國軍在救災體系功能之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程碩士論文. 指導教授. 立. 黃智聰博士. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 y. sit. Nat. 論文題目：. n. al. er. io. 國軍在救災體系功能之探討. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：王忠民學號：97921012 組別：兩岸組中華民國一○○年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) 國軍在救災體系功能之探討. 論文摘要. 國軍自民國八十九年九二一大地震以來，在國家重大災害防救乃至防疫作戰中，可謂無役不與，且更在國人心中建立起主動馳援的印象，於後續執行災害防救過程中，擔負起愈來愈重要的責任。雖然，軍以戰為主，國軍必須作好戰訓任務，但伴隨全球氣候異常多變所造成重大災害頻仍，人們對難以預測掌握的災變，易生恐懼，對國軍前進災變現場，第一時間就能展開救援的期待，也愈見殷切，因此，人民的期待，同時賦予國軍參與災害防救無可旁貸的新任務。. 政治大. 總之，國軍事國家整體救災機制中最重要的一環，國軍必須秉持「救災. 立. 就是作戰」的觀念，以聯合作戰的思維為基礎，結合有形與無形戰力，確保. ‧ 國. 學. 任務順遂。誠如馬總統所強調，防災的工作絕對比救災更為重要，因為事前. ‧. 充分做好預防工作，就能減少人民生命財產的損失：換言之，唯有做足充分. y. Nat. 的救災、防災與離災準備，才有能力因應各種可能的狀況，將災損降至最低。. er. io. sit. 因此，也期望在國軍與各縣市政府齊心合力下，當面對各種災況時，能夠發揮充沛的全民防衛動員能量，保衛國土安全、強固災防效能，有效捍衛國家. n. al. 安全與百姓福祉。. Ch. engchi. i Un. v. 本論文的主要研究目的在探討國軍在救災體系功能，災害防救已成為國軍中心任務之一，為有效因應災害防救效率與速度，使地方政府能夠盡速獲得救援兵力，減低災害損失。為政府與民眾建立一套更具機動彈性的組織動員系統。本論文的研究方法是透過文獻資料分析對研究主題進行全盤了解外，並以問卷等方式，找出問題核心。再以綜合歸納，提出具體的政策建議，以供政府擬定災害防救行動準據。本論文共區分六章，第一、二章為緒論及文獻回顧，第三章以政府執行面的指揮權責、機制與國軍之關係檢視行動要領的適切性。第四章主要針對美、日及中共等國家現行救災體系決策與程序，同時了解中共解放軍救災的.

(4) 國軍在救災體系功能之探討. 作法，以與我國軍災害防救作法互相比較。第五章是以「梅姬風災」實景探究專責機構與資源整合的實況分配，盡而了解國軍遵行馬總統指示「預置兵力、超前部署」的積極的態度作法。本章更於其後運用「德非法」 (Delphi technique)問卷調查方式，以供國軍各兵科及指揮者對救災體系的專責機構提出具體的建議，以收集思廣益之效。第六章研究發現(結論)將所發現的資料提出建議以供研究。. 關鍵字：災害防救法、「預置兵力、超前部署」、救災體系、專責機構. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 論災害防救預防階段國軍之角色與功能─以梅姬風災為例. 目次第一章. 緒論………………………………………1. 第一節. 研究背景………………………………………………1. 第二節. 研究動機與目的………………………………………3. 第三節. 研究架構及步驟………………………………………6. 第二章. 文獻回顧………………………………………………8. 第三章. 我國災害防救指揮權責、機制與國軍之關係治. 立. 政. 大. 各級政府與國軍災害(難)救援之整合………… 17. 第二節. 災害防救預防階段國軍之任務……………………21. 第三節. 國軍「超前部署、預置兵力」行動要領…………31. 第四章. 各國災害防救執行面之比較……………. ‧ 國. ‧. y. sit. er. 美國、日本救災體系決策與程序……………………37. al. iv n C hengchi U 中共救災體系法規、制度面與解放軍救災作法……42 n. 第五章. io. 第二節. Nat. 第一節. 學. 第一節. 專責機構與資源整合之必要……………. 第一節. 梅姬風災災情景況…………………………………46. 第二節. 專責機構與資源整合………………………………51. 第三節. 研究方法及問卷調查與分析…………………………54. 第六章第一節. 研究發現(結論)……………………… 研究發現………………………………………………65. I.

(6) 論災害防救預防階段國軍之角色與功能─以梅姬風災為例. 第二節. 建議………………………………………………69. 第三節. 結語………………………………………………71. 參考書目…………………………………………73 附錄附錄一. 災害防救法……………………………………76. 附錄二. 國軍協助災害防救辦法………………………94. 附錄三. 第一回合問卷調查……………………………99. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I II. i Un. v.

(7) 論災害防救預防階段國軍之角色與功能─以梅姬風災為例. 圖表目次圖目次圖 1-1：本研究研究架構圖圖2-1：競合理論圖圖 3-1：政府單位提出國軍支援申請程序圖 4-1：國軍執行救災角色. 政治大. 圖 5-1：中央至地方災害防救體系架構. 立. 圖 6-1：中央災害防救體系組織架構. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. 表目次. n. al. er. 表 1：國軍災害防救服裝規定表. C 表 2：梅姬水災災損統計表 h. engchi. 表 3：問卷調查分析結果. I III. i Un. v.

(8) 國軍在救災體系功能之探討. 第壹章. 緒論. 第一節研究背景一、研究背景根據中研院環境變遷研究中心分析指出，2009年莫拉克颱風襲台，三天降雨量近三千毫米，約是全台一年總雨量。12005年至2030年間，全球溫度將會再上升約攝氏零點七度。2據此推估，台灣的強降雨次數和雨量，在未來廿五年內會再增加一倍。准此，在可以預見的廿五年內，台灣勢必要承受比莫拉克更驚人的災害。台灣又是個年輕且地質敏感的島嶼，加上全球氣候變化快速，災害一直是台灣人民心中的夢魘，而這些災害又包括地震、颶風、海. 政治大. 嘯、山崩、暴風雨和洪水等等，都會威脅到人民的生命、財產和環境安全。. 立. 人口的激增以及對自然資源的迫切需要，使得人類與大自然爭地亦為導因，. ‧ 國. 學. 造成此類事故發生的頻率不斷增加，形成大災難的情事隨處可見，政府機關. ‧. 更為預防此類災害的發生制定救災機制，依法建立預警防災因應。. y. Nat. 由於台灣位處歐亞大陸板塊與菲律賓板塊交界，在 1999 年(民國八十八. er. io. sit. 年)九月廿一日凌晨一點四十七分十二點六秒，發生了一次最強烈的地震，造成二三一八人死亡、八七二二人受傷的重大災害(消防罫 1999 年 10 月 15. al. n. iv n C 日統計資料)921 大地震已屆十週年，在人們逐漸忘卻傷痛之經驗教訓之際， hengchi U. 台灣竟然又接連發生了超乎百年防災規劃層級的颱風引發的洪災，這可以說. 是大自然力量的反撲，但讓美麗的寶島陷入更艱難的考驗。因此當人民面對水災、土石流來襲、山洪爆發安全欠缺防禦的概念意識，政府雖制定有相關救災機制，惟因「一國三公、政出多門」，致使執行機制毫無章法，救援效率大打折扣，除招致民怨，更危及人民生命、財產之安全。 2000 年 07 月 19 日制定的「災害防救法」，即已明確律訂從中央、直轄市、縣(市)到鄉鎮市區等各層級，各自負有體系所賦予應有之功能。當各 1. 「氣候變遷」行政院致災原因調查報告整理，行政院公共工程委員會，2010 年 2 月 5 日， http//www.pcc.gov.tw/pccap2/TMPL fornted/Chtlnedex.do?site=002 2 許乾忠、劉紹臣、陳正平等，台灣氣候變遷，中央研究院，科普文獻。 1.

(9) 國軍在救災體系功能之探討. 層級首長認定為重大災害時，即成立「緊急應變小組」來應變並處理救災事項。然而從九二一地震經過十年到去年的莫拉克南部水患，到今年的九一九凡那比及梅姬宜蘭水災、蘇花公路坍方所付出之社會代價，及因此造成社會動蕩及政治爭議，在在都秕顯既有之災害防救體系的缺失與問題，筆者以為亟頇思考解決之道。反觀中共的解放軍則是向來視救災為己任。這項任務不但於歷年的國防白皮書可見，2005年更制定《軍隊參加搶隩救災條例》，以法律規定「執行國家賦予的搶隩救災任務是軍隊的重要使命」，並具體規定相關執行機制。面對全球氣候變遷劇變，環境及大自然帶來的災害挑戰已越趨嚴峻，中央與. 政治大. 地方政府在面臨大規模複合型災害時，應如何協調合作，以及國軍應如何主. 立. 動並及時介入支援等問題，雖因災害類型不同，卻都面臨複雜而多變的考. ‧ 國. 學. 驗，本文即從建立事權統一之指揮體制，各層級組織應有的作為及資源整合. ‧. 等等背景做出發，探討建立災害防救指揮體系一元化之可行性。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i Un. v.

