第六章 全民國防之理念形成與運作模式

第六章 全民國防之理念形成與運作模式

以美國為世界超強地位，對本土防衛重視而增設新的指揮部觀 之，其最大的戰略意義即在藉國民兵防衛組織，拉大美國本土防禦縱 深，並達到﹁迅速反應、有效出擊﹂，亦即美國此舉其實就是在強化

﹁全民國防﹂的機制與意識。我國全民防衛動員體系，區分「行政動 員」「軍事動員」兩個子系統，其中，「行政動員」係透過中央相關部 會與地方政府，將人力、物力、財力予以有效整合，進而發揮總體力 量，支援軍事作戰。

第一節 全民防衛動員

國防二法的實施有助於落實全民國防的目標。全民國防做為一種 號召在台灣已經行之多年，然只能做為一種「長期號召」也反映出實 質內涵的不足及難以落實，及國防孤立於社會之外的窘境，在當前社 會高度分工，各領域高度專業化發展時期，全民國防又該如何達成？

國防二法的制定顯示，全民國防不論在概念上，或政策上均已找 到突破口。如果國防事務能結合全民討論的公共政策議題，則表示軍 隊已充分國家化。而軍隊國家化則表示，軍隊已整合並掌握社會各不 同領域之發展脈動並溶為一體。這為國防全民化找到立足點。在概念 方面，二法的規範顯示，全民國防是在專業發展需要的基礎上，把國 防事務透過行政體系與社會結合起來，充分寓國防於社會。在法規方 面，二法具體地規範國防的全民化。除了「國防法」第 22 條所述有關 國防科技與民間產業結合外，後備事務與全民防衛是另外一個明顯例 子。 「國防法」第 25 條規定：「行政院平時得依法指定相關主管機關規 定物資儲備存量、擬定動員準備計畫，並舉行演習；演習時得徵購、

徵用人民之財物及操作該財物之人員；徵用並應給予相當之補償。」

第 28 條規定： 「行政院為落實全民國防，保護人民生命、財產之安全，

平時防災救護，戰時有效支援軍事任務，得依法成立民防組織，實施 民防訓練及演習。」凡此，都屬法規方面的規範，以保證全民國防的 達成（丁樹範，2002：4）。

我們都知道，世界各國無不重視國防，今日尤甚；即使是永久中 立國的瑞士，它之所以在強權國家環伺下，還能保持中立，維持主權 的完整，這並不是因它宣示中立就行，而是它擁有精銳的國防武力，

以及「寓兵於民」的全民國防戰力，具備強大自衛力量，嚇阻了侵略 者可能付出的代價，而不敢輕舉妄動，輕啟戰端。

由此可知，要保障國家安全，必須加強國防，因為「沒有國防安 全，就沒有國家安全」 。但現代的國防，並不僅僅以軍隊為憑藉，它更 需全體國民的參與，才能發揮整體力量，達到保障國家安全的目的。

因此，全民國防可說是 21 世紀各國國防的發展主軸。

以海峽兩岸來說，50 餘年來，兩岸一直處於分治狀態，中共又堅 持不放棄武力犯台，如今，中共對台海安全的武力威脅，正在不斷的 加劇，這不僅攸關到我們的國防，也危害到全民的身家性命。

為了確保國家安全與全民福祉，政府最近特別分年編列了 6,108 億元經費，準備向美國購買三項防禦性武器，這一議題最近引起國人 非常大的關注和迴響。

據新聞局最近所做的一份民調顯示，在面對中共武力威脅時，有

五成八的民眾認為政府有必要增列國防預算，增強自我防衛能力；而

對社會部分人士發起的反軍購論述，則有五成六的民眾不支持。由此

正可看出，大部分民眾仍是傾向支持軍購的。民眾為了保護家園，積

極關心國防政策，並參與國防政策、支持國防政策；這其實就是全民

國防的充分體現。

由國際上近期的幾場戰爭經驗來看，未來戰爭的型態， 「科技知識」

將主導所有軍事戰略及戰術運用的發展方向。戰爭型態的特質已超越 時空限制、作戰形式非接觸化、作戰手段超限化，已無前後方和軍民 之分。

中共也已體會到這一轉變，其各項軍事變革莫不以科技為規劃導 向，以「超限戰」和「不對稱戰爭」 、 「不接觸戰爭」等戰略思考方向，

企圖要突破戰場與非戰場之限制。

由於大陸與我僅一海之隔，戰爭預警時間短、作戰縱深淺。為因 應此一作戰型態，我們必須確實掌握平戰結合、國防與民生合一的原 則，將平時隱藏於民間的戰爭潛力，在最短時間內，轉化為戰爭能力，

如此，才能肆應中共對台可能發動之奇襲。

未來戰爭決勝的關鍵，全民的意志、參與和支持占有很重要的地 位，接著就來談談全民國防的意涵及效益。

「全民國防」從字面上解釋，就是全國百姓一起來捍衛國土、維 護國家安全。國防法第 3 條明訂：「中華民國之國防，為全民國防，包 含國防軍事、全民防衛及與國防有關之政治、經濟、心理、科技等直 接、間接有助於達成國防目的之事務」 。簡言之，全民國防就是運用國 家整體資源，結合有形和無形的力量，作為維護國家安全的憑藉。以 期能建構一個全方位、全民參與、總體防衛、及民眾信賴的全民國防。

