「知情權草案」（Right to Know Bill），幾經討論後仍遭否決；但為回應外界， 隔年（1993）官方出版「開放政府白皮書」（Open Government White Paper），當中提及公民可近用政府 的「健康及安全資訊」、「個人資料檔案」兩項權利， 然未獲得落實，行政部門操作上仍可藉「實施細則」 （Code of Practice）規避排除（Raab, 1994）。1997 年 大選前夕，工黨和自由民主黨（Liberal Democrats） 都承諾若獲勝將制訂「資訊自由法」（freedom of information），保守黨（Conservatives）只保證（pledge） 會將前述白皮書的兩項權利予以立法，「資訊自由法」 則絲毫不提。雖然結局由工黨勝出，但採取措施是發 佈「你的知情權」（Your Right to Know）白皮書，文中 再度重申資訊自由公開，範圍更涵括「私有化的公共 設施」（privatised utilities），可是並未予以列入國會立 法議程（Campaign for Freedom of Information, n.d.）。 嗣後，1998 年 7 月由 240 位下院議員聯名，要求政 府將「資訊自由法」排入下年度議程，行政部門才於 1999 年提出草案（Freedom of Information Bill）向 公眾諮詢，並在2000 年 11 月獲得王室批准（Royal Assent）正式施行（Friedman, 1962/2009）。
臺灣資訊公開政策歷程
反觀臺灣，1979 年行政院通過「經濟建設十年計 畫」之際，我們幾與英國同步發展資訊產業。爾後
機關使用電腦作業益增，研考會曾於1982 年委託翁 岳生進行「資訊立法之研究」，不過時值戒嚴，令該 報告陳述資訊保密「對國家安全之維護可說是當務 之急」，而政府步調與先進國家「有相當之距離」也 就可解；可是文中對於公部門把宣揚政績的新聞當 作資訊公開、公務員對於文件「機密之意義與範圍」 缺乏劃分依據，以及欠缺「行政處分前的公聽（public hearing）或公告（notice）制度」，亦有所批評（翁 岳生，1985）。 1993、1994 年雖先後有立法委員黃爾璇、程建人 提出「政府資訊公開法」草案，惜皆未獲通過（葉 俊榮，1996；湯德宗，2006）。然隨著社會風氣丕變， 1996 年同樣由研考會委託葉俊榮執行「政府資訊公 開制度之研究」，即主張「謀求資訊公開需求與供給 的調和」、「主動公開為原則」、「制度法制化」，以及 掌握資訊「國際化」、「電子化」的趨勢（葉俊榮， 1996）。1999 年「政府資訊公開法」草案開始送交 立法，「函送第四、第五、第六屆立法院審議」，費 時六年期間歷經政黨輪替，才於2005 年 12 月三讀 通過（湯德宗，2006）。 設立資訊公開法，是國家走向民主化，從法律上 承認人們對公部門資訊具有「知的權利」，而給予「一 般性的政府資訊接觸請求權」（a general right of access to government information）；此係指除特定限 制外，公民能全面接觸政府持有、保管之資訊（湯 德宗，2006），故操作實踐以「主動公開為原則」， 方利於大眾對公共事務之瞭解、信賴及監督（行政 院法務部，2005）。可是財團法人臺灣動物社會研究 會（2007）曾以行政院及其直轄機關共 40 個單位網 站為主要調查對象，檢視其「應主動公開資訊」項 目，結果發現只有18 個機關網站設有「政府資訊公 開專區」，…但點進去後，資料完全闕如，顯見雖有 法源，但缺乏公開意識仍難使透明政府實現。然臺 灣長期為經濟發展投入資通訊技術（ICTs）建置， 亦構築完備的使用環境，加以大眾參與線上公共審 議風氣日升，對於公部門的資訊需求已不再被動等 待發佈，而轉向要求主動揭露。
研究結果
沿法規制定過程鋪陳出來的曲折前景，顯現政府 對開放資料的推動並非表象般平順。儘管依Vleugels （2011）調查，迄 2011 年全球已有 89 個國家陸續 制訂資訊公開法案，但不能否認「政府的資訊活動， 無論是公開的活動亦或是祕密活動，其目的都是為 了發展私人經濟和提高國家的軍事力量。這種軍事 力量，轉而又提高公司在國外的營利能力」（Schiller, 1975/1996, p. 49）。Stiglitz（1999, p. 2）就表示「（美 國）政府越戰期間所投入的要比其所宣稱來的多， 但問題是不知道究竟投入多少，也不知誰知道確切 答案」，可是當政府掌握資訊秘而不宣，既「形成對 特定知識領域的獨佔（exclusive control），也同時擴 張自身權力」。換句話說，行政機器掌握資料釋出方 式與比例，要如何或多大程度開放也就成為各種力 量拉鋸場域。新公共管理與開放（政府）資料