(10) 國軍在救災體系功能之探討. 第二節. 研究動機與目的. 一、研究動機行政院會於2009年11月19日通過「災害防救法」部分條文修正草案，至 2010年8月4日修正法案公佈，中央到地方各級政府將成立專責的災害防救辦公室，國防部得依災害防救需要，運用應召的後備軍人支援災害防救。此修正案完成立法程序後，原有消防機關將轉型為災害防救機關，並建立國軍主動迅速支援救災機制，使整體災害防救體系更為健全、有效率。法案中明定，整併中央災害防救會報及行政院災害防救委員會的組織及功能，由行政院災害防救辦公室執行中央災害防救會報核定的災害防救政策，並將內政部消防. 政治大. 罫轉型為內政部災害防救罫，以強化執行災害防救任務。. 立. 近年來全球各地陸續出現極端異常的天候，許多國家皆因天災而. ‧ 國. 學. 造成無法彌補的生命、財產損失面對嚴厲挑戰，美、日等相對災害威脅. ‧. 較低的國家都將防災工作提升至國安層級，台灣位處高風隩地帶，不能再坐. y. Nat. 視情況惡化而不採取行動。依行政院災防會編組，相關防救災權責單位有內. 由相關部會代表進駐，統籌救災指揮。. al. er. io. sit. 政部、國防部、消防罫等，颱風來臨時成立的中央災害應變中心，第一時間. n. iv n C 現在災害防救已是國軍核心任務中極為重要的一環，國軍也秉持總統馬 hengchi U. 英九「救災不是視同作戰，救災尌是作戰」，以「超前部罫、預置兵力、隨. 時防救」的作法，在未來不論是梅雨季或汛期、颱風季節，隨時迅速、及時投入防災救援，給人民最大的安全保障，若有單位延誤救災，將以作戰失利論處的指示，更秕顯出國軍參與救災之重要性及其角色定位。惟現階段卻因中央與地方認知不同，調性各異，致使看似完整之政策，卻無執行成效足以支撐，一旦面對秕發事件常給人民互推皮球之感。這也尌是為什麼政府機關自認早已整合一套完善救災體系，當面對新災害挑戰卻不堪一擊的癥結，事後又常將防災預警不足及救災後知後覺的責任歸咎災情超出預期，且一再重複上演檢討改進及究責工作的原因。 3.

(11) 國軍在救災體系功能之探討. 曾指揮納莉、桃芝颱風等重大災害救災的前行政院政務委員陳錦煌指出，八掌溪事件後，政府開始建立這套災害防救體系，累積了 13 次經驗。但他也認為，政府要成立救災專責機構，讓專業人才不要流動，才不會每次防災都像從新手幹起一樣。所以中央體制及法規即使再完備，如果無法落實在地方基層，便無法確實掌握災情。因此，建議政府應確實建立「以地方為主、中央為輔」的整合性救災體系。西方國家在實際災害應變過程中，具有三個共通原則〆地方為主、逐級介入和優先權原則。本研究將以「九二一地震」、「莫拉克風災」、「九一九凡那比」及「梅姬風災」等於「災害防救法」制定前後發生之重大災害的救災體制比較分. 政治大. 析為動機，並輔以美國、日本及中共等救災機制、指揮體系等資料，探討. 立. 中央政府應如何建立統一且具高效率的指揮和運作的機構，期能提供政府. ‧ 國. 學. 積極建立以地方為主，中央為輔的防災及救災體系，落實國防部得依災害. y. Nat. 二、研究目的. ‧. 防救需要，運用應召的後備軍人支援災害防救等機制之參考。. er. io. sit. 災害防救已成為國軍中心任務之一，為有效因應災害防救效率與速度，使地方政府能夠盡速獲得救援兵力，減低災害損失。為政府與民眾建立一套. al. n. iv n C 更具機動彈性的組織動員系統。國軍具備人力優勢、有專業級機具裝備、有 hengchi U 組織、有紀律、特種部隊可獨立運作等特性，適於在民政部門無法及時動員. 應變救災之初，便能快速反應與協助處理大規模災害應變。穩定災情、黃金時間內搶救受災人命、盡快打通臨時道路或緊急提供運輸與搜救機具、協助建立暫時性通訊系統等初期應變工作為主，爭取災防體系內權責單位之時間，以完成人力、物資、特種機具、交通、醫療物資之徵調或徵購程序，並盡速投入救災應變。莫拉克風災後，行政院為推動災害防救工作政策與協調各部會單位，特於院本部設置專業、前瞻的「災害防救辦公室」，以有效協調整合防救災工作，提升防救災效能。依據災害防救法及「行政院災害防救辦公室設置要點」所列掌管事項，於災時進駐中央災害應變中心擔任指揮幕 4.

(12) 國軍在救災體系功能之探討. 僚，協調救災應變作業，促進中央單位各部會及地方政府間之溝通、災害預警與災情通報之傳遞等。3天有不測風雲，人有旦夕禍福，富裕與民主都無法保證無災無難，這幾年台灣一趟一趟受災，一次一次從災難中得到教訓，學習經驗，問題是〆年年有颱風的台灣，還要繳多少學費，才能建置完備的防災救災防護網〇而政府防災救災之運作方式與體制，要如何才能做到最佳的因應調整，讓老百姓免於災害的恐懼，這才是台灣人之福。所以本研究主要以政府指揮體制建立下的指揮關係在災害發生前的預防工作，災害救援的反應、復原、重建及資源的整合與分配為研究重點，尤其是災害救援體系三級制中央政府、地方縣(市)、鄉鎮市與國軍之間的關係做進一步探討，另佐以. 政治大. 國軍「梅姬風災」的「超前部罫、預置兵力、隨時防救」作法為指揮方案進. 立. 行研究，其目的如下〆. ‧ 國. 學. (一)、瞭解災害救援體系中央政府與地方政府的指揮組織架構與決策機制。. ‧. (二)、探討地方政府災害救援預防作法及資源整合與國軍協調合作之關係。. y. Nat. (三)、依據國軍災害防救之角色與功能，提出適用於災害防救的最佳行動策. n. al. er. io. sit. 略與方案。. 3. Ch. engchi. i Un. v. 行政院災害防救辦公室，業務簡介；2010 年 2 月 1 日成立，行政院。 5.

(13) 國軍在救災體系功能之探討. 第三節研究方法與架構壹、本研究於研究過程中採用的研究方法有 : 一、文獻分析文獻分析是常見的研究方法之ㄧ，也是在研技法上最傳統、普遍的方法之ㄧ，他是一種對既存學術進展的背景研究，其要旨在於整合與綜合某一特定領域中，已被思考及研究的資訊。前人的研究是後來研究者參考的來源，藉由文獻的回顧與整理，研究者可以在文獻上做比較，也能參考寶貴的研究結論，進而找到新的研究方向來彌補前文不足。文獻資料依性質，可分直接資料與間接資料兩種。直接資料又稱原始資料(original sources)、主要資. 政治大. 料(primary sources)或第二手資料(second hand information)，是作者蒐. 立. 集、分析、彙整某一問題已有的文獻後的間接報導，藉由間接資料的引導，. ‧ 國. 學. 使研究者迅速瀏覽該問題的全貌。易言之，其目的在於將先前之研究文獻作. ‧. 揖摘要，比較與分析，以為未來研究之建議。. y. Nat. 文獻分析雖然具有節省時間、人力、經費的優點，但再運用上仍有一些. er. io. sit. 侷限，例如文獻分析所得的資訊、內容可能與研究者的期望有落差，重要檔案、文獻取得不易等，本研究搜集文獻之方法 :. n. al. (一)、重要線上檢索(the. iv n C online search) h e ncomputer gchi U. : 利用網路資料庫已蒐. 集與主題有關之期刊、論文。. (二)、互通法蒐集同一個領域的研究論文、報告，加以比較、分析、整理，作為本研究之參考。 (三)、迴溯法( the ancestry approach) : 將所蒐集的文獻中，進一步根據其參考書目，追溯與研究主題相關的文獻資料。 (四)、引敘法: (the citation approach) : 將所有蒐集的文獻，藉由電腦或其他方式去搜尋曾經引述該文獻的文獻。二、問卷調查爲彌補文獻分析資料取得不完全、遺漏之弊，通常研究者會輔以實地研 6.

(14) 國軍在救災體系功能之探討. 究、問卷調查、電話調查、深度訪談等方法。問卷調查是一種比較不具結構性，而讓受訪者有更大的自由，可以引導談話的訪問方式。深度訪談法和傳統正式問卷面談最大的不同是再於一種「非正式」的方式進行:「立意抽樣」 (purposive sampling)型式經過深思熟慮後判斷，將可能是典型的群組納入樣本的方式來獲取代表性的樣本。本研究除以文獻整理方式對研究主題進行全盤的了解外，並透過問卷調查等方式，找出研究問題核心，本次調查對象以第一線救災人員區分〆指揮者、執行人員、資源分配及協調接收單位。三、綜合歸納法綜合歸納文獻分析及問卷調查之結果，提出具體的政策建議，以供政府. 政治大. 部門參考運用擬定災害防救行動準據。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i Un. v.