也就是說：

國防安全，人人有責—需要全民的支持與參與。

國防建設，人人有責—需要民間力量充分結合，使有限的資源，

發揮最大的效益。

至於推動全民國防到底會有什麼好處？我舉三個實例來說明：

首先，就是筆者一開頭就提出的瑞士，就因為它寓兵於民、兵民

合一的全民國防自衛戰力，產生對敵的嚇阻作用。所以寓兵於民的嚇 阻戰力是全民國防第一個效益。

第二個例子是以色列。它自 1948 年建國以來，無時不在人口、土 地、自然資源較其優勢的阿拉伯國家敵伺陰影下生活。50 餘年來，雖 經歷了六次攸關國家存亡的戰事，但也因採取兵民合一制度，及完善 的動員機制，特別是長久以來，人民因生死存亡激發出的憂患意識和 愛國情操，匯集出各種有形、無形力量，形成強固的戰鬥體，扭轉了 領土、國力小的劣勢。以色列此種以小搏大的經驗，深值我們借鏡。

所以，以小搏大的生存利器，是全民國防的第二個效益。

第三個例子，則是講一個不重視國防安全以致國家面臨覆亡的案 例。科威特雖是中東富裕的產油國家，自認為掌握了美國等西方國家 的重要經濟命脈，不僅無視強鄰伊拉克的野心，更放棄自身防衛力量，

最後導致伊拉克只用了 17 個小時就將其消滅。其後雖在美國等國家的 協助下復國，但其因戰火遭受的損失實難以估算。由這個例子可看出，

國家安全絕不能寄望於敵人的善意或外力的奧援，全國民心應團結一 致，平時致力寓戰備於經建，國防民生合一，廣儲民間能量等作為，

一旦戰事爆發，一股巨大的無形戰力即刻形成，全民國防的力量就是 致勝的利器。因此，價廉效高的國防投資就是全民國防第三個效益。

面對中共強大的威脅，我們推行全民國防，或能強固國防力量，

進而確保國家的安全。所以，全民國防的推行是否積極落實，與保障 國家安全有很大的關係。

第二節 全民國防運作方向

近年來，我國社會多元化的發展，及兩岸人民互動的頻繁，使得

部分民眾雖在國家認同、族群融和的認知上有所歧異，但值得欣慰的

是，台灣民眾在台灣主權自主、台灣主體意識等方面，則日漸增強。

究其原因，主要是長期以來，面對中共對台灣的生存發展、國際空間 的不斷打壓，讓我民眾漸漸產生出一種居安思危的憂患意識，和敵情 警覺，進而凝聚出同舟共濟、同島一命的團結共識。從而也讓國人深 切體認到，國家利益是屬於全體人民所共有的，所以國家安全是全體 人民應該予關切的，這更是全體國人同胞所必須共同維護的責任與義 務。筆者認為重要運作方向有以下三點：

一、完備全民國防的法令規章

全民國防是運用全國的人力、物力和財力，以及其他各種力量 和資源，來保衛國家安全，這是一項綜合國力的作為。由於涉及人 民權利、義務的事務很廣泛，若要獲得民眾信賴和支持，定要有完 善的法令依據予以遵循，才能確實做好全民防衛的工作。

同時，為了促使國防與經建合一、國防與民生合一的政策，也 分別訂頒相關法令規章，如「國防科技工業機構委託民間經營管理 辦法」、「國防科技工業機構與法人團體從事研究產製維修辦法」

等。另外，從綜合性安全觀念著眼，為健全及統合「緊急事故應體 系」 ，維護我「國土安全網」 ，對於各主管緊急應變的法令，如「民 防法」 、 「災害防救法」 、 「傳染病防治法」 、 「緊急醫療救護法」 、 「核 子事故緊急應變法」、「反恐怖行動法【草案】」等相關法案，均已 增修訂與全民防衛相結合的規定，以強化各機關間的橫向聯繫和合 作。以使平時能有萬全的準備，戰時或遇到緊急危難，將人民生命 財產損失減至最低。

在全民國防推動上，除了法規的完善外，良好的軍民互動關係 也是很重要的一環。

二、發展全民參與的軍民關係

現代化的國家，國防不再是軍人的專利，而是全民共同參與和 共同防衛的國防。這是不容置疑的。因此，任何和國防安全有關的 事務，不僅決策過程須透明化和公開化，更應符合民意的要求。

所以，國防政策已不是國防部一個機關的事情，而需要行政院 各部會的共同支持和協助；同時，也要與立法院、監察院、考試院，

甚至司法院等院級單位，有充分的溝通和聯繫。故國防政策只有在 民眾充分溝通、達成共識，及與社會脈動緊密結合下，才能保持良 好的軍民互動關係，和有助於國防政策的週延性及可行性。

