數位匯流下電視產業集中化之管制

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(1)數位匯流下電視產業集中化之管制. 117. 《公平交易季刊》第 13 卷第 4 期（94/10），頁 117-165 ◎行政院公平交易委員會. 數位匯流下電視產業集中化之管制劉欣怡*. 摘要產業的集中（concentration）是一種指標顯示特定產業市場內生產廠商的規模分佈情形（size distribution）。產業的市場集中情形可以分成所有權的集中和市場占有率的集中。本文所稱之電視產業泛指無線電視、有線電視、衛星電視和數位電視等電視產業。基於保障廣播電視自由和針對媒體產品本身具有公共財和外部性等特質，容易導致市場失靈（market failure）等原因，在電視產業市場趨向集中化時，政府有介入電視產業市場進行管制之必要。特別是在數位技術發展，電信、電視和資訊產業匯流之際，電視產業有更為集中化之趨勢。為達到保障廣播電視自由和調節市場失靈之目的，針對電視產業集中化之管制手段有廣播電視法規（產業特殊規範）和公平交易法（一般競爭規範）。廣播電視法規著重「事前管制」，透過事前規範，確立市場競爭機制和市場結構。公平交易法則強調「事後規範」，旨在規範事業之限制競爭行為，以維持市場的公平交易秩序。在電視市場變得更具競爭性前的過渡階段，應採取廣播電視法規之事前管制；當市場變得更具競爭性時，應漸以公平交易法取代廣播電視法規之管制。按現行公平交易法第 46 條規定，「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律」。次按，行政院新聞 *. 作者為國立政治大學中山人文社會科學研究所法學碩士。本文改寫自作者之碩士論文「從廣播電視自由論電視產業集中化之管制政策與法規」；原論文係就電視產業集中化之管制正當性等上位概念出發，論及我國和外國法之廣電法規和競爭法規範，對電視產業集中化之管制。.

(2) 118. 公. 平. 交. 易. 季. 刊. 局民國 92 年 5 月 28 日之廣電三法合併草案，該草案第一條後段規定，「本法未規定者，適用其他有關法律之規定」。從而，未來在面對數位匯流趨勢下電視產業集中化之管制問題，更應交錯適用廣播電視法規和公平交易法之規定。在公平交易法之適用上，由於相關市場界定是適用公平交易法的開端，相關市場能否妥適地界定，影響到後續競爭分析的正確性，進而決定了公平交易法之管制是否有效。惟相關市場範圍之界定並非易事，相關市場之界定必須窄到能排除非替代產品或服務，寬到能納入所有的替代產品或服務，當市場處於變動的情形時，相關市場之界定顯得更加困難。在數位匯流發展下，目前電視產業市場出現了不同以往的新類型電視服務，甚至未來亦有可能出現其他類型之電視服務。這點對於相關市場範圍之分析是一大挑戰。是以，本文參酌歐盟競爭法規範和相關市場界定之管制實務經驗，加以歸納分析。整體而言，歐盟在界定電視產業市場範圍時，從各方面之因素分析，採取盡量細分相關市場之作法。本文將歸納分析歐盟在界定電視產業相關市場範圍之方法，並對於我國在數位匯流下電視產業集中化之管制提出建議。關鍵詞：集中化、匯流、數位化.

(3) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 119. 壹、電視產業集中化之意義與原因一、電視產業集中化之意義產業的集中（concentration）是一種指標，顯示特定產業市場內生產廠商的規模分佈情形（ size distribution ）。產業的市場集中情形可以分成所有權的集中（concentration of ownership）和市場占有率的集中（concentration of market share）二方面。用來測定市場的寡占程度的標準是市場集中度（concentration ratio），其意義在於以嚴謹的方法，將市場內廠商的規模分佈不均程度，和廠商數目結合，顯示市場結構以及特性。其測量標準可以根據營業額、企業資產、雇用員工數、產品收產量、銷售量等 1 。在媒體產業方面，集中化的程度是通常根據收視戶的比例（audience share）或收視率（ratings or readership figures）來測定2。本文所謂之電視產業，包括無線電視產業、有線電視產業、衛星電視產業和數位電視服務。. 二、電視產業集中化之原因一般而言，擴張企業規模可能可以更有效率地經營，和創造利益。擴張企業規模可以藉經營者的薪水、力量、地位和工作安全感的提升，促進經營績效。快速成長的公司比起成長停滯的公司，更能帶給經營者高額的報酬。同時，擴張企業也可以避免輕易地被其他公司併購，或被新的經營團隊所取代。當一家公司透過併購其他家小公司來擴張經營規模時，該公司會變得昂貴，以及較難成為被併購接管的目標3。因此基於擴張經營所帶來的各種利益，企業通常會積極以各種形式擴張其經營規模。以下茲就媒體產業內水平整合、垂直整合以及多角化整合的原因分述之。. 1. 莊國榮（2002），「廣播電視產業之集中化與管制」，千禧傳播法制的回顧與前瞻「傳播與法律系列研討會（八）」論文彙編，台北：國立政治大學傳播學院暨發展中心，52。 2 馮建三譯，Robert G. Picard 原著（1994），媒介經濟學，台北：遠流出版公司，58-62。 3 Doyle (2002), Media ownership, London: Sage Pub, 67..

(4) 公. 120. 平. 交. 易. 季. 刊. （一）垂直整合在製作節目的媒體產業方面，垂直整合的公司相較於非垂直整合的公司更能精確地提升經營效率。垂直整合的公司能在相關的廣播電視經營當中，確保一定程度的市場需求；然而非垂直整合的公司卻得面對市場需求波動的衝擊。而市場需求的穩定或是可預測性，會影響固定支出成本的有效利用，這點對於垂直整合或非垂直整合的公司來說，都是很重要的。對於播送節目的媒體產業來說，垂直整合可以確保一定數量來源的節目內容可以播送給收視戶。通常重要的節目製作者（例如是受收視戶歡迎的節目製作者）較具有討價還價的力量，蓋其可以利用其節目的重要性，向播送節目的媒體企業爭取更有利的契約或提高節目出售價格，甚至是要脅撤銷節目的授權或將節目以較高的價格賣給播送節目企業的競爭對手。為了避免被節目製作者要脅，也會使得節目播送業者進行垂直整合，擴張經營節目的製作生產。就節目內容的製作者而言，垂直整合可以確保其製作的節目有可預測、穩定的銷售量，能更有效率地計畫運用其生產資源，例如：設備、技術和人事上的資源。而其製作的節目內容越能廣泛地賣給播送業者，其生產成本就越低。同時，節目穩定的播出，可以建立節目製作者良好的信譽或強勢的品牌形象。透過垂直整合，節目內容製作者和節目播送業者，可以不用各自在市場上尋求買方和賣方，省時、避免交易糾紛和協商的麻煩，降低了交易成本4。. （二）水平整合規模經濟（economics of scale）是媒體產業進行水平整合的主要原因之一。規模經濟係指隨著輸出規模（the scale of output）的擴張，每一單位產品的生產成本會降低。只要邊際成本（marginal costs）低於平均生產成本，規模經濟存在於任何領域的產業中。引起規模經濟的原因有很多，有時是因為大型的公司比起小型的公司更可以大量購入生產所需的資源，而獲得較佳的折扣。不過，通常是因為大型的公司更可以從勞工的分工和專業化獲得利益。而規模經濟存在於媒體產業，也和媒體 4. Doyle (2002), Media ownership, London: Sage Pub, 76-82..

