歐盟與美國的權力關係：『柔性平衡』的適用性

歐盟與美國的權力關係：

「柔性平衡」的適用性

甘 逸 驊

（國立政治大學國際關係研究中心 第一研究所副研究員）

摘 要

在一個以美國為首的後冷戰單極國際體系中，次級強權與美國之間的動 態性權力安排，將直接影響單極體系是否得以續存。傳統國際關係理論主張 「權力平衡」是維持國際社會與區域安全的穩定要素，但該理論針對的是強 權間為維持軍事戰略利益，所採取以軍事力量做為手段的平衡關係，對於後 冷戰時期美國與其他次級強權的互動，似乎缺乏解釋的效力。在這些次級強 權當中，歐洲聯盟扮演一個非常特殊的角色。歐洲與美國同享重要的文化與 宗教價值，但在具戰略意義的議題上，兩者的歧見卻益形明顯。歐盟在重大 國際議題上與美國的背道而馳，已形成對於此一超強的抗衡作用，但是傳統 強調軍事力量的「硬性平衡」概念，無法有效解釋歐盟所發揮以軍事以外手 段進行對美國的平衡。本文試圖提出「柔性平衡」的相對概念，亦即次級強 權試圖以軍事力量以外的手段，獲致抗衡超強達成其戰略利益的目的，並以 此來檢驗歐洲與美國在後冷戰時期的關係，是否存在系統性的柔性平衡。本 文首先強調傳統權力平衡理論在解釋後冷戰時期單極體系的不足，並提出以 柔性平衡的論述做為補充；在實際的個案方面，本文特別著重在歐洲聯盟於 後冷戰時期與美國在重要國際議題上的歧異，並因此檢驗是否形成對美國的 柔性平衡策略；本文在結論部分，除了試圖在理論的層次，提出柔性平衡對 於權力平衡理論的適用與補充之外，也期待在政策方面，提出次級強權的個 別或聯盟可能藉由柔性平衡方式，產生對於新時期國際體系可能轉換的影 響。 關鍵詞：歐洲聯盟、權力平衡、柔性平衡、歐美（美歐）關係、多邊主義

壹、前 言

後冷戰時期國際體系的主要特徵，即在於面對重要的國際議題與區域安全問題 上，美國所扮演的單一超強角色擁有相當程度的自由選擇空間，以決定是否與次級強 權（second-tier great powers）進行合作或對抗。普遍被視為次級強權的中國、俄羅

斯、日本與歐盟，以及其他可能興起成為區域強權的角色，在個別的政策或議題上， 以單獨或聯合的方式，採取與美國相符合或是分歧的立場。但是，其中最值得關注的 問題是美國與次級強權之間的關係是否在後冷戰時期逐漸形成在系統層次的平衡關 係？是否有單一次級強權形成足以與美國抗衡的勢力？抑或兩個或兩個以上的次級強 權能否形成以平衡美國為目標的正式或非正式聯盟？ 在未來可能得以威脅美國優勢的潛在超強當中，歐洲聯盟扮演一個非常特殊的角 色。一方面歐盟藉由其多面向力量的發展，已逐漸建立起全球的戰略地位，並運用國 際多邊機制推動歐洲所主張的價值體系，因此屢與美國的立場相違背；但在另一方 面，歐洲與美國分享重要的文化與宗教基礎，雙方在重要國際議題上仍有高度重疊的 共同利益。然而，後冷戰時期歐洲與美國的互動，似乎被雙方的歧見所主導，從反彈 道飛彈條約（Anti-Ballistic Missile Treaty, ABM）、有關環保議題的京都議定書（Kyoto Protocol）、禁止使用地雷的渥太華會議（Ottawa Convention）協議、國際刑事法庭 （International Criminal Court, ICC）的設立、飛彈防禦系統的建構等重要議題，甚至到 死刑的廢止與墮胎的合法化等有關價值的爭議，歐美都抱持著截然不同的態度。在冷 戰時期，歐洲與美國或許對於戰術性的問題具有不同意見，但對於全球戰略議題則幾 乎採取一致的立場；但是後冷戰時期兩者的差異，卻彰顯了歐美在戰略議題的歧見。 針對強權之間權力關係互動過程所發展出的研究，傳統國際關係理論當中的現實 主義（realism）主張在無政府狀態的國際體系裡，強權之間如何藉由權力分配的過 程，避免權力過於集中，形成了「權力平衡（balance of power）」的狀態，以維持國際 社會與區域安全的穩定。但是傳統權力平衡的理論，處理的是強權間為維持軍事戰略 利益所採取的軍事手段，所衍生之平衡關係，但對於後冷戰時期美國與其他次級強權 的互動，產生是否能予以有效解釋的問題。因此，為有別於傳統理論的「硬性平衡 （hard balancing）」概念，學者們提出「柔性平衡」的相對概念，強調次級強權試圖以 軍事力量以外的手段，獲致抗衡超強達成其戰略利益的目的。然而，柔性平衡概念的 提出也遭致傳統權力平衡理論學者的強力批判，認為主張柔性平衡者刻意曲解權力平 衡的理論，以試圖解釋後冷戰時期的現象；或是認為柔性平衡學者誇大美國與次級強 權之間的矛盾，以彰顯柔性平衡的存在。 本文的主要目的，即在於檢驗歐洲與美國在後冷戰時期的關係，是否存在系統性 的柔性平衡，並藉此探討柔性平衡的概念是否得以解釋後冷戰時期新的國際權力關 係，亦即除了現有文獻所指稱次級強權以軍事以外方式獲致傳統權力平衡所欲達成的 目的之柔性平衡模式外，本文藉由對美歐關係的研究，探討柔性平衡是否能發展出以 非軍事手段獲致非軍事目的的另一型態之「柔性平衡」。首先，本文將探討現有理論的 適用性，提出現實主義對於權力平衡的主要論述，以做為之後檢驗柔性平衡的參考； 接著討論後冷戰時期學者們所提出的柔性平衡理論，一方面藉以理解為何在冷戰結束 後，次級強權間並未如傳統理論所預測般產生出硬性平衡關係，另一方面也試圖比較 支持與反對柔性平衡學者之間的爭辯；在實際的個案方面，本文特別著重在歐洲聯盟 於後冷戰時期與美國在重要國際議題上的歧異，並因此檢驗歐盟是否形成對美國的柔 性平衡策略；本文在結論部分，除了試圖在理論的層次，提出柔性平衡對於權力平衡

理論的適用與補充之外，也期待在政策方面，討論如果次級強權藉由個別力量或聯盟 方式形成柔性平衡，可能對於新時期國際體系產生如何的衝擊。

貳、權力平衡

在進入有關柔性平衡的討論之前，有必要先將國際關係中對於權力平衡的概念加 以分析，以便進一步瞭解權力平衡理論對於柔性平衡的解釋能力。在國際關係理論中 現實主義的核心概念之一，即為權力平衡的探討。國際與區域間維持安定的主要原 因，在於體系層次（systemic level）的互動趨於平衡的關係，亦即在一個無中央權力 機制的國際無政府狀態下，各個主權國家為了獨立的生存，各自擴大軍事與經濟上的 發展與利益，在其中具有形成獨霸優勢潛力的強權逐漸興起，並試圖以擴張權力的方 式來加強與維護其利益，但是當如此的權力關係逐漸成形時，其他感受到威脅的國家 可能因而組成一個防衛的聯盟，進行軍事政策的合作，以便在獨霸試圖以軍事手段進 行對外政策時，得以形成對其產生阻礙的力量。泝 國際間權力平衡形成的主要原因，在於防止單一超強以軍事手段威脅次級強權與 其他國家的主權與安全，進行破壞現狀的作為。在近代的歐洲歷史上，出現過一些特 例，例如歐洲強權容忍較小的波蘭受到瓜分，但一般而言，次級強權通常將某一強權 侵略具戰略意義的小國之行為，視為這一侵略強權試圖主導其他強權的前兆。因此， 次級強權可能會聯合那些受到主要強權威脅的小國，組成防衛的聯盟，以防止具獨霸 優勢潛力的強權發展出足以主導國際體系的力量。沴但是如果因為強權間權力消長的突 然改變，造成單極國際體系的形成，則依據結構現實主義者的論點，對於次級強權而 言，超強的存在對它們的主權與生存造成持續的威脅。這個超強可能遭遇到部分或所 有次級強權集體的抗衡，為了避免這種抗衡，超強的實力必須超越所有次級強權實力 的總和，當超強可以達到此一程度時，這個超強就成為一個霸權（hegemon）。在一個 單極國際體系當中，對於超強特定的對外政策，或者是此一超強的獨霸優勢，次級強 權傾向於組成一個正式或非正式的聯盟以做為抗衡，而對於超強而言，這樣的結盟具 有一個早期預警的效果。沊 結構現實主義者認為一個缺乏權力平衡狀態的單極國際體系，是一個最不穩定的 體系。一方面，超強傾向在不同領域與地區過度延伸其力量，就長期而言必定減弱其 實力；另一方面，儘管超強可能刻意採取自制的對外行為，次級強權仍可能憂慮超強

註 泝 有 關 傳 統 權 力 平 衡 的 理 論 ， 參 見 Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics （ New York: McGraw-Hill, 1979）.有關權力平衡理論的爭辯，參見 John A. Vasquez and Colin Elman（eds.）, Realism and the Balancing of Power: A New Debate（Saddle River, NJ: Prentice Hall, 2003）.