三、建構全民防衛的安全體系

全民防衛動是全民國防的具體實踐。這可分為兩部分來談，一 部分是軍事防衛，是以武裝部隊為核心；其次是全民防衛部分，這 是展現綜合國力，和運用國家整體資源的相關作為。在軍事防衛部 分，現階段本著「科技先導、資電優勢、常備打擊、後備守土」的 理念，建構一支「量適、質精、戰力強」的現代化部隊。

而在全民防衛部分，它是本著綜合性安全的概念，平時統合外 交、經濟、民防、心防等各層面配合支援，在國家遭受武力侵犯、

恐怖攻擊或天然災害、重大災難的時候，為維護國家安全、保衛人 民及維繫政府關鍵職能，可以有計畫、迅速地轉換平、戰機制，發 揮平時積儲的總體能量，以使在防衛作戰中得以提供持續的支援。

第三節 常後分立組織任務之變遷

所謂「常後分立」意思是指在全民防衛思維下，於平時，常備兵 力與後備兵力是有區隔的，常備兵力指的是現役中之軍人及其裝備，

而後備兵力指的是退役而未除役之後備軍人及戰時可徵購、徵用之民

間裝備，現階段，全民防衛機制的秘書單位是由國防部負責，並納編

精神、人力、物資經濟、交通、財力、衛生、科技及軍事等八個動員 方案，計行政院 15 個部會，及 25 個地方政府，進行全民防衛相關事 宜，並透過相關演習﹝如漢光、萬安演習﹞此一動員準備的業務，俾 能建立上下脈絡一貫，平戰一體的完備動員體系，以厚植全民國防的 根基，提升全民防衛的效能。

因此全民國防即是建立全方位之國防，而要建立全方位的國防則 必須做到以下幾點：

一、以政治建設為基礎

民主、自由與人權是我國立國的基本價值，健全的民主需要建 全的國防，完備的國防體制是保衛我國憲政民主體制的重要條件。

根據憲政民主精神精神，要促使國防體制的完備健全，必須採取法 制化的途徑。民國91年3月1日「國防法」與「國防部組織法」施行 後，「國防一元化」使我國國防體制民主化、法制化，軍隊文人統 制化及權責明確化。

二、以經濟建設為後盾

國家整體防衛力量，需依恃強大經濟能量為其後盾。經濟建設 與國防建設是相輔相成的，有強大的經濟建設才能支應國防建設需 求；有更強大的國防建設，全國人民及外資才能啟發投資信心，兩 者產生有力的循環互用。因此，經濟建設是國防力量的後盾，而國 防力量是經濟建設的保障。

三、以心理建設為動力

全民國防是建立在憲政、軍事、經濟、心理建設的基礎上，平 時練兵於軍，儲兵於民，以民生結合國防，戰時則鼓勵全民參與，

以達到總體防衛的目標。所以從全民國防特別強調心理建設、無形

的國防與民眾的信賴等現象來看，無論鞏固心防或是建立全民共識

或是全民參與，要有效運用人力、財力、物力，則需要組訓的能力，

所以思想戰、群眾戰與組織戰的運用，乃是推動心理建設，實踐全 民國防的動力。

四、以軍事建設為核心

近年來國軍致力建構現代化國防力量，賡續推動「精兵政策」 ， 目的即在塑建一支「質精、量適、戰力強」的軍隊。在武器裝備提 升方面，國軍本於「預防戰爭、國土防衛、反恐制變」的國防政策 指導，規劃採購各項重大軍事裝備

，其間曾引起社會正反兩面不 同看法，從好的方面來看，人民充分的參與國防政策，讓國防政策 與民意結合，戰時動員時，相同的，亦能以較正面的態度來支持與 配合。

五、以科技研發為先鋒

我國面對當前及未來的國防挑戰，除需採行必要的對外軍事採 購以為因應，自主國防科技研發亦賦有驅動整體戰力提升之使命。

針對來自中共遽增的軍事威脅及作戰型態的演變，如資訊戰、精準 攻擊等等，國軍亟需高科技的國防建設，以提升自我防衛能力。國 防部當前在軍備管理體系中，必須整建更健全有效之前瞻國防科技 研發管理體制，以促進國內產、學、研各界公同參與前瞻國防科技 研發，再由國防部協助企業界就研發成果對軍方單位作後續軍品研 製之推銷，一方面可創造共多的商機，另方面則可善盡現代國民的 責任，共同參與國防建設，保障國家永久的安全。

全民國防是政府近年來持續大力提倡的觀念，其基本理念在於 提振全民憂患意識，凝聚堅定保家衛國的意志，積極參與國防建 設，厚植國防實力。全民國防的真諦為運用全民有形與無形資源，

1

此所謂重大軍事裝備指的是「長程預警機」、「愛國者三型飛彈」及「柴電潛艦」等三項重大軍購

案。

以增進國防戰力，嚇阻犯敵，確保國家安全。由於台澎金馬防衛作 戰是守勢作戰，未來若發生戰爭，無軍民之分，必然是全民一體抵 禦侵犯的敵人，勝則國存，敗則國亡，軍民一體，休戚與共。因此，

