國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務研究碩士班碩士論文
指導教授：柯志昌 博士
臺東美麗灣渡假村 BOT 開發案 議題釐清與策略產出之研究
研究生：張凱鈞 撰
中 華 民 國 一 ○ 四 年 七 月
國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務研究碩士班碩士論文
臺東美麗灣渡假村 BOT 開發案 議題釐清與策略產出之研究
研究生：張凱鈞 撰 指導教授：柯志昌 博士
中 華 民 國 一 ○ 四 年 七 月
謝誌
兩年的研究所生活，即將在研究論文完成後畫下句點，感謝這兩年家人及 許多幫助我完成學業的人，感謝我的父母，在我任性的想完成碩士學位時，給 予我絕對的支持，讓離鄉多年的我繼續在臺東完成碩士學位。
感謝我的指導老師柯志昌博士，指導我完成碩士學位論文，感謝口試委員，
洪凌君老師、劉麗娟老師，給我論文上的建議與指導。感謝公事所所有指導過 我的老師，感謝系助謝小姐，有您的幫助，才能在各種行政流程上一路順利。
感謝我的訪談人，因為有你們，讓此研究更加完整。
感謝這兩年來給我機會一邊工作一邊上課的公司，林坤層建築師事務所- 林建築師、加菲設計師及各位工作夥伴，大榮建築設計群-黃經理 以及人生中 重要的傅設計師辛苦妳了，認識八年了，從大學到現在，這一路上我每個人生 階段始終有妳的鼓勵，雖然在工作上我總是各種失誤，但認識妳這八年，妳的 所有關心與支持，我很珍惜這一切。
感謝一路上支持我的每一位，感謝楊尹雯，從大學一路上真心的支持與關 心，妳的支持是我完成碩士學位的力量，妳也要加油，不管未來妳要走上哪條 路，我也會用一樣的心來支持妳。感謝杜騫玉，讓我了解了另一種文化之美，
與從未感受過的一段旅程，記得要幸福喔。感謝張鳳栩，用妳的專業，關心我 的健康，如全國電子般，就甘心~。感謝 OTC 球隊的每一位隊員，讓我在台東 有球打。感謝東大的每位學長學弟，因為有你們，才有這兩年的我。感謝東顯 會的每一位兄弟，認識你們也八年了，一路上有你們這群親如兄弟的相挺，我 很感謝。
由於感謝的人實在太多，凱鈞我從未忘記過這一路上幫助我的每一位貴 人、兄弟、朋友，各位對我的恩情，我一生謹記在心。謝謝你們。
I
摘要
近年台灣積極發展觀光產業，而在觀光產業中解決觀光人潮所需的居住需 求-開發觀光飯店為發展觀光中重要的一個發展項目，但開發觀光飯店需要投入 土地成本，而土地開發與環境有最直接的利害關係，環境政策與土地使用政策 皆屬公共政策的範疇，兩者間的關聯極大。廣義的環境政策可包含土地使用政 策，因為土地使用政策形塑出空間環境、決定我們生活環境是否美觀、寧適、
便利、安全、衛生等人性需求。不良的土地使用政策或是空間分派，很可能導 致自然生態環境的破壞、污染。但另一方面，環境政策也會影響到我們的土地 使用政策
美麗灣度假村 BOT 開發案已爭議十年之久，在此案中，台東縣政府與美麗 灣渡假村股份有限公司，從一開始並未意識到進行此開發案需要與社會民眾嚴 謹對話，似乎認定只要行政程序合乎法律上之規定，接下來即可「合法開發」。
美麗灣渡假村股份有限公司在地方上進行大量的公關活動，然而無論是行政程 序或公共關係的努力，最缺乏的就是實質溝通、討論、釐清爭議點、協商和實 踐，如此乎視民眾參與開發案的公民意識，以至於更加深民眾對於此案環評會 議程序與結論高度的不信任及對美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案的堅決反抗，反對 此案民眾至行政法院提起美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案程序違法及環評會議違法 之訴訟，以讓臺東縣政府與美麗灣渡假村股份有限公司形成開發壓力，且此案 因行政法院屢判決程序違法，命令停止開發，以致於此案延宕多年，停滯不前，
此抗爭作法被支持美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案民眾批判為「經濟發展絆腳石」、
「不體恤許多在地民眾追求經濟發展心聲」，支持者與反對者毫無共善良性溝 通，亦不見美麗灣渡假村股份有限公司與臺東縣政府重新釐清民眾意見與解決 民眾爭議之作為。
因此本研究將進行釐清議題方向，並就議題產出零和之兩方得利策略，以 建議美麗灣渡假村股份有限公司與臺東縣政府如何就此開發案做出最適當的處 理方式。
關鍵字 : BOT、公民參與、議題釐清、策略產出
II
Study of Clarify Issues and Strategies Output about The Case of Beautiful Bay Resort in Taitung BOT
Development Project Author: Chang Kai Chun
ABSTRACT
For the past few years, the positive development of Taiwan's tourism industry, in the tourism industry needed to solve the housing needs of tourist crowds, building tourist hotel development in an important development project, development of tourist hotels need to invest the cost of land, but land development and the environment have the most direct interest, public policy contain of environmental policy and land use policies are among the aspects. Broader environmental policy may include land use policies, because the land use policy to shape the space environment, determine our living environment is beautiful, rather appropriate, convenience, safety, health and other human needs. Poor land-use policies or space allocation is likely to lead to destruction of the natural ecological environment, pollution. But on the other hand, environmental policy will also affect our land use policy.
BOT development projects of Beautiful Bay Resort have been controversial for decades, In this case, the Taitung County government and the beautiful Bay Resort Co., Ltd., from the beginning, were not aware of this case needs to dialogue with the community people, It seems that as long as the rules comply with legal process, will are considered "legitimate development.". Beautiful Bay Resort Co., Ltd. carried out on a large number of local public relations activities, however, whether administrative or public relations efforts, the most lacking is the essence of communication, discussion and clarify controversial point of this case, consultation and practice, ignore the people involved in the civic awareness, lead to more deep public for the case on the EIA, will be distrust. The people to the Administrative Court lawsuit filed beautiful Bay Resort BOT program development projects and EIA illegal, let Taitung County government and the beautiful Bay Resort Development Co., pressure forming, and the case is due to administrative court ruling violated the law repeatedly ordered to stop development, So the case that in the case delayed for years, stagnation, supporters and opponents have no healthy communication, Beautiful Bay Resort Ltd. and Taitung County government is not ready to re-clarify public opinion and resolve dispute as people.
The study will be clarify issues, and output about Zero-Sum strategy of issues to recommend beautiful Bay Resort Co., Taitung County Government in this regard and how development projects to make the most appropriate treatment.
Key words: BOT, Civic participation, Clarify issues, Strategies output
III
目錄
第一章 緒論...
第一節 研究動機與目的...1
第二節 研究範圍...3
第二章 文獻回顧...
第一節 原住民保留地相關研究...9第二節 臺灣環境影響評估法缺失相關研究 ...10
第三節 公民參與、審議式民主相關研究...12
第四節 相關民眾參與開發案案例...16
第三章 研究設計...
第一節 研究方法...21第二節 研究架構...22
第三節 訪談法設計...24
第四章 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案探討...
第一節 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案背景資料...27第二節 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案爭議脈絡 ...30
第三節 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案爭民眾訪談陳述相關議題 ...35
第五章 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案決策方案產出...
第一節 環保議題方案產出...43第二節 人文議題方案產出...47
第三節 民眾參與議題方案產出...52
IV
第六章 結論與建議...
第一節 結論...58 第二節 建議...59
附錄...