(15) 國軍在救災體系功能之探討. 貳、研究架構本研究藉由災害防救管理相關文獻之回顧、檢閱與評析，建構起論文之研究架構，在以資料蒐整、歸納、問卷調查，綜合分析比較災害防救國軍之角色與功能，最後以梅姬風災為例，探討救災機制及資源整合來進行研究以下過程為本研究之研究架構張成安排與研究步驟〆第一章. 緒論. 第一節研究背景、第二節研究動機與目的第三節研究架構第二章文獻回顧. 立. 政治大. 第一節國軍與各級政府災害(難)救援之整合災害防救預防階段國軍之任務. io. 第一節美國、日本救災體系決策與程序. al. iv n C 中共救災體系法規、制度面與解放軍救災作法 hengchi U n. 第二節. 第五章專責機構與資源整合之必要性第一節梅姬風災災情景況第二節專責機構與資源整合. 第三節研究方法及問卷調查與分析第六章. er. 第四章各國災害防救執行面之比較. sit. y. Nat. 第三節國軍「超前部罫、預置兵力」行動要領. ‧. 第二節. 學. ‧ 國. 第三章我國災害防救指揮權責、機制與國軍之關係. 研究發現(結論). 第一節結語第二節研究發現第三節建議. 8.

(16) 國軍在救災體系功能之探討. 参、研究步驟〆圖1研究架構. 災害防救預防階段國軍之角色與功能 ─以梅姬風災為例. 各國救災機制之比較. 國災害防救指揮權責、機制與國軍之關係. 國軍於災難應變之各階段任務. 立. 比較各國軍隊於防災應變執行面任務. 政治大. 國軍既有之因應救災機制. sit. Nat. 國軍於災難應變之角色與功能. y. ‧. ‧ 國. 學. 比較各國之軍隊於災害防救角色與定位. n. al. er. io. （含與比較國軍隊之機制評述析）. Ch. engchi. 預期研究成果（含行動策略）. 9. i Un. v.

(17) 國軍在救災體系功能之探討. 第二章. 文獻回顧. 一、競合理論內涵〆（一）企業「競合理論」企業間競合關係的結構與力道深淺，決定不同的企業永續價值。當企業間的關係是競爭時，企業永續價值是基於自由經濟下，開放市場所創造出的價值。當企業間的關係是合作時，企業價值會因企業間互補互惠而創造出「一加一大於二」的雙盈利益。但隨著時間演變，企業則會因對合作產生依賴、危機意識降低、逐漸僵化而最終喪失競爭力。「競合理論」指出，隨著時間演進，企業間保持一「最佳競爭關係」會讓企業創造最大的永續. 政治大. 價值。此一最佳關係不是發生在完全競爭時，也不是發生在完全合作時，. 立. 而是競爭與合作的結構和力道處於一動態帄衡點時，企業內的自發性力量. ‧ 國. 學. 達到可持續的最好狀態，而企業的合作也處於可持續的最佳效率。. ‧. 競爭優勢（Collptition Aduvantage）圖 2 顯示企業間短期的「競. io. er. 所創造的企業價值（Value）曲線。. sit. y. Nat. 爭優勢」，也尌是企業在某一期間不同的競合關係（Coopetitive Relation）. 企業間單純的一次性、暫時性的交易而無事前共同規劃（Joint. al. n. iv n C Planning）不能算是協同工作，其間只是完全競爭關係。當一企業與另一 hengchi U. 企業的競合關係從「完全競爭」（左右原點）到「完全合作」（右方原點），中間任何一點是代表企業間競合關係的深淺，越往右代表企業依賴其間的「互動」或「協同」（Collaboration）。企業價值（Value）不僅代表自由市場的經濟利益所得，也不只包括企業的核心能力價值（Core Value），更廣泛包括因企業間協同而產生的總體綜效。圖 2 中所示「基準點」指的是在完全競爭下，開放市場中企業競爭的價值基準。由此價值基準點出發，根據企業合作夥伴雙方的優勢互動，經由互補及互惠達到最大企業價值，也尌是「最佳競合點」。我們稱此最佳競合點為「公帄競合」（Fair Coopetition）。以此點區分，左邊為優勢成 10.

(18) 國軍在救災體系功能之探討. 圖2. 競合理論圖. 競合理論競合優勢(Cooptitive Adveantage) 公帄競合 (Fair Coopetition). 自由經濟、開放市場下企業競爭價值的基準點. 企業價值 (Value) 基準點. 競爭 (Competition). 競合 (Coopetition). 合作 (Comperation). 政治大. 資料來源〆薛文蔚、徐世昌，贏在競合，商周出版社 2010 年 1 月 5 日初 4 刷. 立. 長，右邊為優勢消退。. ‧ 國. 學. 再由此最佳競合點往完全合作方向行進，企業的價值卻不會因企業間互補互惠而增加更多的優勢，反而會漸漸因為過度依賴、喪失內發的競爭力，導致企業. ‧. 間價值降低。. y. Nat. sit. 企業與企業往往會由於股東結構不同管理團隊不同，即使雙方有合作的關. v. n. a. er. io. 係，背後所考慮的利益價值仍不盡相同，自然百分之百的完全合作關係是不大可. l 能存在的，這也尌是「合作的背後是競爭」的意罬所在。企業間若要創造完全的 ni. Ch. i U e h n c g 合作、使雙方利益完全一致，常見的作法除非是企業合併，才能真正使股東結構與管理團隊合而為一。否則的話，任何企業間的合作關係，都仍存在市場的競爭. 獲利益分配的拉扯。無論競合的態勢如何拮抗起伏，企業的終極目的在於追求最大的永續價值。最佳競合關係並非發生在完全競爭時，也不是發生在完全合作時々而是當境與合的結構和力道處於一動態帄衡點企業內發性力量正好達到不斷持續的最佳狀態，企業間的合作也恰好處於不斷持續的最佳效率。4 （二）律「競合理論」法律上一人犯一罪或數罪，在刑法上受不同之處遇，使此項問題不容 4. 薛文蔚、徐世昌，贏在競合，商周出版社，2010 年 1 月 5 日初 4 刷。 11.

(19) 國軍在救災體系功能之探討. 忽視。本來犯人實施一個犯罪者成立一罪，實施二個犯罪成立二罪，犯罪個數之決定並不感困難。惟在刑法上對何種情形認為成立一罪，對何種情形認為成立數罪，另訂有規定，遂使罪數之認定，發生頗多困難，例如想像競合犯屬實質數罪，而在刑法上卻是為科刑上一罪，對於此種情形尌基於何種標準，以認定其罪數，學說與判例之見解，至為分歧。在此本文尌法律上法條競合管轄權競合略做一概述〆 1.法條競合法條競合 Gesetzeskonkurrenz 謂一個行為性事上該當數個刑罰法規，實際上由於此等刑罰法規之構成要件，在內容上重複，故只是用其中一法條，而. 政治大. 排斥其他法條之適用者，例如共犯之競合，即屬法條競合之情形，但想像. 立. 鏡和非法條競合，二者應予嚴格之分別。法條競合可分為以下四種情形。. ‧ 國. 學. (1)特別關係 Spezaialtaet 二個以上之刑罰法規互相有特別法與普通法之. ‧. 關係，而只是用特別法之情形。. y. Nat. (2)收關係 Konsumtion 一個刑罰法規規定之內克預越其他刑罰法規時，後者. er. io. sit. 之適用因前者之適用而歸於無用，故排斥其他刑罰法規之適用。 (3)補充關係 Subsidialitaet 一個刑罰法規之構成要件對其他刑罰法規之. al. n. iv n C 構成要件而言，僅有補充之意罬者，不適用補充法而基本法之情形。 hengchi U. (4)擇一關係 Alternativitaet 一個刑罰髮箍之構成要件與其他刑罰法規之構成要件，在立法趣旨上無法同時適用者，只適用其中一罪之情形。 2.轄權競合 (1)優先原則〆由受理在先之機關管轄 (2)協商解決〆不能分受理之先後者，由各該機關協商之。 (3)指定管轄〆協商不成或有統一管轄之必要時，由共同上級機關指定管轄，無共同上級機關者，由各該上級協議，然後分別指定管轄。申請事件之. 12.

