當單位遇見居委會：
中國大陸城市基層治理體制的轉型
When Work Units Meet Residents’ Committee:
The Transformation of Street-level
Governance in Urban China
政治大學政治學系碩士班研究生 陳映男
Chen, Ying-Nan
When Work Units Meet Residents’ Committee:
The Transformation of Street-level Governance
in Urban China
Chen, Ying-Nan
(Master Student, Department of Political Science, National Chengchi University)
Abstract
China has been undergoing rapid economic growth and socio-political changes since the year 1978. The danwei system inherited from the planned economy thus has to face all the challenges in market transition. The reformulation of the community organization in Chinese cities is thus widely considered as the consequences of the breakdown of the danwei system. And, China’s urban transformation thus is also understood as the process changing from a “danwei man” to a “society man.” Even loosing its significance, however, the danwei system still maintain considerable influences on the newly emerging Residents’ Committee (RCs) system. Then, do Chinese urban residents show any differences in participating in RC elections due to their connections with the danwei system? Two contrastive hypotheses can be drawn to help understand the interactions between danwei and RCs: the market transition theory, which emphasizes the replacement of the old system with the new one, and the neo-traditionalism, according to which the new system is founded on the old one. In this study, I argue that the danwei system is incompatible with the RCs by obstructing residents’ participation in the elections of RCs. According to my research, the main reason lies in the fact that the two institutions are (1) functional overlapping and mutual-replacing and (2) competing for resources from above and allegiance from below. Such relation unavoidably leads to the gradual replacement of the danwei system as the RS takes roots step by step in China’s cities. What lesson can we draw from this study? The response may be: only when the old socio-political system is fully discarded can the new system be fully developed.
Keywords: Chinese Politics, Political Participation, Local Governance, Danwei, Residents’
當單位遇見居委會：
中國大陸城市基層治理體制的轉型
陳映男 政治大學政治學系碩士班研究生摘 要
中國大陸自改革開放以來，除經濟的成長，政治社會層面亦產 生變化，原計劃經濟體制下的城市「單位體制」正是受到市場經濟 衝擊的代表。中國城市社會的轉型被描繪為「單位人」轉化為「社 會人」，城市社區組織的變革與轉型，被視為是單位瓦解後的因應。 然而，在居委會組織興起之後，單位體制的影響力是否從此不復存 在？城市社區居民，是否熱衷參與居委會選舉、投身社區自治事 務？對中國大陸政治社會制度轉型過程中可能發生的變化，主要有 「制度同化說」（新制度將替代舊制度）與「新傳統主義說」（新制 度將奠基於舊制度）兩種相對立的論點。既存的單位體制之於新興 的居委會，兩者之間的關係為何？本研究主張：單位制對社區自治 發展將產生不利效果。因為在社會轉型的過程中，制度的本質或運 作邏輯不同，新舊制度主要仍屬相互抑制與替代。新制度必須在掙 脫舊制度後，方能真正茁壯。 關鍵詞：政治參與、中國政治、基層治理、單位制、居民委員會壹、前言