參考文獻...61 訪談重點逐字稿...64
V
圖目錄
圖 1-1-1 美麗灣渡假村 BOT 開發案第七次環評有條件通過公告...2
圖 1-2-1 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案相對位置...4
圖 1-2-2 第七次環評反對人士場外抗議照片...5
圖 3-2-1 研究架構圖...23
圖 3-3-1 受訪者區域位置圖...25
圖 4-1-1 美麗灣渡假村 BOT 開發案地理位置圖...28
圖 4-1-2 美麗灣渡假村 BOT 開發案與環境關係現況圖...28
圖 4-1-3 美麗灣度假村已開發範圍...29
圖 4-2-1 美麗灣渡假村 BOT 開發案歷程圖...30
圖 4-2-2 美麗灣渡假村 BOT 開發案歷程圖...31
圖 4-2-3 美麗灣渡假村 BOT 開發案歷程圖...32
圖 4-2-4 美麗灣渡假村 BOT 開發案歷程圖...33
圖 4-2-5 美麗灣渡假村 BOT 開發案歷程圖...34
圖 4-3-1 美麗灣開發過程對沙灘破壞狀況...35
圖 4-3-2 美麗灣開發過程對沙灘破壞狀況...36
圖 4-3-3 當地原民抗爭實際行動...38
圖 5-1-1 Watkins School 外觀...44
圖 5-1-2 巴里島巴魯娜假日酒店俯視圖...45
圖 5-2-1 原民文物展示示意圖...49
圖 5-2-2 原民動態表演示意圖...50
圖 5-3-1 增加公民參與之階梯圖...53
圖 5-3-2 公民參與和賦權圖示...54
VI
表目錄
表 2-4-1 參與式城市決策工具查詢框架...20 表 3-1-1 受訪者分類表...22 表 4-1-1 美麗灣渡假村土地使用分區計畫表...29
1
第一章 緒論 第一節 研究動機與目的
一、研究動機
近年臺灣積極發展觀光產業，而在觀光產業中解決觀光人潮所需的居住需 求─開發觀光飯店為發展觀光中重要的一個發展項目，但開發觀光飯店需要投 入土地成本，而土地開發與環境有最直接的利害關係，環境政策與土地使用政 策皆屬公共政策的範疇，兩者間的關聯極大。廣義的環境政策可包含土地使用 政策，因為土地使用政策形塑出空間環境、決定我們生活環境是否美觀、寧適、
便利、安全、衛生等人性需求。不良的土地使用政策或是空間分派，很可能導 致自然生態環境的破壞、污染。但另一方面，環境政策也會影響到我們的土地 使用政策 (凃鳳瑜，2005)。
在土地開發成觀光飯店或休閒園區的同時，常將開發基地選址於自然風景 區，以吸引都市觀光人潮消費入住，但自然風景區往往存在著經過數年累月而 形成的生態景觀，而當此自然土地開發形成觀光飯店時對環境必然存在衝擊，
因此需要透過環境影響評估來判斷是否開發案能在此基地進行開發，以避免開 發後對環境產生重大影響，環境影響評估意在防範破壞行為的發生，而非在破 壞發生後做為遏止的處罰法則。
雖然臺灣擁有環境影響評估制度，仍無法完全管制土地開發對環境的破 壞，因為根據環境影響評估法規定，例如:環評法第三十一條十四項：「 觀光
（休閒）飯店、旅（賓）館之興建或擴建，符合下列規定之一者... 於山坡地、
國家風景區或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開 發或累積開發面積一公頃以上」。也就表示如開發範圍在一公頃以內就可在此 區域進行開發作為，一旦開發完成對環境產生疑慮了，該如何進行後續補救措 施，如拆除又為環境帶來一次無情的污染與破壞，補救其行政程序又缺乏專業 審查的客觀性，其審查結果亦容易讓人產生為通過而通過的疑慮，因此本研究 將討論爭議性已開發完成之園區或建築該透過何種方式取得正反雙方民眾意 見，進行民眾參與開發，並得到有利方案，又可與開發者利益產生雙贏局面。
位於臺東縣都蘭灣杉原海水浴場用地的美麗灣渡假村BOT開發案環評無效 之行政訴訟連連勝訴，美麗灣渡假村建築主體營運遙遙無期，公部門及開發單 位歷次辦理環境影響評估皆為通過與有條件通過，但卻遭受環保人士的反對及
2
原住民保留地議題的爭議，從送件、環評到興建種種不符程序正義的行徑，堪 稱我國環境開發史上最惡劣之案例(臺灣蠻野心足生態協會編輯部，2012)。反 對人士至始自終希望拆除建築主體，並重新啟動環境影響評估，因為美麗灣開 發案已有瑕疵的規避環評法的土地切割作為來開發整體度假村，將建築基地切 割為0.997公頃以規避環評，並且已建築飯店主體結構完工，對此開發案的公民 團體認為，由於杉原海岸是臺灣東部唯一的沙岸地形(中國時報，2012)，擁有 美麗海景之外，更是當地傳統原住民活動的地區，地方政府將海岸交給私人企 業經營，除了剝奪人民接近使用海岸的權利之外，也造成原住民文化保存問題 (原住民族委員會，2012)。加上美麗灣公司於施工過程中破壞當地生態環境(公 共電視，2011)，臺東縣政府卻刻意違反法定程序，違法規避環境影響評估，
准許核發建照，前內政部長李鴻源於2012年 10 月 5 日表示：「根據法院判 決，美麗灣渡假村為實質違章建築。」，然而日前臺東縣政府行文內政部，仍 堅稱美麗灣渡假村之建照為合法，因此拒絕拆除這座屹立海灘的違建。甚且，
臺東縣政府目前仍繼續進行環評作業，試圖以補足環評程序缺失之途徑就地合 法化此一非法建築。支持此開發案者則認為，此開發案與開發業者可以帶動臺 東經濟發展與地方繁榮，增加就業，同時兼顧開發保育工作(美麗灣度假村，
2013)。美麗灣開發案從開發簽約至此，已延宕十多年，目前仍處於未解的狀 態，重覆著環評→訴訟→環評→訴訟...找不到正反意見平衡點下惡性循環。
圖 1-1-1 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案第七次環評有條件通過公告 資料來源：中國時報
3
美麗灣渡假村BOT開發案總共執行七次環境影響評估會議，會議結論皆為通過 與有條件通過，但都非符合反對者期待，又沒有任何試圖與反對方民眾良性溝 通的意圖，在此經濟開發與環境人文正義的矛盾衝突之下，該透過何種方式使 此案達到平衡，解決方式的前提是建立在最低的經濟損失及最少的環境破壞下 解決此開發案問題，而解決問題的方式又是達到於法合法也符合程序正義的狀 態下，並兼顧著原住民傳統領域的保護與尊重，此為本研究將討論的方案研擬，
試圖找出解決此燙手山芋開發案的方法和對策。
二、研究目的
(1)藉由各政策利害關係人之深度訪談，分析美麗灣渡假村BOT開發案各項關鍵 爭議議題。
(2)研析國內外相關文獻與案例，檢討美麗灣渡假村BOT開發案的政策規劃與執 行。
(3)產出各政策利害關係人在美麗灣渡假村BOT開發案非零和方案與政策建議。
第二節、研究範圍
本節所論述研究範圍包含實質地域範圍及美麗灣開發案就經常性媒體所報
導之議題。1. 富山復魚區 :
富山復漁區於臺東縣卑南鄉杉原海邊，在都蘭灣的南端，是臺東縣唯一的 海水浴場，這裡早期叫做「杉原海水浴場」；富山海域早期漁類資源很豐富，
十餘年前因過度漁撈，海域生態破壞殆盡，不僅漁民無法生存，遊樂價值也降 低。2005年公告為禁漁區之後，成為東海岸潮間帶生態豐富的海岸景點，不管 是魚群或是珊瑚礁岩都保存得非常完整；禁漁區剛成立初期，曾經一時造成漁 民的生活不便，但隨著魚類棲息地的保護，禁漁區外魚群資源也越來越多，魚 獲也逐漸穩定增加。
富山復漁區成立後，除了吸引臺灣本地遊客，也讓日本、加拿大、韓國、
大陸等遊客前來參觀，為當地社區建立觀光人潮；如今魚蝦貝類等海洋生物復 育率快速成長，也開啟當地商機，居民成為生態解說員、浮潛員；社區居民更 發起「保育海岸資源──永續發展」的推廣活動，如：親子海灘尋寶活動、假日 淨灘活動，以及認識生態教學，還有杉原海洋資源保護協會在這片海域做生態
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調查。海洋、生態、當地社區居民，三者緊密的城鄉環境互動，創造海洋資源 不同層次的價值，進而達到永續發展。(東部海岸國家風景區守護東海岸─杉原 海洋生態社區簡介)
2. 杉原海水浴場 :