註 沴 T. V. Paul, “Soft Balancing in the Age of U.S. Primacy,” International Security, Vol. 30, No. 1（Summer 2005）, pp. 51~52.

註 沊 有關單極國際體系的形成與變遷，參見陳欣之，「單極體系的形成、維繫與轉換」，問題與研究，第 45卷第 2 期（2006 年 4 月），頁 111~140。

未來的行為是否具有侵略性，畢竟超強的優勢遠勝於其他強權，未被平衡的力量對次 級強權而言，是持續潛在的威脅。從歷史的觀點來看，現實主義者相當自信的預測， 權力平衡是國際體系的常態，尤其當國際間主要戰爭結束時，舊的國際秩序瓦解，被 新的國際體系取代，但無論新的體系被如何的呈現，平衡的行為始終存在。相對地， 單極國際體系只是人類歷史上的非常現象。沝 能否有效抗衡超強的關鍵，在於次級強權相互合作以組成平衡聯盟的期望，如果 各自的期望得以快速的聚合，則平衡的力量較容易發揮。促使次級強權採取平衡策略 的原因之一，是這些強權意識到超強可能成為一個意圖改變現狀的修正主義國家 （revisionist state）。Paul Papayoanou 認為在一個較為平衡的國際環境裡，一個意圖興 起的超強較可能被系統的平衡動力予以社會化。沀次級強權所形成對於超強的平衡關 係，容易促使超強在面對重大國際安全議題時，考慮其他角色的態度，甚或循多邊機 制的方式予以解決，尤其當超強的行為被次級強權認知為試圖改變現狀，而這種現狀 的改變又足以威脅到次級強權的利益時，次級強權平衡力量的集結將更為顯著。 由現實主義所發展的傳統權力平衡概念，提供一個檢驗處於不同時代的不同國際 體系國際行為的標準。現實主義者試圖強調權力平衡的常態性，並認為不論時間的長 短，平衡的行為一定會成為影響國際體系運作的主要力量，因為國際秩序的改變都發 生在體系的「內部」，而非體系本質的改變，所以因權力失衡所造成的單極國際體系， 具有過渡的性質，無法長期的維持。冷戰時期美蘇兩強對峙的國際體系，以及由權力 平衡主導的國際行為，給予現實主義驗證的有利條件。冷戰的結束則提供學者另一個 檢驗權力平衡理論的例證。

參、柔性平衡：後冷戰時期的權力平衡？

冷戰在 1980 年代末的驟然結束終結了一個雙極的國際體系，因此也對傳統的權力 平衡理論形成挑戰。美國在後冷戰時期成為單一的超強，而且其力量幾乎在各個層 面，不斷拉大與其他次級強權的差距。依照傳統國際關係理論的推斷，美國做為一個 單極國際體系的獨霸，可能受到其他強權對其優勢的挑戰，因此單極體系不可能繼續 維持，如此的理論在 1990 年代初時，相當盛行。泞然而，美國的實力在 1990 年末期， 尤其進入到新的世紀後，已經遠超過其他次級強權，學者們所預期的多極國際體系仍

註 沝 Kenneth N. Waltz, “Structural Realism after the Cold War,” International Security, Vol. 25, No. 1（Summer 2000）, pp. 5~41.

註 沀 Paul A. Papayoanou, “Interdependence, Institutions and the Balance of Power,” International Security, Vol. 20, No. 4（Spring 1996）, pp. 42~76.

註 泞 例如 John J. Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War,” International Security, Vol. 15, No. 1（Summer 1990）, pp. 5~56; Christopher Layne, “The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise,” International Security, Vol. 17, No. 4（Spring 1993）, pp. 5~51; Aaron L. Friedberg, “Ripe for Rivalry: Prospects for Peace in a Multipolar Asia,” International Security, Vol. 18, No. 3（Winter 1993/94）, pp. 5~33.

未成形，因此又有學者探討為何次級強權未形成抗衡美國的聯盟，泀甚至有學者宣稱權 力平衡的理論已失去其時代的關連性。洰 在後冷戰時期，次級強權雖然普遍高喊多極國際體系的建立，但是多僅止於口頭 的宣示。俄羅斯不願危害到其與美國建立起的新關係，中國在興起的過程當中仍須相 當程度的依賴中美關係的穩定，日本面對北韓的威脅與中共的挑戰，使得日本更加依 賴與美國的雙邊關係。泍歐盟是最值得關注的例子，一方面歐盟已經逐漸發展成為一個 在多政策面向整合的實體，它不似其他次級強權只在某些方面得以與美國並列，除了 軍力的質量尚難與美國匹敵外，做為一個 27 個會員國的聯盟，歐盟在政治的民主發 展、經濟的實力、科技的發展等方面，都有與美國競爭的力量；然而，在另一方面， 歐盟也有成為足以抗衡美國的障礙，其中之一是歐盟畢竟是主權國家的集合體，在對 外政策上，仍存有極大的歧見，同時，歐盟與美國共享的深厚價值體系，使得雙方共 同利益的基礎穩固，歐美不必然造成對立的關係。泇 美國在後冷戰初期的單極霸權未被其他強權挑戰的主要原因，在於美國雖然是唯 一超強，但是它與傳統的霸權不同，美國被認為是一個良善的（benign）霸權，對於次 級強權並無侵略性的企圖，儘管美國在冷戰結束後發動數起戰爭，但從美國的角度而 言，其主要目的不在於破壞現狀，而在於維持現狀，而且未對次級強權的利益產生直 接的威脅。在 1990 年代，儘管美國的優勢讓有些強權反感，並號召平衡美國的力量， 但是僅限於口頭上的抱怨，並無實際足以影響美國軍事政策的抗衡行為。在這個階段 裡，次級強權並未因為美國的相對軍力不斷提升，而進行反制的政策，相反地，次級 強權的國防支出呈現大幅削減的趨勢。到了 1990 年代末期，美國的年度國防支出，已 超過其後 8 個國家國防支出的總和。總之，在這個冷戰結束後的第一個 10 年，次級強 權並未產生對於美國的平衡策略或聯盟。沰 從次級強權的角度來看，後冷戰時期的美國雖然擁有絕對的優勢，但是這些強權 並未感受到美國對其主權與安全的威脅，因此無意對美國採取平衡的策略。這與以往

註 泀 例如 G. John Ikenberry, “Institutions, Strategic Restraint, and the Persistence of the American Post-war Order,” International Security, Vol. 23, No. 3（Winter 1998/99）, pp. 43~78; Charles A. Kupchan, “After Pax Americana: Benign Power Regional Integration, and the Sources of a Stable Multipolarity,” International Security, Vol. 23, No. 2（Fall 1998）, pp. 40~79; Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth, “American Primacy in Perspective,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 4（July/August 2002）, pp. 20~33.

註 洰 例如 Ronnie D. Lipschutz, After Authority: War, Peace and Global Politics in the 21st Century（Albany, NY: SUNY, 2000）.

註 泍 有關東亞在後冷戰時期的安全環境轉變，參考 Robert S. Ross, “Bipolarity and Balancing in East Asia,” in Paul, Wirtz, and Fortmann（eds.）, Balance of Power, pp. 267~304.以及 Zhiyuan Cui, “The Bush Doctrine: A Chinese Perspective,” in David Held and Mathias Koenig-Archibugi（eds.）, American Power in the Twenty-first Century（Cambridge: Polity, 2004）, pp. 241~251.

註 泇 Nanette Neuwahl, “The Atlantic Alliance: For Better or for Wars,” European Foreign Affairs Review, Vol. 8, No. 4（Winter 2003）, pp. 427~434.

註 沰 Robert A. Pape, “Soft Balancing against the United States,” International Security, Vol. 30, No. 1（Summer 2005）, pp. 20~21.