應早日建立完整的全民國防體系，由立法著手，規範政、經、軍、

心的統合，向共同目標邁進，才能真正落實全民國防。面臨當前的 環境，「全民國防」共識的建立，刻不容緩，而「全名國防」的基 礎，則取決於軍隊與社會的關係，有了健全的軍民關係，才能奠定 國家長治久安的根基。軍隊與社會互動的未來發展，係以「全民國 防」理念為基礎，在觀念上繼續以開明態度，結合廣大民意；在作 法上，將民間豐沛資源納入國防系統，集合朝野力量，實現全民國 防理想，提升國家總體戰力。

就以色列為例，以色列建國之初，就以策定建設常備軍隊，維 持一支強大後備部隊的建軍方針，後備部隊甚且成為以色列軍隊的 主體，後備動員構成了以色列全民國防的核心，除了戰鬥人員的動 員外，後勤補給的動員也是動員成敗的重要關鍵。以色列各級政府 中的工商業與交通運輸等部門，及地方產業、醫院、學校等都定有 詳細的動員計畫，務使所有的人員及物資，都能納入該計畫中。 1973 年第4次中東戰爭時，再動員48小時後，就有40萬部隊開赴戰場，

被擊毀的一千多輛坦可，10天內修復了7百多輛，此一動員效率及 全民同仇敵愾的精神，最後使得以色列轉危為安。以色列能在龐大 敵人環伺中仍舊維持穩定發展，不能不歸功於全民國防意識的養 成。

從以色列的全民國防案例來看，可知以色列國民憑著全民防衛

意識的支撐，對政府的向心、防衛動員政策的支持、以及國防建設

的參與，均有高度的重視與執行力，才能使國家安全獲得保障。

再以瑞士為例，瑞士是聞名於世的永久中立國，它的地理位置 在歐洲的核心，周圍的強權國家無不覬覦。但是從19世紀以來，歐 洲發生的數次大戰，它都能夠避開戰禍，使人民免受戰火的塗炭，

實非僥倖。分析它的原因，是因為它採取了「兵民合一、寓兵於民」

的防衛政策，形成了強大的自衛力量，使得侵略者考慮到入侵需要 付出的代價，而不敢輕舉妄動。第二次世界大戰時，希特勒軍隊攻 陷法國後，準備併吞瑞士，但當時德軍觀察瑞士對全民防衛動員的 深化，以及精神戰力的凝聚，預估如果入侵瑞士，至少要傷亡百萬，

終因衡量得失後而作罷。

從瑞士的全民國防案例來看，可知瑞士對全民防衛動員的深 化，以及精神戰力的凝聚，是建立在全國國民的國防共識基礎之 上，這是值得我國防部深思的問題（國防部，2006：164）。

第四節 建構高效能聯合作戰體制

現代戰爭由於高科技武器裝備的投入戰場，徹底改變了傳統戰爭 的型態，未來戰爭是以高科技精準武器主宰戰場，作戰節奏快，無固 定戰線，無前後方之分，講求三軍聯合作戰型態的戰爭。回顧 1991 年 之波灣戰爭，就是現代聯合作戰的典範，尤其聯軍的「聯合作戰機制」

對新潁之戰具、創新的戰法及最有效指管，產生震撼性的效能，獲致

豐碩的戰果，各國莫不矜式效法（應來開，2001：150）；故「聯合作

戰指揮機制」之建構，在未來戰爭中將伴演舉足輕重地位。國軍自國

防二法及精實案實行後，部隊編組型態型態調整，武器裝備的持續採

購更新，期待能透過短捷的指揮鏈及現代指管系統，有效掌握國軍作

戰部隊，整合武器系統，並能立即反應戰況需求，處置當前威脅，擊

退犯敵，因此建立一個完善有效之聯合作戰指揮機制，有效達成共同

任務，是現階段之當務之急（朱傳枝，2004：5）。

一、國防二法施行後之聯合作戰體制

現代戰爭，「時間」是戰爭克敵制勝之要素，而完善的指揮機 制，才可以使部隊的戰力發揮到極致。我國戰略環境處於「縱深短 淺，預警不足」的狀況，在這種情況下「統一的指揮機制」 、 「快速 的決策反應」、「周密的戰場管理」與「高效度的戰力整合」，才能 主宰戰場。自從國防二法於民國91年公布實施以來，參謀本部已變 成國防部長的軍令幕僚單位及戰時的聯合作戰指揮機構；基於國防 組織之定位，針對敵情的狀況與威脅，以及前瞻未來的戰爭型態，