臺灣臺東縣卑南鄉內的杉原海灣，原是全縣僅有的海水浴場。離臺東市約 12公里，它位於弧狀的都蘭海灣南緣，浴場長度約為一公里多，杉原海岸是臺 東東海岸著名的半月形海灣，是都蘭灣唯一大面積的沙灘地形，也是臺東海岸 唯一的公共海水浴場，珊瑚礁廣佈於南北附近的海域，海灘上有著柔軟細緻的 沙子，地形也相當開闊平坦，水質更是清澈見底，適合許多水上活動的進行與 親子間的互動，亦是觀光客休閒遊憩的好地方。美麗灣渡假村股份有限公司爭 議，在臺灣臺東縣爆發的土地開發案爭議。2005年，臺東縣政府將「刺桐部落」、
「杉原沙灘」等國有地，以BOT方式，出租給飯店業者，由他們進行開發，興 建美麗灣度假村飯店，希望能帶動經濟發展與地方就業。環保團體舉發飯店業 者違法傾倒建築廢土，破壞沙灘生態，進行抗爭，但臺東縣政府通過環境影響 評估，繼續進行開發。(臺灣政治與民主課程，中原大學，2014網路文章檢索) 2012年，最高法院指出臺東縣政府所做的環評，有多項問題，不符合法律規定，
應由中央政府進行環境評估，判決環評無效定讞。但臺東美麗灣渡假村開發案 歷經建照、環評無效判決定讞，施工進度卻未訴訟減緩，違法建築體也沒有清 除。臺東縣政府於2012年6月2日重啟環評程序，引起民間環保團體與部落居民 高度憤慨，並在當日聚集大批民眾於臺東縣政府前抗議。(臺灣環境保護聯盟)
圖 1-2-1 美麗灣渡假村 BOT 開發案相對位置 資料來源 : GOOGLE 空照圖與本研究者繪製
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3. 原住民傳統文化保留地議題 :
杉原海岸是阿美族刺桐、伽路蘭、富岡部落的居住場域，是卑南族南王部 落的神聖傳說發源地，也有漢人村落如富山、郡界、新蘭等在此發展，可以說 孕育了豐富的南島文化。依照現有原住民土地的劃分法，杉原海岸屬阿美族與 卑南族之「傳統領域土地」。「原住民族基本法」第20條稱：「政府承認原住 民族土地及自然資源權利。……原住民族或原住民所有、使用之土地、海域，其 回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項，另以法律定之。」第21條則稱：
「政府或私人於原住民族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研 究，應諮詢並取得原住民族同意或參與，原住民得分享相關利益。政府或法令 限制原住民族利用原住民族之土地及自然資源時，應與原住民族或原住民諮 商，並取得其同意。」(從文化國土的角度看美麗灣，2013)。 2003年，民間 開發集團依據「促進民間參與公共建設法」第46條，向臺東縣政府提出開發計 畫；BOT內容包含興建「杉原海水浴場」、「美麗灣度假村」，希望將杉原海 岸轉化為觀光場域。2004年底，臺東縣政府批准開發杉原海岸近6公頃之土地
（佔杉原海岸90%面積），並簽下長達50年的租約，形同剝奪了阿美族、卑南 族人世代生活的杉原海岸，以及與這片海域產生的文化記憶。
圖 1-2-2 第七次環評反對人士場外抗議照片(引自公民新聞，2012)
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4. 環評會議瑕疵與促參法落實美麗灣渡假村BOT開發案的意涵 :
政府推動民間參與公共建設，始自1994年的「獎勵民間參與交通建設條 例」；隔年頒布「開放發電作業要點」，推動民間投資電廠；1996年再制訂「鼓 勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」，藉由這些條例、辦法鼓勵民間 參與公共建設。2000年正式通案立法制訂「促進民間參與公共建設法」（下稱 促參法）。其立法目的乃是透過引進民間資金與人才活力，填補政府效能缺口，
以提升公共服務水準，增進公共福祉。(詹順貴，2013)
政府存在的目的，是為服務其所屬人民；人民納稅，目的是促使政府組織 能夠運作，以便服務人民。而為提升公共服務水準，必須興闢充足且能夠「供 公眾使用或促進公共利益」的公共建設。亦即興建、經營管理公共建設，原是 政府職責，縱使透過促參法規定的方式與程序交由民間執行，其係政府機關對 人民應負公行政義務的本質，並不會因而改變。也因此，即使透過促參法的制 度設計，提供諸多經濟誘因，促使民間機構願意參與公共建設，但相對地，為 使民間參與公共建設的核心目的得以落實，以及為避免公共建設被壟斷或產生 變質，促參法亦訂有諸多主辦機關的協力義務與監督管理權責。(詹順貴，2013) 所以美麗灣開發案依發展觀光條例第3條、第4條、第21條及第24條及旅館業管 理規則第3條等規定，觀光旅館業的主管機關為交通部（觀光局），一般旅館業 的主管機關則為直 轄市、縣（市）政府。於美麗灣案，臺東縣政府將其所管理 原為杉原海水浴場的臺東縣卑南鄉加路蘭段346及346─2地號公有土地，透過 BOT方式交予美麗 灣公司申請興建經營一般旅館，因此臺東縣政府即是美麗灣 渡假村BOT開發案的目的事業主管機關，亦是此BOT案的主辦機關（BOT契約 的當事人之一）。
由以上論述導出，臺東縣政府為美麗灣渡假村BOT開發案之目的事業主管 機關，環評法第3條規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，
應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。前項委員會任期二年，其 中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位 時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」，由幾次環評會議可得知其所有出 席委員扣除該迴避之目的事業主管機關委員之後，是無法符合環評法所規定之 出席人數。因此所做決議應為無效決議。
5. 缺乏化解爭議程序與建立民眾參與機制 :
在美麗灣案中，臺東縣政府與美麗灣渡假村股份有限公司，從一開始並未 意識到進行這個開發案需要與社會嚴謹地對話，似乎認定只要行政程序合乎形
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式上的規定，接下來便可以「合法開發」。因此，先是刻意規避環評程序，而 在此事被當地民眾及環保團體揭露後，環評機制則被當作掩護企業開發案順利 進行的工具，黃斐悅，戴興盛(2013)論述臺東縣政府竭盡所能地試圖將違法的 開發案就地合法化，美麗灣渡假村股份有限公司則在地方上進行大量的公關活 動，然而無論是行政程序或公共關係的努力，最缺乏的就是實質溝通、討論、
釐清爭點、協商的實踐。而美麗灣開發案中唯一落實民眾參與的機會是在環境 影響評估會場，但卻演變成是正反民眾宣洩情緒的參與模式，並未有更多對於 美麗灣開發案有實質建議的方案討論。
如此的利害關係民眾參與機制，只會益加擴大民眾對環評制度的不信任與 憤怒情緒，而反方也只能被迫以毫無退讓的反對意見及訴訟方式，以讓官方與 業者形成壓力，即使這個作法將被正方批評為「經濟發展絆腳石」、不體恤許 多在地民眾追求經濟發展心聲的罪名。
另外，由於臺灣社會目前普遍對於「公民參與」的認識不足，無論支持方 或反對方進行的「公眾對話」，都多少落入了二元對立的意識形態之爭，缺乏 平心靜氣的實質溝通。如此引起的社會衝突，究竟誰該負起最大責任，各方說 法不一，然而「政府」恐怕最難辭其咎（黃斐悅，戴興盛，2013）。
在如此觸及多項議題的開發案審議制度上，需要行成公民參與機制，甚至 包含資訊公開、導入聽證審議程序、權利救濟，以及擬定民眾參與方式的法律 架構。對於促成正反意見聚焦對話、釐清爭點都不可或缺。在視公民參與為洪 水猛獸、不「理性」、不「專業」的文化下，社會其實從未認知到建立公民參 與機制的重要性，因此，在既有殘缺的機制下，就會有荒腔走板的表現。
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第二章 文獻回顧