的霸權不同，歷史上佔有獨霸地位的強權可能威脅到次級強權的基本生存，因此這些 國家很容易形成軍事的聯盟，以抗衡這個獨霸。在後冷戰時期，次級強權視美國為一 自我約束的獨霸，由於受到其國內民主機制的制約，使得美國不至於威脅到次級強權 的安全。泹另外，美國的優勢也受到某些次級強權擁有核武的因素所影響，與傳統武器 競爭的態勢不同，擁有核子武器的次級強權較無須擔心它們與超強之間相對權力的差 距，因為不論擁有多少數量的核子武器，這種非傳統戰略武器提供了次級強權相當的 保證，亦即超強不會直接威脅到它們的生存。泏另一個與傳統霸權政治不同之處，在於 以往的霸權與次級強權的利益關係具有地域性，雖然勢力範圍在區域之外有所延伸， 但是主要的利益互動都發生在區域之內，因此極容易引發平衡的作用；相對地，現今 霸權與次級強權的地理位置與戰略利益分佈於全球，地緣的關係使得相互利益的重疊 性較為分散，利益關係也擴散至全球；全球化的因素進一步使得強權之間對於攸關利 益相關事務的界定更為多元化，因此超強與次級強權之間可以在不同政策之間，擴大 「議價」的空間，分散強權間之利益衝突所可能帶來對現狀的威脅。 美國的超強地位未造成次級強權採取平衡策略的另一個原因是，美國並未試圖挑 戰次級強權的主權與領土完整，包括對於這些國家內部所謂分離主義的干涉。例如， 對於中國、俄羅斯與印度內部的分離主義集團，美國雖然曾經表示關切，或要求分離 團體與該國政府協商，但美國並未採取直接干涉的方式，這也使得次級強權認知到美 國無意侵犯其領土的完整。對於其他較小的國家，超強可能因戰略的考量加以侵略並 佔領，但是由於在這些所謂「非對稱衝突（asymmetric conflicts）」中，被侵略國家內 部的國家主義，以及與它有戰略利益的次級強權的關切，通常侵略的超強會在短期內 撤出，或以多邊機制的方式進行戰後重建以結束軍事佔領狀態，並以維和任務的方式 納入次級強權的勢力進入被佔領國，藉此可以防止次級強權因為關切或利益衝突而產 生聯合的抗衡。泩 然而，美國在後冷戰時期的對外行為因逐漸具有單邊主義的色彩而開始受到懷 疑，在九一一之後美國所採取以武力手段入侵主權國家，以及以政權轉移的方式，干 涉他國內政，使得次級強權開始關切美國單邊主義的發展。美國良善超強的形象在新 世紀初即受到相當的衝擊，例如在歐洲多次的民意調查中，對於美國具有正面觀感的 歐洲民意劇降，認為美國的對外政策對該國具有負面影響的民意超過五成，主張歐盟 應該採取獨立安全政策的民意亦超過五成。在此同時，次級強權的領袖們也針對美國 良善形象的改變而發出警告，包括法國、德國與俄羅斯都提及美國具侵略性單邊主義 的危險性，並且強調多極體系對於全球安定與可預測性的重要性。泑迥異於冷戰結束之 初國際社會接受或默認美國超強地位的國際環境，美國的對外行為逐漸被認知為具有

註 泹 Paul, “Soft Balancing in the Age of U.S. Primacy,” p. 47.

註 泏 Patrick M. Morgan, Deterrence Now（Cambridge: Cambridge University Press, 2003）, p. 23.

註 泩 Ivan Arreguín-Toft, “How the Weak Win Wars: A Theory of Asymmetric Conflict,” International Security, Vol. 26, No. 1（Summer 2001）, pp. 93~128.

註 泑 Stephen M. Walt, “Beyond bin Laden: Reshaping U.S. Foreign Policy,” International Security, Vol. 26, No. 3（Winter 2001/02）, p. 60.

攻擊性的單邊主義，而且這種認知具有擴散性，在不同的次級強權與其他國家之間， 以及在不同的政策議題上，美國的單邊主義形象不斷被強化，次級強權之間對於美國 單邊主義的抗衡似乎形成聯合的態勢。面對這種新形勢的抗衡，學界開始爭辯傳統權 力平衡的概念能否予以運用，如果以新的「柔性平衡」取代傳統權力平衡（或「硬性 平衡」）的概念，是否可為這種新的抗衡提出更有效的解釋。 依照現有文獻對柔性平衡的一般定義，所謂柔性平衡，指的是次級強權意識到單 一超強所具有的威脅性，逐漸發展出對於傳統安全形勢的共同認知，所形成非正式的 聯盟，並以硬性平衡以外的手段，所達成防止霸權採取軍事手段以遂行其目的的抗衡 方式。次級強權採取平衡的作為，主要著眼於防止超強逕行軍事侵略，或是即使超強 採取軍事行動，亦得以降低其獲勝的機會。傳統的權力平衡方式包括軍力的擴張、軍 事聯盟的建立、提供武器技術給霸權的潛在敵人等。不論是以個別或數個國家集合的 軍事力量以形成對獨霸的抗衡態勢，都具有相當高的成本風險；相對地，次級強權傾 向於強化本身的自主性與實力，藉以限縮霸權行動的自由，削弱其外交影響力與整體 力量，最終的目的在於使得霸權難以達成其目的；炔次級強權也可能以非軍事工具相互 結合成有限的外交聯盟，包括國際多邊機制或外交的安排，來延後（delay）、阻擾 （frustrate）、以及弱化（undermine）霸權得以進行侵略性單邊主義的軍事政策。炘因 此，雖然柔性平衡強調非軍事手段，尤其是外交與建制的方式，但次級強權的目的卻 是針對霸權的軍事擴張行為，期待藉由柔性平衡制約超強的軍事行為。柔性平衡可能 影響到權力平衡狀態的轉移，成功的柔性平衡可能成為未來明顯的權力移轉之基礎， 如果次級強權得以有效的整合相互之間對超強的政策，以提高超強單邊主義行為的成 本，則超強的主導優勢將受到侵蝕，其強加於其他角色的獨斷能力也將減弱。 柔性平衡的概念建立在傳統權力平衡理論之上，Kenneth Waltz 的結構性權力平衡 理論（structural balance of power theory），界定所謂的霸權是一個無明顯對手的強權， 次級強權則企圖對此一霸權產生平衡的作用；炅Stephen Walt的威脅平衡理論（balance of threat theory），則進一步強調除了獨霸的力量之外，也應考量到它的意圖，尤其是行 為，更是次級強權決定是否加以平衡的依據。炓兩者的相同點在於平衡是基於體系的動 機，而非針對特定的事件。平衡是在一個權力過度集中的體系下，所產生的行為。相 對而言，如果超強的行為並不會造成體系內權力的集中，則平衡不易產生。 綜合上面的敘述，柔性平衡發生在以下幾種狀況下：第一，次級強權逐漸認知到 正在增強的獨霸的力量與更具侵略性的軍事行為，但尚不至於直接威脅到它們的主 權；第二，雖然超強開始具有侵略性，但是這個超強的經濟與安全地位對國際社會而 言，具有正面的公共財作用，其地位不易被取代；第三，由於次級強權間並不存在明 顯的軍事平衡機制，超強對於次級強權不會採取對抗的作為；第四，次級強權發展出

註 炔 Stephen M. Walt, “Keeping the World ‘Off-Balance’,” in G. John Ikenberry（ed.）, America Unrivaled: The Future of the Balance of Power（Ithaca, NY: Cornell University Press, 2002）, p. 136.

註 炘 Pape, “Soft Balancing against the United States,” pp. 9~10. 註 炅 參見 Waltz, “Structural Realism after the Cold War.”

多邊的國際建制以約束超強。炆 依照 Robert Pape 的界定，柔性平衡可以區分成四種形式。第一，拒絕領土的借 用：超強藉由向第三國借道進行陸地攻擊或借用海空軍基地以進行補給或轉運的作 法，以減少戰爭的成本。如果第三國拒絕超強利用本身領土、領海或領空，則可能降 低超強戰勝的機率；第二，「糾纏」外交：次級強權可能利用複雜的外交網絡，限縮超 強獨力採取軍事行動的空間，因為再強盛的霸權仍需要其他國家實質的幫助。例如次 級強權藉由國際建制以延後超強採取行動的時機，使得超強國內反戰的聲浪得以被強 化，增強超強採取軍事行動的阻力；第三，經濟力：次級強權可以結合成為區域貿易 壁壘，以對抗超強獨大的經濟力，間接影響到超強在採取軍事政策的能力與意願；第 四，發出決心予以抗衡的信號：次級強權或許不直接挑戰超強現行的軍事政策，但經 由表達出不滿的態度，次級強權之間逐漸建立共同對抗超強單邊主義的基礎，彰顯有 意抗衡的決心，以做為將來超強採取類似這種單邊主義行為的對應措施。另外，次級 強權刻意提供相對援助給霸權的敵對國家，當然也是形成柔性平衡的可能手段之一。炄 存在於個別或集體次級強權的柔性平衡策略可能成為硬性平衡的基礎，當次級強 權得以整合其採取集體行動的期望時，對於超強的抗衡作用即開始增強。當霸權的對 外行為越具有侵略性時，次級體系採取平衡的集體行動越具有可能性。如果次級強權 持續將霸權的行為認知為經常性的侵略性政策，則柔性平衡有可能轉化為對抗霸權的 硬性平衡聯盟。炑 對於次級強權是否已經形成柔性平衡的策略，以抗衡美國獨霸地位的爭議，Robert Pape認為至少某些強權已經針對美國開始採取柔性平衡。T. V. Paul 也強調具否決權的 次級強權在聯合國安理會反對美國採取軍事手段的態度，可以視作它們已將美國的意 圖認為有霸權的含意，因而拒絕對美國的相關政策予以合法化。藉由柔性平衡，次級 強權能夠挑戰美國具干涉干預色彩的對外政策。後冷戰時期的次級強權特別強調國際 干預必須具有合法性，例如經由聯合國與其他國際多邊機制的合法性過程。炖所以當美 國無法或無意經由聯合國授權而採取對外干預的政策時，其他國家提供物資與軍力加 以援助的意願即大為降低。例如，1999 年美國處理科索夫的衝突，尤其是 2003 年對 伊拉克的戰爭，都突顯出美國干預行動缺乏合法性的授權。美國的侵略性單邊主義在 伊拉克問題上特別彰顯出來。炂由於缺乏聯合國的合法授權，許多美國的傳統友邦都拒 絕提供軍事援助，它們認為儘管在聯合國授權干預的情況都只是臨時性的，當問題解