中國大陸採行改革開放政策後，其新舊制度轉型問題，廣受海 內外學界矚目。其城市社會的轉型，一向被描繪為由「單位社會」 轉變為「社區社會」，或「單位人」轉化為「社會人」的歷程。本 研究的主要目的，在於釐清中國大陸城市中原有的單位結構，將對 近年新興的社區居委會組織產生何種影響。 如吾人所知，中國大陸在鄧小平推行權力下放、行政分權後， 展開了一連串的經濟改革措施。隨著經濟的持續發展，政治社會層 面也有所變化，原先計畫經濟體制下的制度與組織，皆難免受到市 場經濟的衝擊。中國城市社會特有的「單位體制」，正是此類舊制 度的代表。自市場經濟崛起後，單位制便遭受嚴厲的挑戰，無論其 無微不至的服務，抑或無所不在的管理，在市場機制擴張後均成為 企業沉重的負擔。單位制高封閉性、高掌控力的特質開始逐漸弱 化，其部分功能與業務開始移交社會。此後城市社區組織的變革與 轉型，皆被視為單位瓦解後的因應。1然而，在「居民委員會」（以 下簡稱居委會）興起之後，單位體制的影響力是否從此不復存在？ 在此經濟社會轉型社會的過程中，此兩類地域、功能都高度重疊的 新、舊制度之間，將磨合出何種結果？此即本研究將討論的主要問 題。 一般學界看法，皆認為經濟發展與民主進程有著密切的關係， 經濟的富裕，將有助政治朝向民主邁進。因此，在中國締造驚人經 濟成就的同時，各界開始關注其一黨專制政治是否也將出現鬆動與 改革。居委會乃是中國大陸城市管理體制中最基礎的層級，因其自 治性質以及開放選舉等特徵，廣為世人期待，認為可能將是中國大 1. 李凡，「中國大陸城市社區基層民主發展背景」，朱新民編，中國大陸城市基層民 主研究（台北：遠景基金會，2004），頁23~50。陸民主化之出發點，自此擴散、影響全局。但是城市社區中的居民， 果真熱衷參與居委會選舉、投身社區自治事務嗎？若事實並非如 此，則居民的參與又深受何種制度的影響與制約？ 基於上述問題意識，本研究期望能藉由既有之相關文獻，以及 作者2005年暑假在中國大陸W、S兩市2的部分田野經驗資料之相互 驗證，來進一步釐清此二制度間複雜的交互作用，進而了解社會轉 型過程中，既存制度（單位制）對新興制度（居委會）的深刻影響。
貳、理論觀點
依作者所見，向來支配中國城市的「單位體制」以及近年崛起 並不斷承接單位職能的居委會，兩者間的關係如何變化，恰可作為 吾人觀察城市新舊制度轉型過程的切入點。在以下的討論中，作者 將就轉型理論、單位體制與居委會等幾個焦點，分別檢視相關研究 成果。 針對中國大陸由「國家再分配經濟」轉變為「市場經濟」的過 程中，原有政治社會制度所可能發生的變化，主要有「制度同化說」 與「新傳統主義說」兩種相互對立的論點。3而對於前述單位制之於 社區自治的影響，亦可納入此兩大理論觀點之中，因為Victor Nee 所代表的「制度同化說」與Andrew Walder、Jean Oi、David Wank 及周雪光等人的「新傳統主義」爭辯的焦點有二，即社會轉型過程 中制度的角色及其代理機構的利益。一派強調新興市場機制的力 2. W、S兩市皆為華中地區的城市，Ｗ市曾被中共列為全國15個經濟中心城市之一、 全國13個較大的市和10個重點旅遊城市之一、長江三角洲沿海經濟開放區開放城 市、並跨入中國城市綜合實力50強、投資環境40優的行列，目前全市總共有462 個居委會。S市則是華中地區具國際知名度的大城市，2003年全市共有3,293個居 委會。 3. 耿曙，「中國大陸的制度轉型與經濟奇蹟：相關文獻的評析」，何思因、陳德昇、 耿曙編，中國大陸研究：方法與成果（台北：國立政治大學國際關係研究中心， 2003），頁179~202。量；另一派則重視既有制度的調適及其優勢。4以下將分述其各自主 張。
一、制度同化說：新制度將替代舊制度
Victor Nee在其「市場轉型論」（Market Transition Theory）中，
主張隨著市場經濟的發展，市場力量將取代決定資源再分配的原有 部門，權力的根源會由再分配部門向市場中的直接生產者轉移（「市 場權力」命題）；原有的再分配經濟會抑制生產刺激，不若市場所 能提供的刺激來得強烈。市場會使具特定優勢條件者得到更多酬 賞，而不再獨厚再分配體制下具有黨國身份者（「市場動力」命題）； 由再分配經濟轉型至市場經濟，會使市場成為新的核心結構，改變 原有的結構機制，形塑多元的社會流動管道（「市場機遇」命題）。 亦即Nee認為中國大陸市場轉型的結果，會使市場力量成為同化政 治社會的核心機制，市場是經濟領域內最主要的支配結構，而且其 影響力會溢至整體政治社會，徹底改造原有的政治社會制度，出現 類似於西方市場社會下的政治社會體制。5 學界中認為單位體制走向消散，由社區自治組織取代的觀點， 與Nee的上述主張不謀而合。以往單位的生產、生活、管理等多元 化職能，造成了對城市社區的內部分化問題、以及開放互動的障
4. Xue-Guang Zhou,“Economic Transformation and Income Inequality in Urban China: Evidence form Panel Data,” American Journal of Sociology, Vol. 105, No. 4 (January 2000), p. 1138.
5. Victor Nee, “A Theory of Market Transition: From Redistribution to Markets in State Socialism,” American Sociological Review, Vol. 54, No. 4 (October 1989), pp. 663~681; Victor Nee, “Social Inequality in Reforming State Socialism: Between Redistribution and Markets in China,” American Sociological Review, Vol. 56, No. 3 (Jane 1991), pp. 267~282; Victor Nee, “The Emergence of a Market Society: Changing Mechanisms of Stratification in China,” American Journal of Sociology, Vol. 101, No. 4 (January 1996), pp. 908~949；邊燕杰、孫立平、盧漢龍編，市場轉型與社會分層— 美國社會學者分析中國（北京：三聯書局，2002）；耿曙，「中國大陸的制度轉型 與經濟奇蹟：相關文獻的評析」，何思因、陳德昇、耿曙編，中國大陸研究：方法 與成果，頁179~202。