美麗灣渡假村 BOT 開發案牽涉議題，主要包含原住民傳統領域的侵犯，導 致當地原住民的抗爭，還有環評會議結論不斷被行政法院判決無效，及民眾無 法有效參與美麗灣渡假村 BOT 開發案的相關政策決議，演變成長久開發案與正 反民眾意見對立的情況。
第一節 原住民保留地相關研究
在面對有傳統人文意義和自然保育價值的土地，忽略其有土地的文化性和 自然性，也是一種讓開發案產生公民衝突的導火線，在其乏社會性的建築模式 中引燃，所有的場所、與建立在這場所上的建築物，甚至是這場所上沒有建築 物的情形等等，都是以歷史總結的形式存在著。
美麗灣渡假村BOT開發案造成民眾抗爭其中一項衝突點，是美麗灣渡假村BOT 開發案基地涉及原住民傳統領域，論述台灣原住民族分別於1988、1989 及1993 年進行系統性及計劃性的「還我土地」運動，但是原住民族長期以來對於傳統領域 主權歸屬的訴求，仍是未見政府單位提出正面回應。直至1999 與2002 年，原住 民族相繼與陳水扁簽訂「新夥伴關係」，才算獲得了比較具體的回應。「新夥伴關 係」為政府呼應聯合國將1994 至2003 年定為「新夥伴關係—原住民族十年」之 主張。追究「新夥伴關係」這個名詞，最早是出現在1996 年由加拿大皇家原住民 委員會結合各領域專家匯集而成14冊的《原住民報告書》裡。報告書指出，從過去 歷史的面向來看，加拿大政府對於原住民政策的態渡仍是有所保留，導致加拿大原 住民社會「酗酒和家暴」、「高犯罪率」或「高失業率」等問題不斷；加拿大原住 民認為，這些問題根源乃源自他們因為失去土地、資源和獨立地位所造成。加拿大 原住民委員會則進一步提出，正因大家必須長久分享土地及其資源，因此他們建議 政府應以肯認（Recognition）、尊重（Respect）、分享（Sharing）和責任
（Responsibility）等四項原則做為原住民相關政策的基礎，且雙方應該尊重彼此 法律及組織，才能成為夥伴。
陽美花(2008)表示新夥伴關係文件中所包括的七大條款其中一條即為【恢復原 主民傳統領域】，2007年政府依「新夥伴關係」精神具體擬定【原住民族土地及海 域法草案】，該草案詳細定義了原住民土地範圍，而其中之一原住民族土地是指原 住民族傳統領域土地及既有原住民保留地。
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原住民族委員會在2012年也強調美麗灣開發案確實落在原住民族傳統領域土 地範圍，原基法第22條亦規定【政府於原住民族地區劃設國家公園、國家級風景 特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理機關時，應徵得當地原住民 族同意，並與原住民族建立共同管理機制；其辦法，由中央目的事業主管機關會同 中央原住民族主管機關定之。】，因此在政府決議與美麗灣渡假村簽訂BOT時是否 有尊重並取得當地原住民族同意?如果是經由當地原住民同意，又為何延伸出此一 反美麗灣開發案的抗爭產生。
美麗灣渡假村BOT開發案由在美麗灣渡假村BOT股份有限公司與部分支持者 同意之在逕行開發作為是否尊重當地多數民意的要求，或是主動忽略了部分部落反 抗的聲音，是無法被抗爭者同意的因素之一，余忠國，蕭世暉表示杉原海岸絕非晚 近形成的刺桐聚落單獨擁有，如何使用亦不能由其單獨決定。特別是牽涉到影響生 活權益的生態環境及公共使用秩序的「不可回復性」開發利用，絕對不是當地聚落 或個別「地主」所能片面承擔與決定，當然也不是與此地關係較淺薄的外來移民或 治理單位所能、所應為，地方政府將海岸交給私人企業經營，除了剝奪人民接近使 用海岸權力外，也造成原住民與土地相連結的在地生計與保存問題，當地阿美族部 落直到美麗灣渡假中心拆毀杉原海水浴場，在以鐵皮圍起來的沙灘上，蓋起水泥建 築物，才驚覺事態嚴重，因此開發案牽涉原住民保留地議題而掀起原住民族抗爭做 為，在抗爭中，反省到當代原住民族的經濟社會變遷及土地文化流失的狀況，清楚 意識到傳統領域權利不僅攸關文化與身分認同，也與部落經濟發展有極大的關聯 性，更強化了愛鄉護土的立場與主張。
第二節 臺灣環境影響評估法缺失相關研究
美麗灣渡假村BOT開發案經歷多次環評，但環評結果及環評會議，都無法 被抗爭者接受，環評制度的瑕疵，造成抗爭的持續擴大，也使開發案停滯不前，
在是否開發的議題上演變成對立的兩方，環評制度是否符合民眾所期待的，是 更需進一步去釐清的主要因素之一。
杜文苓、陳致中(2007)表示臺灣過去對於環境爭議事件探討的研究文獻，
其中許多會把環境爭議研究焦點聚焦在民眾參與的課題。而許多研究也指出，
目前的民眾參與只有形式而欠缺實質內涵，無法營造真正的討論氛圍，並且加 深了行政機關與人民之間的互不信任，而現代的政策制定，政府已難以掌控全 局，再與民眾切身利益相關的政策制定上、民眾的參與、共識、支持與配合往 往是政策能否順利執行的關鍵。
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何明修(2010)表示目前制訂的結構性因素，使公民參與在決策制定中被邊 緣化，制度設計上也迴避了提升民眾實質參與的可能性，造成此種情況的原因，
何明修認為台灣目前在相關問題解決的途徑中，將科學納入決策，讓專家進行 決定，強調技術問題專業性的「行政理性主義」(Administrative rationalism) 是佔主導地位的問題解決模式。而重視公共參與、政策對話、告知義務等重點 的「民生務實主義」(Democratic pragmatism)雖然在臺灣有環保團體提倡，
但政府部門的保守態度是阻礙民眾參與的最大因素，官方拖延、消極抵制的態 度使民眾的參與意願降低，使民眾參與並無法落實到普遍的案例之中。
當環評法落入專家的行政理性主義，強調科學技術層面，導致民眾的意見 與問題被排擠在外，民眾認為，環評會議上，並無法提出任何意見供專家決議，
參加環評會議又有何意義，科學技術層面並無法完全回應民眾要求，縱使建立 在專業之上，民眾無法了解其科學意義背後推論的過程，往往只是決議執行，
民眾仍處於問題沒有被解答的階段，因此加深民眾對於環評的不信任感。
黃舒芃(2013)表示環保署在施行細則第43條加上「有條件通過」的選項，
由於根本扭曲了母法原本對於一階與二階環評屬性的區分，導致預防原則無法 落實，甚至因為往往實質架空二階環評，而帶來誤導預防原則內涵的危險，因 此已造成與母法第8條授權行政主管機關，透過嚴格的風險評估（只要開發行為 對環境有重大影響「之虞」，即應進入二階環評），來落實二階環評的規範意 旨，互相牴觸的結果。
環境影響評估法之所以把開發行為應否續行二階環評的判斷權限，交到環 保署的手中，就是為了要求環保署基於預防原則，必須把開發行為對未來環境 可能造成的種種目前無法精確測知的風險，交給二階環評去決定，也就是藉由 二階環評的機制，確保社會上與開發行為相關的各種立場與意見，都有機會參 與風險決定。從這裡可以更清楚看出：所謂「有條件通過」，不僅無法確保環 境影響評估法規範意旨的實現，更反而容易造成環境影響評估法對環保署的「授 權」，變質為「放任」，而根本喪失「拘束」的意義。
而美麗灣渡假村BOT開發案的環評會議單純從專家學者的討論與審查就可 決定開發案是否通過，也實質存在一種缺乏社會正義的瑕疵，杜文苓(2012)表 示從專家會議的知識建構過程以及其鑲嵌於環評過程中的制度定位檢視，發現 專家會議作為補強現行環評審查的一種機制，在釐清爭點、確認事實與強化公 民參與等環保署所設定的功能上，效果相當有限。但此成效不彰的結果並不令
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人意外，因為這樣的機制設計，並未縝密思考環評判準需知識生產的能力建置，
也忽略科學事實的建構無法自外於社會價值的影響，卻欲在一個充滿爭議的社 會脈絡下創造一個超然中立客觀的結論，把充滿政治角力的環境決策包裝成專 業決定，除了無助於解決爭議，更加深外界對公部門披著科學糖衣遂行行政操 作之實，摒除公民參與的質疑。