註 炆 T.V. Paul, “Introduction: The Enduring Axioms of Balance of Power Theory and Their Contemporary Relevance,” in T.V. Paul, James J. Wirtz, and Michel Fortmann（eds.）, Balance of Power: Theory and Practice in the Twenty-first Century（Stanford, CA: Stanford University Press, 2004）, pp. 1~25.

註 炄 Pape, “Soft Balancing against the United States,” pp. 36~37. 註 炑 Pape, “Soft Balancing against the United States,” pp. 17~18.

註 炖 Martha Finnemore, The Purpose of Intervention: Changing Beliefs About the Use of Force（Ithaca, NY: Cornell University Press, 2003）.

註 炂 有學者稱之為「新型態的單邊主義」，見 Charles Krauthammer, “The Unipolar Moment Revisited,” National Interest, No. 70（Winter 2002/2003）, pp. 5~18.

決後必須立刻恢復該國的主權，更何況美國在伊拉克問題上，並未獲得聯合國的授 權。 柔性平衡的概念已受到相當程度的討論。主張與反對現階段存在所謂柔性平衡的 學者，存有一個相同點，就是他們都承認次級強權的結合，得以形成對美國對外政策 短期目標與長期利益達成的約制能力。但是，批評者認為柔性平衡必須具有解釋與預 測的能力，平衡的產生並非針對美國的某些個別政策，而是次級強權對於美國獨霸優 勢的整體認知，以及在國際體系中權力過於集中所可能帶來的危險。依據柔性平衡者 的觀點，次級強權逐漸認知到權力的集中對它們而言是一個直接的威脅，尤其當超強 存有惡意的企圖，因此，次級強權在強化它們對於美國威脅的認知後，進而提升相對 力量，並逐步採取柔性平衡的策略，以限制超強的實力，因而它們的安全也可受到保 障。因此，從理論的層面而言，所謂的柔性平衡不只是限制美國的某些個別政策，而 是限制美國足以威脅次級強權安全的整體能力，如果次級強權只針對政策，則不應稱 為柔性平衡。炚 就次級強權採取看似柔性平衡的作為，究竟是否屬於個別案例的爭辯上，Keir Lieber與 Gerard Alexander 則進一步批判柔性平衡的概念，他們認為主張柔性平衡者無 法提出有效的檢驗工具藉以區分柔性平衡與「例行性的外交摩擦（routine diplomatic friction）」，因此檢驗柔性平衡的標準本身便充滿了錯誤。有時次級強權看似抗衡霸權 的意圖，其實只是廉價的口頭宣示，或是受到國內政治的因素，甚至是對某一領袖的 厭惡，但都不足以構成任何對於獨霸的平衡，無論是柔性的或是硬性的。Lieber 與 Alexander 特別就上述 Robert Pape 所提柔性平衡的可能呈現方式加以檢驗，包括在外 交或國際機制中的「糾纏」、經濟手段的抵制、拒絕提供軍事基地或借道、提供援助給 霸權的敵對勢力等，他們的結論是次級強權在後冷戰時期的國際行為（包括被認為最 偏向單邊主義的小布希執政時期），均無法證實有柔性平衡的產生。炃 現實主義者對於柔性平衡的反應提出兩個不同的解釋，一個主張對於霸權的平衡 已經逐漸開始建構，另一個則認為平衡聯盟尚未形成，但兩者都指向同一個方向，亦 即對於柔性平衡概念的反駁。Kenneth Waltz 在冷戰結束 10 年後宣稱，次級強權對美國 的 抗 衡 聯 盟 已 經 緩 慢 的 形 成 ， 但 是 其 形 式 與 特 質 仍 屬 於 「 硬 性 」 的 。牪相 對 地 ， William Wohlforth 則認為以美國所享有無可比擬的強大實力，涵蓋了各個重要的層面 （軍事、經濟、科技、地緣政治等），任何平衡聯盟的形成都不可行；狖 Stephen Walt 則從次級強權的角度檢視平衡關係，現實主義認為對於霸權的抗衡，主要建立在次級 強權所形成的威脅認知，這種認知是總和權力、地理戰略位置、科技、目的與對外行

註 炚 Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth, “Hard Times for Soft Balancing,” International Security, Vol. 30, No. 1（Summer 2005）, pp. 78~79.

註 炃 對於柔性平衡概念的批判，參看 Keir A. Lieber and Gerard Alexander, “Waiting for Balancing: Why the World Is Not Pushing Back,” International Security, Vol. 30, No. 1（Summer 2005）, pp. 109~139. 註 牪 Waltz, “Structural Realism after the Cold War,” p. 30.

註 狖 William C. Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World,” International Security, Vol. 24, No. 1（Summer 1999）, p. 28.

為的綜合，從後冷戰時期國際體系主要行為者的互動來看，次級強權並未建構出此種 對應於美國的威脅認知；狋John Mearsheimer雖然也反對柔性平衡的概念，卻提出與傳 統現實主義迥異的主張，試圖從另一個角度說明為何柔性平衡並未形成，他認為由於 美國所處的特殊地理環境，兩個大洋將其與世界主要強權隔離，因此得以防止美國發 展出為追求全球獨霸地位所需的軍事投射能力，事實上，美國相當自滿於擔任一個 「區域」的霸權。Mearsheimer 強調美國是一個「現狀（status quo）」強權，對於其他 強權的生存與主權幾乎不構成任何的威脅，因此，其他強權不可能意圖形成對抗美國 的平衡聯盟。狘 冷戰結束至今學者對於柔性平衡概念的提出，基本上是針對後冷戰時期「硬性」 平衡並未如現實主義「權力平衡」論者之主張而出現的一種反應，其動機不在於反駁 權力平衡，反而是試圖藉由對於「平衡」方式的重新界定，以擴張權力平衡的適用 性。因而，無論支持或批評柔性平衡觀點的學者，基本上在檢驗後冷戰時期是否存在 平衡行為時，都是以傳統的權力平衡各自提出論證，其目的一方面在於試圖有效解釋 後冷戰的現象，另一方面則在於檢驗傳統理論是否具有修正的空間，亦即雙方都以相 對於柔性平衡的硬性平衡概念作為檢驗的基礎，但問題是兩者同時又都受制於傳統現 實主義的理論框架而無法跳脫。依據現有對於柔性平衡的界定，柔性平衡與硬性平衡 的唯一差異是手段的不同，但無論是手段對應的目的（防止獨霸軍事擴張）、被制衡的 霸權之本質（軍事超強），甚至對於國際體系的界定（尤其是軍事實力的相對性，如美 國與蘇聯的對抗、美國獨霸），都與傳統權力平衡觀無異。如果雙方的差別只在於手 段，相較於「硬性」手段（軍事），由於「柔性」手段的多元性，以致於其所欲達成結 果的難預測性，使得柔性平衡是否已經形成、柔性平衡的效度、柔性平衡的結盟方式 等問題，由於研究者的角度與衡量的標準不同，無法有效的加以回答與解釋。為彌補 如此的缺失，本文從歐盟與美國的關係中，加以檢驗此類「傳統的」柔性平衡的概 念，並跳脫傳統現實主義的權力平衡概念，試圖重新界定柔性平衡藉以強化此一概念 的解釋能力。

肆、歐盟的對美政策

美國與歐洲在二次世界大戰之後的結盟，以對抗共產勢力的擴張，是冷戰期間國 際體系的特質。相對地，冷戰結束後歐洲與美國在重大國際事務上的歧異，可視為後 冷戰時期國際關係的重大轉變。美國學者 Robert Kagan 將歐洲與美國視作兩個極端， 他將美國在對外政策上的表現，類比為來自於火星（Mars，即希臘神話裡的戰神），歐 盟則為金星（Venus，神話裡的維納斯女神），一個尚武，另一個追求和平。在冷戰時 期構成對抗蘇聯共黨集團的跨大西洋關係，冷戰之後歐美卻形成兩個世界，美國為了 維持其獨霸的優勢，持續軍事力量的強化，不惜以戰爭、權力政治、懲罰性的制裁、

註 狋 參看 Walt, The Origins of Alliances.