建立平戰結合、職權相符及高效能之「聯合作戰指揮體制」，是國 軍未來組織再造努力方向。而現階段我國聯戰體制概述如下：

（一）聯合作戰指揮體制區分 1、中央指揮機構（國防部）

我國自國防二法訂頒後，參謀本部為國防部長之軍令幕 僚及三軍聯合作戰指揮機構，參謀總長承部長之命令負責軍 令事項指揮軍隊，因此，國防部為中央指揮機構為理所當然。

2、戰區指揮機構

臺澎防衛作戰乃屬戰區階層之作戰，故參謀本部為三軍 聯合作戰指揮機構，其編組應兼具參謀本部及三軍聯合作戰 指揮功能。

3、部隊指揮機構

所謂軍種聯合作戰之部隊指揮機構，係指在中央或戰區

指揮下遂行小規模或單一性質任務所編組兩個或兩個以上

軍種之特遣部隊。如聯合兩棲、聯合空降、聯合突襲或防衛

作戰之外島應援作戰等特遣部隊，其指揮機構，視部隊大小

而由相當層級的軍種部隊之指揮機構為主，納入參與聯合特 遣隊的其他軍種部隊之指參人員編成之。而此等聯合特遣部 隊之指揮機構，除戰術指揮外，通常不負其他軍種部隊之行 政責任（黃忠範，2001：25-26）。

（二）聯合作戰指揮體制調整

國軍之作戰指揮體制，在國防二法施行前，軍令制度獨立 於行政體制之外，參謀總長在行政體系上是國防部長的幕僚 長，負責督導軍令系統幕僚群，在統帥系統又為總統（最高統 帥）之軍事幕僚長；在軍隊指揮方面，統率三軍部隊，直接對 總統負責；指揮鏈為總統-- 參謀總長--各軍種總部-- 各作 戰部隊。於國防法確立國防體制後，已產生上層結構性之變 化，國防法第8條： 「總統統率全國陸海空軍，為三軍統帥，行 使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部部長，由部長命令參謀總 長指揮執行之。」國防法第13條：「國防部設參謀本部，為部 長之軍令幕僚及三軍聯合作戰指揮機構，承部長命令負責軍令 事項指揮軍隊。」而國防部組織法第10條第2款： 「國防部得將 下述機關（陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部、聯 合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部及其他軍事機關）所 屬與軍隊指揮有關之機關、作戰部隊，編配參謀本部」 ，應由 參謀本部建議兵力編配之方案，

，透過軍政系統報請最高統 帥核定後，據以律定作戰序列軍隊編組、指揮與後勤支援之體 系；其指揮鏈為總統--國防部長--參謀總長--各作戰部隊。

另國防部為解決各軍種總部不納入作戰指揮鏈所衍生之 建軍、備戰與用兵脫節等問題，在考量適法性、專業性、建軍

2

「編配」是依命令將某一軍人或單位編組於一個指揮系統之下，而使其產生完整之指揮關係。國

防部編，軍制學—第五章：軍隊編制（台北，民國 80 年 6 月）。

備戰需要及用兵指揮順遂等因素下，配合國防二法實施，部長 以行政命令授權參謀總長督導各軍種總（司令）部，執行國防 法第14條所列軍隊指揮事項，於民國91年3月1日起生效。

二、國軍聯合作戰體制檢討

參謀本部為三軍聯合作戰指揮機構，在定位屬性上為「作戰指 揮」，亦為戰區型態之統一部隊司令部，指揮編配之三軍部隊遂行 聯合作戰。惟針對建構高效能聯合作戰體制，考量國防二法施行後 及「漢光演習」缺失，綜整極待檢討改進事項如后：

（一）總統與行政院長在國防決策權責上的爭議

國防法第8條規定：「總統統率全國陸海空軍，為三軍統 帥，行使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部部長，由部長命令 參謀總長指揮執行之。」第9條復規定： 「總統為決定國家安全 有關之國防大政方針，或為因應國防重大緊急情勢，得召開國 家安全會議。」明確規範了總統在國防軍事事務的指揮權及指 揮的程序；然而，問題的癥結乃在我國憲政體制的設計上，行 政院院長是否納入作戰指揮體制。我國憲法明定行政院為國家 最高行政機關，且對立法院負責。

憲法第53條規定：「行政院為國家最高行政機關。」第57

條規定行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，而立

法委員在開會時，亦有向行政院院長及行政院各部會首長質詢

之權。雖然憲法增修條文第3條取消了行政院長任命必須經由

立法院同意的條件，使行政院院長的地位下降為總統的幕僚

長。但單憑前述未予修正之憲法第53及57條條文之規定，以及

行政院組織法第3條明訂國防部為行政院所屬機關；第7條亦規

示行政院院長地位的崇高，並足以率領包括國防部在內的所有 部會（顧崇廉，2002：63）。

此外，國防法亦賦予行政院相當的權力。國防法第10條規 定：「行政院制定國防政策，統合整體國力，督導所屬各機關 辦理國防有關事務。」基於上述憲法、行政院組織法以及國防 法中有關國防決策體系權責之相關條文，使得我國國防決策體 系中國防政策制定者、決策者與軍隊統率者的權責，未能明確 地歸於一統，將影響我國國防決策體系與決策需要性、實務性。

（二）弱化聯合作戰指揮機構的法定地位

國防法第13條：「國防部設參謀本部，為部長之軍令幕僚 及三軍聯合作戰指揮機構，置參謀總長一人，承部長之命令負 責軍令事項指揮軍隊。」國防部組織法第13條：「國防部設參 謀本部，為部長之軍令幕僚及三軍聯合作戰指揮機構，掌理提 出建軍戰備需求，建議國防軍事資源分配，督導戰備整備、部 隊訓練、律定作戰序列、策定並執行作戰計畫及其他有關軍隊 指揮事項。」就上述法源，參謀本部為聯合作戰指揮機構，其 幕僚編組，必須具備完整的聯合作戰指揮功能。

