從十二年國民教育政策脈動展望臺灣學前教育的發展
劉乙儀 國立臺中教育大學教育學系博士生 張瑞村 朝陽科技大學師資培育中心副教授一、前言
臺灣十二年國教正如火如荼的推 行中，在這一波改革的浪潮中，似乎 並未衝擊到學前教育，然而，不難發 現政府仍有心藉由十二年國教 29 個子 方 案 中的 《5 歲幼兒 免學費教育計 畫》，企圖重整臺灣學前教育制度與解 決 幼 兒教 育發 展之困 境。教育部 於 2010 年提出《教育部推動參與五歲幼 兒免學費教育計畫幼稚園評鑑注意事 項》，即是為十二年國教中的《5 歲幼 兒 免 學費 教育 計畫 》 奠定 其 實施基 石，除了明文規範幼兒園相關業務細 則，作為評鑑幼兒園是否得以成為合 作園所之憑據，同時希冀這些合作幼 兒園能穩定學前教育收費標準，提供 平價而優質的學前教育服務品質。 過去曾經熱門一時的「幼小銜接」 議 題， 目前 多以幼兒 園適應國小為 主，但這樣的情境模擬，僅限於學習 型態上的轉銜，卻未能重視幼兒一貫 的基本能力訓練（蔡梨萍，2007）。因 此，十二年國教強調的「優質銜接」， 不能只顧國中至高中（職）兩個教育 階段間的銜接，必須從學前教育紮根 做起（劉乙儀，張瑞村，2013）。換言 之，學前教育應與義務教育連結，義 務教育再與後期中等教育連結（楊思 偉，2005）。顯見，在十二年國民教育 的 政 策推 動下 ，猶 如 牽 一髮 而 動全 身，影響各個教育階段，然而目前相 關政策議題與實施要點，多數集中在 國民中學轉銜至高中職教育階段，學 前教育相關之探究明顯較為缺乏外， 學前教育亦未被納入國民教育體系， 即便如此，學前教育仍是教育環節之 一，期盼藉由推行十二年國教，喚起 國人對學校教育之重視，進而拓展至 對學前教育的關注。二、十二年國教與學前教育的關
係
十二年國教乃在於促進入學普及 化、教育優質化、就學在地化、學習 一貫化、縮小學費差額及城鄉差距之 願景目標（陳益興、王先念，2007）。 上述的 觀點若能向 下 延伸至 學前教 育，將為學前教育帶來新展望，除此 之外，因應十二年國教的推行，也間 接影響臺灣學前教育生態，故本研究 針對十二年國教提出的的七大層面， 加以闡述與我國學前教育之關係。 (一) 免學費 教育部 2013 年 3 月 1 日公布《十 二年國民基本教育實施計畫》的願景 與藍圖中，規劃「5 歲幼兒免學費」之 方案， 雖然該方案 目 前採不 排 富條 款，但補助金額仍牽涉到就讀公私立 幼兒園的影響，亦無法有效解決學前 教育市場化的困境（劉乙儀，張瑞村， 2013）。乃因《5 歲幼兒免學費教育計畫》中提及:「本計畫對於符合就學補 助之園所訂有規範，滿 5 足歲幼兒必 須就讀公立幼托園所或合於規範之私 立合作園所(含國幼班)始得享有就學 補助，但是否選擇就讀公立幼托園所 或私立合作園所(含國幼班)，以領取 就學補助，仍屬家長之自由選擇權。」 換言之，部分家庭仍可能受限於所在 地園所數不足、交通不便等因素，而 無法獲得相關補助，政府單位也僅以 「自由選擇權」一筆帶過，與憲法明 定「一律受基本教育，免納學費，其 貧苦者，由政府供給書藉」條文相較 之下，《5 歲幼兒免學費教育計畫》顯 得立意不明，因而產生模糊地帶，未 來恐將引發部分爭議，故仍有待政府 單位加以重視。 (二) 優質化與均質化 在優質化的部分，新竹縣政府從 2009 年開始，以「優質精緻化幼兒園」 為目標，編列 5 千萬元預算來提升公 立幼兒園教學品質，包括充實教師專 業知能、擴充教學設備、全面更新符 合衛生安全設施、不定時訪視等（新 竹縣政府，2011）。在均質化的部分， 教育部（2010）提出的《教育部推動 參與五歲幼兒免學費教育計畫幼稚園 評鑑注意事項》，內容分為基礎評鑑與 追蹤評鑑，評鑑細項共有 6 大類，評 鑑未符合標準者需進行改善與接受追 蹤評鑑，評鑑合格者即為 2011 年《5 歲幼兒免學費教育計畫》中的合作幼 兒 園 ，家 長必 須選 擇 合作 幼兒 園 就 讀，才能領取相關補助。此外，教育 部（2011）亦頒布《幼兒教育及照顧 法》，將幼稚園與托兒所整併為「幼兒 園」，以利整合學前教育長期分流之困 境，上述相關政策之推動，積極目的 在於追求每間幼兒園皆能提供良好的 教育環境，達到教育均質化之目標； 消極目 的 則 在於袪除 不合格 的幼兒 園，以利重整學前教育機構品質。 (三) 課程與教學 學前教育長期處於分流狀態，即 幼稚園與托兒所機構招收年齡層雖有 重疊之 處 ，但課程標 準卻又有所差 異。幼稚園課程標準於民國 76 修訂為 「健康」、「遊戲」、「音樂」、「工作」、 「語文」及「常識」等六大領域（教 育部國民教育司，1992）。而托兒所則 細分為「遊戲」、「音樂」、「工作」、「故 事和歌謠」及「常識」等五大領域（內 政部，2000）。幼托整合後，幼兒園教 保活動課程 統一 定為「語文」、「認 知」、「社會」、「情緒」、「身體動作與 健康」及「美感」等六大領域（幼兒 園教保活動課程暫行大綱，2012）。換 言之，幼托整合實有助於學前教育在 主管單位、師資培育、立案標準、課 程大綱等進行整合，並因應十二年國 教的推行與政府單位開始關注學前教 育的脈絡上來看，實則為奠定實施十 三年國教之基礎。 (四) 適性輔導國民素養 十二年國教有關適性輔導國民素 養，較偏向於預防中輟生、復學輔導 及生涯輔導等面向，圍繞在「學生主 體」的層面居多，學前教育的部份， 本研究透過《幼兒園輔導計畫》加以 論述之，闡述焦點以「組織變革」探
討適性楊才。《幼兒園輔導計畫》中提 及：「本計畫藉由專精於課程、教學領 域之學者及資深幼教人員，進入幼兒 園協助教保服務人員，將理論融入實 務工作，並透過實務工作，進而實踐 教育理想，此外，已有諸多園所藉由 參與輔導計畫大幅提升教學品質，並 獲諸如教育部教學金質獎、銀質獎及 全 國 創意 教學 獎等 相 關獎 項之 肯 定 （全國教保資訊網，2014）。」換言之， 唯有先重整學前教育組織環境，才能 達到組織變革，進而針對幼兒照護、 課程設計等層面進行變革與創新，以 期發展適性教育之目的。 (五) 法制 十二年國教直至 2013 年 7 月 10 日 ， 才公 佈其 母法 《 高級 中等 教 育 法》，共訂定 67 條條文，雖未針對學 前教育加以規範，但該法的訂定，實 為促進十三年國教之機，乃因藉由十 二年國教的推行，得以讓社會大眾與 政府單位重新審視臺灣教育體制的現 況，進而探討學前教育納入國民教育 之展望。此外，在《5 歲幼兒免學費教 育計畫》中亦明文指出：「計畫內容參 採國民教育精神，將 5 歲幼兒就學視 為準義務教育，比照國民中小學學生 就學免學費概念，提供 5 歲幼兒學費 補助以達成免學費政策目標。」換言 之，國教向下延伸一年目前雖無法源 依據，但視為準義務教育已成不爭事 實，是故，展望未來學前教育納入國 民教育體系之目標將指日可待。 (六) 宣傳 政府針對 5 歲幼兒免學費教育政 策，研擬出一系列的宣傳活動，諸如: 架設「全國教保資訊網」、建立 5（5 足歲幼兒）0（免學費）高手口號、拍 攝宣傳短片、印製父母手冊、舉辦研 討會、透過傳播媒體等不同途徑，加 以宣導。從上述可見，雖然《5 歲幼兒 免學費教育計畫》實施對象為 5 歲幼 兒，但實際替幼兒選擇就讀機構的關 鍵人物則是父母，因此，獲得家長支 持與家長再教育便顯得格外重要，乃 因教育部透過宣傳活動鼓勵家中有適 齡的幼兒進入園所就讀，一來可以提 升學前教育就學率，二來可以消弭未 達立案標準之幼兒園等目的。 (七) 入學方式 學前教育目前尚未被納入國民教 育體系，因此，採普及、不強迫的方 式實施，而十二年國民基本教育中， 後期中等教育的入學方式，與學前教 育的入學方式雷同，以普及、不強迫 的方式持續推動。此外，在「身心障 礙學生就學輔導」層面皆產生同樣的 困境；在學前教育的部分，近年來特 殊幼兒入園比例達 70％左右，顯示幼 兒園目前實施融合教育將成為未來發 展趨勢（黃瑛綺，2001）。《幼兒教育 及照顧法》第 13 條明文規定，需及早 讓特殊幼兒在學前教育階段便能獲得 相關保障與補助，使其身心發展得以 後來居上。但在實施融合教育的過程 中，必然會受到阻礙，如呂淑芬、林 慧芬、張楓明（2009）的研究將教師 實施融合教育過程所遭遇之困擾問題 分為環境、教學、資源、以及溝通四 方面。換言之，學前教育與國民教育
在面對「身心障礙學生就學輔導」層 面都面臨到特殊生無法有效融入一般 學校生活的困境，也顯示出臺灣特殊 教育將成為往後發展十三年國教不可 忽視的重要議題。 本研究希冀藉由十二年國教提出 的七大面向結合學前教育發展，作為 接續十三年國教之立論依據，提供未 來相關研究深入探討學前教育納入國 民教育之可行性分析，進而發展十三 年國教之願景目標。
三、臺灣學前教育制度之現況
本研究以十二年國教 29 個子方案 當中的《5 歲幼兒免學費教育計畫》輔 以「優質銜接」理念作為論述引線， 針對十二年國教對臺灣學前教育制度 產生的影響分別論述之。 (一) 優質銜接 十二年國教五大理念之優質銜接 強調：「使全國都有優質的教育環境， 使學生有能力繼續升學或進入職場就 業，並能終身學習（教育部十二年國 民基本教育網站，2014）。」上述銜接 範圍雖未涉及學前教育銜接國民小學 的部分，但優質銜接不能片面地聚焦 在國中升高中（職）階段，乃因前教 育階段若無法順利有效的銜接，其後 各教育階段欲達優質銜接，恐有斷軌 之虞，且《5 歲幼兒免學費教育計畫》 明文指出將 5 歲幼兒就學視為準義務 教育，並比照國民中小學就學免學費 概念，顯見，學前教育在十二年國教 政策的影響下，勢必將成為下一波優 質銜接的重要議題。 (二) 《5 歲幼兒免學費教育計畫》 雖然《5 歲幼兒免學費教育計畫》 目前採不排富措施，但補助金額仍牽 涉到就讀公私立的影響。乃因從 1994 年起，公立幼稚園僅 815 所，至 2009 年增為 1553 所，增幅率 90.55%，但若 加入就讀托兒所幼兒，公立幼托機構 仍 僅 占 25.6% ， 容 納 幼 兒 比 例 約 32.5%，上述相關數據仍遠低於國民小 學公立佔 98.6%的普及性（段慧瑩， 2011）。