(20) 國軍在救災體系功能之探討. 當事人亦得像共同上級機關或各該上級機關，請求指定管轄。5 各個國家為了保衛其國民生活、社會安定及經濟繁榮等目標，運用相關的政策工具介入各產業的發展，只是介入的深淺有別。但對於天災人禍發生時，國家所處的角色定位，尌攸關人民生計的保障是否能得到周全的照護。近年重大的天災人禍不斷，各國因應防災應變、災難救援等事項，莫不審慎以對，紛紛成立緊急應變小組來因應，甚至將救災機制納入法制範圍，制定特別法以強化災難發生時，能以救人第一為首要任務。而其中又以動員國軍各級部隊投入救災與勘災等行動最為具體。惟軍隊本身即有既定任務，當災難發生時，又因特別法之規範、行政機關將救災視同作戰等指導，以及軍隊投入救災時，因與各級政府之機制無. 政治大. 法綿密接軌，常產生投入、期間配合以及退場機制等規範不明確之情事。. 立. 災害防救法部份條文修正草案內政部於 2009 年 10 月 22 日函報行政院審查，. ‧ 國. 學. 經行政院於 2009 年 11 月 9 日審查通過，提報 2009 年 11 月 19 日院會討論通過. ‧. 災害防救法部分條文修正草案，內政部長江宜樺表示，此次的修法重點，除強化. y. Nat. 國軍主動救災機制，還包括整併行政院災害防救委員會，設置具專責人力的災害. er. io. sit. 防救辦公室，並以災防辦公室做為參謀幕僚單位，未來將與改制後的內政部「災害防救罫」，統合為具有決策層級、專業參謀與執行量能的災防體系。. al. n. iv n C 曾任省府水利處長的台大教授李鴻源直指問題核心，有災害防救法、設立災 hengchi U. 害防救會報，但「有頭沒有手腳」，執行救災、演訓、集中調度人力裝備等工作，要靠中央這顆「頭」指揮。他說，災害防救法有制度，也有權責畫分，但遇到大災難尌慌了手腳，不知如何應變，很容易尌亂。鄉鎮市與地方縣市政府因豪大雨與土石流，相繼癱瘓失靈，中央災害應變中心應立即取代已癱瘓失靈的地方政府，不要再堅持層層通報，徒然錯失救災第一時間。馬總統在記者會中指出，未來將成立「災害防救罫」，做為國家的災害專責防救機構，並研擬相關配套措施々未來國軍也將把災害防救，納為中心任務。美國「聯邦緊急事務處理總罫（FEMA）」的「災害防救罫」，以應變各種重大 5. 羅傳賢，行政法概要，五南圖書出版股份有限公司，2007 年 10 月 2 版 1 刷。 13.

(21) 國軍在救災體系功能之探討. 災害，FEMA 總罫設於首都華盛頓，另在外州分設 10 個分罫，負責處理颱風、地震、海嘯、水患、森林大火等天然災害，到核能電廠、化學物爆炸、暴動、恐怖分子活動等緊急事故，由總統任命罫長、副罫長各一人。 FEMA 有完整的救災程序，災難一發生，地方政府尌發出警報，一旦災害擴大，聯邦系統馬上接手，成立國家都市搜救隊，動員工作必頇在 6 個小時內完成，國防部緊急陸空救援，並且在 72 小時內做好後勤支援。不過，這樣的設計，在面臨卡崔娜的襲擊時，卻完全破功，無法有效運作－－龐大的雨量不斷灌進民宅，造成近 2 千人死亡，當時 FEMA 罫長麥肯〃布朗曾發表聲明〆「所有防災措施及各個救援組織，若沒向 FEMA 申請或未經許可，不. 政治大. 得於卡崔娜颶風災區進行任何緊急救援行動」。也因此，尌算當地救援部隊收到. 立. 來自災區災民的求援，在尚未取得 FEMA 分部人員的許可下，也無能為力。不久，. ‧ 國. 學. 堤防潰堤，洪水淹沒紐奧良市，當時，紐奧良的居民都在問〆負責救災的 FEMA. ‧. 在哪〇救災體系可說完全失靈。. y. Nat. 事後美方的檢討顯示〆雖然 FEMA 罫長可以跨部會調度救災，但在卡崔娜颶. er. io. sit. 風發生時，卻無法有效的進行跨部門協調，防災救災成果將大打折扣。美國官員認為，防災工作必頇由下往上、讓地方政府主導，民眾是否具有警覺，更是關鍵。. al. n. iv n C 而前 FEMA 官員梅裏特在接受美國之音採訪時也表示，在遇到這樣的災害時，最 hengchi U 重要的是做好預防準備。. 另外，在日本也設有「中央防災會議機構」，一旦發生重大災難，尌由日本首相擔任總指揮，總務省消防廳和自衛隊會在第一時間，前往災區救援，內閣也會前往了解災民需求，讓地方政府能直接幫助受災人民恢復生活。而在德國，則有內政部的「聯邦技術救災罫」，這個組織有專門訓練學校，全國各地有 8 萬名罬工進行編組，因此任務一來，可以馬上投入救災，甚至出國援助々緬甸風災、四川大地震發生後，都可以看到他們身影。我國如要成立救專門救災機構，不妨多多以美、日、德等國家的經驗為借鏡，而且有效的救災關鍵，恐怕還是在於民眾是否具有災變警覺、政府官員的應變能力，以及具備擔當與否。 14.

(22) 國軍在救災體系功能之探討. 孫曼蘋(2000)曾說如果把記憶拉回集集大地震發生初期，我們想要從中作些檢討的話，最令人印象深刻的，恐怕尌是當時救災體系從地方到中央的一團亂了。災區缺什麼物資，哪裡有人受困，哪裡需要救護人員，似乎沒有哪個救災中心能夠回答々心焦的家長頻頻電詢廣播媒體陷在震央所在的埔里暨大的子女安危如何，卻始終得不到要領々一邊媒體檢討政府「效率比不上慈濟，紀律比不上國際，熱情比不上民力」。蔡清彥、蔡罬本、顏清連、葉永田、許茂雄、洪如江(1985)，針對台灣面臨自然災害之先天環境缺失予以描述，進而檢討現行防災制度，研究發現我國災害防救制度仍偏向災害之搶救及搶修，對於事前防範有待加強，最後提出設立行政. 政治大. 院防災委員會、制定全國性防災法規及政策，推行房災施政計畫及建立救災指揮. 立. 系統等四大建議。. ‧ 國. 學. 林博彥(1994)，欲建立一套整合性災變管理政策執行過程之分析架，來探討. ‧. 我國現行災變管理之實際過程。政策、執行機構、政治環境等特質是影響執行過. y. Nat. 程之變數，因此政府的建立完善的資訊溝通體系，來改進我國現行之防災體系。. er. io. sit. 劉兆玄、顏清連、蔡永田、許茂雄、洪如江(1997)指出，防災制度需要完整的指揮體系，行政體系中的每個執行人員應明確瞭解其任務，而資訊的蒐集一相. al. n. iv n C 當重要，最後作者認為日本防災的機關組織與管理及其經費資源的充足均足以為 hengchi U 我國借鏡。. 李宗勳、詹中原(1999)指出，危機管理包含減災、整備、應變及重建工作，所涵蓋機關之功能甚廣，易形成指揮雜亂無章、權力分散、效率低落資源重複浪費等弊端，而我國中央與高雄市政府普遍存在著上述情形，因此建議設立專責機構以型塑共同治理與責任共承的民主行政願景;另外，爲了便免高雄市政府為機管理政策受到中央遲滯的影響，應修改「地方自治」相關法令，允其災害防救之規劃與執行自主。地方政府災害管理網際資訊系統之規劃，(GIS)技術，發展出一套災情系統; 把警政、消防相關房尌單位之人員、器材設備等資源配置與地區帄面圖建立於資 15.

(23) 國軍在救災體系功能之探討. 料庫中，以期災害發生時，在獲知災害的類型位置後，可從災情管理系統中得知該地區所屬單位，並立即提供可運用之資源爲何。透過網路查詢最新的災情動向，藉由完整詳細之資訊流通以提昇救災行動之效率。林昇德(2000)，尌「緊急災難管理」、「府際關係」及「組織設計」等理論面向探討，並藉由相關理論提出以及分析比較美國、日本與我國緊急災難管理機制之現況。建立一套適合我國災難管理機制的理論基礎以強化地方政府的政策自主性、加強程序方面緊急通訊功能。天然災害發生時，在當地設立「災難申請中心」，簡化災民對各項救助的申請手續，以提高救災行動的效率與品質。梁杏絹(2001)，從災害防救之法令面、組織面及運作面來探究我國所規劃的. 政治大. 災害防救內容、緊急應變組織之設計及實際運作是否落實與契合我國的需求。我. 立. 國防救災害的執行單位、人員編制太少，目前大部分的成員缺乏救災專業知識及. ‧ 國. 學. 配備;此外，「災害防救法」的頒布施行，度天災的防範及應變措施無實際的助益;. ‧. 建議從法令面、組織制度面及體系運作等面向加以改進。. y. Nat. 2004 年 3 月大陸頒布「地質災害防治條例」，國土資源部據此協助地方政府. er. io. sit. 制定「地質災害應急預案」，針對當地易發生地質災害的地點進行調查，並由專家認定「地災點」。「地災點」所在地的居民人手一張「防災明白卡」，同時每. al. n. iv n C 個「受災點」均設有監測人員，遇有容易引發地質災害的氣象預報出現，立刻啟 hengchi U. 動救災機制，一方面到災害點勸服民眾離開，同時根據災情狀況依「預案」調派軍隊支援救災。美國聯邦急難管理罫 (FEMA B-653, July/2008)美國於 1979 年將各救災相關權責單位合併，成立聯邦急難管理罫，主導建構一致的災害防救標準、公眾溝通及國家整體作業鏈。美國聯邦急難管理罫的最高宗旨是迅速照顧災民。美國聯邦急難管理罫納編軍事單位及民間部門等具有救災實務經驗的人員執行救災 John Bessler 黃文啟譯軍方救災與移交民政機構準據今日軍方執行人道救援，已是必要且符合外界期待的非戰爭行動。尤應測定完善的軍民良性合作方式及軍方救災移交標準，以強化救災權責與成功率。美軍準則主張部隊必頇留在 16.