(5) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 121. 產品具有公共財（public goods）的特性有關。亦即媒體產品是非物質性的，不會在消費的過程中被消耗掉或是毀壞。這和私有財的特性不同，私有財則會在消費的過程中被耗損，例如，一個麵包被某人消費後，便無法再供應給其他人享用。但當一個人觀看電視節目後，該電視節目還是可以被其他的消費者觀賞，並不會減損了該節目被其他消費者消費的機會。媒體產業的最初生產成本很高，例如：創造第一手製作的節目的成本，但將該第一手製作的節目重製（ replicated ）、配銷（distributed）和多次出售給廣大消費者的邊際成本極低，甚至是零。生產成本通常是固定的，隨著經營規模越大，市場占有率越高，輸出增加，其節省的資源越多，獲益越高。所節省的資源，獲得的利益，可以用來增加人事費用或發展新技術。規模經濟是水平整合的誘因，水平整合，經營規模擴大也強化了規模經濟所帶來的正面效應。另外，規模大的公司在與其供給者或購買者交易時，也擁有優勢。例如：可以輕易地控制其欲出售給消費者的價格；或向廣告商要求較高的刊登費用5。. （三）多角化整合範疇經濟（economics of scope）是媒體產業多角化整合的誘因。所謂範疇經濟係指當透過生產多樣化產品，所帶來的經濟效益。當一家公司的產品被消費得越多，就越能節省成本，累積更多的利益。相關產品的生產越多樣化，越能分攤在生產時的經常性固定支出。範疇經濟在媒體產業盛行的原因和媒體產品的公共財特性有關。原是針對某一特定市場的媒體產品，因為公共財的特性，很容易地可以改變編輯形式，生產成為另一種媒體產品出售在不同領域的媒體市場。例如，本來對某政治人物訪談的電視節目，可以再編輯成雜誌或報紙的專訪報導；從電視市場再出售在雜誌或報紙市場。而範疇經濟最常見的表現就是大型企業集團的經營型態6。因此，媒體產業朝向有線電視、無線電視、衛星電視業、廣播業，甚至是報紙業的多角化經營，從產業經營的經濟效益和技術上而言，是相當符合邏輯和自然的發展。電視、廣播和報紙等傳播媒體具有集合資訊、編輯資訊、傳播資訊和提供娛樂功能上的相似性，朝向不同媒體的多角化經營，可以在一項以上的媒體產品間分享生產. 5 6. Doyle (2002), Understanding media economics, London: Sage Pub, 12-29. Doyle (2002), Understanding media economics, London: Sage Pub, 14-15..

(6) 公. 122. 平. 交. 易. 季. 刊. 資源或專門的技術，甚至是將同樣的內容呈現在不同的媒體，在不同的媒體市場販售，提升經濟效益。同一個媒體產業所有權下，生產二個以上不完全相似產品的成本，會比由個別的媒體產業分別生產這些產品的成本便宜。而個別產品在生產或分配過程中的相似性越高，範疇經濟益形重要。多角化的經營除了具有範疇經濟的好處外，還有「多樣性經濟」（economies of multiformity）的好處。亦即媒體產業擴張其經營活動，涉足二個或二個以上的媒體領域時，會節省成本或提升收益。例如：利用同樣的有線電視線纜，提供電話服務和電視服務；或以同樣的媒體內容配置在不同的媒體產品間。再者，跨所有權的經營可以產生交互促銷該媒體產業的產品，特別是涉及特定資訊的報導時，例如英國的 Financial Times 報紙、FT 商業雜誌、FT 新聞廣播；或台灣的蘋果日報和壹週刊，容易建立品牌形象，形成跨媒體領域的市場優勢。此外，在創新媒體產品時，如能以各種不同的輸出形式、多樣性的方式，則可以分散創新產品、試探市場反應的風險，亦是媒體產業朝向多角化經營的另一個誘因7。. 貳、電視產業所有權集中化之管制正當性一、媒體產業所有者控制媒體內容產業莫不追求利潤的極大化與資源運用的高效能，市場競爭更是驅使產業的運作必須以利潤作考量，產業沒有不賺錢的自由。為求生存，市場的參與者必須有足夠的收益平衡成本。而產業之所以提供某樣產品，是因為消費者能以符合其成本的價格購買。產業的任何投入成本，都必須能回本，否則產業只有被排擠出競爭市場，甚至破產8。這些追求利潤極大化與資源高效率運用的特性，在媒體這類高成本的產業，特別顯著。因此，媒體產業的所有者為達到利潤最大化的目標，會對於預算、新聞人員的編制及其他與媒體生產相關的要素進行控制。次者，媒體產業的所有者可以直接或間接地透過高階主管，影響媒體工作者的職場文化和工作規範。再者，媒體產業的所有者可以輕易地選取錄用高階主管和員工，最終會影響媒體產業 7 8. Doyle (2002), Media ownership, London: Sage Pub. 68-72. Baker (2002), “Media concentration: Giving up on democracy,” Florida Law Review, 54: 870..

(7) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 123. 所呈現的內容。最後，縱使媒體產業的所有者不會直接介入媒體的內容編輯，但也會影響媒體工作者在編輯媒體內容時所作的自我審查（self-censorship），是以媒體呈現內容的主要決定權是操縱在媒體產業所有者的手中9。媒體的所有者會直接或間接干涉媒體所呈現的資訊和觀點，例如透過核心人事的選擇、順服和自我審查文化的建立，如透過逐字改寫編輯的社論。易言之，什麼樣的資訊或意見會呈現在媒體上大部分是取決於媒體本身所處的經濟、政治上的結構和環境，以及其本身的特質10。一位美國的有名的記者和出版評論家 A. J. Liebling 曾諷刺道：「出版自由屬於那些擁有出版產業的人。」11。在 The Media Monopoly 一書中 Bagdikian 指出美國最大的媒體所有者如何運用他們所呈現的資訊去提升他們的價值觀和偏好；同樣的在英國，有些全國性的報紙也會清楚地運用他們的標題去推動有助於他們新聞業的政治或商業性的目標。；擁有法國第二大的報紙和比利時其他媒體投資的 Robert Hersant 會基於政治性或商業上的理由干涉新聞和媒體內容的編輯12。. 二、電視產業集中化對公眾意見形成之影響按司法院大法官解釋第 364 號，解釋理由書第一段「言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第 11 條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響……。」。廣播電視自由本身目的主要在於維護意見自由形成之過程，在保護意見自由形成之條件與要件下而被功能化，與個人主義式之表現自由以保障個人人格之自由發展為核心不同。個人受到廣播電視自由之保護，主要是為了維護意見形成的過程，意見的自由形成為民主秩序的要件。意見的自由形成是發生在溝通的過程中，除了意見的自由表達和散佈外，尚須能知悉他人所表達之意見和自由地接收資訊。而意 9. Baker (2002), “Media concentration: Giving up on democracy,” Florida Law Review, 54: 890. 林子儀（1999），言論自由與新聞自由，台北：元照出版公司，121。 11 Baker (2002), Media,markets,and democracy, United Kingdom: Cambrige University Press, 1. 12 Doyle (2002), Media ownership, London: Sage Pub, 19-20. 10.

(8) 公. 124. 平. 交. 易. 季. 刊. 見自由形成所仰賴之溝通過程的進行，必須有廣播電視等媒體作為資訊傳播，意見散佈之媒介。由於廣播電視在各種傳播媒體當中所具有之特殊重要性，因此意見自由之順利進行，便有賴廣播電視媒體自由、廣泛、合乎真實地提供資訊13。從而，廣播電視媒體所呈現提供給社會大眾的的資訊，會牽動公眾意見的走向，對公眾意見的形成和塑造產生一定程度的影響。例如，在義大利 1994 年 3 月的選舉中，Silvio Berlusconi 就利用其三個收視率合計達到百分之四十的電視台，不斷地給予其政黨支持；隨後的研究顯示，在全體選民中，收看 Berlusconi 頻道的觀眾有超過百分之三點五變得極右傾，而這無法用這些觀眾在收看 Berlusconi 頻道前就已經變得更右傾來解釋。換言之，這些頻道的觀眾會在收看 Berlusconi 的頻道後移轉其選票14。既然廣播電視媒體在公眾意見的形成上有其特殊地位，且在為現今社會大眾獲得資訊的重要管道，而媒體的所有者對媒體所提供的資訊亦具有一定影響力。則為達到民主政治社會對於資訊多元的需求，則媒體的所有權必須多元和分殊化15。媒體產業所有權集中化的型態或有多種，而不論適合何種形式的媒體產業所有權集中，皆暗示媒體的供給較有許多不同的所有者來的獨裁。就邏輯上而言，媒體產業所有權集中可能推論出在市場獨占的程度和多元化的程度存有消極的交互作用（呈現反比）。例如：較高程度的媒體產業所有權集中表示許多不同獨立供給者的減少，同時，任何供給市場的輸出範圍也減少。較高程度的市場獨占意謂較少彼此競爭的供給者，較少彼此競爭的供給者意謂資訊來源多樣性的減少16。雖然少有經驗主義的研究能精確地指出在廣播電視媒體所有權更集中化時對於社會、政治和文化多元主義的影響。但一般以為媒體產業所有權的過度集中會導致過度呈現某特定政治觀點或是價值觀或特定形式的文化輸出，和排除其他觀點或是文化輸出型式的呈現，造成不平衡和對於代表民主政治決策關鍵的社會凝聚力帶來風險17。隨著歷史的發展，傳播媒體漸漸地在公眾生活扮演重要的角色，特別是電視為. 莊國榮（2002），「廣播電視產業之集中化與管制」，千禧傳播法制的回顧與前瞻「傳播與法律系列研討會（八）」論文彙編，台北：國立政治大學傳播學院暨發展中心，54-60。 14 Doyle (2002), “Media ownership”Communication Law, 7(4): 20. 15 羅世宏（2003），「廣電媒體產權再管制論」，台灣社會研究季刊，第 50 期，22-24。 16 Doyle (2002), Media ownership, London: Sage Pub, 13. 17 Doyle (2002), Media ownership, London: Sage Pub, 26. 13.