英國資訊公開法的制定過程，最大阻力實來自政 黨作為。回顧80 年代初期，柴契爾夫人的舉措「不 只是對經濟危機作出回應」，而是透過「市場化、工 業重整和經濟理性化等連串激進改革議程（radical agenda of reform）」，對英國的經濟和社會帶來決定 性的轉變（McGrew, 1992, p. 104，彼時「只要能提 高行政效率，有效降低財政赤字的方案，都成為改 革的可行方案」（郭耀昌，2004, p. 9）；而政府治理績 效往往反映在選舉結果，不同立場政黨、非營利組 織（NPO）與公私機構和行政部門的競合關係，使 後者不再扮演提供公共服務的唯一角色，同時民心 向背也會令其避免武斷決策與權威式分配資源。此 外，由資通技術建構之訊息流通網絡，加速改變行 政部門運作方式，上述採取「顧客導向」的「新公 共管理」（new public management, NPM） 思維，「在 英國的實踐方式包括：藉由外包（outsourcing）、私 有化和其他地方分權（decentralisation）形式，來分 散公共服務的供應；以及在公共機構（public bodies） 間、公部門、私部門和第三部門（third sectors）競 爭的制度化」（Bates, 2014a）。公共服務受市場驅動的結果是大規模民營化，各 種旨趣的利益團體參與協作固可刺激行政效能，但 要讓不同目標的參與者步調一致，也相對意味政府 必須減少干預和釋出更多訊息。2009 年美國總統歐 巴馬（B. Obama）剛上任就簽署《透明與開放政府 備 忘 錄 》（Transparency and Open Government Memorendum），內中提及「努力確保公眾信任，建 立透明、公眾參與和協作的系統。…行政部門和機 構應利用新技術，將其運作和決策資訊上網，並隨 時向公眾提供」（Obama, 2009）。同年底聯邦政府依 此 公 佈 《 開 放 政 府 指 令 》 （ Open Government Directive），具體要求「各級單位由資深管理人員主 導，基於單位之各別專業，訂定該單位之開放政府 計畫說明」，並且限期盤點資料和上線（行政院研究 發展考核委員會，2013）。2012 年 5 月官方再提出 《數位政府策略》（Digital Government Strategy），目 標設訂為：（1）讓人民能在任何地點、時間和設備， 藉行動載具近用高品質數位政府資訊；（2）掌握機 遇以智能、安全和可負擔的（affordable）方式，取 得經營設備、應用和資料；（3）釋放政府資料力量 帶動創新；同時還以「資訊層」（Information Layer， 提供結構化的資料與非結構化的內容）、「平台層」 （Platform Layer，管理資訊的系統和程序，如網頁 API）、「展示層」（Presentation Layer，資訊組織和提 供給客戶的方式）三重架構建造數位政府（Obama, 2012），其意在於納入私部門和民間社團參與服務， 進而考核行政部門績效表現。 開放且不設限的近用政府資料，使資訊密集型產業 快速增長，依世界銀行報告，「美國紐約大學針對500 家運用政府開放資料的調查研究，有回覆的180 家業 者中大多是新公司，有2/3 成立未滿五年、有一半超 過10 名員工」（The World Bank, 2014, p. 10-11）。此 則反映資料確實蘊藏被轉化為市場買賣商品潛能，例 證還可見「英國國家測繪局（Ordnance Survey, OS）」， 這一公辦民營化的機構「估計每年可支援 1,000 億 英鎊的經濟活動」（Mayo & Steinberg, 2007），但其 爭議在於2006 年為商業地圖網站「streetmap」提供 最新圖資，但像地方郵政或部分行車導航系統無法 負 擔 較 高 授 權 費 用 者 ， 僅 能 使 用 舊 的 地 圖 訊 息 （Arthur, 2006），「衛報」（The Guardian）於是發起