以及類似十字軍東征等手段，擴大其相對的權力；反觀歐盟則以耐心的外交、規則與 規章網絡的建立、以及經由說服與利誘的危機處理等方式，試圖解決國際紛爭。狉就哲 學的層面而言，美國的對外政策深受霍布斯（Hobbes）的影響，在一個國際無政府狀 態之下，國家必須擴張勢力以求得生存；歐盟則是康德（Kant）的信徒，認為唯有藉 由規範所尋求的安全，才能獲致並維持長久的和平。狜 依照對於美國單邊主義國際行為的批評，美國在後冷戰時期，尤其是九一一之後 的對外行為，逐漸屈服於意欲成為霸權的「誘惑」，採取極端而具有野心的目標，過度 地使用武力，因而強化了世人對於美國成為一個霸權的形象，提供次級強權形成抗衡 關係的誘因。美國良善的名聲受到破壞，其對外政策似乎回復到孤立主義，布希政府 的「先發制人」策略更將美國從一個「現狀」國家轉變成「修正主義（revisionist）」國 家，因而刺激其他強權形成抗衡美國的聯盟。Christopher Layne 認為美國自我形塑了 一個具侵略性質的獨霸形象，美國將如同歷史上其他霸權一樣，招致被抗衡與被取代 的命運。狒John Ikenberry 也附和如此的說法，他認為美國在九一一之後的強硬對外行 為具有基本教義精神，美國為因應新的安全威脅所形成的大戰略，足以摧毀其過去半 個世紀來所建立的國際結構。狔 歐洲學者中也有認為美國的霸權國際行為已造成歐美在國際重大議題上逐漸分殊 的看法，Hanspeter Neuhold 認為歐洲與美國對於全球與區域安全事務的不同態度與作 法，主要原因是兩者權力的不平均分配，導致美國在面對安全議題時，傾向於賦予軍 事的意涵，全球僅剩的超強有較為廣泛的安全關切，為維護其國家利益，美國隨時準 備以單邊主義的方式，進行軍事的行動，包括以「先發制人（preemptive）」的侵略手 段，而這顯然與聯合國憲章第 51 條有關不侵犯國家主權的精神相違背。Neuhold 也認 為美國逐漸忽視國際建制、多邊外交與國際法的合法性，只有在符合美國利益的條件 下，美國才同意在國際組織內進行運作。綜合而言，美國的單邊主義傾向導因於全球 權力的過於集中。相對地，歐洲遠較美國更為重視國際建制與外交手段的價值，對於 安全事務著眼於多元化議題的思考，包括經濟、環保、社會與文化的安全，而這些議 題都非解決傳統安全問題的軍事手段可以應付，而必須依賴更多其它的多元方式。在 全球角色的扮演上，歐盟無意取代美國成為另一超強，雖然有些會員國期望歐盟成為 多極體系中的重要一員。狚

註 狉 Robert Kagan, “Power and Weakness,” Policy Review, No. 113（Summer 2002）, pp. 1~21; also, Robert Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order（New York: Alfred A. Knopf, 2003）.

註 狜 有 關 國 際 關 係 哲 學 層 次 的 探 討 ， 參 見 Alexander Wendt, “Constructing International Politics,” International Security, Vol. 20, No. 1（Summer 1995）, pp. 71~81; and Alexander Wendt, Social Theory of International Politics（Cambridge: Cambridge University Press, 1999）.

註 狒 Christopher Layne, “America as European Hegemon,” National Interest, No. 72（Summer 2003）, p. 28. 註 狔 G. John Ikenberry, “The End of the Neo-Conservative Moment,” Survival, Vol. 46, No. 1（Spring 2004）, p.

7.

註 狚 Hanspeter Neuhold, “Transatlantic Turbulences: Rift or Ripples?” European Foreign Affairs Review, Vol. 8, No. 4（Winter 2003）, pp. 458~459.

後冷戰時期美國與歐盟在國際事務對各自戰略影響的認知也有所不同。美國做為 一個超強，過度「暴露」於區域衝突當中，使得美國傾向於使用強大的軍事影響力， 做為解決衝突的工具，美國在九一一所受到的重大創傷，更使美國感到使用武力對抗 恐怖主義的必要性；歐盟則長期以來享受到自外於全球主要衝突的「寧靜」，歐洲人民 已不願涉入遙遠又非關本身利益的衝突，且無意參與美國的軍事行動。狌 然而，就後冷戰時期歐盟在實際的作為來看，歐洲仍逐漸發展出可能具有平衡美 國單邊主義的潛力。從歐盟會員國所擁有的軍事資源總和來看，歐盟的國內生產毛額 超過美國，是世界第一大經濟體；單從兵力做比較，歐盟有一百八十六萬的常備軍， 遠高於美國的一百四十三萬；歐盟對於本身防衛政策的合作與軍事力量的整合，與美 國採取侵略性單邊主義的時機相當配合。在世紀轉換之際，歐盟開始建立「歐洲安全 暨防衛政策（European Security and Defence Policy, ESDP）」，包括六萬人快速反應部 隊、新的歐盟安全戰略、防衛政策相關機制，以及足以進行軍事行動以一千五百人為 一戰鬥團的設立等。狑從歐盟在軍事能力的整合，以及戰略的提出，可以看出歐洲強化 本身全球性角色的企圖，這也間接顯示歐盟與美國優勢相抗衡的能力之提升。 除了在軍事政策方面，歐盟在後冷戰時期與美國也在重要國際議題上，意見相 左。在國際刑事法庭的設立方面，聯合國大會於 1998 年 12 月簽署羅馬條約（Treaty of Rome），確立此一法庭的成立將獨立於各國的管轄之外，當面對戰爭犯或違反人道等 相關案件而具有司法管轄權的主權國家無法或無意處理時，國際刑事法庭的獨立檢察 官即有權將嫌犯予以起訴。國際刑事法庭的概念就是一個從國際間重視權力政治的霍 布斯思想，移轉到康德式重普世和平與規範的思想。然而美國唯恐其他國家因為政治 動機，利用該法庭起訴美國領袖或軍文職人員，因此要求賦予聯合國安理會對於國際 刑事法庭案件的決策權，使得美國得以擁有否決權，同時美國堅持該法庭賦予美國特 殊的豁免權。歐盟則是此一法庭的擁護者，並施壓美國加入。 另一個經常被引用，做為批評美國單邊主義例子的是歐美在環保議題的爭議。對 於規範造成溫室效應主因的二氧化碳排放量管制的京都議定書，美國始終排斥該議定 書所規範先進工業國家排放量的限額，並對於某些開發中國家得以豁免於排放量限制 的特權表示懷疑。此外，對於禁止使用地雷的渥太華會議協議，美國認為地雷具有不 同的種類，不應一律禁止，原來歐洲國家所製造的傳統地雷，經常造成平民誤觸，釀 成重大的人道問題，但是美國所生產的「智慧型（smart）」地雷，能夠自我毀滅，不會 造成類似的問題。由於美國仍在戰略重地使用地雷，例如韓國，因此美國反對渥太華 協定。玤 上述政策只是歐盟在全球事務與美國態度迥異眾多案例的一部份，在後冷戰時

註狌 William Drozdiak, “The North Atlantic Drift,” Foreign Affairs, Vol. 84, No. 1（Jan./Feb. 2005）, pp. 88~98. 註 狑 有關歐盟防衛政策的整合，參見 Nicole Gnesotto（ed.）, EU Security and Defence Policy: The First Five

Years, 1999-2004（Paris: European Union Institute for Security Studies, 2005）.另參考張嘉斌，「論歐洲 安全暨防衛政策非軍事工具之建構與發展」，歐洲國際評論，第 3 期（2007 年 7 月），頁 45~74。 註 玤 有關美國在後冷戰時期國際單極體系的全球戰略，參見門洪華，「美國霸權與國際秩序：一項歷史分

