文/圖 范家翔 ■ 林務局林政管理組林地科技正
一、租地造林之緣起
台灣光復初期(民國34年至43年)，依據日人 完成之土地調查資料，全省(含澎湖縣)面積為 3,596,120公頃，其中林野面積為2,278,956公 頃，佔全省面積63.4%；屬國有者1,494,557公 頃，佔林野地65.58%。此一時期鑒於國有林地 荒廢甚多，約有50萬公頃林地亟待綠化造林，
以維森林資源及國土保安；當時政府限於財 力，難在短期間內全面完成復舊造林，爰決定 推行租地造林政策，將交通方便地區之濫墾 地、草生地、伐木跡地及林相低劣地等劃定區 域範圍，放租與人民造林，並藉由租地造林契 約書之簽訂，規範政府與人民間相關權利義 務，以吸收就社會資力從事林業生產。而國有 林地以出租造林方式辦理出租者，除上開一般 租地造林外，尚有基於特殊之背景及行政目 的，比照租地造林規定出租者，如為將國有林 侵墾地納入管理，於58年間實施之濫墾地清理
租地造林；針對荒蕪及無生立木、竹之保安林 地辦理出租之營造保安林等。故租地造林政策 之推動，有其特殊之時代背景與意義，而自40 年實施之後，亦獲得一定之成果。
二、 面對天然災害森林應發揮 之功能
在歷經九二一大地震及賀伯、桃芝及納莉 颱風等災害後，形成大面積土石流危險區，每 逢豪大雨，均造成人民生命財產之威脅，90年 保育團體推動「一人一信救森林保家園」活 動，建議森林為水土保持、自然生界安身立命 之地，應嚴禁任何形式的開發，已遭破壞的森 林亟須循自然演替重歸平衡並依據安全承載 量，建構兼顧厚生與保安之森林，此為社會大 眾對森林國土保安、涵養水源等公益效能之殷 切期盼。在91年間，行政院核定「國土保安計 畫—解決土石流具體執行計畫」，重申全面停
租地補償收回與國土保育
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止國有林班地新訂或續訂租約，將原已出租之 林地進行控管；復又於95年間核定「國土復育 策略方案暨行動計畫」，確立高、中、低海拔 之山區，應分別採以禁止開發、保育為主及永 續發展之經營策略，並以出租土地依法辦理補 償並終止租約作為配套措施，將已出租之林地 藉此政策之推動，收回由國家經營管理，此均 為回應社會大眾對土地倫理的認知與環境保護 的重視，促使政府部門重新思考國土利用與環 境保育之問題之具體展現。
用林地種植檳榔、果樹及茶樹等高經濟價值作 物，對國土保安殊有不利，凸顯租地造林之政 策，自40年推動以來，已面臨瓶頸，必須重新 定位。
收回竹東事業區第8林班面積1.7235公頃，樹種柳杉。
三、租地造林面臨的瓶頸
基於租地造林係透過伐採林木之方式，由 承租人獲取收益，以填補渠等經營林地所投入 之資本，惟在社會經濟環境大幅變遷，伐採成 本提高，租地造林承租人已難由傳統木材生產 上獲利，加上目前相關法規對伐採施業，包括 伐區面積及伐區規劃等亦多有限制，造成伐採 之成本提高，故承租人多不願砍伐，形成老齡 林無法砍伐更新，中壯齡林缺乏完善撫育之特 殊現象，對國土保安及林業經營之影響，不可 謂不大，甚至有承租人為求經濟收益，違約使
收回竹東事業區第10林班面積16.7公頃，樹種柳杉。
四、租地補償收回政策之擬定
為 配 合 國 土 保 育 政 策 ， 尋 求 根 本 解 決 之 道，林務局經檢討評估之後，認為租地造林的 階段性任務已完成，應該建立退場機制，將出 租之國有林地逐步收回，由政府來經營管理。
另外，對於依契約規定完成造林，並長期提供 國土保安、水源涵養、淨化空氣、生態景觀等 森林公益功能予全民共享之承租人，在造林數 十年後，因年紀老邁無力再經營管理林地，或 因當年投入大筆資金造林，卻由於木材價格低 迷與工資高漲致利不及費而血本無歸，亦應有 所回饋，給予適當合理之補償，爰著手研擬
「國有林事業區林地收回計畫」，報奉行政院 92年9月8日院台農字第0920046534號函核定，
行政院農業委員會並以92年12月31日農授林務 字第0921626307號令訂定發布「國有林事業區 出租造林地補償收回作業要點」，依「國有林
地出租造林契約書」第11點：「政府因政策需 要收回本契約之林地時，出租機關得終止租 約，承租人不得異議，所造林木得依約分收或 予以補償。」之規定，本從優補償之精神，採 鼓勵、勸導方式，由承租人主動提出交還林地 申請，並以林木調查方式計算補償金。收回範 圍依序為「土石流潛勢地區」、「水庫集水 區」、「河川區兩側」等影響公共安全區域之 國有林事業區出租造林地，並按上述收回範 圍、造林木是否已屆伐期齡、租約到期之先後 及提出申請時間等因素，排定優先順序，依規 辦理。
嗣考量「國有林事業區出租造林地補償收 回計畫」之收回對象僅限國有林事業區(林班 地)，且必須位於「土石流潛勢地區」、「水庫 集水區」、「河川區兩側」範圍內之出租造林 地，非位於該收回範圍之租地，則無法辦理；