「解放我們的資料」（Free Our Data）系列報導，主 張政府挹注的資訊蒐集應該免費提供各界使用。
來自媒體與民間社團多方壓力，如mySociety 在 2007 年出版《資訊的力量報告》（the Power of Information Report），讓政府開始在地方、中央分別 設置「公共資料小組」（Local Public Data Panel）與 公開透明委員會（Transparency Board），以加速「行 政部門在設定時間前，釋放關鍵的公共數據集」 （Halonen, 2012）。2011 年財政大臣 G. Osborne 在 「秋季聲明」（Autumn Statement）中，除交代氣象 局、交通局、地政局（Land Registry）的資料將以「開 放政府授權條款」（Open Government Licence）釋出 免費使用外，還強調未來五年政府將提撥 1,000 萬 英 鎊 的 經 費 成 立 「 開 放 資 料 協 會 」（Open Data Institute），「協助企業運用政府所發布的公開資料」 （Treasury, 2011; Margetts, 2014），後者於2012 年正 式啟動。檢視這波政府開放近用資料過程，Davies （2010, p. 2）分析在英國「主要壓力來源，在於關 注公部門資訊商業再使用（re-use）的遊說團體，和 致力資訊自由化與公開政府的活動人士」，這些分布 在私部門的微型企業（micro-enterprise）、中小型企 業，地區與國家公部門機構以及學術單位，對開放 （政府）資料的動機可分如下六種： 1. 聚焦於政府：能更好的了解政府以提高效率和 問責 2. 聚焦於技術創新：旨在創造新平台與工具，以 及語意網（semantic-web）和資料連結技術 3. 聚焦於獎勵：尋求讚譽（recognition）和營利 4. 數位化政府：尋求政府運作與效能改善的技術 驅動力 5. 問題解決：運用開放政府資料以滿足特定挑戰 6. 社會／公部門企業：運用開放政府資料提供服務 再看看臺灣推動「開放（政府）資料」，除前述 2012 年初行政院科技會報籌辦的策略會議，隨後在 當年11 月行政院 3322 次院會決議「政府開放資料 （Open Data）可增進政府施政透明度、提升民眾生 活品質，滿足產業界需求，對於各級政府間或各部 會間之決策品質均有助益」，故交研考會積極規劃，
並於次年（2013） 2 月 23 日公佈「行政院及所屬 各級機關政府資料開放作業原則」（行政院科技會 報，2012a；行政院科技會報，2015；李治安、林誠 夏、莊庭瑞，2014, p. 65）。該項作業原則在總說明中 指陳立法宗旨為「增進政府資訊的可用性，提供給民 間加值應用，進而帶動民間創新資訊加值服務」，因 此可視為從前述資訊公開「知的權利」基礎，延伸 到「用的權益」（行政院國家發展委員會，2015a）。 另外，行政院既對下轄機關開放資料集件數納入 績效管考，且若使用者「對已開放政府資料之完整 性及時效性提出精進建議」而未獲回應時，研考會 還可介入協調，故由民間需求推動、公部門配合下， 迄2015 年 7 月統計已上線 8,973 個資料集（政府資 料開放平台，2015）。僅管如此，民間社團對開放資 料的「速度」和「品質」仍有相當期待，所以今年 （2015）4 月副院長張善政先生與 Open Data 聯盟等 團體座談時，特別回應會「依資料產製週期定期更 新；資料集應採開放格式（如JSON 等），若屬即時 性資料，宜評估系統介接可行性，建置應用程式介 面（Application Program Interface，API）方式」（行 政院國家發展委員會，2015b）。依此看來，我們的 發展歷程與英國有相似之處，皆在於官方作為受民 間力量驅動才形成政策，只是在內求績效、外求經 濟表現的驅動下，聚焦資料商機的有無或高低，仍 難免陷入商品化的迷思。
商品化迷思