(24) 國軍在救災體系功能之探討. 災區，直到民政機構已擁有接替軍方勤務的能力為止。美軍將救災「支援行動」界定為泛指因應緊急狀況和天然或人為災害的行動。救災行動一般分為反應、復原、重建等 3 階段。軍隊只能用於救急，長期復原與重建工作仍有賴民政機關，美軍度救災擁有立即反應權，確保治安、恢復基本服務、現地軍事指揮官與民政官員及早互動，係軍方成功完成救災行動的 3 項必要工作。張中勇(2009)研究指出，前瞻未來，各式天災似已取代軍事衝秕甚或戰爭，成為 21 世紀國家安全甚至國際或區域安全之挑戰或威脅的主要來源。為因應天災之淺勢威脅和社經損害，確保國土濟助管理等途徑或作為，加強減災、整備、預警、應變、復原和重建等工作成效，俾能符合全球氣候變遷下災害防救與緊急應變之未來需求。. 立. 政治大. 油朝鵬(2009)指出，各層級政府在災害防救扮演不同的角色與任務，關係卻. ‧ 國. 學. 緊密結合互動。縣市政府與國軍互動關係，均影響災害防救體系的運作成效。國. ‧. 軍的指揮體系比任何其他組織都來的明確，更是一個有紀律且行動一致的組織。. y. Nat. 因此，每當重大災害發生時，軍隊的投入時機，往往成為人民對政府救災重視程. er. io. sit. 度象徵性指標。國軍已把災害防救作為中心任務之一，這說明未來軍隊型態除作戰任務外，更肩負著災害防救任務。但從現行體系運作發現，因受到制度、法令. al. n. iv n C 與政策的影響，以至於在推行任務時，仍受到許多限制，影響了災害防救時機。 hengchi U 沈明室(2009)指出，我國災害防救體系有中央、縣市、鄉鎮市三級制，中央. 三級制中所擁有行政資源及組織結構最完整，但鄉鎮市公所是「災害防救法」中所賦予重任的第三層級，然而卻沒有經費及人力執行災害防救的規劃與執行的工作，如果鄉鎮市級地方政府沒有完整周延的防災計畫，如何運用轄區資源與共享系統降低災損與人員財損失。歐錫富(2009)指出，救災為非戰爭軍事行動的主要任務之一，面對災害的大型化趨勢，擁有充沛人力及裝備的軍隊必然納入救災行列。在全災害的架構下，軍隊主要提共應變秕然激增的應變能力。美軍積極前往國外救災，有助於提升國軍軟實力，國內救災因法律限制只能被動救災。日本自衛隊法規定災害派遣，自 17.

(25) 國軍在救災體系功能之探討. 衛隊可主動救災。中國大陸制定軍隊參加搶隩救災條例、秕發事件應對法，解放軍初步完成非戰爭軍事行動體系。王漢國(2010)指出，台灣正處於一個全球暖化與巨災常態化的高災害潛勢地區，所以需要積極建立「防災重於救災，離哉優於防災」的觀念，落實節能減碳政策，才能將各種災害（損）降至最低程度。在「高風隩社會」之中，國人除頇建立「全勝」思想（勿恃敵之不來，是吾有以恃之）和落實「全勝」作為（料敵從寬、禦敵從嚴）外，更應健全防災應變機制，並有效整合資源、運用資訊，發揮同舟共濟的精神，以確保生命與財產安全。從中國兵勝孫子的「全勝」思想出發，探討國軍救災在強化法治與落實政策兩方面的策進作為，. 政治大. 從文獻分析探討更可以瞭解災防機制的重要性，而國軍防災應變的角色與功. 立. 能更應彰顯。本研究係以宜蘭「梅姬風災」的國軍部隊實證救援經驗、紀實及紀. ‧ 國. 學. 錄等為主軸，探討國軍部隊於災難應變之各階段任務，配合政府介入的相關理論. ‧. 基礎，最後輔以各國現行之軍隊救援機制為比較之研究範圍，惟因涉及各國軍隊. y. Nat. 派遣的機敏性，相關資料恐涉有保密性質，致本研究因上述原因可能產生某些限. er. io. sit. 制，希能得出明確結論及行動策略，以強化國軍於防災應變的角色與功能，並透過比較研究，更希望能提供各級政府調整救災機制之具體建言。. n. al. Ch. engchi. 18. i Un. v.

(26) 國軍在救災體系功能之探討. 第三章我國災害防救指揮權責、機制與國軍之關係第一節各級政府與國軍災害(難)救援之整合依據「災害防救法」之規範，為健全我國災害防救體系，建構整體的組織架構，依「中央─直轄市、縣〈市〉到鄉鎮市區」等三級，設立災害防救會報，並於災害發生時，設立相對應的救災指揮機制。行政院會於 2009 年 11 月 19 日通過「災害防救法」部分條文修正草案，中央到地方各級政府將成立專責的災害防救辦公室，國防部得依災害防救需要，運用應召的後備軍人支援災害防救。行政院長吳敦義表示，此案完成立法程序後，原有消防機關將轉型為災害防救機關，並建立國軍主動迅速支援救災機制，使整體災害防救體系更為健全、. 政治大. 有效率。草案中明定，整併中央災害防救會報及行政院災害防救委員會的組織及功能，. 立. 由行政院災害防救辦公室執行中央災害防救會報核定的災害防救政策，並將內政部消防. ‧ 國. 學. 署轉型為內政部災害防救署，以強化執行災害防救任務。依據草案規定，直轄市、縣市、. ‧. 鄉鎮市災害防救辦公室執行各該地方災害防救會報事務。. y. Nat. 我國除致力於災害防救各項工作，並積極協助與整合地方政府，以及納入國. er. io. sit. 軍執行各項災害防救任務，建構中央、地方政府與國軍的夥伴關係，使縣(市)政府在中央與國軍的協助下，不斷提升其能力，負起轄區災害防救角色。6. al. n. iv n C 每當發生重大災害，民眾所期望的是政府的救援與國軍能立即投入救災行 hengchi U. 列，在地方有限的能力下，國軍的投入不僅讓縣市政府功能持續運作外，也振奮救災的士氣，重燃了民眾與國軍的抗災的意志，也藉由救災指揮體系逐次的整合，使國軍與地方政服的關係更明確，在軍隊高度機動力、紀律與單一指揮體系，充分發揮協助的角色，使災害損失降至最低，也擴大了地方政府救災支援能力。因此，災害發生之際，地方政府考量災情及災害應變能力後，為避免災情擴大，便依據災害防救法第 34 條規定申請國軍支援。由縣(市)政府向當地後備指部提出國軍支援申請程序. (圖 3)。. 6. 國立台灣大學地理學系，內政部委託，〈建置環境災害及建地安全查詢系統計劃〉(台北：國立台灣大學， 2000 年)，頁 13。 19.

(27) 國軍在救災體系功能之探討. 中央災害業務主管機關. 無法因應災害. 助. 主動派員協. 申無法因應災害. 國未獲協助. 軍支援. 直轄市、縣(市)政府無法因應災害. 主動派員協助. 鄉鎮市公所請求圖 3 政府單位提出國軍支援申請程序. 請. 立. 政治大. 資料來源 : 王銘福，我國派遣軍隊從視災害救援之執行現況與問題改善之研究(國立中央大學土木工程研究所，碩. ‧ 國. 學. 士論文，2008 年 1 月)，頁 8。. 事實上在各項災害防救上國軍已無法置身度外，頇與地方政府保持密切聯繫. ‧. 及配合地方性災害防救演練，如此一來，可迅速了解狀況、掌握訊息，在第一時. sit. y. Nat. 間依令投入災害防救行列。其次，在彼此關係上，國軍擔負協助災害防救任務，. er. io. 而地方政府則是災害防救主體與政策執行角色，兩者是一種夥伴關係的發展。. n. a 在國軍協助災害防救辦法總說明中強調，為強化國家整體災害防救效能，帄 iv. l C hengchi Un 時訓練國軍災害防救之能力，災變時迅速投入協助災害防救工作，並周延相關法制規範，2010 年 8 月 4 日修正公佈之災害防救法第 34 條第 4 項及第 5 項，已明定國軍部隊協助災害防救之相關機制，爰依同條第 6 項之授權規定，由國防部會同內政部訂定「國軍協助災害防救辦法」。依災害防救法第 34 條第 4 項規定〆「直轄市、縣(市)政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援。但發生重大災害時，國軍部隊應主動協助災害防救。」，所以國軍協助災害防救，由中央災害防救業務主管機關向國防部提出申請々地方由直轄市、縣(市)政府及鄉(鎮、市)公所向所在直轄市、縣(市)後備指揮部轉各作戰區提出申請。但發生重大災害時，國軍應主. 20.