美麗灣渡假村BOT開發案歷經多次環評，環評結果皆為通過與有條件通 過，卻也被行政法院多次判決環評無效，是環評法本身對於美麗灣渡假村BOT 開發案無有效的審議機制，亦或是美麗灣渡假村BOT開發案本身就使用錯誤的 程序以及違背環評法的精神下進行環評審查，臺東縣政府為美麗灣渡假村BOT 開發案之目的事業主管機關，環評法第3條規定：「各級主管機關為審查環境影 響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。前 項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業 主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」，由幾次環評 會議可得知其所有出席委員扣除該迴避之目的事業主管機關委員之後，是無法 符合環評法所規定之出席人數。因此所做決議應為無效決議。又美麗灣渡假村 BOT開發案環評結論多次以「有條件通過」為會議決議。
第三節 公民參與、審議式民主相關研究
目前公民介入政策制定、公共開發議題、環境議題...的模式稱為公民參與，
而彭如婉(2004)論述審議式民主（deliberative democracy），或又稱商議式 民主，是指公眾經由公正、平等的決策模式來治理公共事務，為了解決代議民 主的流弊，乃揉合了公民參與的理念，強調公共倫理及公共審議，所精煉出的 另一股重要改革。審議，從主體方面觀之，包括了個人內心對於某項行動的深 思熟慮，與團體討論形成，由及體來審慎權衡關於某項命題的正反理由。
美麗灣渡假村BOT開發案至始至終缺乏公民參與其中，了解民眾需求，導 致開發延宕多年，進退兩難，造成成本消耗，民眾參與政策擬定的地位，應該 是非常重要的，但在台灣仍處於不普遍的公民意識之下來制定政策，也造成相 當多的錯誤決策。
臺灣關於公民社會的研究風潮，自1997年後由顧忠華開始大量提倡，他引 用史密特(P.C.Schmitter)的看法將公民社會定義為 :「一個政體中，由自發組織 的中介團體所構成的場域系統，這些團體相對於公權力與家庭、企業等生產或 再生產的私部門。他們可以擬定和採取團體行動，以維護或謀求利益與價值目
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標。但他們接受既有的、互相尊重的規範下行動，他們不企圖取代國家機構或 生產組織，亦不欲承擔支配整個政治體的責任。」因此他認為，公民社會所指 涉的與其說是單獨的公民，不如說是公民所成立的組織，此外他還將公民組織 的蓬勃發展，視為是Habermas之「公共領域的呈現」，並認為多元的公共領域 是鞏固民主的基礎。
一 公民參與
楊琬婷(2006)表示公民參與(Citizen participation)一詞主要是源自於政治 參與，其與政治參與的概念大同小異，不同的是，公民參與著重公民主關的公 民意識，以及公民對於其日常生活的公共活動，或政府政策制定與執行過程中 的直接參與。政治參與(Political involvement)則強調政治性活動參與，如投票、
示威抗議、遊行等，直接或間接的參與行動。相關的概念還包括公眾涉入(Public involvement)、公民涉入(Citizen involvement)等，雖然名詞各有不同，但其 含義都是類似的。在這裡所引用的公民參與，所強調的不僅僅是公民消極的再 政府所設定的架構中參與公共事務，而是更廣泛積極投入。邱昌泰(2013)表示 近 些 年 來 已 有 不 少 學 者 改 用 Civic engagement 的 概 念 來 取 代 Citizen participation，原因在於公民參與的概念更能突顯公民個人的自主意識，以及 與國家訂定參與契約的平等關係。
台灣是民主法治的國家，公民抑是國家的主人，因此有權決議國家的公共事 務，許文傑(2000)表示所謂民主(Democracy)是由人民所統治的制度。民主社會 中公民參與之重要性，許多政治的研究次從公民參與的情形判斷其民主化程 度。另從字義上來看，參與(Participant)意指對於某種行動的分享，簡單的說，
公民參與就是由公民共同分享決策的行動。林麗郁(2001)表示在現今民主社會 中，人民已經懂得積極爭取本身權益，並且會透過各種管道表達自己的期望，
弱勢團體也有各種不同的機會可以表達他們的需求。因此在制定任何一項公共 政策時，都必須要符合公共利益的要求，並且契合人民的需求，如此將有助於 維持和穩定政治系統。如果在制定政策時，能夠引進利害關係人的參與，必定 能夠制定出對大多數人有利，而非偏好少數人利益之政策。如此一來，所制定 的政策不僅得到多數人民的信任與支持，在執行上也能獲得多數人民協助而更 有效用。
柯志昌(2013)論述「誰的意見應該被考量」(Who should be counted)，這 是一個問題主要是民主價值而來的堅持，學者Weimer and Vinning(1999)表
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示，在民主社會當中的決策分析工作，必須策略性的思考政策規劃完成之後，
合 法 化 與 執 行 的 問 題 ， 公 共 政 策 的 規 劃 ， 必 須 具 備 一 種 「 向 前 思 考 」 (forward-looking)的策略意涵，這種策略思考的背後，主要從政策主管的角度，
藉由預評估的各種工具(民調、座談...)，事先了解規劃政策可能有的瑕疵所在並 且預做修改或防範，因此政策利害關係人環境治理行為態度與議題的掌握是有 其必要性的。
公民擁有國家事務知的權利，例如美麗灣渡假村BOT開發案應該讓公民完 全的資訊公開，才能讓民眾了解充分的狀態下，對開發案提出正確的建議，並 讓開發案符合民眾期待，許文傑(2000)表示公民參與乃是「人民或民間團體基 於主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可以獲得充分資訊，同時也有建 全參與的管道。人民從知的過程可以掌握較豐富的資訊，培養尊重的認知，進 而將感情、知識、意志及行動在活的社會中做累積性的付出，而另一方面，行 政機關則可以透過人民的主動參與，與人民產生良性的互動，贏得人民的信任 與同意，為行政機關本身提供合法性的基礎。」
公民參與政策制定的目的，在於能夠充分表達意見、影響公共政策的決定；
公民也會依其能力、付出成本、公共議題範圍，以及可能發揮的影響力等因素 考量下選擇最有效的參與方式。學者江明修(1997)曾提出五項落實公民參與的 途徑 :
1.參與社區發展 : 結合政府部門與社區資源、型塑社區意識，使政府重新回到 民眾的直接控制之下。
2.傾聽民眾心聲 : 政府部門主動聆聽民眾心聲，進而主動整合和動員公民直接 參與公共服務。
3.基層行政組織 : 從民眾關係最密切的基層行政主織開始，積極整合民眾的資 源與需求，共同解決公共問題。
4.代表性行政主織 : 行政主織的組成應反映社會結構中的不同利益與屬性，於 政策規劃與執行時才能具有代表性公平性地反映整個社會的需求，也才能獲得 民眾的普遍接受與支持。
5.公私合產協力 : 即由公民加入公共服務產出過程，包括政府服務與公共財的 提供、生產與輸送等。
從上述學者所提供之公民參與方式可知，公民可利用這些機會積極發揮公
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民參與的功能，但也需公部門的開放與支持，造就更好的公民參與環境。
陳春山(2006)認為公民社會不僅止於一個理論概念，更是一種實實在在的在 地社會活動，這些活動幾乎無所不在，同時也正改變著我們的生活，前公共電 視文化事業基金會董事長陳春山(2006)認為 : 「民主社會與公民社會不像獨裁 社會、菁英社會那般有效率。但是獨裁菁英社會可能在運作過程中，損及公民 參與機會、人性尊嚴與人權，甚至隱藏少數人意志、利益、可能充滿貪汙、濫 權及侵權。相反地，運作成熟的公民社會以追求公民意志與利益為核心價值，
行為準則明確，同時公民社會的運作未必就會效能低落，成熟的公民溝通及對 話機制，也可形成高效能的共識管理及決議模式。多元的公民社會可以均衡地 達成尊重多元、公民參與以及提高效能等不同價值，公民社會是下一個社會永 續發展的基石。」
二 審議式民主