2013 年 10 月「麥肯錫全球研究所」（Manyika et al., 2013）發佈研究報告，文中表述「教育、交通、消 費性產品、電力、石油與瓦斯能源、醫療照護、消 費金融」等領域的開放資料每年可創造超過3 兆美 元經濟價值。儘管底下附註此為推估而非實際價 值，但已足以引發諸多想像；尤其是國外文獻相繼 指出，「歐洲較具限制性的資料政策，投資95 億美 元在天氣資料上能回收680 億美元；相較於美國投 資 190 億能回收 7,500 億美元」（Reilly & Smith, 2013），動輒有近 10 倍到數十倍的回收，也就無怪 乎行政部門會問：「告訴我們哪些是需要優先開放， 具有高經濟價值的資料」（張維志，2014）。 時序稍向前，行政院科技會報在2012 年開放資料 推動策略會議的新聞稿中，熱切表述「政府資訊透 過公開加值可以變成手機、網路上的熱門軟體，便 民與創造新產業一舉兩得，在歐洲被認定約有 1.2 兆產值，若加計間接產值更可高達約 5.3 兆臺幣。 在資通訊產業典範移轉，由硬體轉向軟體應用、商 業模式之際，政府資料也可以變黃金」（行政院科技 會報，2012a）。強調私部門與公眾對政府資訊有龐 大需求，可創造商機倒也非誇大，因為同年10 月內 政部「不動產交易實價查詢服務網」甫上線即流量 過大而無法運作，便可見一斑。類似的說法還可見 2014 年 9 月經濟部舉辦「Open Data 跨域整合年 會」，行政部門再度聲稱「在推動開放資料產業應 用，…透過創新應用競賽，成功協助7 家新創公司 成立，另外，輔導16 家業者應用政府資料發展創新 商業服務，預估帶動產值與投資額將達1.8 億元」（經 濟部工業局，2014）。 可是數字背後迷思，首先浮現「追求產值與經濟 效益」。基本上，政府資料含藏諸多訊息，包括可直 接使用或需經轉化格式等不同組成，故開放時除需 把關資料品質和維護隱私、還得兼顧參與的公平 性；於此，方可為產業服務時還能在公民實踐過程 改善社會環境。但從商業應用出發，所侷限者常在 產值規模與經濟效益上打轉，至於「開放」程度或 是否涉及施政「透明」則非重點。要言之，雖然 Margetts（2014）強調透明從來就不是開放資料的首 要目標，因為一般大眾並不具備解讀政府資訊能 力，得賴專家才知核心或如何應用，可若想憑藉商 品化為手段，就會像前述行政部門強調經濟數字， 不斷重申已開放多少資料集或協助成立若干新創企 業；對資料想像誤差結果，不單是把公開與開放資 料混為一談，也可能導致各部門應付了事，釋出資 料卻未必關心誰或在何種情境下被運用。 其次，行政部門在經費有限與追求績效表現的狀 況下，為求起產業示範作用，常有「球員兼裁判」 的操作方式，具法人或官股身分的公司，較民間業 者容易取得公部門標案或成為合作對象。例如具法 人色彩的「台北市電腦同業公會」，從資策會與經濟部接手「資訊月」、「電腦展」、「電玩展」等活動， 也同樣承攬了經濟部標案「資料服務產業應用推動 計畫」；另外衛福部在食安風暴後所架設「食品業者 登錄平台」則由「關貿網路」得標，後者前身是1990 年行政院核定成立的「貨物通關自動化規劃推行小 組」，主要建置進出口通關自動化系統，以協助企業 藉網路完成通關和關稅繳納作業，1996 年轉型民營 化，財政部仍為最大法人股東。這雖未必違法、卻 存在競爭立基差異，而且正因彼此關係緊密，故甚 少檢討與公布計畫執行成效，此亦相對證實Harvey （2005, p. 159）所言：「資訊技術是新自由主義的特 權技術，它更適合於投機活動（speculative activity） 和極大化短期市場契約，而非促進生產」。 第三，預期開放資料的「經濟成果會向下滲透 （trickle down）」，乃是根本盲點。大體上，新自由 主義追求「自由市場」與市場導向成長，藉技術研 發創新的大量刺激是創造財富的基本原則，爰此可 有助新型企業設置，同時也能吸引更多人力投入， 從而使利益均勻擴散到社會各個層面。這一預設若 證諸現實，Self（2000, p. 27）以英國為例，說明「在 1979-1991 年間，收入最高的 10%人口、所得增加 60%，收入最低的 10%、所得降低近 20%」；至於在 臺灣，依行政院主計處（2014）公佈 2013 年社會指 標統計表，從「1998-2013 年間，可支配所得最高與 最低五分位組的差距從 5.5 倍增加到 6.1 倍，而在 16 年 間 低 所 得 組 不 增 反 減 （ 從 310,865 降 至 309,459）；高所得則是曲折攀升（從 1,714,097 上升 到1,882,680）」。上述數字反映社會總體財富或許增 加了，可是相對集中於少數人手中，那麼開放資料 若成為一種產業，資料「決定價值的標準，由產品 所能服務的個人與社會之需要，轉換到了由市場所 能帶來的結果」（Mosco, 1996/1998, p. 212），換句話 說，資料只要符合「市場價值」就值得被「開放」、 反之即可能暫時或長期擱置，資料「再使用」如果 也用這邏輯，部分技術缺乏者的需求似乎也只能消 極期待某天獲得關注。