礙：單位缺乏對社區的認同感，社區亦缺乏整合能力，使得社區的 發展力受限。然而，單位辦社會理念的改變、個人自單位以及單位 自國家游離出來等等現象的出現，許多單位的職能都移向社區，單 位只負責發放工資與上班時間的管理，再加以許多國有企業的連年 虧損，單位體制面臨徹底瓦解的命運，城市將成為社區社會，過去 隸屬單位、倚賴單位的單位人已轉變為走進社區，仰賴社區的社區人。 6只是因為單位社會功能的弱化，卻也使得社區社會必須較以往承擔 更多的責任與業務，成為社區組織極大的負擔與考驗。 經濟體制改革的發展和深化，使社會產生變化－體制外人員與 下崗工人的出現、離退休人員的照顧；國家對資源再分配能力的削 減，使得社會職能必須分化至社會中，才能獲得調節；人民生活水 準提高，公益項目與事務的增加，需要有新的公共組織來處理。這 些變遷使得原社會基層管理體制必須進行徹底的變革。7 而市場 經濟發展導致單位體制的被打破，正被認為是城市社區自治組織 興起的關鍵因素。因為市場力量的衝擊，計劃經濟體制的衰微，單 位能從國家得到的資源有限，使得單位無法負荷以往對所屬成員 的服務。單位被認為將被社區組織等新的社會組織所取代，8由社 區組織來接手舊單位制所無法容納和解決的人與事，變單位社會 為社區社會。9 此派觀點可歸結為：在舊有的單位體制之下，社區組織受到壓 制；經濟改革後，市場力量的興起，造成單位體制衰微，進而促使 6. 華偉，「單位制向社區制的回歸－中國城市基層管理體制50年變遷」，戰略與管理 （北京），2000年第1期（2000年1月），頁86~99；徐勇、陳偉東，中國城市社區自 治（武漢：武漢出版社，2002）。 7. 徐勇、陳偉東，中國城市社區自治，頁43；潘小娟，中國基層社會重構－社區治 理研究（北京：中國法制出版社，2004），頁47~48。 8. 孫立平，轉型與斷裂－改革以來中國社會結構的變遷（北京：清華大學出版社， 2004），頁242~243；華偉，「單位制向社區制的回歸－中國城市基層管理體制50 年變遷」，頁86~99。 9. 李凡，「中國大陸城市社區基層民主發展背景」，頁23~50。
社區組織興起，並取而代之。亦即單位、居委會二者不能共同存在， 只有在徹底改造單位制之後，居委會才能發揮功效。 二、新傳統主義：舊制度是新制度的基礎 以Andrew Walder為首的新傳統主義觀點，認為在市場轉型的過 程中，經濟領域內的市場，與其他政治社會制度並非一定會相互排 斥，且市場機制的運作仍有賴其他政治社會等制度的支持。因此， 新傳統主義者認為市場與既有的政治社會制度並不衝突，兩者應是 相互配合、共同進化的。10有了舊制度的調整與支持，市場的功能 才得以充份發揮，同時也因為舊制度的逐步調適，使其仍能一直存 續下去。換言之，社會的轉型主要透過制度調整與演化，而非制度 的遞嬗與取代。 李凡認為不能因市場機制就認定單位制會消失而使社區自治 得以成功的觀點，則與新傳統主義的看法相符。單位體制雖然會因 為市場經濟體制的出現，而逐步改變其原有的運行規則，但並不表 示社區自治組織能全面取代。社區自治組織的發展反而需要原有單 位體制的協助，因此在社區自治的發展過程中，不能全然忽略舊體 制廣泛涵蓋單位人群與單位組織的事實，因為唯有當單位體制順利地 與市場機制相容，新舊體制的調合，才能讓社會享有真正的自治。11 亦即單位體制實乃有助於居委會的運作。 由此可得知，舊制度的單位組織影響力不僅尚未完全消失，反 而還成為左右社區組織發展與效能的關鍵，且因為單位組織的存在 與功能轉化，使新興的社區居委會事務運作在一定程度上仍受到羈 絆。進一步觀察兩類制度的特徵及其運作，將有助吾人觀察其相互 關係。 10. 耿曙，「中國大陸的制度轉型與經濟奇蹟：相關文獻的評析」，頁179~202。 11. 李凡，靜悄悄的革命－中國當代市民社會（香港：明鏡出版社，1998），頁139~146。
參、城市社會舊有的基層組織：單位制
單位，為1949年後的中國大陸城市社會所特有，是城市的基本 組織結構。簡單言之，單位乃是城市居民的就業組織；12亦有人稱 其為「資源再分配體制下的制度化組織」。13然而，中國大陸的單位 絕不僅指工作場所，因為單位提供成員經濟報酬、住房、醫療、食 堂、澡堂、退休養老、子女教育和就業機會等各種服務，單位亦和 成員的婚姻登記、生育指標、糾紛排解等事項密切相關。單位包辦 了單位成員從搖籃到墳墓的各式生活大小事務，使個人難以脫離單 位而獨自生存；單位的經費乃由國家所撥給，因此，個人對單位的 依賴，實等同於對國家的仰賴。 關於單位的既有文獻為數不少，多偏重在探討單位的起源、發 展過程、功用與特徵、個人與單位的關係，以及其近年因經濟改革 而受的衝擊與變遷。14單位制的起源和發展過程，被認為與國家密 切相關，是政府掌控社會的管道；個人對單位有極深的倚賴；近年 來則因市場經濟的崛起，使得單位的角色漸淡化，單位與單位成員 的自主性漸增。12. Andrew George Walder, Communist Neo-traditionalism: Work and Authority in
Chinese Industry (CA: University of California Press, 1986); Xiaobo Lu and
Elizabeth J. Perry eds., Danwei: The Changing Chinese Workplace in Historical and
Comparative Perspective (Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1997); Mark W. Frazier, The Making of the Chinese Industrial Workplace: State, Revolution, and Labor Management (Cambridge and New York: Cambridge University Press, 2002).
13. 李凡，靜悄悄的革命－中國當代市民社會，頁99。
