行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告
計畫編號：NSC 87-2415-h-002-042
執行期限：86 年 8 月 1 日至 87 年 7 月 31 日
主持人：華昌宜 email:
[email protected]博士班獎助：李君如 email:
[email protected]執行機構及單位：台灣大學建築與城鄉研究所
經濟改革開放後上海區域的空間發展與相關體制變遷之研究
Institutional Changes and the Spatial Development in Shanghai Region Since 1978 一、中英文摘要 中國大陸自 1978 年開始經濟改革開 放以來，引起的社會､文化與環境的影響 是多層面且深入的。我們所感興趣的是地 方之空間發展如何因應演變？而影響空間 發展的機制又如何？故本研究擬藉由對上 海城市發展過程中相關體制變遷的歷時性 分析，探討於社會主義背景下之意識型 態、制度、空間實踐等三者在不同時空脈 絡下的關係，尤其是對土地所有權或使用 權看待方式的轉變是在何種情境下、如何 被塑造出來，並進一步影響到區域的空間 發展。另一方面則藉由觀察改革開放後為 因應經濟發展的需求而調整的政府職能與 權責劃分的轉變，暸解在不同階段制度的 變遷受到哪些環境因素的影響；討論國家 如何透過對立法、財政、規劃等制度的放 權､收權以形塑政策執行的制度環境，以 及在不同環境下政策如何落實到地方。換 言之，本研究即在探討上海在社會主義市 場經濟的規劃體制下，近年來的區域空間 發展與土地使用之規劃管理、地方財政、 企業改革及行政體制的關係。 然後以上海的研究成果為基礎，就改 革開放後北京的空間發展與相關體制的變 遷做現象觀察與城市空間發展背後機制的 探討，希望從不同城市的發展脈絡中進一 步檢視及修正以往的研究(第二年計畫)。選 擇北京的意義在於其作為中華人民共和國 的首都，以其為研究社會主義國家相關理 論與實踐的主體，應具有相當的代表性。 關鍵詞：大陸、上海、城鄉發展、城市規 劃、土地使用、行政體制 Abstract
Since China started its economic reforms in 1978, a great impact has been effectuated on the society, culture, and the environment. We are interested in understanding how the local spatial development has responded to such changes, and what are the mechanisms that have influenced such development? On the basis of such interests, we used recent institutional developments of Shanghai as an example in analyzing the relationship among ideology, the administrations system, and the spatial implementation in a socialist society. We are especially interested in understanding the conditions under which the attitudes toward the ownership and the use of land are shaped, and, then, influence the regional spatial development. On the other hand, we also investigated changes and adjustments of the local administrative apparatus to meet the needs of economic development. From the perspective of the interaction between an organization and its environment, we try to understand the environmental factors that influence the change of the organization under different phases of development. And from the perspective of the reproduction of organizations and institutions, we examine
how the state enacts regulations, and implements different policies in regions of various backgrounds. In other words, this research undertaking study how Shanghai city manages its spatial development and the use of land in a socialist society, as well as its relationship with the local financial situation, the enterprise reforms, local planning regulations.
Then on the basis of findings from Shanghai, we will further study Beijing within the same framework, hoping that we can better and modify previous results.