(9) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 125. 現今社會大眾獲得資訊的重要管道。在電視市場的所有權和控制權呈現集中化時，不利於資訊之多元化。從而，避免少數媒體集團、個人濫用其媒體影響力或具有公眾意見形成之壓倒性地位，政府必須採取適當之管制措施，避免電視媒體產業所有權或控制權的過度集中化18。. 三、促進理想民主政治的實踐自 19 世紀之後民主政治建立起以「國民主權」、「政治參與」、「政治平等」、「多數決原理」和「議會政治」等原理原則為主要架構的民主制度。進入 20 世紀後民主政治逐漸成為一種人民所企盼的理想政治生活。而關於政治民主化方面的研究，不論是著重在結構或是文化的層面，皆肯認多元社會是實施民主政治的有利條件之一19。蓋在一個民主政治的社會中，個人或團體在政治、經濟、文化等價值觀念或利益呈現多樣性與多元化。因此，民主政治中的權力必須分散在各種社會團體上，不應為少數團體所把持，讓社會中不同結構階層的多元意思或多元利益彼此平等地相互討論、妥協，來尋求共同的意見或利益之「最大公約數」，以之作為國家社會的政策或法制20。然該等目標必須透過制度的設計，使每個個人或團體具備參與政治決策過程的溝通能力和等值的對話地位。故此，參與公共決策所需要的資訊提供，顯得格外重要21。廣播電視媒體挾其聲音和影像的巨大穿透力，無孔不入地深入每個人的生活，甚至影響其價值觀和政治判斷。廣播電視媒體在現代社會中為不可或缺之資訊傳播媒介。當個人或團體之多元化體現在廣播電視等傳播媒體時，意味傳播媒體所提供的資訊必須等比例地反映社會中相關事物，例如：各種不同的議題、政治利益的真實分配情形，以及展現社會中不同的利益與需求。媒體的結構和內容上應反映出不同的社會、經濟以及文化關係；媒體應作為不同利益、社會觀點的公眾論壇；媒體應盡可能使得不同的族群和文化弱勢團體均有接近使用媒體的機會；以及媒體所提 18. 莊國榮(2002)，「廣播電視產業之集中化與管制」，千禧傳播法制的回顧與前瞻「傳播與法律系列研討會（八）」論文彙編，台北：國立政治大學傳播學院暨發展中心，75-76。 19 蕭高彥、蘇文流（1998），多元主義，台北：中央研究院社會科學研究所，238-239。 20 李鴻禧（1999），憲法與人權，台北：元照出版公司，191。 21 郭銘松（1998），「美國公民共和主義法學的興起及其功能特徵」，月旦法學，第 38 期， 100-103。.

(10) 公. 126. 平. 交. 易. 季. 刊. 供的內容應符合社會大眾的利益和需求22。然而，媒體提供多元資訊的功能，在傳播媒體通路有限和媒體內容編輯選擇時，會受到限制。亦即當傳播媒體不能比例地反映社會，社會中的少數團體或弱勢族群極可能被排除於傳播媒體外。特別是在媒體產業的競爭下，業者莫不爭取主流閱聽人，拉高收視率，以提升廣告收益為務，更容易忽略弱勢、少數品味和不受歡迎的觀點呈現。惟在社會中有不同傳播媒體存在時，則有助於彌補此種限制。固然少有經驗主義的研究能精確地指出在廣播電視媒體所有權更集中化時對於社會、政治和文化多元主義的影響。但一般以為媒體產業所有權的過度集中會導致過度呈現某特定政治觀點、價值觀或特定文化，而排除其他觀點的呈現，造成不平衡和對於代表民主政治決策關鍵的社會凝聚力帶來風險。為達到民主政治社會對於資訊多元的需求，媒體的所有權必須多元和分殊化。媒體所有權的多元或是分殊化，雖然並不能完全保證媒體輸出內容的多樣性，但對於資訊的多元仍有相當之助益23。隨著歷史的發展，傳播媒體漸漸地在公眾生活扮演重要的角色，特別是電視為現今社會大眾獲得資訊的重要管道。在電視市場的所有權和控制權呈現集中化時，不利於資訊之多元化，與民主社會的多元理念背道而馳。故而，為促進民主社會之多元化，避免少數媒體集團、個人濫用其媒體影響力或具有公眾意見形成之壓倒性地位，政府必須採取適當之管制措施，避免電視媒體產業所有權或控制權的過度集中化24。. 參、有線廣播電視法規對電視產業集中化之規範一、反集中化之管制規範比起廣播電視法和衛星廣播電視法，有線廣播電視法具有較嚴密之反集中化規. 22. 陳芸芸、劉慧雯譯，McQuail D.原著（2003），特新大眾傳播理論，台北：韋伯文化國際出版公司，222-224。 23 Doyle（2002）, Media ownership, London: Sage Pub, 13-26. 陳芸芸、劉慧雯譯，McQuail D.原著（2003），特新大眾傳播理論，台北：韋伯文化國際出版公司，234-235。 24 莊國榮(2002)，「廣播電視產業之集中化與管制」，千禧傳播法制的回顧與前瞻「傳播與法律系列研討會（八）」論文彙編，台北：國立政治大學傳播學院暨發展中心，75-76。.

(11) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 127. 範，對於有線電視之不對稱管制，主要基於以下幾點原因。第一，我國有線電視普及率高達八成，有線電視系統台為目前最主要之電視傳輸平臺。無線電視由於現行有線廣播電視法第 37 條「必載」之規定，在有線電視普及的情況下，一般民眾多藉有線電視系統收看無線電視，無線電視台猶如有線電視系統所播送頻道之一，加上數位無線電視尚在起步階段，無線電視台對於有線電視而言，無足輕重。而中華電信之 MOD 服務，於 2004 年 3 月始開播，尚未能與有線電視抗衡。在直播衛星電視方面，由於有線電視普及率高、解碼器和接收器價格高，以及直播衛星在節目取得上面臨有線電視業者的杯葛，自始推展上即有相當困難25。是以，有線電視系統為目前電視市場之主導者，對有線電視產業進行不對稱管制，才能衡平電視市場之不完全競爭性。第二，有線電視之多系統經營模式早已成形，對於有線電視系統市場之水平整合必須加以規範。另者，2003 年 1 月新聞局公佈之「有線電視經營區調整方案」，未來將廢除有線電視經營區之劃分，勢必使有線電視之水平集中化程度升高。因此需要較嚴密之管制規範。第三，有線電視系統業與頻道經營業或頻道代理業之垂直整合，會產生反競爭效果。為垂直整合的集團，會挾其上游頻道供應的力量，封鎖與其下游系統業者競爭的對手；或藉下游的多系統經營模式，向上封鎖敵對的頻道經營業者26。歷次的有線電視斷訊糾紛，和中華電信 MOD 能否取得頻道節目的問題，便是最好的印證。基於以上原因，必須對於有線電視產業進行不對稱管制，以下就有線廣播電視法關於水平整合、垂直整合之上限規範作說明。. （一）水平整合限制原本有線電視法並沒有關於防止壟斷的規定，惟 88 年有線廣播電視法修正時，刪除原有線電視法第 27 條第 1 項關於「一區五家」的限制，為避免有線電視系統業者間水平整合後之多系統經營者（Multiple System Operator, MSO）會壟斷有線電視市場。遂參酌美國 1992 年的有線電視消費者保護及競爭法（Cable Television. 25. 劉幼琍（1997），多頻道電視與觀眾：九○年代的電視媒體與閱聽人收視行為之研究，台北：時英出版社，146-148。 26 施俊吉主持（2003），有線廣播電視市場結構調查及競爭政策分析研究期末報告（冊一），台北：中央研究院中山人文社會科學研究所，132-133。.