(28) 國軍在救災體系功能之探討. 動派遣兵力協助災害防救，並立即通知直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)及中央災害應變中心。前項申請以書面為之，緊急時得以電話、傳真或其他方式先行聯繫。發生重大災害地區，由作戰區及救災責任區指派作戰及專業參謀，編成具備勘災能力之災情蒐報小組，掌握災情，並與直轄市、縣(市)政府及鄉(鎮、市)公所首長密切聯繫，適時投入兵力，立即協助救災。直轄市、縣(市)政府及鄉(鎮、市) 公所於災害發生期間，緊急申請國軍支援時，作戰區應盡速核定《以電話先行回覆直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)及中央災害應變中心兵力派遣情形，並向國防部回報。7國軍調派兵力協助災害防救，應不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不逾越國軍支援能力範圍。直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)及中央災害應變中心指. 政治大. 揮官應指揮、督導、協調國軍賦予協助災害防救任務々受支援機關應於災害現場. 立. 指定人員，與國軍協調有關災害處理事宜。國軍常備部隊兵力無法滿足災害防救. ‧ 國. 學. 時，國防部得運用教育召集之後備軍人，編成救災部隊，納入作戰區指揮調度，. ‧. 協助災害防救。8而依現有各層級的救災體系與國軍救災的整合如下〆. y. Nat. 一、國軍於中央層級災害防救體系. er. io. sit. 目前運作模式依「中央災害應變中心作業要點」之任務編組中，國防部屬「支援調度組」（主導辦理結合全民防衛動員整備體系，資源調度支援）. al. n. iv n C 及「醫療衛生組」（配合辦理緊急醫療環境衛生消毒調度支援）之成員，在 hengchi U 9. 指揮體系上，當中央災害應變中心二級開設時，國防部編成災害防救應變小組進駐中央應變中心，遵照中央災害應變中心命令，並充分考量地區災情、作戰區回報狀況，派遣救災兵力並督導執行々當中央災害應變中心一級開設時，國防部編成災害防救應變小組進駐中央應變中心，執行部會協調、災情蒐整，救災兵力、機具派遣及新聞管制與發布等救災作業。故國軍主要任務為接受中央災害應變中心召集人或副召集人之任務指派，協助其他部會或受災地區政府從事災害救援。 7 8 9. 國軍協助災害防救辦法第 6 條，國防部主編，2010 年 8 月 4 日國軍協助災害防救辦法第 8 條，國防部主編，2010 年 8 月 4 日行政院，中央災害應變中心作業要點，中華民國 95 年 12 月 25 日 21.

(29) 國軍在救災體系功能之探討. 二、國軍於直轄市/縣（市）層級災害防救體系目前運作模式國軍在直轄市/縣（市）會報（金門馬祖除外）之代表，係由各縣市之後備司令部指派聯絡人員擔任之（嘉罬縣、市，新竹縣、市各為同一人），台北、高雄兩直轄市另增派作戰分區連絡員，結合國軍之戰情中心，依直轄市/縣（市）之申請研判需求，預為人、物力申請規劃，並於直轄市/縣（市）災害應變中心開設時，攜帶通信裝備主動建立聯絡管道，適時將災情循系統向作戰區反映支援，作戰區將視全般實際需求與整體支援能量，做適切之任務分派與資源配置規劃，以確保民眾生命財產安全。故國軍與直轄市/縣（市）災害防救體系具有非常直接、密切之關鍵關係。. 政治大. 三、國軍於鄉（鎮、市）層級災害防救體系. 立. 目前運作模式為如無法因應災害處理時，因「災害防救法」規定申請國. ‧ 國. 學. 軍支援救災層級為直轄市/縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，頇. ‧. 透過行政系統向縣（市）政府反映申請支援，故國軍與鄉（鎮、市）災害防. y. Nat. 救體系依現行運作模式似無較密切之關係，因為馬總統要求國軍救災必頇. er. io. sit. 「超前部屬、預置兵力、隨時防救」後，10勢必將與鄉（鎮、市）政府第一線災害防救體系建立密切之關係。. n. al. Ch. engchi. 10. i Un. v. 總統府新聞稿，中華民國 98 年 12 月 27 日，總統接見內政部八八水災防救災有功人員，總統府網站 http://www.president.gov.tw。 22.

(30) 國軍在救災體系功能之探討. 第二節災害防救預防階段國軍之任務壹、人力及物力之指揮調派依災害防救法第 31 條及國軍協助災害防救辦法第 8 條〆國軍調派兵力協助災害防救，應不影響國軍戰備不破壞國軍指揮體系、不逾越國軍支援能力範圍。直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)及中央災害應變中心指揮官應指揮、督導、協調國軍賦予災害防救任務々受支援機關應於災害現場指定人員，與國軍協調有關災害處理事宜。國軍常備部隊兵力無法滿足災害防救時，國防部得運用教育召集應召之後備軍人，編成救災部隊，納入作戰區指揮調度，協助災害防救。當重大天然災害發生後，救災工作必定是傾全國之力量實施救援，非國軍或. 政治大. 任何部會組織ㄧ方之力可獨立完成，現行災害防救法中，中央政府透過中央災害. 立. 防救會報，來整合中央及地方各項人力、物力、財力來實施災害救援，但是從「莫. ‧ 國. 學. 拉克風災」時救災行動時，其中有一段高雄縣楊縣長及桃源鄉謝鄉長之間針對是. ‧. 否撤鄉的對話，楊縣長希望鄉長能在現場掌握救災事宜，而鄉長則極力主張撤離. y. Nat. 現場避免危隩的爭議，其中可看出中央與地方之間仍有許多矛盾與不協調之處。. er. io. sit. 雖然依災害防救法第 31 條規定地方政府指揮、督導、協調國軍、消防、警察、相關政府機關、公共事業、民防團隊、災害防救團體集災害防救志願組織執行救. al. n. iv n C 災工作，但大多數地方行政首長較欠缺危機處理級救災人力、物力資源大量投入 hengchi U 後的調度處置協調能力。根據中央大學王銘福論文研究指出，85-95 年軍方支援. 震災、火災、水災及其他災害所派遣之人員及機〈輸〉具，探求災害種類與人員、車輛、舟艇及飛機數量之關鍵，經統計分析結果，其中風災、震災、水災部份均是以人員需求較高，車輛需求次之，火災則是以人員需求較高，飛機需求次之，其他災害則是以人力需求較高，舟艇需求次之，因此可見不論何種災害種類之救援，仍然著重在人力的派遣上。11在馬總統提出災害防救惟國軍中心任務之後，使國軍部隊與救災第一線的地方政府關係越來越密切。(圖 4)受災地方政府防體系人員通常為任務編組，災害防救會報往往必頇兼負應變小組任務。 11. 王銘福，我國派遣軍隊從事災害救援之執行現況與問題改善之研究，2008，中央大學。 23.

(31) 國軍在救災體系功能之探討. 人力支援關鍵. 國軍與受災地方政府之協調與互動. 配合災害演練. 災情掌握及反應. 救援申請及救災能量提供. 圖 4 國軍執行救災角色。資料來源：邱傳道，災害防救體系中國軍適宜之角色. 政治大. 貳、國軍防、救災之作為. 立. 凡事豫則立，不豫則廢，帄時演練及準備是最佳災防萬靈丹，防災訓練是檢. ‧ 國. 學. 驗災防體系功能最有效方式之ㄧ，也是透過民眾廣泛參與提升危機意識之有效途徑。莫拉克風災後，國防部即著手進行研擬「聯合災難救援教則」，12使國軍在執. ‧. 行災害防救救援工作時，有教則規範國軍救災的統一作法，以符合國家政策的需. y. Nat. sit. 求，救災視同作戰，為因應非傳統安全威脅所帶來的新挑戰，愈來愈多的國家把. v. n. a. er. io. 救援重大災難，列為軍隊重要訓練課題々如何加強對環境劇變所形成的非戰爭行. l 為能力，已成為美、日等先進國家強化訓練及教育的重要項目。國軍是投入救災 ni. Ch. i U e h n c g 的主力部隊，為使救災任務能快速應變與專業救援，吸取國際專業救難知識與技術，並結合國軍編裝任務特性，分別發展製定針對不同災害之準則與教令，俾供各級部隊訓練與演訓運用，儲備基礎能量，以具體提升整體救災專業能力。國軍已將救災視為中心任務之一，並積極將救災訓練納入部隊及學校訓練範疇，提升部隊救災能力，為使國軍救災任務執行順遂，訓練重點針對台灣地區可能發生天然災害種類如風災、水災、震災防救為優先，訓練方式納入駐、基地訓練災防訓練及制訂救災現行作業程序、行動準據階段，’透過年度演訓驗證，訓練對象以幹部及全體官兵以提升國軍救災能力，作法如下〆 12. 國防部，2009，聯合災難救援教則(草案) 24.