Keywor ds: landuse, regional planning, Shanghai, Socialist city, spatial structure, urban planning 二、計畫緣由與目的 (一)研究背景 中國大陸自 1978 年開始經濟改革開 放以來，城鎮的經濟與社會發展異常快 速，因而引起的社會､文化與建成環境的 影響是多層面而且深入的。這種變化的速 度與規模也很可能超過台灣四十餘年來號 稱世界奇蹟的經濟發展所帶來的變化。面 對這樣舉世少見的變局，研究者亟欲探究 的問題是多重的。而延續與累積以往申請 者對城市規劃與土地使用的研究經驗，我 們所感興趣的是都市之空間及社會形構， 在此經濟變化過程中的相應演變究竟如 何？演變背後的機制又如何？選擇上海作 為研究對象的原因為：上海過去代表社會 主義計畫經濟的實現，與中共的「治國」 理念，存在共生關係，改造上海對中共的 政經體制而言即意謂著一次深刻的自我革 命；加上不論從經濟實力、產業發展、建 設開發速度、制度調整等層面來看上海與 中央的關係，上海本身市/區/縣的關係均具 有相當的代表性與獨特性，應是空間發展 研究的重要對象。換言之，本研究即在探 討：在社會主義的中央集權式規劃體制 下，中國大陸的第一大都市—上海近年來 的土地使用之規劃管理、地方財政、企業 改革及行政體制等，如何因應此經濟改革 的變動而影響到城市空間的發展。 (二)研究目的 本研究主要探討上海(北京)兩地區在 1978 年經改後的空間結構較之經改前(或 原社會主義制度的空間)究竟產生了何等 變化；又如此的轉換機制是否源自市場力 量、國家經濟政策、地方政府的職權與規 劃？尤其地方政府對於地區開發的積極性 究係來自何處？各級地方政府(市/區/縣)的 行政組織與所轄的事業單位如何因應此市 場化趨勢？如何達成區域空間的競合與行 政機制重組？透過對上海(北京)地區不同 案例開發過程的探討，進一步釐清市/區/ 縣/鎮政府在空間發展過程中的角色與功 能﹔探討土地開發及再開發的模式，分析 制度變遷及政策工具(如土地批租､有償轉 讓､置換､動遷等)的執行與應用。 三、結果與討論 上海作為中國特大型經濟中心的城 市，在實現國家宏觀調控下的資源配置優 惠上具有獨特的地位和作用，尤其國家的 區域經濟政策更賦予其建成國際經濟、金 融、貿易中心，帶動整個長江流域經濟發 展的任務，使上海在中國經濟發展中的地 位和作用更為突出。於是在以發展為目 的、企圖將上海推向國際大城市之舞台的 同時，我們看到一棟又一棟高起的新建 築，整個城市被世界知名建築師的作品充 斥與填塞，甚而有人說 90 年代的上海是建 築師的最佳實驗室，也是開發商的寶地。 然而，透過制度變遷及地方政府政策執行 的作用，我們發現改革的實際進程並非完 全遵循著最初動機的指向。舊體制與舊結 構本身的危機所造成的實際壓力一方面迫 使改革向市場化的新體制推進；另一方 面，體制轉軌卻也使得社會出現種種的異 化現象。面對急劇地空間地景變遷，我們 難以在「毀滅性的創造」與「創造性的毀 滅」的價值觀中取得一個平衡點。然而， 卻可以截然指出，城市空間不斷地改造與 重整，其背後的動力主要即來自於地方政
府出於尋利與尋租動機下的積極作為，而 使其在改革開放後的上海空間發展中扮演 攸關重要的角色。 綜合前文的探討與分析，本研究歸結 出影響現階段中國大陸空間發展過程中的 重要因素，從宏觀環境的政經氛圍及制度 變遷的作用兩個層面分別探討。 (一)政經氛圍的演變 檢視中國大陸的政經體制演變過程， 進而對應不同時期的制度與政策執行，我 們可以說，政經體制的深刻變化是影響空 間變遷的重要結構因素。改革以前，許多 人慣用以集權(或極權)主義模式作為論述 中共國家機器和社會的關係。高度集權的 特點表現：1.