劉正山(2010)論述審議式民主本質上可認為參與式民主的分支派別，由巴 柏（Benjamin Barber)與哈伯瑪斯（Jurgen Habermas)所提出的民主分類可窺 知一二。巴柏首先將民主分類為三類，一是注重以投票的方式來形成民意的淺 薄民主（thin democracy)，二是訴諸情緒、意識形態或認同的來形成共識的團 結型民主（unitary democracy)，三是鼓勵人民積極參與政治與油互動來形成 共識的強健型民主（strong democracy)。其中，強健型民主做為其餘兩類之中 間類型，認為在過分激情與偏於冷漠中不失為一項較適當值得追求的民主型態 之選擇。哈伯瑪斯依循著巴柏為民主的分類，進一步提出了三種相對應的民主 模式：分別是自由主義民主（liberalism)、共和主義民主（republicanism)、及 審議式民主（deliberative democracy)，其中之強健行民主與審議式民主模式，
是以各國之政治與憲法的目標皆應在於提供審議的環境與條件，以落實達成共 識與強健的民主體制。
林國民、陳東升(2003)論述審議式民主定義學理上眾說紛紜，有從程序面 切入，將其定義為集體決定之前，個人依序發言與聆聽所形成的對話；有從其 所帶來結果影響闡釋，認為係透過溝通所產生的偏好改變Ｃhristiano教授則對 審議式民主下定義：「民主的政策決定應建基在公共審議的實質過程，在其中，
不論是贊成或反對法律與政策的意見，都需以是否能夠增進公眾的共善以及政 治社會的正義來做為論證條件。」強調程序面的保護將進一步影響政府決策。
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【民主的政策決定應建基在公共審議的實質過程，在其中，不論是贊成或反 對法律與政策的意見，都需以是否能夠增進公眾的共善以及政治社會的正義來 做為論證條件。】在美麗灣案件中贊成者僅以經濟發展為出發點思考，並無考 慮當地原民文化的破壞及環境的不可回復性傷害，因此缺乏公眾的共善及社會 的正義來做為論證的條件，僅以自身利益為優先考量，缺乏相互尊重的前提。
陳俊宏(1998)表示在審議式民主模式下，公民可以透過理性互惠的思考，並共 同認知到一個道德上值得尊重的立場，即使在他們看來這個立場是錯誤的，也 就是互惠性的基本意涵。張兆恬(2006)則認為公民以雙方皆能夠相互證成的理 由下進行溝通，並於所論證出結論具有拘束性的前提下，公民們面對歧見時仍 能基於平等原則下尋求公平的合作，然而互惠性並不能解決所有的歧見，若意 見無法取得共識，則可以考慮透過談判的方式加以補助解決之。
而在美麗灣渡假村BOT開發案中整體結果是缺乏公眾性的討論，僅是縣府 與廠商的決議，告知民眾將如何做為，並沒有一公開的公眾討論形式，以至於 公眾無法參與開發案本身，Ｅlster，Ｊon(1998)認為所謂公眾性亦指公民及政 府官員需要公開地合理證成他們的行為，這項要求在責任政治體制下格具意 義，審議式民主理論認為在公開場合中，發言者會試圖隱藏自利的意圖，將以 理由主張取代利益的主張，雖然未必能夠抹煞私益意圖，但是只要能夠迫使發 言者隱藏其真正動機，這種虛偽的公民化力量（civilizing force of hypocrisy) 也就達成其效果，使審議式民主能夠更趨向共同利益、提出理由的理想。
第四節 相關民眾參與開發案案例
在國內外有許多成功的大型開發案例，是透過公民參與的方式加上公私 部門的合作，來讓整體開發案是符合居民需求的，更讓公民認同開發案，以 開發案為傲。美麗灣開發案一路從園區與建築的規劃設計至計畫案送交環評 的過程中，不管是一般縣民亦或是在地居民，在此過程中皆缺乏其對在地開 發案的參與性，例如飯店該怎麼蓋、蓋幾樓、基地在這裡是好是壞、飯店建 築型式是否符合在地文化、地景...等，等到建築主體形成了，才造成對立，也 許這也不是開發單位與公部門所樂見的，而建築主體設計如果不是單純的巨 大的混擬土怪物，是否可由在地居民、縣民透過公民參與來創造更多元的想 法，義大利建築史家塔夫利(Manfredo Tafuri)認為柯比意是唯一一位對當今 人類現代住居問題提出全面性答覆的建築師。今天我們在他1929年到1937年 提出的砲彈計畫案(Plan Obus)中可以讀到幾個現代化過程中經常出現的思考 主題，譬如在其假想的蛇狀蜿蜒勞工住宅裡，人們再次和大自然取得新的協
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調:整個阿爾及爾城沿岸的景觀成為現成待開發的自然，不再像薩沃伊別墅 (Villa Savoye)，天空是唯一享有的自然；大眾被邀請以批判性、知識性態度 參與之後的設計 : 市民參與的實現，單元細胞核的應用(最大的彈性、更換及 快速消費的可能)、大眾成為自己住宅單元活耀的設計師。
一、漢堡市
2012年，漢堡市政府通過一個宣示性的新政策，稱為城市對話(City Dialogue)，這個政策將民眾參與法制化，成為公共政策的必要程序。如今每 一個公共政策，從大型開發計畫到社區營造，決策過程都必須符合城市對話 所訂下的民眾參與規範。政府各單位及城市中各方利益團體彼此溝通最重要 的基礎，能夠統合不同意見，引導城市發展，唯有民意支持、能實現遠見的 長期方案才能獲得政治上的支持，而得到穩定持續的資源投入。唯有如此，
一個城市的願景才能夠逐步落實。漢堡都市發展與環境局城市與規畫處長修 特:「我們已經有了一個被討論過的願景了!這不只是議會或政府的決議，而是 人民的共識，不用立法都有合法性」、「政府不該只是防衛，而應該扮演主 動出擊的角色。我提醒我們的官員，要扮演提出問題、引導討論的那一方，
而不是發現問題才滅火的那一方。政治領導者要邀請人民進來討論政策，這 是我對政治領導的見解，也是城市對話的原點。」「一旦發生衝突，無法逆 轉，那才是真正的成本」。
資料來源 : 林盛豐，(2014) 《都市再生的20個故事》
二、舊金山-ＳＰＵＲ（San Francisco Plaining and Urban Research Association)
成立逾百年的ＳＰＵＲ，如今已是舊金山的權威城市研究機構，活耀於 官民之間，被譽為舊金山市最具公信力與影響力的獨立智庫，在城市發展的 每一個重大決策中從不缺席，ＳＰＵＲ的董事會成員包括市民、企業與政府 代表，結合了企業與政府的宏觀視野與執行經驗，並能傾聽民意，所以能對 都市發展提出專業而深刻的看法。董事的遴選原則嚴守組織的性別平等、族 裔平衡、政治立場平衡、企業代表與鄰里代表人數平衡等原則。這些除了能 夠確保ＳＰＵＲ的立場客觀外，更重要的是集合了各方經驗，同時強化專業 性。組織的公信力，就建立在公正的立場、間時的專業這兩個基礎之上，不 同於諸多以抗衡政府的錯誤施政為主要使命的民間團體，ＳＰＵＲ得以藉由
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其第三方組織的客觀性與專業性扮演智庫的角色，進行政策研發，帶領城市 發展。ＳＰＵＲ與市民有良好的溝通平台，深獲信任，與舊金山政府則形成 地位平等的夥伴關係。
民主的真諦，並不是每四年選出一個英明的領導人及其執政團隊，然後 一切公共事務的管理及公民的權利讓渡給他們。雖然，許多城市也有議會對 政府進行監督與制衡，但不同黨派之間對決導致市政寸步難行的例子屢見不 鮮。我們都理解公民社會(Civil Society)的概念，知道多元的民間組織對民主 落實的重要性，我們也見過各種型態的NGO團體，但像SPUR這樣，擁有完備 主織及政策研發能量，累積上萬個人及企業會員，運作熟練並深受市民信賴 的民間團體，實不多見。
資料來源 : 林盛豐，(2014) 《都市再生的20個故事》
三、紐約-Change by us
這是一個以城市綠化為主題的網站，以是紐約最受歡迎的網站之一。市 民利用這個網站來倡議城市綠化計畫、尋求志同道合的朋友，組織起來，將 想法付諸實現。這個平台的四大核心理念為 :
1.分享點子。2.計畫發想。3.發掘資源。4.讓我們的城市變更好。