期，美歐之間存有在其他議題上的歧異。需要強調的是，正是美國在這些議題上抱持 與其他強權不同的態度，以及次級強權採取某種形式的合作以凸顯與美國的差異，更 加強化美國做為一個獨霸的形象，甚至逐漸趨向於雙方差異的「制度化」。以國際刑事 法庭為例，正因為美國憑藉強大的軍力，得以不理會國際間對於在其他國家領土用兵 的規範，因此美國必須特別關切國際刑事法庭對美國軍事人員的可能管轄權，以及對 美國未來用兵所產生的深遠意涵。再以京都議定書為例，由於做為一經濟強權所衍生 的特殊經濟型態與消費模式，以及高度自信於本身科學研究所獲致有關全球環境變遷 與其他國家研究不同的結論，因此美國對於環保政策的發展方向與其他角色產生明顯 的差異。這些例子以及其他重要國際議題，都說明了正因為美國為全球唯一的超強， 並且因為其致力於捍衛此一地位不受威脅，因此美國對於國際重大議題的思考方向、 策略規劃與行為模式均與他者不同。 從歐美在重大國際議題所表現的差異態度來看，不論就歐盟本身、美國以及其他 國際角色而言，歐盟足以發展出與美國抗衡能力的認知已經形成。依照 Bernard Brown 的看法，不論是京都議定書、渥太華協議或是其他的議題，具有政治意圖的歐盟都聯 合其他角色，刻意拒絕美國的條件，企圖改變美國主導的單極國際體系。當美國執意 反對大部分國家意見時，這些國家便為美國貼上單邊主義的標籤，但是 Brown 強調， 美國與其他國家的衝突，尤其是美歐之間的歧見，並非單邊主義與多邊主義的二分法 可以解釋。玡歐盟藉由多邊主義機制強化其為全球角色的身份認同，並以此與美國的單 邊主義有所區隔，而當其他次級強權或其他國際角色擁有與歐盟合作以擴大本身利益 的考量時，較為制度性的柔性平衡之產生，成為可能。但必須特別指出的是，此處的 柔性平衡模式，已與現有文獻所說的柔性平衡概念有所差異，因為原本對於柔性平衡 的解釋，仍建立在傳統權力平衡的概念，亦即平衡的手段或有不同，但平衡的目的都 在於對於超強軍事政策的制約。然而，後冷戰時期歐盟對於美國霸權的集體抗衡，並 非針對美國軍力的提升，而是包含軍事與非軍事面向、具有威脅國際多邊主義的作 為。從此一角度出發，歐盟逐漸形成對美的柔性平衡模式，已經為權力平衡概念賦予 新的意涵。 相對地，主張歐盟在後冷戰時期就國際重大議題雖與美國採取分歧態度的狀態， 但並未形成對美國柔性平衡的學者認為，美國在單極國際體系中所扮演的角色，以及 其他強權對此一角色的認知，決定次級強權是否有意形成對於美國的抗衡。美國在後 冷戰時期，尤其是九一一之後，或許在某些國際衝突或重要議題上採取與其他西方國 家迥異的單邊主義作法，包括針對發展核武計畫的國家或是國際恐怖組織，但是不論 是在九一一之前或之後的後冷戰時期，美國就重大軍事議題所採取的作為，包括第一 次波斯灣戰爭、前南斯拉夫衝突、國際反恐行動、第二次波斯灣戰爭等，美國並未形 成對於其他強權直接利益的重大威脅。由於在這些重大議題上次級強權與美國具有高 度重疊的利益，因此次級強權對美國單邊主義的反對只是戰術上的不同，但卻具有戰

註 玡 Bernard E. Brown, “Are Americans from Mars, Europeans from Venus?” American Foreign Policy Interests, Vol. 24, No. 6（December 2002）, pp. 481~489.

略上的共同目標。次級強權所採取對於美國的反制，在歷史上並非特例，只是前述所 謂「例行性的外交摩擦」，而非柔性平衡。玭 再從歐盟對應美國的實際作為來看，歐盟致力於強化安全與防衛政策的合作，著 眼點在於美國可能降低在歐洲的軍事部署，以及避免對於類似巴爾幹半島危機的介 入，因此歐洲的重要決策者認為歐盟必須採取協調的行動，以因應上述狀況。玦由於美 國在後冷戰時期的戰略安全重心已重新配置，歐洲必須分擔本身的安全責任，尤其是 以英國等大國為主的歐盟會員國認為，歐盟實力提升的目的著眼於調整大西洋聯盟兩 岸之間軍力的差距。歐盟如果意圖持續增強本身的軍事合作，唯有在一前提下，亦即 歐盟必須保持與美國聯盟中的補助性角色，而非競爭性的角色。 依照反對柔性平衡者的看法，雖然歐盟試圖在本世紀一開始，即致力於會員國間 軍事政策的合作與軍力的提升，但是歐盟在安全與防衛政策的整合，進展仍相當緩 慢。規劃中的一千五百人戰鬥部隊預計在 2007 年前只有七個團可以成軍；六萬人快速 反應部隊仍有可駐防性、持續性與戰略決策上的阻礙；如果歐盟獨立於美國以外的軍 力企圖能夠發展出足以擔負戰鬥任務的能力，歐盟在通訊、情報與補給系統上的努 力，仍有極大空間。綜合而言，歐盟在軍事政策的合作，至少到目前為止，獨立軍事 力量的安排仍限於各會員國就個案提供可能的貢獻，整個歐盟仍無具有中央指揮、隨 時備戰的常備軍隊。玢 歐盟是否有能力形成對於美國的平衡固然值得商榷，但就反對柔性平衡者而言， 歐洲領袖們有無真正意願挑戰美國的霸權更是一個問號。一般而言，歐洲國家無意調 高軍事支出，尤其是在高科技密集軍力上的投資與發展，美國在研發上的投資是歐盟 所有會員國總和的三倍，歐美的差距益形明顯。玠主張歐盟並未形成對美國柔性平衡的 學者認為應該區分歐盟領袖們提出意欲平衡美國的語言，玬與歐盟真正足以平衡美國的 能力。在後冷戰時期美國採行單邊主義的情形下，歐洲國家領袖經常提出以國際多邊 機制藉以平衡美國霸權的說法，甚至提出建立多極國際體系的主張。歐洲民意對於建 立歐盟獨立的外交與安全政策，也表示支持。玝但是為了達成此項目標所需的軍事支 出，歐洲內部顯然存有不同看法。

註 玭 Lieber and Alexander, “Waiting for Balancing,” p. 133.

註 玦 Charles A. Kupchan, The End of American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century（New York: Alfred A. Knopf, 2002）.

註 玢 參見 Nicole Gnesotto and Jean-Yves Haine, European Defence: A Proposal for a White Paper（Paris: European Union Institute for Security Studies, 2004）; Ethan B. Kapstein, “Allies and Armaments,” Survival, Vol. 44, No. 2（Summer 2002）, pp. 141~160.

註 玠 Julian Lindley-French, “In the Shadow of Locarno? Why European Defense Is Failing?” International Affairs, Vol. 78, No. 4（October 2004）, pp. 789~811.

註 玬 例如 Speech delivered by French Foreign Minister Dominique de Villepin, International Institute for Strategic Studies, London, United Kingdom, March 27, 2003, <http://www.iiss.org/conferencepage.php? confID=56>; also, Erik Voeten, “Outside Options and the Logic of Security Council Action,” American Political Science Review, Vol. 95, No. 4（November 2001）, pp. 845~858.

註 玝 依照一份在 2003 年 4 月所做的民意調查顯示，約有七成民意支持歐盟獨立的安全與防衛政策。參見 <europa.eu.int/constitution/ futurum/documents/other/oth010503_2_en.pdf>.

歐盟的持續擴張，也對於歐盟是否形成對於美國柔性平衡的問題，具有相當程度 的影響。從實力而言，新會員國的加入固然使得歐盟的整體實力增強，尤其在總體的 經濟力而言，歐盟已成為全球第一大經濟體；但是，如果從外交與安全政策所需共識 決的決策過程而言，更多國家的加入也使得共識的形成更加複雜化。同時，新成員有 其本身的對外政策優先順序與不同的雙邊關係重點。在 2004 年 5 月新加入的十個會員 國中，其中有八個原為共產政權，它們在成為民主國家之後，更需要美國在安全上的 保障，因此這些中東歐國家在安全事務方面，相當傾向於美國的立場。瓝所以，在美國 與伊拉克的衝突中，中東歐國家加入英國、西班牙、義大利、丹麥與葡萄牙，形成歐 洲內部支持美國侵略伊拉克的聯盟。瓨 此外，歐盟與美國在實際的全球利益上，雙方的共享利益遠大於分裂的誘因，這 包括經濟的利益與雙方在美歐之外地區的利益。美歐在經濟關係上緊密結合，雙邊貿 易量達三兆美元，雙方各是對方最重要的投資夥伴，兩者占全球貿易量與投資量的一 半，雙邊的投資創造了一千兩百萬個工作機會；甿同時，在對於美歐之外的其他地區而 言，歐盟與美國在維護區域安全，例如中東地區、南亞、非洲等，具有共同的利益， 所差別的僅是達成利益的方式；另外，在對抗組織型犯罪、反恐與防止大規模毀滅性 武器的擴散方面，歐洲與美國也都具有同樣的目標。畀 另外一個歐洲與美國並不必然走向對立的原因，與雙方深層的共享價值有關。雙 方存有深厚的宗教與文化的共享基礎，包括基督文明、文藝復興、啟蒙時期所遺留下 的自由主義，以及崇尚民主、個人主義的人權、法治與市場經濟，這些都是西方世界 推動外交與安全政策最基本的道德價值與利益考量。美歐是在同樣的文明基礎上所發 展出相似的社會。如此高度重疊性的共同價值是歷史上任何兩個對立政體所從未見過 的，因此美歐的雙邊關係不容易發展成對立的關係。 從上述以歐盟對應美國的態度做為檢驗柔性平衡的討論中可以看出，針對歐盟是 否對美形成柔性平衡的爭辯雙方，仍將論述的基礎然建立在前一節中所探討的傳統平 衡概念上。主張柔性平衡已然成形者，認為歐盟在後冷戰時期就國際與區域安全的重 大議題已產生與美國分歧的態度，以及歐盟已逐漸發展出的多元實力，加上歐盟在這 些問題與其他次級強權與國家所衍生出的合作關係，似乎顯露出歐盟有意抗衡美國的 獨霸優勢；相對而言，主張歐盟並未對美形成柔性平衡者則強調，權力平衡行為的作 用，必須依賴長期國際行為模式的建立，而非針對特定政策的對應，觀察歐盟在後冷 戰時期的國際作為，或許在個別的重要國際議題上與美國有所差異，但也在其他的政 註 瓝 中東歐國家與歐洲安全權力運作的關係，參見楊三億，「後冷戰時期中、東歐地區權力結構分析」， 問題與研究，第 41 卷第 2 期（2002 年 3 月），頁 89~103。 註 瓨 然而，歐洲民意大部分反對美國侵略伊拉克，在未獲聯合國授權而出兵的情況下，有超過 60%受訪者 反對侵略行動。見 Iraq Opinion Polls Results（Europe）, February 3, 2003, <http://openforum.de/open. cgi/noframes/read/908>.