中央政府及其組織承擔了整個 社會從政治經濟到文化教育、從意識型態 到生老病死等各個領域、各個環節的全面 管理的職能；2.為實施這些職能而建立起了 龐大的行政管理系統，從中央以致鄉鎮、 層層疊疊、嚴密穩固；3.這一管理體系自上 而下具有相應的集權結構，而缺乏制衡結 構(周雪光，1992)。而在中央控制式的計劃 經濟體制之下，地方政府的功能僅止於監 督和執行中央交付的計劃任務，換言之， 各級部門和地方單位是一連串的承上啟下 的行政鍊條，服從上級的領導指揮是這種 建制的結構性必要要求。這樣的看法，類 似於古典執行理論中「上令下行」的方式； 然而，實際上，隨著各地執行者的水準、 道德品質以及各地區的發展差異性，地方 對中央政策賦予不同的理解、解釋，從而 採取「彈性」的執行方式，是不可避免的。 地方政府這樣的「上有政策、下有對 策」的處理方式，過渡到「市場經濟」時， 加上改革開放以「權力下放」為核心的相 關政策制度的調整1，使得地方政府的「活 1例如 1980 年以後，中共開始實施地方包幹式的財 政「分灶吃飯」制，在上繳一定額度後，地方可 保留若干稅收；並賦予地方政府若干權限，可以 在某個範圍內自行決定投資項目、外資及自由配 置資源使用之權限。或是在農村實行的家庭聯產 承包制則徹底瓦解了農村人民公社制度，加上鄉 鎮企業的興起，亦使得地方相對於中央政府的自 力」更勝於以往。此時期的政策執行，我 們可以說已經跳脫了「計劃控制模式」或 是「互動模式」所可以解釋的範圍，而進 入一個「演化與調適」的過程2。 我們進一步來看 1978 年中共的再度 下放權力，此舉是如何使得地方主義在經 濟層面產生前所未有的影響力？鄭永年 (1994:48)將鄧小平的改革策略稱之為“建 設性地方主義”。它是通過“利益代表” 來尋求改革動力的一種機制。一種制度化 的模式，中央政府通過談判，顯現地或隱 現的與其屬下國家組織達成協議。談判中 最主要的一個因素乃是獲得利益或制度化 利益的下屬組織或個人保證他們的行為大 致代表中央政府。相對於毛澤東用的群眾 動員戰略，鄧小平則是採取市場取向的發 展模式。與毛的高壓政策不同，鄧使用的 是物質刺激的方式來激發地方積極性。亦 是讓地方官員從地方發展中獲得好處。財 政改革因此成為必然。 在傳統的指令性計畫體制中，行政管 理部門對企業既擁有行政管理職能又具有 產權管理職能。而後一種職能，主要是通 過主管部門與企業之間的「行政隸屬關係」 而被融入前一種職能之中﹔在改革之中， 中國大陸的經濟權運轉，基本上主要是中 央和地方之間在企業的行政隸屬下收放反 覆﹔而 80 年代的「分灶吃飯」財政體制， 使得各級部門對其行政區域內的企業，因 為獲得來自中央的行政性和經濟性分權， 從而等於也擁有資產所有權，亦即隨著中 央下放的行政權和經濟權，形成了部門和 地方所有制的局面，於是形成了眾多的權 力和利益主體，它們各自追求符合本位主 義需要的局部權力和利益﹔這一方面導致 中央調控能力的削弱和宏觀經濟面的紊 亂﹔另一方面則會導致統一市場的無法形 主權限大為提高。
2 Majone & Wildavsky 他們認為執行即是進化。執
行過程發生在我們未曾創設的世界中，而我們剛 好在一些事情先後發生的過程中；不論我們正在 執行何種政策，在每個點都必須能掌控新的情況 以使我們實現不同潛能。當我們履行一個政策， 我 們 即 改 變 了 這 個 政 策 。 (Majone & Wildavsky,1978)