(12) 公. 128. 平. 交. 易. 季. 刊. Consumer Protection and Competition Act of 1992 ）當中對於大型 MSO 在市場佔有率的上限比例27，以及我國公平交易法有關結合行為之規定；增訂第 21 條有線電視系統業者間水平整合之上限規定，該條規定為「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者不得有下列情形之一：一、訂戶數合計超過全國總訂戶數三分之一。二、超過同一行政區域系統經營者總家數二分之一。但同一行政區域只有一系統經營者，不在此限。三、超過全國系統經營者總家數三分之一。前項全國總訂戶數、同一行政區域系統經營者總家數及全國系統經營者總家數由中央主管機關公告之。」。在美國 1992 年的有線電視消費者保護及競爭法當中，國會授權聯邦通訊委員會（FCC）制訂規則，訂出大型 MSO 在市場佔有率的上限比例，在 1993 年聯邦通訊委員會做成百分之三十為適當的水平整合上限比例之時，聯邦通訊委員會曾說明其理由，或可為本法制訂有線電視業水平整合上限規定的管制理由。聯邦通訊委員會的理由略為：為防止全國性大型 MSO 以增加水平集中率來取得進一步的操縱力（leverage），百分之三十的水平經營限制是適當。此標準除可以確保大多數的 MSO 可以繼續成長，也可以從規模經濟中獲得利益，包括投資新的視訊頻道，以及開發更先進的有線電視技術28。本項水平整合限制的規定，雖歷經三次修法，仍維持相同之規範內容。條文中所稱之「關係企業」，依照本法施行細則第 11 條之規定本法所稱關係企業，依公司法有關關係企業之規定29。而「同一行政區域」，根據施行細則第 13 條之規定，係指同一直轄市或縣市，而中央主管機關應於每年 6 月及 12 月底前，公告本法第 21 條第 1 項全國總訂戶數、同一行政區域系統經營者總家數及全國系統經營者總家數。違反該項水平整合限制規定時，尚未申請籌設、營運許可之有線廣播電視或系統經營者，依照現行有線廣播電視法第 24 條第 2 款之規定，審議委員會應為不與. 27. 江耀國（2003），有線電視市場與法律，台北：元照出版公司，177-237。蔡念中主持（2000），有線電視與電信固網之跨媒體經營：規範競合與產業生態研究，台北：台灣有線視訊寬頻網路發展協進會，9。 29 我國公司法第 369 條之 1 規定，關係企業係指獨立存在而相互間具有「控制與從屬關係之公司」或「相互投資之公司」。「控制從屬公司」以及「相互投資公司」之定義參照公司法第 369 條之 2、第 369 條之 3，以及第 369 條之 9 之規定。 28.

(13) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 129. 許可其申請案件之決議；已經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，則按同法第 68 條第 1 款之規定，處新台幣 10 萬元以上 100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。. （二）垂直整合限制我國有線廣播電視法當中對於有線電視頻道節目供應者與系統經營者具有垂直整合關係時，所採取的管制措施為，現行有線廣播電視法第 42 條第 3 項之規定：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一。」。該項規定係參照美國 1992 年的「有線電視消費者保護及競爭法」當中，關於國會授權聯邦通訊委員會制訂當頻道商與系統商有整合關係時，此頻道商能在該有線電視系統播放的頻道數上限的規則30。是項規範的的管制理由，是基於在確保有垂直整合的有線電視系統商不會獨惠與其有整合的頻道商，或是不會不公平地阻礙視訊節目被有線電視訂戶收視；以及鼓勵 MSO 能繼續投資具多樣性、高品質的視訊頻道節目等二個相對立的法律目標中，求取平衡31。按現行有線廣播電視法第 42 條第 3 項規定，不再限制頻道經營者能入股系統經營者的股份比例；改採以限制具有垂直整合關係的頻道經營者能在該有線電視系統播放的頻道數限制。當一個有線電視系統經營者與某頻道經營者為「關係企業」時，該有線電視系統播送該頻道經營者節目的頻道數不得超過其有線電視系統中可利用頻道的四分之一。所謂「可利用頻道」依本法施行細則第 29 條的規定，為營運計劃中扣除本法第 25 條第 2 款供播送公益性、文藝性、社教性的免費專用頻道，以及第 56 條有線電視系統業者之專用頻道的頻道。違反本項規定時，依同法第 68 條第 3 款之規定，處新台幣 10 萬元以上 100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正時，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證。. 30. Section 11(c) of 1992 Cable Act adding Section 613(f)(1)(B) to Communication Act. 蔡念中主持（2000），有線電視與電信固網之跨媒體經營：規範競合與產業生態研究，台北：台灣有線視訊寬頻網路發展協進會，10。 31.

(14) 公. 130. 平. 交. 易. 季. 刊. 二、分區經營在有線電視法立法之初，行政院新聞局依據中興大學都市計畫研究所關於「台灣地區有線電視分區之研究」，將全台劃分成 51 個經營區，並在有線電視法草案當中規範為 1 區 1 家；然而在立法院的審議過程中，為了給予當時之第四台業者合法化之機會，修改為有線電視法第 27 條第 1 項規定，有線電視在同一地區以五家經營為限。在有線電視法通過後的幾年之間，財團有計畫地整合併購，大部分的地區只剩下 2 家或 1 家系統經營者，原本 1 區 5 家之上限規定已不具意義。故而 1999 年年修改為有線廣播電視法時，在第 32 條刪除 1 區不超過 5 家有線電視系統經營者的上限規定。自有線電視開放初期，有 156 家有線電視系統業者獲得新聞局的籌設許可，經過 10 年的市場整併收斂，至民國 91 年底，取得營運許可並開播的有線電視系統業者只剩下 64 家，全台 47 個有線電視系統經營區32當中，有 30 個經營區為 1 區 1 家，17 個經營區為 1 區內 2 家，超過六成以上的經營區為獨占經營，沒有一個經營區存在 3 家或超過 3 家以上的有線電視系統業者。由於社會大眾將有線電視之總總亂象，歸咎於經營區之獨占寡占所致，新聞局遂於 2003 年 1 月公佈「有線電視經營區調整方案」。此項方案係擴大有線電視經營區之地理範圍，使得原分屬不同經營區的有線電視系統業者，成為同一經營區之競爭者，試圖打破經營區內獨占或寡占之局面。在第一階段計畫於 2 年內將目前的 47 個有線電視經營區整併為 18 個經營區（以現有行政區為劃分，再跨新竹、台中、嘉義、台南以及高雄縣市作微調）；第二階段再整併為 4 個經營區（分為北、中、南、東 4 區）；最後階段將不再劃分有線電視經營區域33。對於這項漸進擴大有線電視經營區的政策，獨立之有線電視系統業者持反對態度，認為此舉將使大型多系統業者得以有機會兼併獨立之系統業者，再度壓縮獨立系統業者之市場空間。而多系統經營者，如東森集團則認為如此將引發市場之兼併，大打價格戰的結果是導致惡性競爭。在轄區內已有多家有線電視系統之地方政. 32. 新聞局將全國劃分成 51 個經營區，其中四個經營區僅有播送系統，47 個經營區有正式的系統經營者。 33 施俊吉主持（2003），有線廣播電視市場結構調查及競爭政策分析研究期末報告（冊一），台北：中央研究院中山人文社會科學研究所，143-147。.

(15) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 131. 府，如台北市、台北縣和台中縣等，同樣反對此項政策，其理由亦為此舉將不利獨立系統經營者之競爭，使大型多系統經營者壟斷市場。而轄區內為獨占或雙占之地方政府，如苗栗縣、台中市、嘉義市以及高雄市等，則贊成此項政策，認為可以引進新競爭者，促進競爭34。在學界方面亦有正反二方意見，有以為自民國 79 年以來有線電視 47 個經營區之劃分，係造成資源重複投資、規模經濟不足引發系統業者整合、併購之原因，為求正本清源，應放寬執照核發之要求，廢除經營區域之劃分。如此能降低市場進入障礙，並使系統經營者藉由調整經營區的方式達到營運成長和產業數位化升級之目的35。惟亦有認為若缺乏適當配套措施，則可能在擴大經營區之後，沒有新的競爭者進入市場，同時舊有的有線電視業者間產生新的競爭與整併，不斷隨著經營區擴大整併的結果，最後可能只剩下一家財團獨占經營全台灣有線電視市場。因此在確立此項擴大調整有線電視經營區的政策之前，必須確定有線電視相關產業業者將線路鋪設到其經營區內的每個地方，不論是人口密度低或偏遠地區。否則，如唯一的有線電視業者如不願鋪設線路到人口密度低或偏遠地區，這些地區民眾的權益將會被犧牲。此外，能否打破有線電視產業為財團所壟斷經營的局面，有待商榷；同時，如不能成功打破壟斷局面，則反將造成全台有線電視收視戶為財團所挾持的情況36。實際上，因應有線電視市場之集中化，尚有他法可加以選擇，如降低進入市場之障礙，不再採取特許制；增加他類廣播電視服務之競爭；要求廣播電視產業所有權分散；強化公平交易法之結合管制；或是對個別業者進行獨占管制。. 肆、現行公平交易法對電視產業集中化之規範在公平交易法涉及電視產業所有權集中化的管制規範部分，主要係對於事業結合和濫用獨占地位之行為的管制。此等管制的第一步，必須對於該事業之市場範圍加以界定。是以，以下先就行政院公平交易委員會所定義之市場範圍作說明，其次. 江耀國（2003），有線電視市場與法律，台北：元照出版公司，366-367。劉孔中（2004），「有線廣播電視經營地區調整之法律及政策分析」，科技法律透析，第 16 卷 1 期，51-53。 36 聯合報，2003 年 1 月 16 日，第 2 版。 34 35.