然在國防二法審議過程及立法通過開始施行後，國會、政 府部門、學界，均偏重於「文人領軍」、「軍政、軍令一元化」

之思維；因此，在國防部組織編組上，過度強化軍政功能，相

對弱化了參謀本部編組織完整性。此皆未正視參謀本部須具備

聯合作戰指揮機構一元化功能所產生之落差，實有待調整精

進。

（三）軍種本位主義影響聯合作戰

美國國防部「2004年軍力報告中」，婉轉表示，國軍不但 沒有聯合作戰能力，連基本的協同作戰能力都受到質疑，國軍 時常將協同作戰與聯合作戰混為一談，認為只要將陸、海、空 軍放在一起作戰，就叫聯合作戰（林濁水，2004：5）。究其原 因主以國軍長年來因疏於對聯合作戰軍官之培養與教育，且脫 離不了軍種之掣肘，以及總司令部具有之權利影響，自然造成 以軍種為優先之本位主義。而現代戰爭，聯合作戰已經蔚為主 流，以往各軍種單打獨鬥方式，以不符時宜，國軍能否擺脫軍 種內部本位主義之桎梏，將是決定新一代戰力能否順利轉換及 聯合作戰戰力能否發揮之關鍵（陳國銘，2002：39）。

（四）建軍體系脫節，作戰權責不明

國防二法將國防事務區分為軍政、軍令與軍備三大系統之 後，改變了以往參謀本部統籌建軍與用兵權責。過去由統帥→

參謀總長單一體系負責的建軍、用兵、軍備發展，調整為「打

(用兵)」、「建(建軍)」分屬於軍令、軍政體系。另依國防部組

織法第6條規定： 「參謀本部掌理提出建軍備戰需求，建議國防

資源分配，惟參謀本部於高思幕僚調整後，對參謀本部需提出

建軍備戰需求之功能，欠缺組織編組織完整性，執行上將有其

困難（張鑄勳，2003：227）。總之，負責用兵之軍令系統，必

須充分了解負責建軍的軍政系統全般軍事政策規劃構想，方能

制定軍事戰略與備戰計畫；負責軍備採購的軍備系統，須深入

體認軍令系統的用兵略與實際需求後，方能制定足以配合的採

購政策；同理，職司建軍大計之軍政系統進行建軍規劃時，更

要充分掌握軍令與軍備系統之主、客觀條件與限制，方能制定

出符合實際狀況，最能發揮國家整體戰力的建軍方向。

「打、裝、編、訓」為我國建軍的一貫原則。國防二法實 施前，在具體分工上，參謀本部負責「打、裝、編」 ，各軍種 總部負責「訓」 ，體制完備、功能整合。然而，國防二法施行 後「打」仍保留於參謀本部， 「裝」改屬軍備局負責， 「編、訓」

則在脫離參謀本部後之各軍種總部，造成體系互異、功能分 離， 「訓」 、 「用」難以結合的現象，不力戰力整建與提升(如表 6-1)。

且國軍原有明確的建軍關係變成互不隸屬，參謀本部依法 係作戰指揮機構，無法整合各軍種的軍種策略；軍政幕僚又未 必有整合各軍種的軍種戰略之素養與學能，導致建軍關係無法 上下脈絡一貫，衍生相互脫節之情勢（張鑄勳，2003b：227）。

國防二法施行後，參謀本部無人事權及行政支援能力，形

成有責無權的指揮機構；另依國防部組織法第10條第二項規

定，部長對各(總)司令部所屬之機關、作戰部隊「得」編配參

謀本部之適用範圍及編配時機，並未明定清楚，若於戰時始臨

時編配予參謀本部，實難以建立指揮倫理及默契，但參謀總長

卻須負責作戰成敗責任，權責明顯不符（陳勁甫， 2002：12）。

表 6-1 國軍「打裝編訓用」思維流程

打 裝 編 訓 用

國防部 (權責單位)

戰規司

軍事戰略 軍備局 各軍總部 各軍總部 參謀本部

參謀本部 (考量重點)

聯戰戰略、準則 與計畫(依威脅 任務與任務)

聯戰裝備 戰 略 單 位 之 組合

聯合演訓

(指揮所) 聯戰指揮

各軍總部 (考量重點)

軍種戰略、準則

(依命令與任務) 軍種裝備 戰 略 單 位 以 下之編組

軍 種 基 礎 與 組合訓練 資料來源：本研究整理

（五）不符平戰結合，快速轉換目標

台澎防衛作戰具有「預警短、縱深淺、決勝快」及「初戰 即決戰」特質，故平戰功能能可否立即轉換，為作戰成敗之首 要考驗（丁樹範，2002：27）。國軍聯合作戰指揮機構，近年 來經多次檢討修正，目前已完成組織調整與運作，在部長之下 成立「聯合作戰指揮中心」 、 「政務協調中心」及「戰爭資源協 調中心」 ，三者以「聯合作戰指揮中心」為主軸，透過需求與 支援，以建立協調互動關係。平時「聯合作戰指揮中心」為適 應經常時期危機處理，採「平戰一體」之常態輪值編組，明確 賦予與職掌，以適應各種突發事件處置；戰時迅速轉化為「國 軍聯合作戰指揮機制」 ，惟「政務協調中心」及「戰爭資源協 調中心」於警戒戰備階段方由軍政、軍備系統編成，且各相關 部會並未比照全民防衛動員業務會報體系方式(如表二)，設置 對口及連絡窗口，較無法適應防衛作戰需求（紐大旻， 2004：