成。 是以，依目前的情勢看來，1978 年後 的「放權讓利」所造成的「弱中央強地方」 的局面，似乎有可能終結過去的「一放就 亂、一收就死」的惡性循環，因為「放」 固然仍是「亂」，想「管」卻沒有以前那 麼容易了。在空間發展過程中所呈現的種 種中央與地方競合的張力作用，現象的本 質已顯然反映地方政府的角色已逐漸超越 中央；「上令下行」由地方來自我詮釋如 何「執行」，「下情上達」卻是中央不得 不面對或處於被動因應的無奈。 (二)制度變遷的作用 社會主義制度中的地方政府同時兼有 計劃調控與經濟利益的雙重主體身份。此 次改革強調經濟發展的基本背景，使得權 力下放的作為不可避免地對地方政府產生 巨大的利益效應。尤其在財政制度改革 下，所謂「調動地方政府的積極性」真正 發生了效果，促使經濟迅速成長。但卻也 造成地方政府的本位主義，原有的計劃調 控角色的功能逐漸式微，而以地方本位出 發的經濟利益主體角色愈發明顯。我們進 一步審視與空間發展密切關連的土地使用 制度與城市規劃制度在此轉軌中的角色與 作用。 1.土地使用制度改革 土地使用制度改革對空間發展的深層 影響其實不在制度本身，而在於制度背後 所反映出的意識型態的轉化過程，即是對 於土地價值認知的改變。過去在強調「社 會主義公有制」的情況下，土地的「三無」 (無償、無流通、無限期)特性實際上是造成 了無計劃、無效率、無秩序的土地使用； 改革方將土地的價值激化出來，重新轉化 了空間發展的內涵與速度。我們要特別指 出的是「漸進式改革」所造成的「雙軌制」 是現階段空間作用的主要影響因素。依 1996 年的資料，全中國出讓的土地中，依 出讓面積計算，仍有 67.36%為行政劃撥的 比例，上海則高達 88.68%(97’中國統計年 鑑:7)。而行政劃撥如同改革前計劃體制時 期，仍不免成為「單位所有」、「部門所 有」；繼而使得擁有土地的管用機關得以 用「土地」作為籌碼來交換單位或個體利 益，此種尋租行為隨著土地商品化的發展 而愈演愈烈；進而對真實的土地市場形成 衝擊。再就協議居出讓方式高比例的情況 來看，「條件式的交換」使得交易的價格 受到扭曲，此舉使得「地方」利益最大、 「投資者」成本最小，相對付出代價的則 是國家或是社會全體。此外，關於土地使 用的稅費、特區的優惠政策等等，這些均 是地方與投資者「談判」的政策工具，「談 判」並不在於取得雙方利益的「均衡點」， 而是在取得雙方利益的「極大點」，以規 避要上繳中央的部分達到「創租」。 再就「批租」來看，理論上，國家掌 握有土地一級市場的最高權力。此種方式 的原意在使城市的發展能在計劃調控下循 序有效的進行。然而，實際的狀況是，政 府的政策總是追著「市場」的變化跑，92-93 年過渡批租高檔房(花園別墅、商業辦公 樓)，造成市場供給過剩後，方停止批租某 類型的用地。等到發現市場上有大量空置 的商品房，而居民卻仍有龐大的住房需 求；才制定政策鼓勵外資內銷房或外資平 價房的建設。政策的制定雖然反映了政府 作為地方計劃管理者的角色，因應問題而 謀求解決；但此點有別於一般認為市場失 靈時政府應介入的觀點。因為，政府一開 始即藉由土地出讓介入了土地市場，而「市 場失靈」更有相當程度的原因是體制的結 構性缺陷，例如企業的軟預算制造成的盲 目投資行為；再例如現有的政治結構下， 有一系列的政府部門直接和間接地參與城 市土地管理，然而卻缺乏協調和配合。再 者，政府最初的介入應有一個宏觀的、長 期的計劃作基礎；然而，從空間實踐的過 程，我們卻看到了計劃或規劃的軟弱無 力，那麼，究竟又是何種原因，造成了此 種現象？ 2.上海市城市規劃的執行與作用 隨著城市規劃法的制定，城市規劃邁