14. Fei-Ling Wang, Institutions and Institutional Change in China: Pre-modernity and
Modernization (Macmillan and New York: St. Martin’s, 1998); Stoyan Tenev, Loup
Brefort and Chunli Zhang, Corporate Governance and Enterprise Reform in China:
Building the Institutions of Modern Markets (Washington, DC: World Bank, 2002)；
李路路、李漢林，中國的單位組織－資源、權力與交換（杭州：浙江人民出版社， 2000）。
一、單位的緣起：國家對社會的全面控制 單位制乃是政府為能達到全面控制社會的產物。路風認為單位 體制在中共第一個五年計劃時期即已基本成形，主要有四項制度因 素：一是資源掌握，國家欲消滅市場力量且以行政手段控制資源分 配，並迫使企業負起勞動者永久性就業與福利之責，使勞動者依附 於就業場所，亦即依附於國家；二是經濟管理，在公有制的基礎之 上，國家透過被納入行政組織的經濟組織來對社會進行直接的管 理；三是政治參與，當居絕對領導地位的黨組織擴展到所有社會基 層組織時，勞動者的就業場所乃是其參與政治過程的主要管道；四 是社會活動，國家完全掌控社會生活，個人若缺乏就業場所黨政組 織的認可和證明，便無法進行各種社會活動（如婚姻登記、戶口登 記、工作調動）。15 二、單位制的類別 按單位的工作內容，可分類為以下三種：（一）行政單位：黨 組織、團體和政府機構。（二）事業單位：不創造物質財富的機構， 如教育、醫療、文化團體。（三）企業單位：創造物質財富的機構， 亦即各項國營企業。16若按單位的所有制，則可劃分為以下兩種： （一）全民所有制單位：中央全民單位、地方省級全民單位、地方 市級全民單位。（二）集體所有制單位：市級集體單位、區級集體 單位、街道集體單位。17單位種類雖有不同，但下述支配城市居民， 全面照顧其生活的地位，卻並無二致。 根據中國大陸國家統計局的兩次全國基本單位普查資料（見表一） 可以觀察到現今單位的數量與變化情況，隨著市場經濟的發展，以 15. 路風，「中國單位體制的起源和形成」，中國社會科學季刊（北京），1993年第4 期（1993年12月），頁66~87。 16. 路風，「中國單位體制的起源和形成」，頁66~87。 17. 李凡，靜悄悄的革命－中國當代市民社會，頁101。
及企業改制的進行，非公有制單位（國家所有制、集體所有制之外 的其他所有制）的數量都呈現成長的趨勢，且以私營企業增加最 多，由16.9%轉變為43.7%；公有制單位的數量百分比則出現下降的 情況，且因集體企業大量改制為私營企業、股份制企業，使得集體 企業的比例由57.1%減為28.3%。 表一 1996年與2001年兩次全國基本單位普查按經濟類型分組 單位：萬家、% 1996年 2001年 項目類別 單位數 百分比 單位數 百分比 國有企業 44.2 16.8 36.9 12.2 集體企業 150.1 57.1 85.8 28.3 私營企業 44.3 16.9 132.3 43.7 股份制企業 7.2 2.7 30.0 9.9 外商及港澳台投資企業 11.1 4.2 13.9 4.6 其他企業 5.9 2.3 3.7 1.3 總 計 262.8 100.0 302.6 100.0 資料來源：中華人民共和國國家統計局第一次全國基本單位普查辦公室，第一次全國基本單位普 查公報，1998年2月24日。＜[email protected]/tjgb/jbdwpcgb/qgjbdwpcgb/t200203 31_15499.htm＞；中華人民共和國國家統計局第二次全國基本單位普查領導小組辦公 室，第二次全國基本單位普查公報，2003年1月17日。＜http://210.72.32.6/cgi-bin/biga te.cgi/b/g/g/[email protected]/tjgb/jbdwpcgb/qgjbdwpcgb/t20030117_61467.htm＞ 三、單位制的特徵與作用：國家無微不至的控制與照顧 1970年代末至1980年代初，觀察勞動者如何依賴單位組織的最 具代表性著作，莫過於Andrew Walder的共產黨社會的新傳統主義。 其透過在香港訪問大約80位來自中國國有企業的移民，歸納出中國 大陸的工業組織，有以下三種特色：首先是「組織依賴」，即成員 各種需求由單位組織來滿足，由於可滿足需求的替代性來源有限， 使得成員高度依賴組織。其次是「權威文化」，由於部屬對單位的 依附，使其難以違抗上級，造成上級能運用的權力範圍、對部屬行 為之影響力也愈大。第三則是「私人關係」，部屬期望藉由和上級
發展私人關係，以改善或確保自身的職位，產生以私人關係網絡為 基礎的社會。18 根據本研究的分析，單位制的特徵與作用可歸結為：（一）單 位與國家。所有單位皆由國家統一管理，黨和政府對單位組織領導 人有人事任免權。每個單位都要遵從國家要求，並顧及國家的整體 利益，國家才是權力主體，單位只是責任主體，是國家部分任務的 承擔者。（二）單位與個人。單位能對所屬成員進行全面的動員、 組織與管理，且能對其成員進行政治和思想統一教導。（三）資源 分配。單位除依國家規定支付成員工資外，還有分配資源的權力， 需提供單位成員及其家庭各種福利、生活必需品和就業機會。（四） 社會關係。單位是勞動者工作報酬、生活資源、人生保障、社會福 利的唯一來源，因此成員會對所屬工作單位有高度的依賴，循求單 位的協助往往是單位成員解決問題的方法。（五）封閉性。因為許 許多多事項皆須經過單位批准或證明，使得單位制成為封閉組織， 單位成員無法自由流動。（六）階層性。各單位具行政級別，需服 從上級命令，而級別反映出地位高低、權力大小與可分得資源的多 寡。19在改革轉型的過程中，上述功能逐步弱化，有關管理功能， 多由企業與地方政府負責，而社會職能部份，則部份為其他社會機 構所提供，部份則轉由個人承擔。 四、改革開放後的單位制：依然重要抑或走向消亡？ 隨著經濟的改革開放，中國大陸原有的計劃經濟體制逐步邁向 市場經濟，資源分配機制的多元化和資源獲取替代性的出現，單位 制除了淡化對成員政治思想的控制之外，其所發生的最大變化應是