66-67），亦將無法有效應付緊急戰況。

從國防二法第7、8、9、13條等條文規定，其所律定之指

樹範，2002：27） 。就上述條文內涵，較偏重「文人領軍」 、 「軍 政、軍令一元化」思維，據以節制往昔參謀總長權限，國防二 法實施後，亦著重於「軍政」之運作，且各軍種總部隸屬於國 防部長之下，屬性上為軍政單位，各軍種作戰部隊仍受各軍總 部指揮，而參謀本部在設計上沒有實質整合各軍種能力，要直 接指揮各作戰部隊又受到法條與各軍種總部箝制；以致在聯合 作戰訓練、作戰型態、作戰構想、指導及落實戰備整備上，難 以達成三軍聯合作戰之編組、演訓與備戰目標；又國防部部長 對「得」編配作戰部隊予參謀本部之「時、空、力」因素考量 及「命令」參謀總長執行軍隊指揮之「命令」下達時機，將影 響「平戰一體，快速轉換」要求。

行政院 戰時 全名防衛動員準備業務會報

秘書單位 平時 國防部

物資經濟 動員準備 業務會報

經濟部 財力動員

準備業務 會報

財政部

人力動員 準備業務 會報

內政部 軍事動員

準備業務 會報

國防部

科技動員 準備業務 會報

國科會

衛生動員 準備業務 會報

衛生署

交通動員 準備業務 會報

交通部

精神動員 準備業務 會報

教育部

直轄市、縣

( 士 )

動員準備業務會報

協調

圖 6-1 全民防衛動員業務會報體系 資料來源：作者修正自繪

（六）「責成」語意不明， 「第一擊」反擊時機下達權責不清

我國憲法第137條第一項規定─國防組織應以法律定之，

其目的乃在確認國軍的指揮體系，以界定、調和總統的統帥

權、最高行政首長的行政院院長及國防部部長等3人的權限範

圍。因此，能否明確地大到此一目的，即可做為該國防組織法 是否成功的指標。我國國防法雖在第8條規定： 「總統統率全國 陸海空軍，行使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部長，由部長 命令參謀總長指揮執行。」本條文制定之目的，係考量統帥權 位高權重，所下達之戰爭指導是軍事作戰之依據。軍隊指揮是 次一個層級的作戰指揮行為，在執行上各有其專業性及複雜 性，須委由專業軍人行使軍隊指揮。

然「直接責成」國防部長，是否為「直接授權」之意？（高 永光， 2002：28）究竟總統能否撤回此一授權，而直接行使指 揮？顯然至為模糊；尤其我國憲法明定總統有頒布緊急命令，

以應付國家危急之狀況，而「戰爭」即為其特例，所以總統於 國家瀕臨戰事或為遂行戰事，以緊急命令實行統帥權力亦為合 憲；換言之，總統於面臨戰爭威脅或戰爭時，得直接指揮軍隊。

倘若如此，則國防部長地位如何？雖國防法第9條提及總統可 召開國家安全會議，然並未提及戰時移權制度（陳新民， 2000：

53） 。另國防法第8條後段─由部長命令參謀總長指揮執行，然 部長對總長之命令何時下達及下達命令或授權程度及範圍危 何？亦未明確界定；參謀總長能否有效遂行作戰指揮，執行中 發生窒礙時，應如何處置？亦未明確律定。

（七）參謀本部遂行聯合作戰指揮，指揮幅度過大

在國防二法規範之下，軍種總（司令）部脫離了軍令指揮 指揮後，參謀本部以聯合作戰指揮機構身分，執行作戰指揮，

其指揮之作戰單位包括數個一級作戰單位及聯合後勤司令

部、後備司令部、憲兵司令部所屬編配之單位與戰略預備隊

等，指揮幅度明顯過大。在講求「時間」 、 「速度」 、 「反應」之

防衛作戰要求下，聯合作戰指揮機構之指揮幅度，實有檢討精 減之必要（朱傳枝，2004：11）。

（八）三軍指管通聯系統未建立

國軍已於民國85年後，陸續將三軍防空武器及偵測系統納 入系統運作後，國軍的指管通聯系統才小有規模；並藉由具保 密性抗干擾的通信網路及無線電裝備，透過作戰系統之電腦整 合、計算及輔助決策系統資料統整，使指揮官可充分靈活運用 國軍各類防空作戰兵、火力，達成及時反應、及時發揚火力，