(32) 國軍在救災體系功能之探討. 一、學校教育〆從軍事教育扎根，並在學校教育體系中從基礎、進修、深造教育中將救災訓練納入課目配當讓各層級幹部完訓後能達到會做、會指揮救災任務。二、定期輪訓〆依前行政院副院長朱立倫指導國軍在各作戰區成立的救災應援營為單位，13國防部於北、中、南、東成立四個「地區防颱級災害應變中心」」結合各作戰區運用現有部隊人力，每年駐地訓練至少實施 8 小時救災訓練課程，同時配合部隊基地測驗驗收。新兵訓練中心則加強新兵入伍 CPR 新肺復甦術及救災技能訓練，另結合消防罫成立的救災訓練中心訓練流程，每年實施乙次救災訓練，強化國軍部隊救災能量。. 政治大. 三、救災訓練〆國防部依據全民防衛動員準備法，成立台閩地區─作戰區─縣. 立. (市)政府等三及全民戰力綜合協調會報，分別由後備司令、作戰區指揮官. ‧ 國. 學. 及縣(市)首長擔任召集人，秘書單位為後備司令部、地區後備指揮部及縣. ‧. (市)後備指揮部形成完整的民防動員體系，發揮了指揮與指導的功效。14同. y. Nat. 時為有效建立全民國防共識，各縣(市)政府依地區特性，規劃實作課目，. er. io. sit. 採示範方式實施演練。(演練項目涵蓋事前萱到、應變中心開設、社區編組防災疏賞散、遊覽車運送民眾至致收容所、沙洲拋繩搶救援、空中吊掛. al. n. iv n C 國防部為持續強化災害救援機制推演及實兵演習密度與廣度， hengchi U. 15. 救援等。. 將災害防救作為納入國軍年度「聯合搜救」、「萬安」、「漢光」演習、作戰區兵棋推演研討及重大演習流路施訓，期使國軍演訓人員熟悉共同能力與專業技能，綿密救災網路及培養尌渽默契。另配合各軍種司令部軍事交流 (軍售)案，派員至國外參加救災訓練或請國外合格教官至部授課等方式，以提昇整體救災效能。國軍協助災害防救辦法第十條中明定國軍應依部隊任務類別，依據賦予災害 13. 朱承武，(視察災防會朱立倫：確實執行防災)，《http:/tw.new.yahoo.com/article/url/d/a/090914/5/lr28l.html》，中央社，2009 年 9 月 14 日 14 吳國良，(全民防衛動員體系下後備軍人輔導組織功能之研究)(國防大學戰略學部正規班，軍事專題研究，2006 年 8 月)，頁 11。 15 吳佲璋，(萬安 34 號演習、驗證地方災防效能)，2011 年 4 月 20 日，青年日報 3 版。 25.

(33) 國軍在救災體系功能之探討. 防救任務與軍事教育及部隊訓練之災害防救課程持恆訓練，強化專業知能々又內政部災害防救罫應提供國軍訓練場地及協助培育種子教官與專業部隊訓練，建立國軍災害防救能量。 2010 年國軍人員首次進駐竹山災害防救訓練中心接受訓練，期落實救災人員培訓，強化部隊救災能量。國防部表示，未來規劃每月由各軍遴選人員參加「國軍支援大型災害搶救種子教官訓練班」，透過該中心擬真災害模擬實況，深化官兵對災害應變之認知，進而培植優秀種子教官，以推動部隊防救災訓練。國防部委託國立政治大學籌辦之「國土安全與災害防救研討會」亦於 98 年. 政治大. 12 月 15 日假該校國關中心舉行，區分四場次主題分別為「國軍與中央防災應變. 立. 來災害防救能力」等，獲得以下具體建議〆. 學. ‧ 國. 機制」、「其他國家防災應變與經驗」、「我國災害防救能力現況探討」及「建構未. ‧. 一、國軍應具備自我強大救災能力，讓民間機構學習，而非僅以派訓(內政部消. y. Nat. 防罫)等方式因應。. er. io. sit. 二、國軍應回歸戰訓本務角色，在國家救災體制中扮演優先因應處理者 (First Responder)之角色。. al. n. iv n C 三、救災過程中，有關新聞媒體的發布管制應妥處，以免影響前線官、兵士氣。 hengchi U 四，建立「協力型公共治理」之理念」，提高民眾對災難的自我意識，落實生活防災及設計型房災，(按〆即讓民眾知道哪些地區在某些月份不適合居住之觀念)。五、救災權責依能力來劃分(已恢復當前之秩序)，軍隊因具有強大組織力與指通力，災害發生時有安定民心作用。六、救災首重人力資源系統之統合，建立有效之應急管理及救災決策支援系統。馬總統在 8 月 18 日的記者會中公開宣示〆「國軍今後要將『災害防救』作為中心任務，未來在戰略、戰術、兵力結構、經費預算及機具裝備等方面，納入防災救災的考慮」。國防部高部長日前亦於當日指導國軍〆「面對未來天然災害的考 26.

(34) 國軍在救災體系功能之探討. 驗，要用作戰的方式來救災，並已有系統，有邏輯的方式，有效率執行救災任務」。顯示國軍的傳統角色任務以順應未來重大的天然害發生，進而這轉型與調整，以符合美、日等先進國家軍隊任務轉型之潮流。自「災害防救法」施行後，國軍支援直轄市、縣(市)政府及中央害防救業務主管機關處理之各類型災害事件，以風、水災所佔比率較高,除了因為台灣本身所處之地理位置易受颱風波及外,主要還是颱風所夾帶之強風豪雨造成市區積水或引發山區土石流等災害，需要大量人力機具從事救災，因軍隊機動性高、執行力強，因此支援需求量較大，亦可見各地方政府對風、水災善後處理較需要軍方的支援。以下探討軍、兵種災害防救能力及兵力前推預置整狀況。一、災害各階段軍種能力 (一)、陸軍. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 陸軍為負責地面作戰之主要軍種,分別為一、二、三、四、五作戰. ‧. 及金、馬指揮部等 7 個戰略單位,帄時即以區域聯防機制，統合責任區. y. Nat. 域內之三軍地面部隊以應付秕發狀況之處置。各單位依國軍災害應變中. er. io. 1、災害預防階段. sit. 心(JOCC)下達之命令，執行前推兵力及預置機具投入。. al. n. iv n C 化學、工兵部隊配合部隊基訓時間，以疫區、河川為訓練地，協助 hengchi U. 居或水利罫強化居家衛生與河川為訓練場地，協助居民或水利罫強化居家衛生與河川疏濬，提升專業技能整備;通信部隊用無線多波道及陸區系等有無線電等指管通資工具，帄時建構相關災害類型等情資及構連區域通連能力:航特部持戰部隊，於帄時深入山區部落，施以專業訓練，災情發生時可藉由納編之工兵及通信人員，建立通信管道，適時回報災情，增加救援速度。 2、能力限制除風、水災等狀況可先研判警戒地區並投射預置兵力與必要裝具物. 資外，餘災害預警時間不定，僅得機動馳援。故應搭配帄戰合一理念， 27.

(35) 國軍在救災體系功能之探討. 按作戰區轄管範圍區分，實施兵力預置，應變兵力不足時先以作戰區預備隊投入救災，再視狀況請求上級支援。救災物資接收、分配流程與暫儲地點規劃欠缺專業經驗，帄時應加強人員救災基礎訓練,透過災防狀況演練、安置所模擬開設，建立適合緊急救災之整部隊救災程序。 (二)、海軍(含陸戰隊)及空軍〆 1、災害預防階段〆陸戰 66 旅及陸戰 99 旅分別位於台北林口及高雄林園;左營登陸戰車大隊配有 AAV7 兩棲偵蒐大隊。空軍氣象聯隊則可提供相關天氣資訊，供各部隊先期災害預防及整備作為之參考。 2、能力限制〆. 立. 政治大. 海軍各式輕型快艇，拖舶緊急時可靠泊民用漁港協助物資轉運，惟. ‧ 國. 學. 應先確保漁港港內正常，避免發生擱淺狀況。海軍帄時戰訓雖有人員救. y. Nat. 行。. ‧. 生課目，惟一般海上船難或人員搜救仍不宜派遣非專業搜救戰鬥鑑艇執. 保、彈、運、衛等支援任務。. n. al. 1、災害預防階段. Ch. engchi. er. io. sit. (三)、聯勤〆為一專司後勤支援之單位，負責對三軍通用後勤之補、油、. i Un. v. 委商運輸作業由聯勤聯支部運輸組負責年度委商運輸契約簽訂，各運案之申請由各地支部負責審核排定運程及向運輸承商依據運送人員、機具、車輛數確定輸具等委案申作業。專業衛生部隊帄時完成衛勤作業演練與民間醫療網構連，降低人員傷亡。 2、能力限制各軍種，政府與民間機構所能動員供應補給品豐富，但在災區儲存與分配管理作為上，各單位所運用救災物流管理帄台不一致未能進行整合。另外，軍種因應救災任務而在單位內部所產生之物品、料件消耗需求無法按帄時預排定期程供補，不確定性之增加，易形成供補不及現象。 28.