18. Andrew George Walder, Communist Neo-traditionalism: Work and Authority in
Chinese Industry；黃光國編，中國人的權力遊戲（台北：巨流圖書，2003）。
19. 李凡，靜悄悄的革命—中國當代市民社會，頁106~116；雷潔瓊，轉型中的城市 基層社區組織—北京市基層社區組織與社區發展研究（北京：北京大學出版社， 2001），頁80~82；孫立平，轉型與斷裂—改革以來中國社會結構的變遷，頁12~14。
單位與個人的自主性皆增加。民辦、私營等各種新式組織的出現； 社會保障與福利責任漸由單位移轉至社會，使得個人不再完全受制 於單位，獲得流動的自由，20也降低了單位對個人的控制力，進而 產生一些非單位的個人。國家對社會資源再分配的控制力減弱，則 使得單位對國家和上級的依賴減少，出現一些沒有上級的單位 （如：必須設法自籌資源的企業組織）。 李路路、李漢林認為在改革開放之後，單位組織對國家、個人 對單位組織的全面性依賴有所弱化，但依賴關係的實質沒有根本改 變，21因為國家仍控制某些重要資源，其所握有的社會資源與財產 在社會中仍有極大優勢，且政府仍有對各單位領導的任免權與管轄 權；單位所提供的政治、經濟、社會等各種資源，對單位成員仍十 分有吸引力。22孫立平則認為單位制發生根本性的變化，許多地方 的單位制在逐漸弱化與消失，社會階層結構正在取代單位。23華偉 則認為單位社會持續受到衝擊，包括了體制外單位組織的出現、單 位成員向體制外流失、單位職能向社區轉移、單位自身大量破產與 改制，最終會導致單位的解體。24 經濟改革開放後，原有的單位體制功能雖然消退，但轉型後的 單位組織依然存留在中國大陸城市社會之中。本研究以為，對於單 位體制的討論，不應只狹隘地把焦點放在舊制度的單位制未來是否 會徹底消失，而應該關注在經濟社會等各方面皆處於轉型的時期， 舊單位制是否能與新興的社會組織或社會勢力共存。若無法順利地 共處，則在新舊制度之間的角力中，舊勢力是否有效抵制新興社會 組織或勢力，更是研究者所應該特別注意的觀察重點。近年來，對 20. 李路路、李漢林，中國的單位組織—資源、權力與交換，頁5。 21. 李路路、李漢林，中國的單位組織—資源、權力與交換，頁8。 22. 李漢林，中國單位社會：議論、思考與研究（上海：上海人民出版社，2004）， 頁44~45、137。 23. 孫立平，轉型與斷裂—改革以來中國社會結構的變遷，頁242~243。 24. 華偉，「單位制向社區制的回歸－中國城市基層管理體制50年變遷」，頁86~99。
中國大陸城市社會衝擊最大的新興社會組織、社會勢力便是賦權後 的社區居委會。因此，觀察兩者間如何互動，提供了我們觀察城市 社會中新舊體制相互關係的一個極為有利的切入點。
肆、新興的城市基層組織：賦權後的居民委員會
關於居委會的現有研究，以介紹個案社區的沿革、任務職權、 選舉模式、對單位之取代、待改進之處等方面為大宗。 一、居委會沿革 中國大陸的居委會雖早在1949年的杭州市、1950年的天津市即 已出現，25但直到1954年由全國人大常委會通過的居民委員會組織 條例，居委會才首度有了法律上的明確規定。居委會成立之初，是 把工廠、商店和機關、學校以外的街道居民組織起來。1982年，有 關居委會性質的條文第一次被列入中華人民共和國憲法，規定「城 市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基 層群眾性自治組織」，居委會的主任、副主任和委員由居民選舉； 1989年根據憲法，再頒佈「居民委員會組織法」（簡稱居委會組織 法），其內容規定：居委會由全體居民組成，是由享有選舉權的居 民選舉產生的自治組織，主任、副主任、委員，每屆任期三年，居 委會成員必須是本居住地區的居民。 二、居委會任務與功能 1982年憲法中規定居委會設人民調解、治安保衛、公共衛生等 委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛， 協助維護社會治安，並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出 建議。1989年的居委會組織法，則主要有六項任務，包括：（一） 宣傳法律、政策，維護居民合法權益，教育居民履行義務，愛護公 25. 潘小娟，中國基層社會重構—社區治理研究，頁30~31。共財產，開展社會主義精神文明建設活動。（二）辦理本居住地區 居民的公共事務和公益事業。（三）調解民間糾紛。（四）協助維護 社會治安。（五）協助人民政府或其派出機關做好居民利益有關的 公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作。（六）向人 民政府或其派出機關反映居民意見、要求和提出建議。 一般而言，居委會的功能與業務相當繁雜，徐勇認為居委會的 職責與任務可由兩個角度切入：（一）技術性：協助政府進行社區 行政管理、組織社區民主政治、推動社區建設。（二）功能性：管 理社區公共事務與公益事業、協助政府行政。26潘小娟則認為居委 會的職能可歸納為民主監督管理權、教育保障權、服務自助權、協 助管理權。27如同上述，在改革開放之前，大部份的上述職能均由 單位所屬機關所承擔，居委會的功能嚴重弱化。 三、居委會與街道辦事處：城市新社會組織的生長點 居委會雖然被認為是新興的城市基層組織，但其在法律上的定 位乃是自治性組織，而非政府機構的派駐機關。中國大陸城市最基 層的政府派出機構是街道辦事處，兩個同屬最基本層級的組織之間 的關係為何受到關注？ 徐勇認為，街道辦事處對社區選舉的包辦式選舉規則、對居民 委員會的包辦式監督、對區政府職能部門任務的接收，造成了自治 組織與政府部門關係的錯位，而此現象展現在居委會的不堪重負與 尷尬處境。他並依自治組織與政府的關係，將社區自治分為以下兩 種模式：（一）「主導與支持模式」：街道辦事處主導與居委會支持， 居委會是落實行政性任務的最底層網絡。強調發揮街道層級的整合 作用，透過區向街道放權，加強街道的行政權力與其在社區建設中 的協調力，居委會只是街道的具體落實單位。（二）「共生模式」： 26. 徐勇、陳偉東，中國城市社區自治，頁50。 27. 潘小娟，中國基層社會重構—社區治理研究，頁92~93。