(16) 公. 132. 平. 交. 易. 季. 刊. 再說明公平交易法以及公平會之相關處理準則。. 一、市場之界定在我國公平交易法上，對於獨占事業的管制採取「濫用原則」，即獨占之事業運用其市場力量為阻礙、榨取或損害他人之不公平行為，而該行為之方式與效果為市場上存在有效競爭時所不可能發生者，即構成獨占地位之濫用。而獨占事業之濫用行為，必須與獨占力之運用有直接或間接的關連。要判定事業是否具有獨占地位，必須先界定該事業之特定市場範圍，爾後視其與該市場上之其他事業之相對規模決定。因此，市場範圍之界定直接影響到獨占地位有無之判斷，當特定市場範圍界定得越小，事業就越會被判定為具有獨占地位37。我國公平交易法對於事業為結合之管制，採取「折衷原則」38，即當事業為結合之際，如已達到或客觀上可能達到控制市場地位時，則加以禁止該事業結合。惟其結合對整體經濟利益大於限制競爭之不利益時，則例外不加以禁止。對事業結合管制的門檻，公平交易法第 11 條採取市場占有率和銷售金額的雙重門檻。而市場占有率為在特定市場上一個事業所提供之商品或服務，在該特定市場所有商品或服務之比例。同樣地，對事業結合之管制，亦需對於該事業處於何一市場加以界定，同時亦會直接影響事業之結合與否39。在反托拉斯市場定義下，可將市場區分為「相關產品市場」和「相關地理市場」40。相關產品市場，為在定義一個有效競爭市場時，需將價格、品質、最終用途間具有合理替代性的產品，劃分在同一市場範圍內；因為這些產品皆為買方所可能選擇的產品。然而在不同地區，生產銷售相同產品的生產者，因為空間的阻隔， 37. 吳秀明、楊宏暉（2002），「十年來公平交易法上之獨占管制」，公平交易季刊，第 10 卷 3 期，73-77。 38 折衷原則為相對於「原則禁止」和「弊害規制」而言。「原則禁止」係指對於事業結合造成市場高度集中，形成控制市場地位時，即予以禁止，不論是否造成競爭減少或其他對於市場之不良影響。「弊害規制」則為只有當事業濫用其市場恐致力對市場競爭造成損害時，始加以禁止，事業結合所產生之壟斷或控制地位，並非規範對象。 39 劉連煜（2002），「符合世界潮流趨勢之公平交易法有關結合規範之修正－事前申報異議制之採用」，月旦法學雜誌，第 83 期，266-269；沈麗玉（2003）「事業結合之管制與變革－兼論公平交易法之最新修正」，公平交易季刊，第 11 卷 1 期，53-61。 40 特定市場之劃分尚有「相關時間市場」之分類，惟相關時間市場只有在商品或服務僅在特定時期或時點提供等少數例外情況，才須加以考量。.

(17) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 133. 會限制產品間的相互替代性，而不一定會具有競爭關係，因此界定市場範圍時需一併考慮相關地理市場。公平交易委員會對於有線電視相關產業之市場界定，大體是與產業別為一致之認定。在系統業者部分，相關產品市場之範圍是以「播送系統」劃分。而相關地理市場範圍之認定，主要是依據行政院新聞局所公告之經營區域41；若播送系統業者為部分跨區經營時，為顧及該播送系統業者對於其他相互競爭的系統業者所造成的影響，改以實際經營區域為認定依據42。在有線電視發展初期，行政院新聞局將有線電視經營區域分成符合最低規模經濟的 51 區，然隨著技術進步、成本下降之後，反造成市場規模過小，新聞局便鼓勵同區業者合併。對此公平會為配合新聞局之政策，原則上雖不處分未依公平法申請結合之系統業者，但為促進市場合理競爭，降低進入市場障礙，擴大市場能量，解決規模經濟不足的問題，仍建請行政院新聞局檢討有線電視經營區域現行 51 區劃之合理性43。故自民國 92 年之後，新聞局將以漸進之方式，分三階段調整有線電視經營區，最終階段將廢除經營區域之劃分，也就是相關地理市場之範圍為全國。在頻道節目供應者的部分，相關產品市場範圍之界定，公平會改採以個別頻道的選擇替代性為認定標準；相關地理市場市場之範圍，則以全國系統業者的需求市場為認定。. 二、結合管制規範公平法對於獨占之管制規範主要在第 5 條、第 5 條之 1 以及第 10 條。公平法第 5 條規定：「本法所稱之獨占，謂事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。二以上之事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形者，視為獨占44。第 1 項所稱特定市場，係指事 41. 按有線廣播電視法第 32 條之規定，有線廣播電視經營地區之劃分及調整，須由中央主管機關（行政院新聞局）會商當地直轄市或縣（市）政府審酌後公告之。 42 石世豪（1999），「有線電視頻道節目業者與播送系統業者垂直結合之競爭規範及許可衡量標準」，第三屆競爭政策與公平交易法學術研討會論文集，台北：行政院公平交易委員會，146。 43 劉孔中（2001），「數位網路產業之競爭政策與競爭規範」，台灣大學法學論叢，第 3 卷 6 期，195。 44 本項之規定實為寡占（Oligopoly）；蓋實務上真正由一事業獨占之情形並不多見，少數事業雖未為聯合行為，但實際上卻不為價格之競爭，以價格領導超縱市場，而有以公平法加以規範之必要。.

(18) 公. 134. 平. 交. 易. 季. 刊. 業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第 5 條之 1 更進一步規範獨占事業之認定標準。第 10 條則為禁止事業有以下濫用其市場地位之行為：「一、以不正之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭。二、對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更。三、無正當理由，使交易相對人給予特別優惠。四、其他濫用市場地位之行為」。公平法並非禁止事業獨占之事實狀態，旨在禁止事業濫用其獨占市場地位之行為。獨占事業違反第 10 條之規定時，依第 35 條及第 41 條之罰則予以處分。結合管制之立法目的在於事前對於事業因結合所造成之經濟力集中加以管制，避免事業形成獨占或寡占，防範其對市場所可能造成之弊害，以維持市場上有效之競爭結構。在事業之結合係屬公平交易法第 6 條第 1 項所述之五種結合型態之一者，並達到同法第 11 條第 1 項所定之市場占有率和銷售金額之門檻時，必須向公平交易委員會提出結合之申報。除為公平會認定結合對整體經濟利益大於限制競爭之不利益，而不加以異議者外，事業不得為結合。若違反申報義務或禁止結合而仍為結合，或未履行公平會對結合所附加之負擔，或申報資料虛偽不實時，按公平交易法第 13 條、第 14 條以及第 40 條之相關規定，分別加以處分45。關於有線電視產業之反托拉斯管制，公平交易委員會針對有線電視產業之特性，自 1996 年起即訂定相關之處理原則，歷經多次修正46，以下就現行之「公平交易法對於有線電視相關事業之規範說明」47加以說明。. （一）有線電視系統業者間之水平整合行為位於同一有線電視經營區域內之有線電視系統業者之間，藉由事業間相互結合之方式，以擴大經營規模、提高市場占有率，達到增加其經濟利益之目的。惟此等行為除有形成獨占事業，濫用其市場力量之危險外；更有破壞市場競爭機制之虞。故於符合公平法第 11 條第 1 項規定，並無公平法第 11 條之 1 之例外情形時，有線 45. 陳櫻琴（2002），「新修正公平交易法介紹－結合管制之重大變革」，月旦法學雜誌，第 82 期，231-234。 46 公平交易委員會針對有線電視產業所發佈之相關處理規則，自 1996 年 12 月 24 日第 269 次委員會議通過，復經 2000 年 6 月 16 日第 397 次委員會議；2002 年 4 月 18 日第 545 次委員會議； 2004 年 12 月 23 日第 685 次委員會議修正。 47 行政院公平交易委員會於 94 年 1 月 4 日以公秘法字第 0940000065 號令發佈。.