註 甿 有關歐盟與美國高度的經濟互動，見 Drozdiak, “The North Atlantic Drift.”

註 畀 Philip H. Gordon, “Bridging the Atlantic Divide,” Foreign Affairs, Vol. 82, No. 1（Jan./Feb. 2003）, pp. 70~83.

策上採取一致的態度，分享共有的價值與利益，因此，整體而言，歐盟並無意也無力 形成對於美國的抗衡聯盟。 事實上，在歐洲統合進程中歐洲國家權力的聚合與多元化，以及歐盟逐漸加強擔 任全球角色的意願，已經使得歐盟成為一個日益重要的全球性角色，再加上歐盟所強 調的對外政策工具（柔性力量 soft power），以及特殊的國際身份認同（公民強權或稱 非軍事強權 civilian power），使得歐盟的單一角色或是歐盟與其他角色的聯合，幾乎已 成為主張柔性平衡概念之學者最重要（若非唯一）的檢驗對象。然而，如果我們持續 以現有柔性平衡的界定加以檢驗歐盟的對外關係，雖然仍能舉出歐盟足以發揮抗衡美 國單邊主義的例證，但仍具有以下問題。第一，依照傳統權力平衡與柔性平衡的觀 點，歐盟至今意欲抗衡美國單邊軍事行動的行為，案例過少，且並未形成有效的抗 衡；第二，學者過度沈溺於單一個案的解釋效度，例如學界在美國攻打伊拉克事件上 的爭辯，加上此一事件的高度爭議性與不確定性，使得不同意見者之間產生學術以外 的意見衝突，模糊了原本對於權力平衡的學理探討；第三，由於歐洲統合進程的障礙 （例如歐洲憲法的否決），似乎使得歐盟對應美國的能力相對弱化，進而降低了主張歐 盟平衡能力者的論述「合法性」。總而言之，為有效討論個別實體（如歐盟）是否形成 對美國的平衡關係或聯盟，勢必重新檢視與界定柔性平衡概念的內涵，以擴大此一新 興概念的適用性。

伍、結 論

歐洲聯盟在後冷戰時期的對美政策，是否在主觀或客觀的環境下，形塑出柔性平 衡的態勢？這一問題實際上可以為國際關係中權力平衡的理論，以及政策的意涵兩方 面，提供新的思考方向。 在理論的層次方面，對於柔性平衡的爭辯，主要集中在柔性平衡到底能否視為權 力平衡理論的一部份。依照 T. V. Paul 等支持者的看法，如果平衡意味著限制超強的權 力，以及壓縮其行為的自主空間，則不論是傳統的硬性平衡，或是採取軍力提升與軍 事同盟以外的任何行為，如果能達到約束超強的目的，都應被視為權力平衡的形成。 但是與傳統權力平衡理論不同的是，具有獨佔優勢的最大強權不一定會遭致次級強權 以個別或集體方式所形成的平衡作用，對於超強所產生具有限制其權力與約束其行為 的柔性平衡是否發生，將端視超強外交與安全政策的手段與目的而定。如果超強能夠 避免採取威脅其他國家主權的帝國建構式的作為，區域或全球的平衡較不容易發生； 相對地，如果次級強權認知到超強逐漸成為具侵略性的獨霸，則這個超強即變成破壞 現狀的修正主義國家。 因此，在判斷後冷戰時期是否已經形成制衡美國的平衡力量，發展至今的柔性平 衡概念試圖提供一個有別於傳統權力平衡的另類思考方向。首先，單極國際體系中霸 權獨大的狀態，是否必定發展出平衡的作用，因而逐漸衍生出是否產生雙極或多極國 際體系的辯論。實際的狀況，不必然如同傳統權力平衡理論的預測而發展；其次，柔 性平衡提供對於「平衡」概念重新界定的機會，傳統理論對於平衡的界定，幾乎完全

著重於軍事力量的相關因素，但對於新時代所存在完全不同的國際間利益互動模式， 幾乎無解釋的能力。然而，儘管柔性平衡的提出或許有助於緩解現實主義者對於傳統 平衡無法出現的憂慮，但是依照硬性平衡概念直接修正的柔性平衡概念，正如本文前 述的論證，仍存有解釋上的困難。無論是傳統權力平衡理論，亦或是上述「傳統」柔 性平衡觀的界定，對於次級強權所欲限制超強的政策範圍，都顯得過於狹隘，認為次 級強權產生平衡的要因是限制超強採取軍事侵略行動的能力空間，以及提高其達成軍 事目的的成本，因為超強以軍事手段對付第三者容易造成對於次級強權生存的威脅； 再者，由於現代國際體系的利益已經多元化，國家利益的範圍不再侷限於軍事層面， 次級強權有可能以獨力或聯合的方式，針對超強非軍事性的作為，產生平衡的作用； 最後，傳統權力平衡或柔性平衡理論都忽視平衡聯盟形成中，不同的次級強權可能有 主動與被動角色的區分，唯有直接感受到超強威脅其國家利益的國家會採取主動平衡 的策略，但對於其他次級強權，由於可能在其他政策面向上亦產生對於超強的不滿， 因此容易成為「主動」次級強權拉攏的對象，而形成平衡聯盟，所以並非在特定政策 上同時受到威脅的次級強權們，才會組成這樣正式或非正式的聯盟關係。 因此，為有效解釋後冷戰時期的國際行為，擴大柔性平衡的適用性，我們有必要 重新檢視並界定此一概念的內涵，賦予新的定義。第一，「柔性」不應僅限定於次級強 權採取對應霸權的手段，而應擴大檢視手段對應的目的是否超越軍事的範圍，例如氣 候變遷、能源政策等。傳統權力平衡概念在相當程度上講求對應於霸權的「對稱」關 係，如果次級強權的軍事實力與超強的差距過大，即表示次級強權的個別或其聯盟無 法有效形成抗衡關係，目前柔性平衡的概念亦受到傳統概念的影響，也因此使得批判 的意見得以有效的反駁主張柔性平衡者，認為柔性平衡不足以威脅到超強的單邊軍事 行動。相反地，如果我們將柔性平衡的範圍從單純的手段，擴大到次級強權意欲對應 的目的，亦即超越軍事的範疇，則得以解釋歐盟在軍事面向以外對美形成的平衡關 係。另外，擴大適用的範疇將有助於解釋柔性平衡的效度，因為傳統的平衡觀強調超 強與次級強權的軍事「對稱」關係，如果將柔性平衡觀念之範圍予以擴大，則可以將 「非對稱」的關係納入，亦即雙方權力的不對稱亦可發揮制衡的作用。 第二，衡量次級強權平衡關係的建構，必須將權力本質是否多元化（除軍事力量 外，尚須參酌經濟、文化、科技等實力）列入考量。後冷戰時期的一個重要特色即是 全球化的趨勢，其中影響國際行為最關鍵的因素即屬權力本質的多元化。軍事已不再 是衡量國家強弱的唯一標準，也非最重要的因素，其他因素的強化，亦足以改變一個 國家或實體的實力。以歐盟為例，雖然軍事的整體力量落後在美國之後，但在其他面 向上，包括經濟的力量、國際建制的主導力、普世價值的適用、環保與貧窮問題的推 廣，歐盟至少具備與美國相近（甚或超越）的全球影響力。藉由這些影響力的提升， 歐盟在重要的國際議題上足以發展出對應於美國的平衡能力，以及被其他角色視為足 以與美國相提並論的認知。歐盟在非軍事政策領域整合實力的提升，促使其他角色重 視歐盟在全球議題上的關鍵影響力，如此的認知甚至具有對歐盟軍事面向能力整合的 深遠意涵。例如歐盟整體雖未發展出具威脅性的實際戰鬥整合力量，但國際間有關維 和、危機管理與人道救援等重要任務，歐盟均被視為重要的角色。