政府部門與社區共生，將街道、政府與居委會三者的各自職能明確 化，以社區自治為取向。28陳偉東、李雪萍則從行政分權的角度， 將社區自治分為以下兩種模式：（一）行政覆蓋模式：政府透過街 道行政權力滲透與擴展行政功能，組織行政網絡。亦即藉由完善街 道行政權力網絡（建立街道行政社區、擴大街道辦事處職權）達成 社會再組織，上海是為代表。（二）行政授權模式：政府透過行政授 權，由居委會來組織社區公共管理、公共服務網絡。亦即擴大居委 會職權，並加強其社區管理與服務的功能，瀋陽、武漢是為代表。29 上述社區自治的各種模式，學者給予的名稱雖有不同，但可依 其特點歸納為兩類：重視行政權，加強街道辦事處整合職能的「上 海模式」以及重視社區自治組織整合職能的「瀋陽模式」及「江漢 模式」。然而，不論加強街道辦事處的權力，抑或增加居委會的職 權，居委會已然是城市居民與政府之間的新中介，更是城市新興社 會組織的生長點。 四、選舉之後的居委會：強化角色？抑或功能有限？ 居委會最受到注意的任務，莫過於其開放居民選舉幹部。居委 會主任、副主任、委員由居民選舉產生，而主要有兩種選舉方式：（一） 間接選舉：由居民代表、戶代表選舉自治組織成員。（二）直接選舉： 由居民選舉自治組織成員。中國城市第一次的直接選舉首先出現在 1998年的青島。2002年的居委會選舉採用直接選舉的社區數量大為 增加，如青島、上海、北京、廣西、廣州、深圳、瀋陽等大城市都 有社區直選的案例。30但目前絕大部分地區仍實行間接選舉。李凡認 為中國城市社區選舉的特點有：直接選舉的面積不斷擴大、選舉制 28. 徐勇、陳偉東，中國城市社區自治，頁44~45、50、243~253。 29. 陳偉東、李雪萍，「社區民主自治的理論假設與案例分析：『後單位社會』的組合 機制」，朱新民編，中國大陸城市基層民主研究，頁85~108。 30. 徐斯儉，「中國大陸城市基層民主與城市治理的民主化意涵」，朱新民編，中國大 陸城市基層民主研究，頁109~140。
度走向規範化、多樣化的直選模式、直選引起社會廣泛關注。31雖然 社區開放直選漸成為風潮，但現今居委會選舉仍有許多為人垢病之 處，徐斯儉主張居委會的選舉不僅制度化程度低落，而且選出的人 員無實權，仍受到街道的控制，使居委會失去自治的動力。32桂勇更 指出因為居民對居委會的工作不了解、不重視居委會的功用、和居 委會無情感上的聯繫，再加上選舉過程中，「政府在場」與「黨組織 在場」等社區外部意志，仍然控制了選舉，使得居委會的直選，只 是停留在「居民有了選舉權」的這種抽象層次。33在筆者的田野資料 中亦可發現，不論是間接選舉、直接選舉，政府與黨皆扮演了不可 或缺的角色，選舉過程中處處能見到其運作的痕跡，而參選者是否 具有黨員身份，更是決定其能擔任何種職務的一大關鍵。居委會主 任大多都有黨員身份，因此得以同時兼任居委會書記： 選出的主任如果不是黨員，那麼他只能當主任，不能 當書記；主任如果是黨員，則同時當主任和書記，這樣可 以減少矛盾和對立。有些地方是居主任屬地，書記就不一 定，如果居主任是黨員的話，就可以兼書記，不行的話就 分治，中央提倡的一肩挑。 〔訪談對象0508162〕 而社區書記在居委會選舉過程中是重要的人物，他能培養新 人、決定人選、大力為黨所屬意的人選輔選、主辦選舉，也有社區 是在居委會選舉之前，先舉行書記改選，再由新任書記負責主持居 委會改選。34 此外，居委會原有的一些傳統角色，如長久以來皆負責執行街 道辦事處等政府行政體系所下達的命令；由政府評定績效；無財政 31. 李凡，中國城市社區直接選舉改革（西安：西北大學出版社，2003）。 32. 徐斯儉，「中國大陸城市基層民主與城市治理的民主化意涵」，頁109~140。 33. 桂勇，「城市社區的社會資本與基層民主」，中國政治學網。 ＜http://www.xslx.com/htm/mzfz/xzyj/2004-02-23-16150.htm＞ 34. 筆者田野資料〔訪談對象0508162〕、〔訪談對象0508222〕。
自主能力，經費仰賴政府提供，更是普遍被認定是落實自治功能的 阻礙，因為居委會往往因此被視為是街道的派駐機構。除了選舉問 題、傳統束縛之外，徐斯儉具體指出了目前居委會運作所存在的問 題，諸如：觀念認知的爭議（選舉有無必要性，仍有爭議）、制度 不明確（選舉制度和程序未定制、法律不完善）；居委會與其他組 織之關係定位未明（中國共產黨、行政機關、居民會議無實質意義、 業主委員會與物業公司法規定位不明）、以及群眾參與意願低落。35 也正由於居委會受制於傳統的弱勢與現今的不明確性，使得居委會 在開放選舉後，所能展現的自治能力仍然大受影響。
伍、城市管理體制的變革：單位 V.S. 居委會
同時探討單位與居民委員會的現有文獻，以兩者勢力的消長、 兩者空間重疊程度、依單位情形進行社區分類、單位消亡或續存、 居民自治發展或受阻為主要的重點。 一、體制之變革 自1949年以來，城市社區與單位之間的關係，可約略分為三個 階段：第一階段為1950年代，社區與單位一起發展，法定社區（市 政層級）從區延伸到街道；單位制從黨政軍機關擴展到國營、集體 性質的基層企業，單位社會逐漸成形。第二階段是1960至1970年 代，社區單位化、單位社區化，使單位社會邁入全盛時期，法定社 區成為城市社會的邊緣，有單位的居民由單位管理，沒有單位的居 民才歸街區所管轄。第三階段則是1980至1990年代，經濟的改革開 放，市場力量的出現，造成個人與單位的自主性提高，而為講求效 率與利益，單位的福利責任開始轉移至社會，使得城市單位社會開 始萎縮，甚至瀕臨解體，社區組織漸居主導地位。36 35. 徐斯儉，「中國大陸城市基層民主與城市治理的民主化意涵」，頁109~140。 36. 華偉，「單位制向社區制的回歸－中國城市基層管理體制50年變遷」，頁86~89；朱健剛，中國大陸城市管理體制的演變可由圖一、圖二、圖三來呈現。 圖一為改革開放前，城市管理體制是以單位制為主，街居制為輔， 且單位制、街居制之間有明顯的區隔，兩者之間並無往來，由單位 管理有單位成員，由街居制管理無單位人員；圖二為改革開放後， 單位制與街居制之間的隔閡不若以往明顯，兩者開始有所連結、互 動，且城市內的組織、城市居民的身份也較為多元。不論是單位、 民營企業等組織，亦或是有單位、無單位、體制外人員，都和居委 會有了連接，居委會的影響力和管理範疇皆較以往增加。