Change by us讓民眾從被動的消費者變成主動的合作夥伴，跳脫以往政府的 領導者角色，而由市民主動提出方案，尋求社群支持，化為行動。Change by us設計了一個「誰在傾聽?」(who's Listening)的機制來協助提案者。網站邀 請一群有經驗的專業者，在線上未提案人提供專業諮詢。顧問群包括市政府 相關局處的官員、有經驗的專家學者，以及民間團體主持人。利用Change by us線上張貼便利貼的功能，敲敲鍵盤即時鍵入想法，就有可能牽動城市的改 變!所有的公民領袖都已意識到這類平台的重要性和影響力，也樂於將這樣的 方式導入所處城市。至於以往政府提供服務那些傳統方式，在這個快速發展 的數位時代，恐將面臨被淘汰的命運。
資料來源 : 林盛豐，(2014) 《都市再生的20個故事》
四、費城水岸的審議式都市規劃
由於費城的政治文化不鼓勵公眾投入，因此費城的發展及復興數年來一 直飽受挫折。密室交易及私人關係似乎經常界定了何謂「公共利益」。
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過去三十多年來，費城賓恩新生地水岸一直困在公眾利益與私人建設交 錯的十字路口。過去這個城市在「有錢人才玩得起」的權力結構之下，賓恩 新生地或其他地方的發展計畫上，容不下公民的意見。賓恩新生地余1976年 完工，是一個位於德拉瓦河水岸的公共空間，它被認為是吸引遊客前來此地 區的主要景點。這些年來，很多人試圖開發這個地方，然而，賓恩新生地始 終只是一處「都市更新遺址」，沒有實質的發展。這個地方與城市之間被十 線道寬的高速公路所隔絕，發展一直受到漠視。
公民在代議民主的角色在於獲得資訊，並向決策者反映意見。一般的情 況是，公民藉由看報紙及其他印刷品與電子媒體，以及參加演講及其它諮詢 會來自我教育。然後公民直接聯絡，或透過利益團體、遊說團體等中介，向 他們選出的民意代表反映意見。通常民意代表會進行民調來了解民眾想法。
這些獲得資訊以及反應意見的每一種模式，都有缺點。個人的學習有可 能是孤立的，並且對於一個議題，常侷限於一兩種狹隘的觀點。個別的公民 通常無法認知到，他們的立場如何與其他公民相互衝突。民調則有不同時點 回應不一致及變異的問題，因此對根本的公眾意見只提供了貧乏或不正確的 資訊。
2002年夏天，得知了第六次的發展計畫失敗，市長史翠特和他的規劃團 隊立即著手替這個地點尋求新的開發者。這個歷程讓「賓州計畫」與《費城 詢問報》的編輯委員會、校園研究委員會中心，以及費城設計倡議團體相互 合作，由這些單位支援計畫。這些合作夥伴建立起一個公共過程，讓費城人 民可以參加一場公眾對話，討論費城水岸的未來。
2003年冬天，費城民眾歷時五十五天，參與了一個公眾對話，討論費城 賓恩新生地水岸的未來。賓恩新生地論壇在史翠特市政當局的參與及支持下 舉辦，包含四個討論此地未來的一系列活動，包括專家對水岸發展的簡報、
居民對這塊新生地未來的審議，以及一場設計專家會議。八百多位民眾參與 這個專家之事與公民回應相互尊重的公民連結，並且形成了「賓恩新生地原 則」，不管在賓恩新生地的任何建設，都必須實踐這套原則的基本價值組合。
在這個城市，以往對於公眾意見的看法，常被當成一種說「不」的機會，而 不是去思索「怎麼辦」的過程，這個論壇讓費城民眾發出了具有建設性的聲 音。
資料來源 : 約翰‧蓋斯提爾，(2012) 《審議民主指南》
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五、聯合國人類住區規劃署-參與式城市決策工具報告書
【聯合國人類住區規劃署】更發表參與式城市決策工具報告書，可見公 民參與是現今世界性的主流模式，此報告書是具有不斷向前累積新參與模 式，並可透過交叉查詢方式找到對應之公民參與方式(例如:通過決策週期定位 工具，治理規範，專題領域，目標群，主要用途，語言）詳參閱表2-4-1，此 報告書更指出參與城市決策過程被視為包括四個基本階段：(1)籌備和利益相 關者的動員(2)開發優先性和利益相關者的承諾(3)策略制定和實施(5)後續行 動和整合。
表 2-4-1 參與式城市決策工具查詢框架 城市決策
周期階段
城市治理 的規範性
目標
產業活 動或專 題領域
目標 族群
主要 用途
應用
範圍 語言
籌備和利益相 關動員、議題 的優先性和利 益相關承諾、
策略制定和實 施、後續整理
公 民 參 與 、 公 平 、 透 明 度 、 安 全、效率
管理、貧 窮 、 安 全 、 經 濟、環境
當地、當 局、私部 門 公 民、社區 組織、國 家 公 共 部門
訓練、直 接 申 請、監測 和評價
全球、地 區國 家、城市 和省份
英文、法 文、西班 牙文、中 文、阿拉 伯文
資料來源: 聯合國人類住區規劃署
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第三章 研究設計
第一節 研究方法
一、相關文獻探討
美麗灣渡假村BOT開發案，由本論文第二章所述，因牽涉議題包含原住民
文化傳統保留地的問題、環評會議瑕疵問題及公眾參與開發案未落實的實際因 素，探討過各學術研究成果，但除了由研究成果探討美麗灣渡假村BOT開發案 所面臨議題之外，也必須另就美麗灣渡假村股份有限公司目前的資訊公開中的【美麗灣渡假村基地新建工程環境影響評估說明書】來探討美麗灣渡假村BOT 開發案的開發內容。以利進行後續訪談者所提出問題的各項檢證，是否符合現 況事實，或是否符合美麗灣渡假村BOT開發案所面臨的實際議題。
選取與本文相關之文獻與理論，分析文獻資料包括 :
(一)原住民保留地相關法令對於美麗灣渡假村BOT開發案相關研究文獻 (二)環境影響評估法對於美麗灣渡假村BOT開發案相關研究文獻
(三)區域永續開發和公民參與式規劃開發案相關案例研究 (四)美麗灣渡假村BOT開發案基本資料探討
二、現地調查、觀察
透過美麗灣(原杉原海水浴場)現況調查方式，包含現況的開發進度及美麗
灣渡假村BOT開發案與環境的相互關係，來了解美麗灣渡假村BOT開發案是否 證實訪談者所提出的議題內容。(一)調查美麗灣渡假村BOT開發案現況完成情形，包括建築主體空間規劃、建 築環境規劃、 建築方式及構造。
(二)觀察美麗灣渡假村BOT開發案現況對於海岸線景觀的影響
三、訪談法
本研究採用深度訪談法，訪談是社會科學研究中最廣泛運用的收集資料的
方法之一，主要著重於 受訪者個人的感受、生活與經驗的陳述，藉著與受訪者 彼此的對話，研究者得以 獲得、了解及解釋受訪者個人對社會事實的認知。22
表 3-1-1 受訪者分類表
本研究的目的在於釐清美麗灣渡假村BOT開發案的相關議題並提出策略建 議，因此由抽樣訪談美麗灣渡假村BOT開發案受影響民眾，以了解美麗灣渡假 村BOT開發案的開發脈絡，也了解民眾對於美麗灣渡假村BOT開發案的觀感，
從第二章文獻探討中我們可以得知美麗灣渡假村BOT開發案牽涉議題包含原住 民傳統文化議題、環評會議瑕疵及公眾參與開發案未落實的實際因素因此透過 訪談藉以了解各項議題所隱含的問題，才能就問題本身提出相關策略建議。訪 談對象包含伽路蘭、富岡等原住民居民及非原住民居民、臺東縣民。釐清爭議 議題，並就爭議題題進行統整與現況資料進行對比，統整出最清楚的美麗灣BOT 開發案議題的癥結點。
A.護魚區成員 : 了解美麗灣BOT開發案對於當地影響的各層面問題，又美麗灣 BOT開發案基地鄰近於護漁區，因此訪談護魚區協會成員。
B.刺桐部落原住民 : 因為此案牽連原民傳統文化因素，所以訪談當地部落了解 此案與原民文化的牽連議題。
C. 富山村村民、縣民 : 因此案牽動著臺東海岸線開發議題，訪談範圍應不止 鄰近美麗灣居民為主。也需訪談對此議題有相對關注之民眾。
類別 職業 受訪者
代號
受訪日期 及時間(小時)
目前 立場
A(護魚區成 員)
漁
(護魚區協會成員)
A1 2015.03.15
1 反對
漁
(護魚區協會成員)
A2 2015.03.22
1 反對
B(刺桐部落 原住民)
農牧(開墾種植) B1 2015.05.03
1 反對
農牧(小規模養殖) B2 2015.05.03
1 反對
C(富山村村 民、臺東縣
民)
農(種植) C1 2015.05.17
1 反對