(19) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 135. 電視系統業者須事先向公平交易委員會申請結合許可。然對於在民國 86 年 1 月 1 日以前為結合之有線電視系統業者，鑑於行政院新聞局鼓勵有線電視系統業者整合之政策，公平交易委員會採取寬鬆之立場，並不予以處分。. （二）有線電視頻道節目供應者與有線電視系統業者間之垂直整合行為有線電視頻道節目供應業者與有線電視系統經營者之間，如其藉由垂直結合以整合其上下游資源之結合行為，符合公平交易法第 11 條第 1 項之規定時，應於事前向公平交易委員會申報。依公平交易法第 12 條第 1 項規定，公平會須審酌，事業之結合對於整體經濟利益是否大於限制競爭之不利益。在有線電視頻道節目供應者與系統經營者間垂直整合之利益可能有：第一，降低交易成本，穩定頻道節目之供需關係。依照著作權法之規定，頻道節目須經由頻道節目供應者之授權，系統經營者始得播出該節目。當頻道節目供應者與系統經營者垂直結合時，就頻道節目供應者而言，其可獲得系統經營者的播出承諾；就系統經營者而言，可以確保其有穩定的頻道節目來源；對於雙方均可減少交易條件變動之風險，降低交易成本。而在有線電視市場結構為分區寡占情形時，如頻道節目續約未能順利完成，則有可能發生斷訊爭議。以 1997 年與 1998 年 1 月在力霸東森與和信集團之間的斷訊爭議為例。因為頻道續約未能談成，以致於此兩大集團互不授權播送自己的頻道節目給對方的系統經營者。在此期間受影響的收視戶逾百萬，損害消費者權益甚鉅。故如上游之頻道節目供應者與下游之系統經營者垂直結合時，則能使頻道節目之供需關係穩定，降低頻道續約之交易風險。第二，提供多元化網路服務。未來傳播、網路、電信產業透過數位科技技術，將可透過同一載具傳輸資訊，而有線電視系統所採用之同軸光纖線纜正適於作為傳遞數位網路資訊之載具。而有線電視相關產業業者間藉由垂直結合，集中資金、人力與技術，將可使有線電視產業升級，藉此提供更高品質及多元化之娛樂、資訊、電信等綜合性服務。以和信集團為例，其有意以寬頻傳輸平台之建立，提供包括有線電視之播送系統、有線電視頻道節目之供應、網際網路以及網路電信等服務48。第三，提高頻道節目供應者提供新頻道節目之意願。經由相結合之有線電視系統經營者之播出承諾，可降低 48. 陳百齡主持（2002），資訊社會之傳播政策分析，台北：行政院研究發展考核委員會，130。.

(20) 公. 136. 平. 交. 易. 季. 刊. 頻道節目供應者推出新頻道節目之投資風險，因此能提高頻道節目供應者推出新頻道節目之意願，增加頻道節目之多樣性，達到促進資訊多元化之目的。在有線電視頻道節目供應者與系統經營者間垂直整合所造成限制競爭之不利益可能有：第一，頻道節目供應者向下封鎖市場之效果。為垂直結合之頻道節目供應者藉由拒絕授權其結合事業以外之其他系統經營者播出其頻道節目；或給予差別待遇，提高其他系統經營者的成本或使其營收減少，降低其他系統經營者的市場競爭力，達到向下封鎖市場之限制競爭效果。第二，系統經營者向上封鎖市場之效果。為垂直結合之系統經營者透過拒絕播出或給予差別待遇，讓其他頻道供應者之頻道節目無法進入為該垂直結合之有線電視系統播送，降低其頻道節目的普及率，增加其成本或減少營收；從而使其不利市場競爭，甚至退出市場。第三，趨向市場集中化，誘發有線電視市場亂象。當垂直結合事業濫用其結合所帶來的優勢競爭力時，如前述之向上或向下之封鎖市場行為，可能使得未參與結合之事業不易競爭，或形成潛在競爭者進入市場之障礙，造成有線電視市場結構集中化。而有線電視市場之諸多亂象，與市場結構之集中化有相當之關連性。例如 1997 年和 1998 年 1 月所發生最大規模之「斷訊」事件，便是起因於力霸東森與和信集團互不授權頻道節目給屬於對方集團之系統經營者。再者，當市場集中度高時，大的頻道節目供應者可能握有許多受消費者歡迎的頻道節目，系統經營者被迫一併購買之強制程度升高49。而在前述聯賣情形下，系統經營者之頻寬可能容納不下其所購買的頻道數，產生「併頻50」的亂象51。限制競爭之不利益明顯大於整體經濟利益之情形：第一種情形，參與結合之頻道節目供應者所供應之頻道數超過系統經營者可利用頻道52數之四分之一以上。此外，若該頻道節目供應者之某一頻道在市場上具有不可或缺之地位時，公平會亦特別重視該垂直結合案所可能造成的限制競爭不利益。第二種情形，當參與垂直結合之系統經營者在單一經營區之市場占有率達到四分之一以上，並且與其有控制或從. 49. 此情形一般稱做「聯賣」行為。「併頻」係指將二個以上的頻道節目併在一個頻道內播出。 51 江耀國（2003），有線電視市場與法律，台北：元照出版公司，27-28 52 所謂「可利用頻道」，依有線廣播電視法施行細則第 29 條之定義，為有線廣播電視經營者之營運計劃中所規劃之頻道扣除同法第 25 條第 2 款之免費公益頻道及第 56 條之系統經營者專用頻道。 50.

(21) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 137. 屬關係之其他系統經營者之訂戶數合計超過全國總訂戶數三分之一。第三種情形，當參與垂直結合之系統經營者在單一經營區之市場占有率達到四分之一以上，並且與其有控制從屬關係之其他系統經營者，超過全國有線電視系統經營者總家數三分之一以上。第四種情形，當參與垂直結合之系統經營者在單一經營區之市場占有率達到四分之一以上，並且超過同一行政區域有線電視系統經營者總家數二分之一 53. 。. 伍、數位匯流對電視產業集中化之影響由於數位技術之發展，得以將各種不同的資訊轉換成數字形式，以零和一的二元代碼（binary code）加以傳輸。使得不同的通訊傳播形式相互整合，不同的傳輸方式和各種終端設備之間的相容性提高，數位化壓縮傳輸資訊內容，增強傳輸能力，同樣的資訊內容能輕易地在不同的傳輸方式，相異的產品形式之間轉換。例如，廣播電視的節目內容可以網際網路做載具傳輸，在與網際網路相連的電腦上也可以接收到廣播電視節目。報紙雜誌內容也可改以行動的、無線的和網際網路等新傳輸科技傳輸到消費者手中54。而匯流係指數位科技導致不同通訊傳播形式相互整合的過程。由於所有的資訊可以以數位化的形式加以儲存、運用、包裝以及傳輸，媒體輸出得以快速地以各種形式重新運用、傳輸。匯流使得原來各種不同的媒體產品市場界線漸趨模糊。網際網路結合了電信、電視、資訊三大產業，將影音、視訊、數據等多元媒體資訊整合起來，使得以往不同的媒體現在可以集中、匯流在同一出口55。亦即透過網際網路讓資訊得以數位形式集合、儲存和複製，從而創造出新的資訊領域和輸出通道（ outlets or windows）。整體而言，數位匯流所帶來的改變和影響分為三個層面。第一，技術匯流，即前述因為數位技術發展，使得電信、傳播和資訊產業的市場界線漸趨模糊，所有資 53. 但同一行政區域只有一家有線電視系統經營者時，不在此限。陳百齡主持（2002），資訊社會之傳播政策分析，台北：行政院研究發展考核委員會，192194。 55 蔡念中主持（2000），有線電視與電信固網之跨媒體經營：規範競合與產業生態研究，台北：台灣有線視訊寬頻網路發展協進會，55。 54.