入法制建設的階段。我們要指出的是，城 市規劃性格的轉變，並不意謂著其在空間 發展中的功能因此而「增強」，從前的為 計劃服務，現在的為開發服務，在市場及 資本力量的衝擊之下，規劃其實是很「無 能」的。但是中國的「規劃許可制」又賦 予了規劃官僚相當大的裁量權，討價還價 的過程中，屬於城市的整體利益或是社會 利益的部份，往往為了換取局部或短期的 經濟發展而被犧牲掉了。制度本身或許有 所不足，但真正的關鍵是在於官僚如何「用 活、用足」政策。產生的有趣弔詭現象為， 上級政府不滿下級政府制定的規劃而未予 以通過（例如中央對上海、上海的市對區/ 縣），這樣反而給予地方「彈性操控」的 空間；造成既成事實之後，已僅非「規劃 的滯後」所能解決的現實。 3. 地方政府的制度性尋租 由於地方政府具有被中央授與詮釋和 執行中央政策的角色，使其獲有一定程度 的「壟斷性權力」。改革的過程中，我們 看到種種利用機會搜尋預算外收入的種種 尋租行為。這裡要指出的是，在國家與社 會均被「發展」價值觀所穿透的氛圍下， 地方政府、部門、或單位、幹部的尋租權 力，其實有一部份是國家為了鼓舞他們的 改革意願而有意製造出來、或是故意「視 而不見」的(造成變相鼓勵)。將此稱為「制 度性尋租」的意涵在於，其是依附局部改 革的制度背景而生，有別於一般個別腐敗 或貪污的現象；更重要的是，此種行為反 映了在改革的過程中，國家與地方之間既 相互利用、又激烈競奪利益的矛盾關係。 4.結論 在此情勢與發展軌跡下，我們認為中 國大陸的城市發展，「地方」將扮演愈形 重要的角色，如何以地方價值為基礎來動 員地方資源與吸引外資，成為地方政府的 首要課題。本研究透過對地方政府作為管 理者角色的分析，顯示其對地方發展的控 制主要透過：1.土地審批、2.規劃管理、3. 財政收支及計劃管理。改革的原意本在於 轉變計劃體制時期由政府完全主導土地開 發的過程，而朝向市場經濟體制下，政府 旨在創造良好的地方投資開發環境並規範 不法的行為，而由投資者在市場中自由競 爭以取得最大效益。上海在此雙軌制的過 渡過程中，因改革而下放的權力伴隨著政 企分離的企業改革，使得政府的角色變得 非常的曖昧﹔在傳統「社會主義公有制」 下的土地使用權逐漸被釋放出來時，政府 無疑地雖仍在土地配置與使用的決策過程 中扮演重要的關鍵角色，但政府職能與企 圖已截然不同於改革前，而同時夾雜著行 政控制與市場尋租的雙元性格﹔在土地開 發過程中，以多樣的形式呈現(是計劃者、 管理者、也是投資者)。換言之，地方政府 作為以追求最大經濟利益取向的經濟主體 的角色愈發明顯﹔由於產權關係的作用， 地方政府獲得了更多的政策和非政策手段 來引導和干預地方經濟，而市場化的背景 使得這種干預具有積極作用，從而使地方 政府能夠扮演一種「發展型政府」的角 色 。上海在「二級政府二級管理」制度下， 地方政府(區/縣)比市政府在推動地區開發 與再開發時更為積極與重要。另一方面， 在傳統「社會主義公有制」下所造成的「政 企合一」特質，使得企事業單位因為擁有 土地使用權而得以利用土地進行投資開 發。正是因為此種角色的多元性及角色間 的「曖昧」關係，加上由計劃經濟過渡到 市場經濟的轉軌背景，使得現階段體制出 現龐大的「灰色地帶」，灰色的土地市場、 灰色的收入、灰色的職業(第二職業)等等， 而上海的空間發展，就在此氛圍中，在地 方政府「尋利」與「尋租」的驅動下，不 斷進行演化與調適的重構過程。換言之， 吾人所看到在房地產開發過程中所呈現出 土地批租的亂象與城市規劃的變異，即是 地方首長的發展主義心態及土地資源管理 或使用者(地方政府、企業、學校等部門或 單位)的尋租行為的具體反映，對城市建設 與地方經濟成長同時兼具阻力與助力的雙 重功能。