雷潔瓊認 為經濟發展促成了單位體制的改革，單位社會服務職能的外移、用 工制度的改變等變革，增強了居民對社區組織發展社會服務的要 求。但人力、資金、合法性尚不足的社區組織，仍不時需向單位體 制索取資源。而單位支持社區組織不僅能使其成員生活品質獲得改 善，也有益於單位的名聲，使得單位會樂於提供社區組織資源。圖 三則能呈現出城市由單位制轉變為社區制的過程中，國家、單位、 社區、個人四者之間的相互影響力與流動方向。圖三左為單位制， 國家主要透過單位來管理個人，國家對單位、單位對個人的影響力 較大，城市居民期望能進入單位；圖三右為社區制，國家改由社區 來管理個人，國家對社區、社區對個人的影響力較以往增強，且城 市居民開始由單位往社區流動，國家與單位、社區，以及個人與單 位、社區之間，也不再如單位制時期，只有絕對的隸屬與服從關係。 政府 單位制 有單位成員 街居制 無單位人員 圖一 改革開放前的城市管理二元體制 資料來源：雷潔瓊，轉型中的城市基層社區組織—北京市基層社區組織與 社區發展研究，頁27。 「國家、權力與街區空間－當代中國街區權力研究導論」，盧漢隆、彭希哲主編，二十 世紀中國社會科學：社會學卷（上海：上海人民出版社，2003），頁199~253。
政府 單位 有單位人員 街道－居委會 無單位人員 民營、三資企業 體制外人員 圖二 改革開放後的城市管理體制 資料來源：雷潔瓊，轉型中的城市基層社區組織—北京市基層社區組織與社區發展研 究，頁55。 國家 個人 國家 個人 單位 社區 單位 社區 註1： 表城市居民流動方向 註2： 表影響力弱 註3： 表影響力強 圖三 從單位制到社區體制 資料來源：郭定平，上海治理與民主（重慶：重慶出版社，2005），頁211。 二、單位／家屬委員會 V.S. 居民委員會 居委會組織法規定：機關、團體、部隊、企業事業組織，不參 加所在地的居委會，其家屬聚居區可以單獨成立「家屬委員會」（以 下簡稱家委會），承擔居委會的工作。家委會和居委會一樣，都是 居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性組織。
雖然家委會與居委會的功能與責任相似，但兩者的性質卻不盡相 同：居委會受街道指導、接受其經費資助；家委會則隸屬於機關或 企事業單位，其人員和經費也都源自於所屬單位。37雖然市場經濟 的發展、單位辦社會概念的改變，單位釋放原有的社會功能等社會 環境的變化，已使家委會的數量較昔日減少，但目前各地仍存有家 委會，例如作者所造訪的W市，現今全市尚有27個家委會。而將家 委會改制為居委會是該市的政策目標，原因有三：一是家委會的 轄區小、戶數少（大多都在一千戶以下），不合乎管理成本。二是 一些家委會的原單位早已消失，家委會的運作陷入停滯狀態，無人 承擔職責。三是原單位考量成本，或是經營不善，主動要求政府接 手。38由此可看出管理成效不佳的家委會，日後將成為居委會的負 擔。 居委會和單位之間的往來，則往往都是社區有活動需要單位支 援經費、場地，或是調解居民與所屬單位之間的紛爭，居委會才會 和單位有互動，居委會和單位會有不定期的聯席會議，但單位參與 社區事務的態度常常是被動而冷漠的，功能仍然很強的單位配合度 極低，有些財務狀況不佳的單位，則會推拖卸責。W市N區民政局 官員就談到： 社區與單位共建，各單位的配合度不盡相同，牽涉到 責任心、意識的問題。單位的理念、財務情況會影響單位 的配合度。財務有困難的單位，比較少配合；功能比較強 的單位，配合度比較差，例如：一汽錫柴（家委已改為居 委）、威福。社區藉由有活動就找單位，來培養其參與意 識，並且不定期開聯席會議，以這兩種方式來強化社區與 單位的關係。 〔訪談對象0508232〕 37. 于顯洋，「自治組織的發展原則及其相互關係」，學者論壇。 ＜http://www.bjpopss.gov.cn/bjpopss/ xzlt/xzlt20021017.htm.zh＞ 38. 筆者田野資料〔訪談對象0508262〕。
2005年4月至6月，中共民政部在全國隨機抽樣了31個省、自治 區、直轄市的一百個城區中的300個社區、3,000戶居民進行了社區 建設基本情況抽樣調查，其中有效問卷為250份。表二便是這些社 區之中，單位參與社區會議的次數統計。單位參與社區會議、單位 與社區聯合開展活動，次數在五次以下的社區皆達到54.04%，是為 最多數。 表二 2004年單位參與社區會議次數 單位數量（單位：次） 5以下 6-10 11-15 16-20 21以上 未填 合計 社區個數 127 32 4 1 3 68 235 單位 參加社區 會議次數 百分比（%） 54.04 13.62 1.70 0.43 1.28 28.94 100 社區個數 127 20 6 0 3 78 235 單位與社區 聯合開展 活動情況 百分比 （%） 54.04 8.51 2.55 0 1.28 33.19 100 註：數據為該報告之原始資料，筆者依「單位與社區聯合開展活動情況」數據所複算之合計應為 99.57%。 資料來源：中華人民共和國民政部，2005年全國百城社區建設情況調查分析報告。 ＜http://www.mca.gov.cn/redian/shqgz/shequjs6.html＞ 綜合上述資料可發現不論是僅存虛名的家委會、仍然運行的家 委會，亦或是社區中的單位，這些存於城市的舊制度對城市體制的 改善和增進居委會效能等新制度的發展，都未能有正面的幫助。 三、居民對居委會的參與 學者在探討城市管理體制轉型的過程時，除了關注制度組織的 變遷，居民個人對於組織制度變革的反應更是不容忽視的焦點。王 邦佐提出居委會的參與者是以被動參與為主，大多數是生活較困難 的居民，因為年輕人、文化程度高、收入高者，較不易被動員，而 這些被動參與的居民，往往是為了解決自身問題而去找居委會，並 非去參與社區公共事務。39王剛、羅峰在觀察上海五里橋街道的現 39. 王邦佐等，居委會與社區治理—城市社區居民委員會組織研究（上海：上海人民