(22) 公. 138. 平. 交. 易. 季. 刊. 訊得以在各種不同的平台間流通。第二，產業匯流，係指電信、電視和資訊產業內或產業間之併購、跨業經營，蓋規模經濟和範疇經濟，讓產業的匯流能降低經營成本和提升經營效率56。第三，產品或服務匯流，由於技術和產業之匯流，創造新的產品和服務項目。此際由於產生新傳輸通道，而新技術和新傳輸通道需求大量資金的投入，該些新傳輸通道所需之樞紐設施極易為少數媒體集團所把持，而形成潛在競爭者進入市場之障礙，影響市場競爭57。下文將詳述數位匯流對於電視產業集中化之影響，以及匯流對於競爭法上相關市場界定之影響作說明。. 一、數位匯流加劇電視產業集中化之程度數位匯流降低資訊傳播的成本和困難，網際網路是其中的一個傳輸系統，其本身並不創造傳輸的內容。由於網際網路本身不創造內容，因此並不會直接提升或降低內容創造方面的集中化程度。事實上，網際網路跟百貨公司是一樣的道理，會使得接近使用媒體產品或通訊傳輸變得更容易，在獨占會存在於百貨公司內所販售的商品上，同樣地，獨占也會存在於網際網路所傳輸的任何形式的內容上。簡言之，網際網路本身並不保證任何類型內容的多樣性。網際網路最主要的影響是降低傳輸成本。而傳輸技術所帶來的經濟上改變，反而會減少高成本節目內容的製作，因此減少內容的多樣性。傳輸成本的降低對於不同製作成本的媒體產品分別有以下的影響：在製作成本較低的媒體產品方面，固然傳輸成本的降低，使得進入市場的障礙變小，可能有更多人投入內容的創作，因而增加內容的多樣性。但是價格較低的媒體產品在市場競爭上具有優勢，蓋媒體產品的價格越高，其對於消費者的價值降低。當消費者集中消費某些特定媒體商品（價格經濟實惠的媒體產品）的情形增加，而媒體產品的生產者在產品銷售不佳，收支如無法衡平或賺取利潤時，該媒體產品勢必會消失在市場上或媒體產品的生產者會自競爭市場中被淘汰。在製作成本較高的媒體產品方面，為求刺激生產吸引主流觀眾的產品，因此會降低製作符合少 56. 林桓（2003），「電信、傳播及資訊媒介匯流下法制發展方向之芻議」，電信法制新紀元－全國資訊通信法律研討會論文集，台北：元照出版公司，199-200。 57 黃宗樂（2003），「數位匯流趨勢下之競爭法與競爭政策」，電信法制新紀元－全國資訊通信法律研討會論文集，台北：元照出版公司，85-87。.

(23) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 139. 數品味或消費上弱勢族群的內容之可能性，這種情形可以稱作是「好萊塢效應」（Hollywood effect）。低廉的傳輸和複製成本，會刺激對於第一手製作內容（first copy）的廣泛利用，因為每賣給觀眾一次，都可以用來支付內容創作的成本，特別是大型媒體集團之多角化經營，會使得這種情形更容易發生。縱然因為匯流降低了進入媒體市場的門檻，出現其他媒體產品的生產者，但這些生產者不敵大型媒體集團的廉價或迎合主流觀眾的媒體產品時，這些新興生產者終究會被排除於媒體市場的競爭之外58。最後，在數位技術的發展和匯流趨勢下所創造的新輸出通道，在垂直供給鏈上形成新的階段，新輸出通道往往需要資本的投入，因此在廣播電視業者到消費者間的新階段往往為大型集團所把持，而形成所謂的「通路獨占」（ gateway monopolist），這些大型集團不但造成欲進入市場者的市場進入障礙，也會在公眾意見的形成上具有相當大的影響力59。雖然在匯流的情況下，網際網路創造出更多的傳輸通路，然實際上並沒有提升內容的多樣性。蓋數位化使得頻道增加，從規模經濟轉變成範疇經濟，導致容易由單一或少數之大型媒體集團經營。一些具有專業性、高品質，需要高製作成本的內容，會傾向由資力雄厚的大型媒體集團生產，並且會重複地在各種傳輸通路間轉換。同時，基於製作成本上的考量，也會生產吸引大多數閱聽人的內容，而忽略了少數或消費上弱勢族群的需求。數位化傳播技術之投資金額龐大，媒體集團得藉以合併或策略聯盟的方式，掌握現有之競爭優勢，因此新傳輸通路的樞紐設施 60 （essential facilities）往往由大型媒體集團所掌控，控制了社會大眾所能接收到的資訊內容。既然網路網路本身不生產媒體產品（媒體內容），缺乏直接或間接的理由相信媒體內容的多樣性會因為匯流而增加；相反地，匯流改變傳輸方式，帶來經濟上的改變，可以預期會減少媒體內容的多樣性61。是以，匯流並不會降低廣播電視產業的集中化程度，也無法提升內容的多樣性，反而降低媒體內容的多樣性。. 58. Baker (2002), “Media concentration: Giving up on democracy,” Florida Law Review, 54: 885-886. Doyle (2002), Media ownership, London: Sage Pub, 19-21. 60 此處之樞紐設施(essential facilities)與前述之「通路獨占」（gateway monopolist）有所區別。樞紐設施係指傳輸通路上的關鍵設施，而通路獨占則係指控制或擁有樞紐設施者，濫用其優勢地位，拒絕其他競爭的傳輸設施提供者（service providers）使用或接取（access）樞紐設施。 61 Baker (2002), “Media concentration: Giving up on democracy,” Florida Law Review, 54: 886. 59.

(24) 公. 140. 平. 交. 易. 季. 刊. 二、數位匯流對相關產品市場界定之影響產品或服務相關市場之界定，是所有競爭分析的第一步，也是最重要的一步。如果不能可靠地界定相關市場範圍，就意味不能可靠地進行後續的競爭分析。從而，能否適當地界定相關市場範圍，決定了競爭管制的執行效果，如果市場範圍界定不當會使得管制效果不彰，甚至是毫無意義的62。市場範圍界定之基本原則是，必須能窄到排除所有的非替代品，亦須能寬到包含所有的替代品63。然而，當市場發展、變化很快時，相關市場之界定就顯得更加困難。數位匯流將市場界線變得更為模糊，混合電信、電視或資訊產業特質的媒體產品或服務推陳出新，這使得在相關市場之界定更加困難；特別是在相關產品市場之界定時，更不易界定特定媒體產品或服務的相關產品市場範圍。為求有效之競爭管制，在數位匯流所帶來的影響下，需要更充足的市場資料和專業知識，採取精細嚴謹的相關市場範圍界定64。. 陸、數位匯流下歐盟對電視產業集中化管制之探討由於歐盟競爭法規對於數位匯流下電視產業集中化之管制有相當完整之規範，和豐富之管制實務經驗。是以，本文就歐盟競爭法中與事業集中化相關之管制規定、市場範圍界定之方法和電視產業集中化之管制實務經驗作說明。惟本文不進行歐盟在管制實務上之競爭分析，蓋個別案例事實情狀不一，缺乏一致性之評價標準。. 一、第 139/2004 號歐盟理事會規則歐盟關於事業集中化管制65之現行實體規定，係 2004 年 1 月 20 日公布之第 62. 沈敏榮（2000），「反壟斷法不確定性及其克服」，輔仁法學，第 19 期，171。莊春發（1994），「市場的迷思：論市場定義在公平交易法應用的困境」，產業結構與公平交易法，台北：中央研究院中山人文社會科學研究所，72。 64 黃宗樂（2003），「數位匯流趨勢下之競爭法與競爭政策」，電信法制新紀元－全國資訊通信法律研討會論文集，台北：元照出版公司，86-87。 65 事業集中化管制對照我國公平交易法之概念係事業「結合」管制。本文為忠於原條文用語， 63.

(25) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 141. 139/2004 號理事會規則66 ，該規則自 2004 年 5 月 1 日施行。1989 年制訂之第 4064/89 號理事會規則，已為第 139/2004 號理事會規則所取代。下文僅就第 139/2004 號理事會規則（下稱本規則）之適用範圍、集中化評估和集中化之定義的相關規定說明之。. 二、適用範圍符合本規則第一條之要件者，即有本規則之適用。事業有下列情形之一者，該集中化達到共同體規模：(a)所有相關事業67全球營業額總計超過 50 億歐元；(b)至少二個以上事業各自在共同體內之營業額總計超過 2 億 5 千萬歐元。但每一相關事業在共同體內合計之營業額，超過三分之二係獲利自單一或同一會員國時，則不在此限。事業雖未有前述情形,惟符合下列要件時，該集中化亦達到共同體規模：(a)所有相關事業全球營業額總計超過 25 億歐元；(b)在至少三個會員國中之任一國，所有相關事業之營業額總計超過 1 億歐元；(c)在前述(b)之情形下，至少二個相關事業其各自之營業額總計超過 2,500 萬歐元；(d)至少二個相關事業其各自之全球營業額超過 1 億歐元。但每一相關事業在共同體內合計之營業額，超過三分之二係獲利自單一或同一會員國時，則不在此限。前述規定所需之統計資料由會員國定期提供，而歐盟理事會保有修正前述規定之權力。. 三、集中化評估本規則第 2 條係關於集中化評估之規定。第 2 條第 1 項規定，在評估時要考慮到；(a)就事業所處之共通市場（共同體內的市場和共同體以外的市場）的市場結構、事業現實上的競爭或淺在性的競爭，考慮到該事業維持或發展有效率競爭的需求；(b)從對於消費者有利之條件，而非就競爭障礙之角度，將下列情事列入評估：. 稱事業結合為事業集中化。 66 Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation). 67 亦即參與結合之事業。.