有鑑於此，林務局檢討評估後，將「國有林事 業區林地收回計畫」修正為「國有林出租造林 地補償收回計畫」，報奉行政院97年4月25日院 台農字第0970015889號函同意辦理。修正內容 除「國有林事業區」擴大為「國有林」，將國 產局移交林務局接管之國有林地，以及國有區 外保安林(原由縣府代管)納入外，並增列「生態 保護區」、「保安林」及「其他經主管機關依 森林法第10條規定限制採伐地區」等3項，明定 優先順序為：「土石流潛勢地區」、「水庫集 水區」、「河川區兩側」、「生態保護區」、
「保安林」及「其他經主管機關依森林法第10 條規定限制採伐地區」。農委會97年5月23日農 林務字第0971720633號令將「國有林事業區出 租造林地補償收回作業要點」修正為「國有林
出租造林地補償收回作業要點」，以為計畫辦 理之法令依據。
五、執行成果
依據初步統計結果，目前位屬環境敏感區 域內之國有林出租造林地，計有45,777筆，面 積71,460公頃，其中位屬土石流潛勢地區者，
有10,444筆、面積18,638公頃；水庫集水區者 為9531筆、面積13,657公頃；河川區兩側為 12,053筆、19,269公頃；生態保護區為2,313 筆、5,335公頃；保安林有3,856筆、面積3,027 公頃；限制伐採地區有53筆、面積731公頃；其 餘有極待收回必要者，計1,599筆，面積5,847 公頃。而自92年開始至101年底止，已辦理補償 收回之租地為7,882公頃，佔上開位屬環境敏感 區域內出租造林地總面積之11%，雖比例不 高，然租地補償收回係由有意願之承租人主動 提出申請，並非強制性規定，每年執行經費亦 有限，已係在有限之資源下，儘全力執行之成 果，加上收回之租地，多位屬第1、2、3順位，
對國土保安亦有一定之助益。
上開辦理補償收回之林地，已納入國有林 經營管理體系，由林務局各林管處視現場林木
林務局人員查核現場情形
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生長狀況，規劃進行中後期撫育作業，以厚植 森林資源。如租地內有崩塌情形，則依現況評 估採自然復育或編列造林計畫予以復育造林。
又在收回租地之管理上，除依據土地受干擾情 形區分巡護區，設置巡邏箱，落實巡護管理 外，亦建立檔案專案列管，監測林地之林相變 化，視情形採取必要之管理措施。
育理念，提出莫拉克颱風災後重建總目標，復 又於99年2月核定經建會所提出之「國土空間發 展策略計畫」，顯示防災、減災之思維，已為 國土規劃之重點工作。
內政部亦於99年6月間，本於上開指導原 則，就台灣北、中、南、東部區域計畫，辦理 通盤檢討及變更，並擬訂「變更台灣北、中、
南、東部區域計畫(第一次通盤檢討)—因應莫拉 克颱風災害檢討土地使用管制」(下稱「變更一 通」)，計畫內容明確揭示應劃設環境敏感地，
作為限制發展地區，除國防及國家重大建設或 因生活環境品質與安全之考量，不允許作非保 育目的之發展及任何開發行為，並透過各項目 的事業法令管制，達到資源保育與環境保護目 的。而土石潛勢溪流、嚴重崩塌地區、水庫集 水區、水質水量保護區、自然保護(留)區等，依 據上開計畫，均屬限制發展區範疇，而類此區 位亦屬租地補償收回之重點區域，故租地補償 收回，將已出租之林地收回，並持續為林業經 營，與變更一通之結論相契合，亦符合森林法 第5條所揭櫫「林業之管理經營，應以國土保安 長遠利益為主要目標。」之宗旨，故對於國土 保育與利用，均有其正面之意義。
七、目前面臨之問題
租地補償收回計畫，是一創新的政策，就 歷年執行結果顯示，該政策方向，對於民眾權 益及國土保育，具有正面之效益，目前在執行 上，所面臨之問題有：
(一)補償收回並不具強制性，係由承租人主動提 出申請，如林地已生水土危害，亟需收回 時，如仍透過申請之方式辦理，可能緩不濟
太平山事業區第119林班租地補償收回林地現況
六、 租地補償收回對國土保育 之意義
98年莫拉克颱風，帶來嚴重災情，依據中 央氣象局資料，災區單日雨量均在1,100毫米以 上，最高達1,397毫米，創下我國氣象史上之紀 錄，顯示氣候變遷所衍生之極端氣候，將造成 環境嚴重之衝擊，未來災害可能發生地點亦難 確定，故98年10月行政院核定「以國土保育為 先之區域重建綱要計畫」，本於國土保安及復
急，現雖有採以專案方式處理之機制，然此 並非常態，故未來應考量於國土計畫等有關 法規中，明定限制發展區或已生災害之出租 林地應不再續租，並由土地管理機關辦理補 償收回等規範，使補償收回具有法律依據，
有利持續並迅速就環境敏感區之租地辦理收 回作業。
(二)年度預算經費有限，造成有意願交回租地之 承租人須依申請之優先序位排序辦理，在長 時間等待之下，民眾迭有怨言，每年所收回
租地面積比例亦相當有限，宜寬列預算，擴 大辦理。
八、結語
未來，林務局將持續依上述問題研擬解決 方案，擴大補償收回之面積規模，俾爭取足夠 預算經費，加速收回租地，期望在10年內能將 林務局所轄管之國有林出租造林地全部收回，
納入國有林經營體系管理，讓森林持續發揮應 有的公益功能。