狀後，主張社區參與存在下列問題：參與主體以老年人為主、參與 的動員性痕跡明顯、基於情感與倫理而參與、制度化與穩定性低。 40居委會與單位連結方面，李凡指出單位制的影響力雖已減少，但 依然存在，有單位的人對社區事務仍舊沒有興趣；沒有單位的人雖 會比較關注社區事務，但興趣也不大。因此，他認為總體而言，社 區居民對社區事務的參與興趣仍然不大。41他亦發現有較多由單位 人轉化為社會人的社區，較關心與熱心於社區選舉。在中國重要的 或中心的城市裡，單位制程度仍較高，因此，大城市特別是重點的 城市居民，對參與社區直接選舉的熱情會比中小城市居民要低。42桂 勇認為居委會在居民心中的地位和作用都不大，一般正常工作的年 輕人有問題可找單位解決，不會找居委會，因此多不關心居委會。 43雷潔瓊則是在其以北京市基層組織為對象的研究中發現，不在職 居民對於社區的參與度會高於在職居民。44 作者訪談所得的資料與上述文獻相去不遠，在訪問的社區居民 委員會之中，居委會的幹部皆不否認，雖然居委會的職責功能已因 為單位功能的轉移，而較以往加重很多，但與居委會關係較密切 者，仍然是以離退休人員、下崗等居家人士為主，這些人對於居委 會的選舉、社區活動的主動參與程度都很高，因為他們需要居委會 的服務與照顧，舉凡老人照顧、輔助下崗再就業、生活最低保障等 居委會事務，都與其息息相關。居委會幹部與有固定工作的居民之 間，就少有往來，這些人對於居民委員會的參與不多，遇到問題會 出版社，2003），頁207。 40. 王剛、羅峰，「社區參與：社會進步和政治發展的新驅動力和生長點－以五里橋 街道為案例的研究報告」，浙江學刊（杭州），1999年第2期（1999年4月），頁72~75。 41. 李凡，「中國大陸城市社區基層民主發展背景」，頁23~50。 42. 李凡，中國城市社區直接選舉改革（西安：西北大學出版社，2003），頁33、121。 43. 桂勇，「城市社區的社會資本與基層民主」，中國政治學網。 ＜http://www.xslx.com/htm/mzfz/xzyj/2004-02-23-16150.htm＞ 44. 雷潔瓊，轉型中的城市基層社區組織—北京市基層社區組織與社區發展研究，頁 177~193。
自行設法解決，一位居委會主任即提到： 上班族和居家的比起來，肯定是居家的人參與得多， 上班族沒有時間，另外他們自己也會在社會上找到資源， 不像居家的、老人。對居家的、老人來說，參與居委會是 最方便、最經濟的方式，因為居家者大多是退休人員，講 求方便，而找居委會方便且免費，居委會對這些人也會特 別關注，因為他們是真正需要居委會的人……。 〔訪談對象0508221〕 社區中一些具有單位背景的居民，則更和居委會沒有任何關 聯，有事都會找自己所屬的單位。誠如受訪的居委會幹部所言： 單位的人和居委會關係不大，有事會去找單位。 〔訪談對象0508241〕 有單位的人比沒單位的人較少找居委會，除非有需調 解性質的事務。上班的人也不透過居委會，多自行解決房 屋修繕的問題。社區活動也是有單位者較不參與。通常都 是由居委會找上門。 〔訪談對象0508222〕 自己本身有固定工作的受訪居民，也都表示他們和居 委會幹部並不熟識，亦沒有參加過居委會所舉辦的活動， 居委會對他們來說是可有可無的組織。有受訪的居民表 示：我還沒有去找過居委會，居委會也沒找過我……。 〔訪談對象0508171〕 更有初由村民身份轉為居民身份的受訪者說道： 我有事會找大隊，因為居委會沒什麼用，有沒有無所 謂、存在不存在不重要，感覺以前村委會還比較有用一 些，因為居委服務不到位。居委會從來沒有召開會議討論 社區事務。 〔訪談對象0508181〕
經由前述的文獻回顧，以及作者實地訪察的初步發現，可知悉 關心居委會事務的居民，仍然是以社會的弱勢族群為主，大多數城 市居民對於社區居委會的參與，其實十分有限。其中又以單位組 織，以及具有單位背景的居民，他們對居委會參與極度偏低的情 況，最值得吾人注意。因為此現象正可謂是舊有制度（單位）阻礙 新制度（居委會），單位、居委會此二新舊制度無法順利共存的例 證。
陸、結論
中國大陸城市單位體制功能日趨弱化是不爭的事實，且社區居 委會已普遍被認定是承接單位舊有職能與國家管理城市居民的新 途徑。但既有研究卻也都發現，居委會組織運作的實況不僅未臻完 美，反而有著許多尚待解決的困境與難題。 在居委會與街道辦事處方面：居委會無獨立自主的財源，一切 資源仰賴上級供給，居委會成為依附於政府機構的組織，在工作職 能上處處受限並聽命於街道辦事處，政府交辦的事項多，居委會擁 有的資源少，「社區是個框，什麼都往裡裝」，居委會難以負荷，使 得工作效能不彰。在居委會與單位組織方面，功能弱化、經營不善 的單位，不但難協助居委會，其推拖卸責所引發的問題，反而加重 了居委會的負擔；功能仍然強大，經營效益不錯的單位，則能自行 供應單位成員所需，或是有獨立於居委會之外的家委會，對於居委 會持冷漠的態度，極少主動提供援助。在居委會與城市居民方面， 弱勢者被動參與得多，有能力者主動參與得少。這些情況都局限了 社區體制的改造，以及居委會組織的功效。 此現象反映了中國大陸城市管理體制，雖然已經逐步從單位制 轉換為社區制，並且在1990年代進行擴大居委會管轄範圍、加強居 委會硬體設施等社區改革，但居委會功能彰顯的程度，以及城市居民的參與情況，實際上似未能相對擴張。以往單位制時代，由居委 會管轄弱勢的無單位居民，有單位的人則依賴單位；現在社區制時 代，居委會實質管轄的對象卻仍然是社區中的弱勢者，因為有生存 能力者，不是能透過市場途徑獲得所需，就是依然有社會服務功能 的單位可以倚靠。不論是社會功能依舊強大的單位，或是已放棄社 會功能的弱單位，皆箝制了居委會的運作與成效，也影響了城市居 民對居委會的參與，舊有的單位體制對於新興的居委會而言，實可 謂是一道尚待跨越的阻礙之牆，中國大陸城市的現況也似乎仍與 「城市成為社區社會，過去隸屬單位、倚賴單位的單位人已轉變為 走進社區，仰賴社區的社區人」的說法有一段差距。在舊有的單位 體制之下，社區組織受到壓制；經濟改革後，市場力量的興起，造 成單位體制衰微，進而促使社區組織興起並取而代之，變單位制為 社區制。雖然由既有文獻與田野資料得知，目前居委會（新制度） 尚未能完全取代單位（舊制度），但要使居委會發揮功效，則單位、 居委會二者必不能共同存在，因為勢力猶存的舊單位會阻礙居委 會，只有在徹底改造單位制之後，居委會才能展現功用。因此，城 市體制的轉型實較為接近制度同化論主張新制度將取代舊制度，新 舊制度不能共存的觀點。本文現階段僅是初探性質，對於城市新舊 體制的變革過程和未來發展，尚有待更進一步的探索與分析。
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