(26) 公. 142. 平. 交. 易. 季. 刊. 事業之市場地位及其經濟上或金融上的影響力、供給者和使用者的選擇性、法律上或其他方面的市場進入門檻、相關產品或服務在供給面和需求面之趨勢、中間消費者和最終消費者的利益，及科技和經濟的發展。次按同條第 2 項和第 3 項規定，集中化是否會嚴重地妨礙共通市場或共通市場之一部，特別是在該集中化會產生或強化事業之顯著市場地位的情形，亦必須加以評估。再者，共同投資事業與參與投資的獨立事業之間，關於競爭行為的協調、同一市場之活動、上下游市場之活動、相鄰市場之活動，和彼此間之協調是否消除產品或服務之競爭可能性，依照同條第 4 項和第 5 項之規定，在評估集中化時，都必須加以考慮。. 四、集中化之定義關於集中化之定義規定在本規則第 3 條，按第 3 條第 1 項之規定，事業之集中化在有下列情形之一者，視為有控制權上的改變；(a)二個或二個以上先前各自獨立之事業或事業之一部的合併；(b)一個（或一個以上），已控制至少一個以上事業之個人藉由收購；或一個（或一個以上）之事業藉由購買證券、購買資產、訂定契約或其他方法，直接或間接控制一個或一個以上事業之全部或一部。按同條第 2 項之規定，控制係指經由權利之行使、契約之履行或其他方法，事實上或法律上涉入該事業，對於該事業有決定性影響之可能性。特別是擁有該事業全部或部分之資產；或按其權利或契約內容對於事業組織之組成、表決權或決策具有影響力。此外，依照同條第三項規定,持有該事業有表決權股份之個人或有契約上權利之人；或雖非前述之人，惟得行使前述權利者，對於事業具有控制力。另按同條第 4 項規定，2 個或 2 個以上各自獨自之事業共同投資設立新事業時，亦為集中化。第 3 條第 5 項之規定係排除條款，下列情形排除本規則之適用； (a)信用機構、金融機構或保險公司，或一般事業之證券交易行為購入他事業之股份。蓋此等事業之證券交易行為，目的不在控制該事業之競爭行為，而係轉售股份獲取利潤。(b)因為事業進行清算程序、結束、破產或其他相類之程序，而按各會員國之法律規定由公務員取得事業之控制者；(c)因本規則或其他法律規定，由金融控股公司取得有表決權股份，其目的在維護被投資事業之價值，不直接或間接涉入該.

(27) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 143. 事業之經營行為者。. 五、相關產品市場之界定相關市場範圍之界定是所有競爭法進行管制的前提，唯有對於產品或服務之相關市場明確界定，始得展開後續之競爭分析。由於相關市場又分為相關產品市場和相關地理市場。從而，下文就歐盟對於相關產品市場和相關地理市場範圍之界定作分析。. 六、相關產品市場界定之方法所謂相關產品市場係指以消費者的觀點而言，認為產品或服務之特徵、價格、用途具有相互替代性的所有產品或服務所構成的市場。在歐盟競爭法規範架構下，相關市場之界定（Market Definition Notice）是由案例、管制實務累積形成之判斷標準。一般而言，歐盟競爭法規對於相關產品市場之界定，分為三個層面，包括需求之替代性、供給之替代性和潛在競爭。以下就此三個層面分述之。. 七、需求之替代性需求之替代性是界定相關產品市場最主要之工具。其評定方式主要是依據產品或服務之價格，價格上漲範圍在百分之五到百分之十內，幾乎恆久不變的相關價格者，便具有相互替代可能性。按照產品或服務之價格，消費者是否可以輕易地在該些產品或服務間作選擇，例如消費者在 A 產品和 B 產品間作選擇轉換之成本有明顯差異時，A 產品和 B 產品便可能分屬不同之產品市場68。其次，供給者是否可以在價格變動最小的範圍內收產不同或相類似的產品或服務的因素，也必須加以考慮。再者，與價格相關之議題，例如產品或服務之價格是否會隨著其所屬市場變動、某產品或服務對其他產品或服務價格變動之反應、或價格歧視之影響等因素。另者，如產品特性、消費者選擇不同產品或服務之轉換成本、產品或服務之品質、產品或服務之商譽、產品或服務之使用經驗等因素，在評估產品或服務間之需求替代性 68. Farr S.＆ Oakley (2002), EU Communications Law, England: Palladian Law Pub, 39..

(28) 公. 144. 平. 交. 易. 季. 刊. 時，也必須考量69。. 八、供給之替代性當供給者是能夠轉換生產相關產品或轉換提供相關服務，並在短期內不會增添額外的成本或是造成風險，亦不會引起價格的大幅度變動者，該產品或服務之供給具有替代性。從而，縱然因為品質的差異對於消費者而言，未必具有替代性；但就供給者的立場，由於生產不同等級的同種產品並不會增加額外的生產成本，是以該些產品仍屬於同一相關產品市場70。. 九、潛在競爭潛在競爭係指新事業進入市場的門檻。潛在競爭是界定相關產品市場時最後的標準。潛在競爭的運用，只在已查明事業在相關產品市場的地位時，並且該事業之市場地位具有某程度之影響力時，始有適用。當產品或服務之主要市場和次要市場具有一致性時，潛在競爭標準之運用會窄化次要市場範圍之界定71。事業的結合，會影響該事業在相關市場的支配地位，若有其他潛在的競爭者存在時，則會侵蝕為結合事業的支配地位。惟該潛在競爭者必須是能在短期內迅速形成，有效地進入市場，對於結合事業之支配地位構成強有力的威脅72。. （二）對電視產業相關產品市場之界定 1. 付費電視與免費電視付費電視（Pay-TV）73和免費電視（free access TV）並不是屬於同一個相關產 69. Antonio Bavasso (2003), Communications in EU Antitrust Law- Market Power and Public Interest, 108-109. 70 Antonio Bavasso (2003), Communications in EU Antitrust Law- Market Power and Public Interest, 110. 71 Antonio Bavasso(2003), Communications in EU Antitrust Law- Market Power and Public Interest, 110. 72 王為農（2001），企業集中規制基本法理－美國、日本及歐盟的反壟斷法比較研究，北京：法律出版社，140-141。 73 此處之付費電視係指需額外支付收視費，始得收視者而言，例如，有線電視。相對地，免費.

(29) 數位匯流下電視產業集中化之管制. 145. 品市場。其原因有幾，就供給層面而言，付費電視與免費電視的交易關係關係不同，蓋付費電視的交易關係存在於節目製作者、付費電視系統經營者和收視戶之間；免費電視的交易關係卻是存在於節目製作者和廣告商之間。再者，付費電視和免費電視的資金來源亦不相同，付費電視的資金來源主要是收視戶給付的收視費用，而免費電視的資金來源來自於廣告收益。次就需求層面而言，從消費者的消費模式發現，消費者有百分之九十的收視時間是收看免費電視，百分之十的收視時間是收看付費電視。此外，收視付費電視尚需另外安裝收視設備。在 1994 年德國的 Bertelsmann 媒體集團、Deutsche Telekom 電信公司和 Kirch 影片供應商欲合資成立 Media Service GmbH（MSG）公司。在該案例的相關產品市場範圍界定分析中，指出付費電視和免費電視不屬於同一個相關產品市場，其原因除二者之資金來源不同外；也認為相較於免費電視，付費電視尚提供特殊的頻道、互動服務，付費電視的品質比免費電視佳，二者間不具有需求的替代性。此外，也基於下列原因認為有線電視、直播衛星電視和無線電視非處於同一相關產品市場。第一，付費結構不同，蓋有線電視費用係定期給付，而直播衛星電視和無線電視的費用係一次給付收視設備的裝設。第二，有許多家庭無法接收有線電視，同時也有一些房東禁止裝設衛星接收器。第三，則是節目製作成本不同74。. 2. 直播衛星電視與有線電視直播衛星電視與有線電視不屬於同一相關產品市場。其原因有幾，第一，不具有供給替代性，以衛星傳輸節目的衛星電視業者比起以有線電視線纜傳輸節目的有線電視業者，在設備設置成本和經營成本上高出許多。第二，不具有需求替代性，由於接收直播衛星電視需要額外支付裝設衛星電視接收器（satellite dish）的費用，相較於有線電視的線纜費用，是計入有線電視的收視費中。從而，對於消費者而言，收看直播衛星電視較為昂貴，要在二者間輕易做選擇或是轉換並非易事。第三，普及率不同，有線電視比直播衛星電視之普及率高75。. 電視為不收取收視費者，例如無線商業電視或無線公共電視。 74 Laurent Garzaniti (2004), Telecommunications Broadcasting and Internet: E.U. competition law and regulation, 453. 75 Antonio Bavasso (2003), Communications in EU Antitrust Law: Market Power and Public Interest, 160..