結語
英國「開放知識基金會」的首頁上有兩個提問，除 了「什麼是開放政府資料」，另一個則是「為何需要 開放政府資料？」其主張有三：「透明，透明不僅是 近用，還包括分享與再使用（reuse）」、「釋出社會與 商業價值」、「參與治理」（participatory governance） （OKFN, n.d.）。誠然，政府資料僅是開放資料運動 的一環，但民間聲音主張透明，實在是因為開放政府 資料，能夠讓公民有權監督或施加壓力使政府更具效 能，至於商業價值僅是其一而非全部。臺灣官方推動 開放資料起步雖晚，不過今年（2015）初以來，行政 院副院長張善政先後和「open data」聯盟、「零時政 府」（g0v.tw）、「臺灣地理資訊學會」…等民間社團 接觸，並於四月份由國發會規劃「網路智慧新臺灣 政策白皮書」初稿撰寫，以網路意見徵詢和實體會 議進行全民協作，同時藉YouTube 等社群平台讓行 政官員與公民直接對話，或可視為公部門願意主動 和社會成員分享想法以解決問題，然在資訊落差、 議題框定的情況下，還是對具體討論產生限制（如 智慧國土包含「智慧防災」、「智慧城鄉」和「智慧 運輸」三大項，但光是防災就牽涉中央地方諸多組 織部門權責協調，以及各種層級資訊的公開透明）， 故「開放」、「參與」非單方面想像，學界與民間社 團鼓動公民意識、適時發掘不被重視議題，公部門 願意透過各種審議方式，在政策制訂初期釋出空間 討論，多向度串接才能令資料開放發揮治理效益。 留意開放資料的經濟效益並無不對，因為行政部 門所蒐羅的種種訊息確實蘊藏開發應用潛能，只不 過當以商品化為前提，似乎就陷入經濟發展的迷 思，追求產值亦被視為理所當然，「迷思並不隱藏任 何事物，它的功能是扭曲，並不是使事物消失」 （Barthes, 1957/1997, p. 181）。於此市場化傾向，使 得開放政府資料原本能形成一個良好的治理框架讓 人民有權政府有能，「現在政府往往首先把公民視為” 客戶”（customers），而不是”合作夥伴”（partners）， 過分強調這一概念，卻模糊了公民行動和參與的意 義」（Linders, 2012, p. 451）；直言之，苟以滿足「客 戶需求」為先，有時便易忽略行為的正當性而幫助 強者掠奪弱者，或將政府資料視為協商資源，只在 對己有利時機或能產生效益才順勢開放，英國制訂 「資訊自由法」的經過可供前車之鑑。 容或有人主張，政府資訊每個人都有同等權利「再 使用」，但矛盾也在於當這些新創商品或服務若經法令（如智慧財產權）許可市場獨佔，所設定的範圍 是否會排擠他人近用；尤其當政府同時兼有資料開 放權力與開發者角色時，那麼從市場角度衍生的思 考，就會關注如何收費計價，也會使上述問題愈形 複雜。要之，開放（政府）資料並非不能成為商品， 而是不應以成為商品為首要或唯一考量，「公部門的 資訊生產、收集和處理就如同專利發明一般，都是 種知識產權；用知識產權使之歸於私人所有，如同 挪用公共財產為私人所占用，其嚴重性本質上並沒 什麼不同」（Stiglitz, 1999, p. 7）。 僅此，商品化氛圍中的開放（政府）資料，實不 能樂觀預期效益必然普及於社會，反而必須在此進 程中，留心使用者需求和兼顧公平正義，睽諸過往 民間社團努力，Mayo 與 Steinberg（2007, p. 4）就懇 切的建議政府「為確保公眾利益，應為其準備豐富 的（即使有時是不準確的）資訊，並協助被排除的 群體取得優勢」。凡此，皆須回歸行政層面，而且愈 為要者在於構築創新的文化與環境，「廿一世紀的創 新經濟中，政府可能必須擔當更重要的角色—建立 基礎研究，為宏偉大業奠基；形塑研究的方向，… 以及建立更均衡的智慧財產體制，提供的誘因可讓 社會獲得更大的利益，而無須付出附帶的代價，包 括專利壟斷的代價」（Stiglitz, 2010/2010, p. 293），這 是公部門無所旁貸的責任，既不能仰賴市場機制， 也需要嚴肅面對，開放而透明的治理需要與社群攜 手取得信任感，才有辦法根本改變相互對待的方式。
致謝
感謝匿名評審寶貴意見，對本文內容修訂大有貢 獻，在此致謝。然觀點疏漏不足之處，文責由作者 自負。參考文獻
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