(三) 後續研究方向 透過上述層層探討，我們指出上海城 市空間不斷地被改造、重塑，其背後的動 力除了特有的歷史、區位與政策所帶動的 國內、外投資意願之外，主要是地方政府 出於尋租動機的積極作為，亦即，地方政 府在成為經濟利益主體後，隨之而來的經 濟利益與地方財政需求的必然連結，尤其 是作為土地使用權的最初擁有者及土地價 值實踐的管理者，使其同時也成為龐大土 地租隙產生的媒介。我們認為在這樣的基 礎上，未來可繼續發展的方向有：1.由計劃 體制到市場化過程產生的土地龐大租隙， 是使得中國大陸現階段的尋租行為未如其 他開發中國家造成經濟負成長的重要因素 之一；但若以一個長期的觀點來看，租隙 的產生及消失將與經濟發展形成一種複雜 的關連，其未來的互動模式為何？不僅為 吾人所關切，更為中國經濟成長的制約性 因素，更深入的探討將有助於地方政府在 地方發展過程中角色調整與政策制定的參 考。2.藉由不同城市發展與觀察的比較，可 以更具體的指陳出在空間發展的過程中， 何者是上海獨有的特性，何者是轉軌期的 中國城市共同之「運作邏輯」。3.目前的中 國仍是處於計劃經濟向市場經濟的過渡 期，政府的功能與角色也正置於不斷的變 化與調整當中，其行為模式一方面對地區 發展形成衝擊，一方面又為因應地方發展 而改變；持續地觀察政府與市場之間的互 動性，是社會主義市場經濟理論建構不可 或缺的一環。 四、計畫成果自評 本研究成果呈現了一種獨特風格，既 未遵循某一學門的研究方法，也不屬傳統 的都市分析或都市計畫研究，而因其涉及 政治、經濟、社會、與都市發展各種層面， 使得其田野調查報告內容極其豐富，超過 了原申請時之目標。但亦正由於其複雜 性，使得雖然大致在原計畫架構下完成執 行，但撰寫後之成果缺少了一些明確一致 的主題與論點。由於過份看中探索真相， 其結果是在報導與全市之間落比，尚未能 歸納為一理論上的貢獻。 五、參考文獻 1.中文部份 [1] 上海 土 地 編 輯 部 (1993-1997) 《 上海 土 地》，上海：上海土地編輯部。 [2] 上海市土地管理局 編 (1992-1995)《上海 市土地管理文件匯編》，上海：上海市土地 管理局。 [3] 上海市計劃委員會､上海市統計局 編 (1992-1995)《九十年代上海投資環境》，上 海：上海市現代科技印刷出版社。 [4] 上海市房屋土地管理局 編 (1996)《上海 市房地產管理文件匯編》，上海：上海市房 屋土地管理局。 [5] 上海市房產管理局 編 (1992-1995)《上 海市房產管理文件匯編》，上海：上海市房 產管理局。 [6] 上海市城市規劃管理局 (1992)《上海市城 鄉規劃管理法規文件選編(上、下冊)》，上 海：上海市城市規劃管理局。 [7] 上海市城市規劃管理局 (1994) 《上海市 城市規劃管理技術規定，土地使用、建築管 理部份》，上海：上海市城市規劃建築管理 局。 [8] 上海市統計局 編 (1997)《’97 上海統計 年鑑》，北京：中國統計出版社。 [9] 上海市統計局 編 (1995)《’95 上海統計 年鑑》，北京：中國統計出版社。 [10] 上海市統計局 (1992-1997)《上海市房地 產市場》，上海：中國統計出版社。 [11] 上海市松江縣地方史志編纂委員會 編 (1994) 《松江年鑑 1991-1993》，上海：上 海社會科學院出版社。 [12] 上 海 年 鑑 編 委 會 (1997) 《 上 海 年 鑑 (1996)》，上海：上海人民出版社。 [13] 上海經濟年鑑編委會 (1983)《1949-1982 上海經濟年鑑》，上海：上海社會科學院。 [14] 上海經濟年鑑編委會 (1987-1997)《上海 經濟年鑑》，上海：上海社會科學院。 [15] 上海農業委員會 (1994)《上海郊區年鑑 (1949-1992)》，上海：上海人民出版社。 [16] 上海地方誌編篆委員會 編 (1996)《南市 區誌》，上海：上海人民出版社。 [17] 上海地方誌編篆委員會 編 (1994)《松江 縣誌》，上海：上海人民出版社。 [18] 上海研究中心 (1991)《上海 700 年》，上
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