換言之，政府想藉由上述補助 金額彌補公私立學費差額，但其成效 卻不如預期，癥結點在於學前教育目 前公私立機構比例分配不均，以至於 學前教育收費標準不一，進而朝向市 場化發展，加上幼兒園早期又可細分 為「幼稚園」與「托兒所」，彼此主管 單位不同，因而無法有效整合教育資 源，直至頒布《幼兒教育及照顧法》 將「幼稚園」與「托兒所」整併為「幼 兒園」，學前教育長期分流之困境才終 獲致改善。 (三) 幼托整合 臺灣早期學前教育制度屬於分流 局面，是故，幼稚園與托兒所長期處 於各自 發展的現象 ， 雖然在 主管單 位、師資培育、園所規範、課程大綱 等各有小異。但幼稚園與托兒所在功 能上皆涵蓋教育和保育層面，且兩者 不易區分，故應進行整合，以利為國 教向下 延伸一年做 準 備（王 靜珠， 2002）。換言之，學前教育得以透過幼 托整合提升教育品質，進而發展十三年國教之願景，幼小銜接、優質銜接、 《5 歲幼兒免學費教育計畫》及幼托整 合等政策推動可謂功不可沒，不但能 提供有關學前教育朝向公共化發展的 具體方針，亦將成為臺灣發展十三年 國教之依據。從上述各學前教育制度 中可見，基於公私立學前教育機構比 例分配不均，導致透過《5 歲幼兒免學 費教育計畫》作為補償策略，但仍無 法真正紓困與解決，惟政府宜積極控 管公私立幼兒園數量，盡可能維持平 衡，並重視學前教育的重要性及政策 改革之迫切性，才能夠符合社會公平 正義、發展優質銜接、建立十三年國 教之願景目標。 綜上所述，大抵可見十二年國教 目前重點雖然在國中轉銜至高中（職） 階段，學前教育相關政策明顯較為缺 乏，但影響層面可謂深遠。從入學率 來看，99％國中畢業生都繼續接受高 中（職）或五專教育（王金國，2012）。 即使在《5 歲幼兒免學費教育計畫》公 布實施後，5 歲幼兒入園率仍不及國中 轉銜至高中（職）階段。國外如澳洲 與英國，其國民教育也以五歲為標的 （周祝瑛，2009）。而劉春榮（2010） 則進一步呼籲，政府應重視五歲幼兒 免費學前教育，以利推動十三年國民 教育。因此，十二年國教與優質銜接 必須從學前教育紮根做起，唯有穩固 的根基，向上發展的枝葉才能展現欣 欣向榮之貌。
四、建議
(一) 研議國民教育向下延伸一年 教育行政主管機關應儘快著手研 擬國民教育向下延伸一年之計畫，除 了有助於延續幼小銜接之教育政策目 標，同時也為往後發展十三年國教奠 定各個教育階段優質銜接的基礎。 (二) 擴增幼兒免學費教育範圍 目前《5 歲幼兒免學費教育計畫》 指出 100 年 8 月 1 日起，實施對象為： 「1.一般地區滿 5 足歲至入國民小學 前，且就讀公立幼托園所及私立合作 園所之幼兒；2.離島三縣三鄉及原住民 鄉鎮市滿 5 足歲至入國民小學前，且 就讀公私立國幼班之幼兒。」換言之， 臺灣現今免學費教育範圍以 5 歲幼兒 為主，未來可視偏遠地區或弱勢家庭 之需要，免費教育方案擴展至 2 歲～5 歲幼兒，讓更多家庭與幼兒得以提早 受惠。 (三) 加速學前教育公共化 臺灣學前教育目前以市場化導向 為主，以至於無法真正落實教育機會 均等，即便實施免學費教育方案，仍 舊屬於治標而不治本的策略，因此， 若能加速學前教育公共化，不但有助 於各個地區、族群、社會階層的幼兒 公平選擇園所就讀，亦能帶動學前教 育組織變革與發展。參考文獻
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