第三，國際體系的界定是否仍舊依照單一（軍事）的標準（例如多元實力）？後 冷戰時期的國際體系特質被普遍視為一個以美國為主導的單極體系，因此我們很容易 的將焦點放在是否具有對於此一體系中單一超強的抗衡產生，但是如果我們將國際體 系的界定標準予以多元化，例如將經濟、文化、價值的散播等因素納入考量，則必須 重新思考當前或未來國際體系的特質。如果國際體系已非傳統的界定方式，單極國際 體系亦無法解釋當前的國際環境，則柔性平衡的概念，似乎更能有效的解釋一個全球 化時代中多元的國際體系。 第四，綜合上述對於柔性平衡、權力本質與國際體系的重新檢視，對於討論有關 歐盟是否有意識地形成抗衡美國力量的問題，可以獲得進一步的瞭解。如果將柔性平 衡概念從傳統的定義擴張包含上述新的意涵，則柔性平衡的範圍得以從次級強權單純 的手段擴充至意欲對應的目的，由於非軍事面向在權力本質內涵的重要性日增，也由 於界定國際體系的標準必須思考軍事以外的層面，使得歐盟在處理重大國際事務時， 逐漸發展出各會員國對於歐盟整體對外與安全政策的一致性，並且衍生出具高度自主 對外行動的能力。歐盟相當清楚地將其他強權，包括美國，視為在處理重大國際事務 時具全球影響力的「夥伴」或是「對手」，亦即歐盟與其他強權間的相互關係可能是 「合作」，抑或是「對抗」，因而歐盟可能採取與美國「相似」或「相異」的態度與政 策。無論歐盟是否與美國在重要議題上立場一致，歐盟已將美國視作一個強而有力的 「他者」，是非常明確的事實。形成歐盟相較於美國的國際認同，主要建立在歐盟逐漸 將美國視為單一超強的認知，美國在後冷戰時期特別凸顯的軍事力量，以及因單邊主 義所彰顯出以軍事手段為解決國際糾紛的政策，更加強化了美國做為一個獨霸的形 象。因此，美國以軍事力量為基礎的單邊主義政策，加強歐盟以及其他次級強權視之 為獨霸的認知，並藉由在本身與美國差距較小的權力面向，產生針對美國非軍事面向 的抗衡力量。 至於在政策的意涵方面，主張柔性平衡已然成形的學者認為，如果美國持續採取 具侵略性的單邊主義，次級強權的柔性平衡將會更為明顯，這將使得美國意圖進行軍 事行動的成本增加，有意加入美國軍事「探險」的盟邦減少，並進而衝擊美國在經濟 及其他層面的優勢。更重要地，如果次級強權使用柔性平衡的策略成為一個長期的模 式，有可能使柔性平衡轉化成為硬性平衡，則國際體系的結構將有可能從單極轉變為 多極。在美國以侵略性的單邊主義入侵伊拉克之後，不論是支持或反對美伊戰爭的國 家，基本上都對於美國持續對伊朗、北韓等國的態度，賦予高度的關切，並試圖以聯 合的方式，防止美國再度採取類似對付伊拉克的政策。例如，歐盟由三個大國代表主 導伊朗停止核子計畫的努力，即在防止美國對不具直接威脅歐盟利益的國家，進行軍 事行動。另外，歐盟在以色列與巴勒斯坦問題上所提供的經濟誘因，使得以色列在依 賴美國安全保證之餘，亦需歐盟在經濟上的支持，因此歐盟在此一議題上得以平衡美 國的態度。 最值得觀察的次級強權聯盟連結的是歐盟與中國。從大幅增加的國防預算與軍事 現代化的進程而言，中共致力於提昇相較於美國的相對權力，並可能在未來形成對美 的長期平衡策略。中共已經發展出數項予以抗衡美國單邊主義的潛在能力，包括利用

國際多邊機制，例如聯合國安理會，增加對美國採取單邊行動的阻擾、轉移中國外匯 存底以支持歐元、發展與俄羅斯在貿易與安全上的合作，但是最重要的是與歐盟的全 面性戰略夥伴關係。柔性平衡轉化為硬性平衡的可能方式之一包括將武器或軍事技術 轉移至霸權潛在的對手或敵人，從這個角度來看，可以得知為何中共積極發展與歐盟 全面性的合作，包括國防與太空科技，也可以因此理解為何美國極力反對歐盟解除對 中國武器禁令，以及可能因此衍生的軍事合作。但是更為重要的是，中歐在軍事層面 以外，已經開始進行多元面向的深度合作，包括太空與衛星、替代能源等戰略性科技 的共同研發計畫、公民社會建構的基礎建設等，如果中、歐兩個主要次級強權未來逐 漸建構出軍事或非軍事的柔性平衡聯盟，就可能衍生出抗衡美國的力量。 然而，美國處理重要國際事務的態度，尤其是對於可能挑戰美國的次級強權之潛 在競爭者，美國的認知與對應，將是決定柔性平衡甚至硬性平衡是否形成的主因。如 果美國習於將次級強權的不同態度視為抗衡，並且在處理區域安全或其他重要國際非 軍事議題上都採取強硬措施，則相關的次級強權將可能產生相對應的強硬態度，而且 次級強權間的非正式聯盟的成形更可能發生。另外，如果美國執意將冷戰對峙的型 態，移植到後冷戰時期，例如將中國視為潛在競爭者，則中國勢必也將美國視為對 手，並且給予第三者，例如俄羅斯，一個得以從兩邊「議價」的空間。新世紀美國獨 霸的優勢是否受到次級強權的柔性平衡，甚或硬性平衡的挑戰？國際體系是否回到冷 戰的雙極對抗體系，亦或發展成為建立在多元實力基礎上的多極體系？超強的絕對權 力並不必然導致次級強權形成正式或非正式聯盟予以平衡，其對其他角色的認知、處 理區域事務的目的、應對國際事務的手段，以及因此建構出次級強權對超強的認知， 才是形成平衡的主要原因。 * * * （收件：95 年 5 月 22 日，接受：96 年 11 月 30 日；責任校對者：莊家梅）

“Soft Balancing” between the European

Union and the United States

Francis Kan

Associate Research Fellow

First Division

Institute of International Relations National Chengchi University

Abstract

In a U.S.-dominated post-Cold War unipolar international system, the possible power shifts between the second-tier great powers and the Americans, such as a systemic balance, will have great impacts on the existence and endurance of the current international system. According to the Realist theses, “balance of power” is a stabilizing factor that contributes to international security and regional stability as the great powers endeavor to prevent concentration of capabilities in one or a few nations through the process of distribution of power. However, it seems questionable when the conventional “balance of power” thesis, focusing exclusively on military balancing as a means to maintain military and strategic interests among the great powers, is applied to the interrelationship between the U.S. and its junior counterparts in the post-Cold War era. Among the post-Cold War second-tier great powers, the European Union plays a very special role. Despite the fact that the Europeans share key cultural and religious values with the Americans, the EU has gradually developed its own global strategic status by expanding the multiple dimensions of power, including its adherence to multilateralism that places the EU in opposition to the U.S. when dealing with crucial global affairs. While the Europeans might place in harmony with the Americans on some global issues in the Cold War era, their differences over major disputes appear much more unbridgeable than ever before. The fact that the EU and the U.S. have been divergent on key international issues indicates that some form of balance may be emerging. Yet, the conventional “hard balancing” theory cannot explain the

non-military balancing exercised by the EU vis-à-vis the U.S. This article attempts to propose the “soft balancing” thesis, referring to a means used by the second-tier great powers that take non-military measures to achieve strategic interests by balancing the super power. The paper’s main purpose is to examine relations between the EU and the U.S. in the post-Cold War era in order to understand whether a soft balancing relationship between the two exists. This article begins by discussing the major theses proposed by the Realist “balance of power” theory, followed by the counter-proposal of “soft balancing” put forward in the post-Cold War era. It then examines some key international issues where the EU and the U.S. have had divergent positions, with an aim at finding the pattern of EU’s soft balancing vis-à-vis the U.S. The article concludes by proposing the applicability of the “soft balancing” thesis on the theoretic level, as well as its implications for policy-making concerning the impacts that the emerging soft balancing in an individual or a collective manner would have on the international system as a whole.

Keywords: European Union; balance of power; soft balancing; Euro-American relations; multilateralism

參 考 文 獻

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