農(種植) C2 2015.05.17
1 反對
農(種植) C3 2015.05.17
1 反對
商(環保清潔業、縣議
員候選人) C4 2015.05.24
1 支持
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圖 3-2-1 研究架構圖
第二節 研究架構
本研究是在長年觀察美麗灣渡假村 BOT 開發案已延宕多年，處於停滯不前 的階段，屢屢遭受民意反抗，又程序被行政法院判決違法多次，因此希望做此 研究，希望釐清議題與提出策略，因此在研究初期論述研究動機與研究目的，
在動機與目的皆以論述完成之後，定立研究範圍，就美麗灣(原杉原海水浴場) 的區位訂出實質性的研究範圍，和美麗灣長年讓民眾詬病的爭議定立非實質性 (可能議題)研究範圍，在範圍確認之後設計如何研究此問題之研究方法，利用 方法釐清美麗灣渡假村 BOT 開發案議題，才能從議題中產出策略，而本研究所 使用的研究方法分別為 (1)相關文獻探討 (2)現地調查與觀察 (3)訪談法。利用 上述三種方法釐清本研究議題。接著由事實議題產出策略，並做結論與建議。
研究動機與目的
研究範圍與內容
研究法
訪談 現況勘查
鄰近護魚區
成員 刺桐部落原 住民
富山村村民
民、臺東縣民 美麗灣渡假村
新建工程環境 影響說明書 基地
議題確認
策略產出
結論
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第三節 訪談法設計
本案主要使用訪談法來釐清民眾對美麗灣渡假村 BOT 開發案的爭議點，透 過深度訪談的模式，了解民眾對於此案的立場，以及所述求之意見，本研究會 使用訪談法是因此案與民眾參與有相對大的連結，此案已在美麗灣(原杉原海水 浴場)開發了十年之久，但屢屢遭受民意抗衡，以至於開發延宕，甚至停擺，但 本案開發單位亦無視於民眾意見陳述，試圖以行政程序合法而讓本案能夠繼續 開發，但從公民參與的角度來看待本案的程序形式，是缺乏社會正義的作為，
就本研究第二章第四節，即可得知，民眾參與政策執行，是讓政策更能順利進 行的方式，民意即是最好的政策背書。
一、受訪者選擇
在本案的受訪者選擇方式是依據本研究第一章所提及的研究範圍做為界 定，研究範圍所提及之實質範圍包含地理位置詳圖 3-3-1，分別為杉原海水浴 場及鄰近的富山復魚區，以及非實質範圍的原民議題即民眾參與議題，由這些 範圍導出訪談者的區位條件及本身立場，本研究也試圖訪談縣政府...等公務單 位，但皆以已調任其他責任職務和美麗灣渡假村 BOT 開發案還在訴訟階段不便 發表意見為由拒絕，可見本案在開發單位及權責單位的資訊公開態度是保守 的。因此本研究就由普通民眾在多數反對者及少數支持者的角度進行訪談。意 圖釐清本案的議題源處，並得以在研究成果提出策略建議。
二、訪談提問
本研究訪談問題意在釐清美麗灣渡假村 BOT 開發案的議題，在訪談的過程
中了解受訪者所知的本案開發脈絡及歷程，也詢問受訪者對於本案是支持或反 對的立場，而了解受訪者立場，是為了觀察受訪者是否因為立場而論述對於本 案優缺點而有所隱瞞，並且提問受訪者對於本案支持或反對的理由，以及就所 提出理由回答可能策略是否接受，此種反問的方式是為了讓本研究者了解受訪 者是否有良善溝通對話的空間，本研究所受訪之受訪者在此訪談過程中的態度 中發現，受訪者均樂意接受如果本案開發單位願意接受受訪者所提之要求，而 接受本案開發，所以本開發案其實也並非必需視民意為洪水猛獸，而只是本案 開發單位是否願意與民眾進行良善溝通的作為。25
圖 3-3-1 受訪者區域位置圖
資料來源:美麗灣渡假村新建工程環境影響說 明書及本研究者繪製
富山復魚區
富山村、刺桐部落 美麗灣渡假村
BOT 開發案範圍
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第四章 美麗灣渡假村 BOT 開發案探討
第一節 美麗灣渡假村ＢＯＴ開發案背景資料
開發單位於民國93 年12 月14 日與台東縣政府簽訂「徵求民間參與杉原 海水浴場經營案興建暨營運契約」，其土地租用範圍為台東縣卑南鄉加路蘭段 346 及346-4 等2 筆地號，面積共達59,956 平方公尺，租用期為50年。考量 此投資案為美麗灣渡假村股份有限公司第一個投資台東的案子，經過仔細的整 體評估，考量投資金額過大，將增加整體投資的風險性，造成未來營運上的困 難。故美麗灣渡假村股份有限公司原申請開發規模趨於保守（投資規模為3.1 億 元；申請開發台東縣卑南鄉加路蘭段346-4 地號，面積計9,997 平方公尺）；
並經主管機關認定，開發案原申請開發部分（建照範圍；含旅館、餐廳、進出 道路、停車場及附屬設施等）因未達1 公頃故無須環評，並於94 年10 月7 日 取得台東縣政府核發之建造執照。
進行過程中美麗灣渡假村股份有限公司為提昇開發能達國際水準，爭取與 全球最大的飯店連鎖管理顧問公司Holiday inn 合作，希望藉由國外成功之經 驗來創造提升本案開發經營，在此優勢條件及Holiday inn 的評估建議下，提 出擴建計畫，增加開發範圍於台東縣卑南鄉加路蘭段346 地號，面積計49,959 平方公尺，將擴建規劃別墅區等。針對本案產品重新定位並進行整體規劃設計 調整，因擴大計畫超過1 公頃，依環評相關法規規定，美麗灣渡假村股份有限 公司於95 年9 月26 日提送環評審查。
杉原海水浴場在東管處及台東縣政府推動之下，預計每年吸引上萬人次旅 客到此活動戲水，美麗灣渡假村股份有限公司承諾海水浴場在本案完成後，仍 然提供公眾使用，絕不會將其成為美麗灣渡假村專屬沙灘。
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圖 4-1-1 美麗灣渡假村 BOT 開發案地理位置圖 資料來源:美麗灣渡假村新建工程環境影響說明書
圖 4-1-2 美麗灣渡假村 BOT 開發案與環境關係 現況圖
資料來源 : 現況勘查與網路資料 由圖4-1-1可看出美麗灣渡假村BOT開發案全區近六公頃的開發範圍，包含 整個杉原海水浴場範圍，鄰近沙灘與海洋，對環境有重大的疑慮。
美麗灣渡假村BOT開發案主體建築已完工，建築主體與沙灘距離鄰近，對 於沙灘生態有重大影響的可能性非常高，美麗灣渡假村BOT開發案主體建築開 發範圍為0.97公頃，也是環團所詬病的規避環評先行開發範圍。由表4-1-1配合 現況可發現目前美麗灣渡假村BOT開發案已開發旅館區和部分旅客服務區及部
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圖 4-1-3 美麗灣渡假村 BOT 已開發範圍 資料來源:現地勘查及網路圖片庫 表 4-1-1 美麗灣渡假村土地使用分區計畫表
資料來源: 美麗灣渡假村基地新建工程環境影響評估說明書 分庭園遊憩區，並非僅開發一公頃的狀態。
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圖 4-2-1 美麗灣渡假村 BOT 開發案歷程圖 資料來源 :本研究者整理繪製
第二節 美麗灣渡假村BOT開發案爭議脈絡
美麗灣渡假村BOT開發案最初於2003年7月，德安開發向台東縣政府提出杉 原海水浴場投資案，主要是以經營海水域場及設立主題餐飲為主，並設定地上 權50年。
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圖 4-2-2 美麗灣渡假村 BOT 開發案歷程圖 資料來源 :本研究者整理繪製 開發公司於2004年初，提出興建旅館做為，並由原本的50間房間增加至73 間，建築主體以增加結構穩定為由，辦理變更設計，將建築物改為地上五層，
地下一層，比原本設計增加兩層樓。2005年台東縣政府核准建照，園區總開發 面積為六公頃但開發單位以切割基地面積為由，以不足一公頃不需送交環評而 進行開發。但回到2004年台東縣政府准與開發單位進行開發的限制是全區建蔽 10%，建蔽30%的基礎下，開發單位切割開發土地進行開發，是違反邏輯的開 發程序。如開發起使是以整體為一園區為基礎，又何有分割土地之作為?