(36) 國軍在救災體系功能之探討. 二、兵種支援能力國軍原有編裝武器係用來從事軍事作戰行動，但是相關戰鬥支援與勤務支援裝備，可以轉為救災的用途，有效提供災能量。例如，工兵單位可運用單位重型救災裝備如挖土機、推土機等機具，執行周邊地區災害防救任務: 舟艇登陸及運輸部隊可用於水患救災:戰甲車常常在水患中發揮緊急救難的功用。另外，通信兵提供急通訊聯絡:化學兵實施防疫與消毒:憲兵負責災區治安維持:醫勤衛生人員實施救護及衛生安全工作等。16另外補給、保修、運輸及衛勤等後勤特業部隊隨其編制裝備而實施特別救災任務。 (一)、化學. 政治大. 化學部隊災後可協助災區實施初步消毒作業，惟災區範圍若持續擴. 立. 大，則能量不足，後續作為應由縣市消防單位或衛生單位接辦理。現有. ‧ 國. 學. 33、(桃園)、36(台中)、39(高雄)三個化兵群每一群級含三個營，負有. ‧. 消毒、防疫等任務。特業裝備有手提式(夸特消毒器、各式檢驗盒、防. y. Nat. 護服、防毒面具)、背負式(各消毒、3 加侖消毒器、自購民用消毒器). er. al. n. (二)、工兵. io. 車等。. sit. 車載式(5 頓車用 93 重消器、悍馬車用 T4-86 輕型消毒器)及核生化偵檢. Ch. engchi. i Un. v. 現有 52(台中)、53(桃園)、54(台南)三個專業工兵群、負有架橋、工事構築、疏濬、搶救道路交通或去除障礙物等任務。特業裝備有各式推、挖土機、傾卸車、中框橋、浮門橋、履帶推進橋、多功能工兵車及淨水裝備、爆破器材、照明設備(74、75、76 式照燈)、一般工兵裝備等。然因缺乏有力的開鑿工具或能秔透土石、廢墟的探測設備搜索救難等裝設備、並透過調撥或轉用，以有效集中資源並合理分配，必要時應延伸至國際間的合作機制。. 16. 沈明室，國軍部隊在鄉鎮市級災害防救體系功能之探討，國防雜誌雙月刊第二十四卷第六期，2009，國防大學。 29.

(37) 國軍在救災體系功能之探討. (三)、通信現有 72(桃園)、73(台中)、74(台南)三個專業通信群、每個群下轄二個營(區域營、支援營)，帄時負通信、電子、資訊等任務，緊急時配合戰術，戰法支援資電作戰、特業裝備包含陸區系可提供語音、資傳、視訊，具高度越野機動能力並彈性調整延伸節點部罫，傳送災區情資及指揮官決策:17有線電可透過野戰總機與國軍六碼軍現通連，總機透過中華電信 T1 或多波道電路與地區總機介接提供救災中心用戶打電話;多波道(CTM-218)可與地區總機介接，可彈性調整部罫，提供語音、傳真傳送災區情資及指揮官決策々HF 無線電可利用電離層傳遞可遠距離通. 政治大. 信，克服地障。VHF 無線電可利用輻射波傳遞無方向性信號救災中心透. 立. 過中繼台延伸通距掌握及時災區狀況々UHF 無線電則利用視距通信與在. ‧ 國. 學. 空察直昇機(陸航部隊、空勤總隊)實施通連管制空中運輸々海事衛星電. ‧. 話可短時間內完成語音、傳真系統開設々天頻系統則以衛星中繼與地面. y. Nat. 終端台構連，於短時間完成語音、視訊、資訊系統，不受地形影響。. er. io. sit. (四)、補給〆地區級現有北,、中、南、東四處補給庫及油料庫。可提供糧秣、油料、沐浴機〄忠靈袋、加熱套餐及內、衣褲、襪子等。. al. n. iv n C (五)、保修〆現行國軍通用裝備補保體制為三段五級制，保修三階段區分為單 hengchi U 位、野戰、基地級，負責保修任務及責任。、. (六)、運輸〆現有北、中、南運輸大隊，每一個運輸大隊下轄 2-4 個運輸中隊，負責支援地區內一般補給品主動運補作業及危隩軍品運輸作業。 (七)、衛勤〆國軍醫院帄時除負責維護官兵康健、配合作戰演訓及參與衛勤支援任務。18作戰區災害防救整備頇將地區後勤、醫療資源納入規劃，醫療資源運用優先順序，採地區醫院─區域級醫療機構─衛生罫罫立醫院或國軍地區總醫院，依責任區劃分支援傷患醫療作 17. 張維葉，重大救災通資系統架構機制，2008，通資學用會報。. 18. 國防部軍醫局，http://mab.mnd.gov.tw 30.

(38) 國軍在救災體系功能之探討. 業。目前國軍醫院歷經精實案、精進案後尚有三軍總醫院等 15 處，各作戰區依責任區劃分，檢討軍醫人力需求，於重災地區派遣必要醫療人員實施急救護作業，置重點於重災害地區，救災復原與防疫任務。三、兵力前推預置作戰區統合轄區內所有三軍地面部隊可立即使用之救災資源(機具、物資等)，並登載「國軍救災資源管理系統」，以掌握全般可用能量。前推預置部隊依救援地區特性應完成個人救災裝具(如雨鞋、手套等)暨救災機具(如發電機、抽水機、推土機等)檢整及油料整備，而對服儀應統一律定(如表 1)，. 政治大. 以建立國軍良好形象。並依災害類別地區需求實施預置，針對官兵沐浴盥. 立. 洗，生活休憩、飲食及醫療，均需做好妥善規劃。. ‧ 國. 學. 四、國軍救災資源管理系統. ‧. 國軍目前使用由後次室委外開發之「國軍救災資源管理系統」，管制救. y. Nat. 災可用物資，系統功能包括單位救災資源基本資料、支援救災民生資源耗用. er. io. sit. 資料、各項救災資源統計表(現有數)、支援救災民生資源統計表(耗用數)、各作戰區救災部隊及救災資源聯絡人、單位災損項目、災損統計表及救災物. n. al. 資數據稽核等 8 項。. 五、災民收容處所規劃及整備. Ch. engchi. i Un. v. 各作戰區依預劃災民收容營區最大收容人數，統計營區陣營具及食勤用具不足數，先期協調地支部實施檢整撥發，後依據縣市政府需求，提供接近災區之現駐用營區，根據「離災不離村、離村不離鄉」原則，開設先期居民撤離與災民安置收容站，運用前推兵力與輸具協力地方政府災區居民撤離，依地方政府規劃之地區或現駐營區安置先期撤離之居民與災民收容，完成生活必需品及設施之整備，並完成現駐官兵調整規劃。. 31.

(39) 國軍在救災體系功能之探討. 表1. 國軍在災害防救體系之角色. 國軍之角色. 具體之作為. 備考. 預置兵力部罫. 適度編組整備支援災防應變行動. 災防兵棋推演. 定期與國軍舉行有關救災應變之演練活動. 人力機具優勢. 專業級機具裝備、有組織、紀律運作等特性. 特殊任務部隊. 依任務特性由作戰區指揮官律訂. 後備兵力規劃. 召集後備軍人協助災防應變之替代方案. 表1. 資料來源〆邱傳道，災害防救體系中國軍適宜之角色，國防大學國防管理教育訓練中心。. 政治大國軍軍事投資建案以達成「帄時能救災、戰時能作戰」為目標，自 93 立. 六、裝備籌購. ‧ 國. 學. 年檢討籌備「生命探測器、特高頻無線電機、化學式消防車、偵察秕擊舟及城市型救護車」等可用於防救災之軍事裝備，19雖已如期獲得並積極投入各. ‧. 項災害救工作，惟經歷次執行各項救災任務，檢討發現種類及數量仍感不. Nat. sit. y. 足。國防部為因應未來防災、救災可能需求，調整在 98 年下年度預算，增. er. io. 購多功能工兵車」106 部、「堆高機」21 部、「特種用途橡皮艇」57 艘及「核. n. al 生化防護及應援裝備(環境防疫消毒)」3 項 157 組，以提升國軍總體救災能 iv. n U i e h n g c 43 部，20 噸挖土機 16 部，按陸、量。 99 年度另檢討籌補 30 噸重型挖土機 20. Ch. 空、海軍陸戰隊之優先順序，以戰備急需方式建案籌補，可於民國 100 年全數獲得。21. 19 20 21. 88 水災陸軍救災紀實，2009 年，陸軍司令部。中華民國國防部，http://www.mnd.gov.tw 王宗銘，「預置兵力」沒修法馬上通，http://www.nownews.com/2010/03/09/545-2577840.htm 32.