確保攔截任務的有效遂行，進而支持三軍聯合作戰能量的整合 與發揮，然成效仍有待精進（任宜明，2002：73）。

另就三軍聯合作戰戰力整合及發揮而言，雖然長期使用美 製系統，在整合方面的問題均能勉力克服，但是在近年來因採 購來源的多樣化影響下，各軍種又自成系統，如何有效整合這 些在介面規格上可能完全不同的裝備，將成為重大的挑戰（陳 國銘，2002：48）。

（九）聯合作戰準則不合宜聯戰教育未受重視

國軍數十年來一直強調聯合作戰，但卻無一系列合宜之聯 戰準則；為了配合「精實案」及國防二法推動，使頒訂「國軍 聯合作戰要綱」 ，其內容觸及防衛作戰部份，僅四篇中之其中 一篇，並以綱要式敘述，欠具體、實用，對聯合作戰教育、訓 練，難以依循，且相關之教範、教則，尚未訂頒，影響國軍聯 合作戰演訓成效甚巨。

三、建構高效能聯合作戰體制精進作為

國防二法的實施，在期望國軍能脫胎換骨，成為21世紀的優質

部隊，藉聯合作戰體制之建構，以展現戰力精實的國軍；為了使科

技與聯合作戰發揮最大效果，組織架構與指揮幅度建立其適宜性，

揚棄軍種本位心態，並使參謀本部各聯參組織運作能結合「功能與 任務導向」，建構高效能的聯合作戰體制，為國軍組織再造迫切的 任務。其精進作為：

（一）強化聯合作戰指揮機構法定功能

國防二法中規定參謀本部為國防部長軍令幕僚及三軍聯 合作戰指揮機構；因此，參謀總長亦為聯合作戰指揮官，與美 軍參謀首長聯席會議主席不同的是有指揮軍隊作戰的權力。就 參謀本部職責，兼具軍事戰略（建軍備戰需求、國防軍事資源 分配）與野戰戰略（軍隊作戰指揮）層級；因此，參謀本部成 員應具備高司幕僚兼作戰指揮之編組機構，其編組功能亦須兼 具軍事戰略與野戰戰略功能。參謀本部以野戰戰略的構想引導 軍事戰略之策訂，並結合軍種戰略之發展，將三軍之建軍、備 戰、用兵結為一體，有效運用國家資源，建立完整的聯合作戰 部隊（張鑄勳，2003c：224）。

在指揮系統上，雖然參謀總長是三軍聯合作戰指揮官，但 是維持持續戰力及後勤補保之聯合後勤司令部、主管動員的後 備司令部以及職司營區警衛、軍紀維護之憲兵司令部，在法源 上仍直屬國防部長，然而在部長「得」編配的原則下，將其所 屬單位納入聯合作戰指揮系統，而與其司令部脫離指揮關係；

但是上述的司令部具專業性、特殊性，對其所屬具有指導與訓 練及任務管制的需要，故不宜脫離指揮練，產生斷層，使參謀 總長雖指揮該屬單位，事實難以掌握持續之人力、物力，有礙 聯合戰力之發揮。若修訂為：聯合後勤司令部、後備司令部、

憲兵司令部「及」其所屬單位，在國防部長「得」編配下，編

配參謀本部（聯合作戰指揮機構） ，應較允當周延（朱傳枝，

2004：13）。

（二）軍種總司令部依法改編為司令部，消除軍種本位

聯合作戰為未來戰爭趨勢，若受軍種本位主義影響，聯合 作戰效能難以建構。究其原因，除各級幹部軍事思維趕不上外 在環境的變化外，各軍種總司令的存在所造成之軍種本位主義 亦為主因之一；鑑於此，國防二法中明定：陸、海、空軍總司 令部，於二法實施三年內，必要時得延長一年，應改編為司令 部，負責軍種之教育、訓練、準則與戰法研發。上述法條訂定 應有其理論基礎與必要性，就其功能，最少可減少指揮干預，

縮短指揮鏈，增進作戰效能；故三軍總司令部已於95年2月17 日改編為司令部。

（三）整合建軍體制，明確律定參謀總長指揮權責

參謀總長為國防部長的軍令幕僚長，負責規劃軍事戰略，

推動建軍備戰措施。參謀本部有關建軍、備戰的重大議案及預

算編列，須經國防部長核准，全般性的軍事戰略規劃及重大擬

案，須向總統提報；基於參謀本部職責及聯合作戰指揮機構功

能，參謀本部應有能力，亦有其必要，整合出適應聯合作戰之

建軍構想、兵力整建計畫，而不致使建軍體制脫節，以支持用

兵指導，使建軍與用兵脈絡一貫，因此，考量現行國情、台澎

防衛作戰特性、通信指管指揮支援能力、三軍兵力數量及統帥

權在國防一元化指揮下，現階段以整合台澎金馬範圍視同為一

個戰區型態為宜，參謀總長兼具美軍聯合參謀首長聯席會議主

席及戰區司令，為國防部長之軍令幕僚長及戰區指揮官兩種身

分。

故我國作戰指揮階級自國家戰略階層至作戰部隊階層，雖 為總統—國防部長—參謀總長（戰區指揮官）三個層級，然為 符戰時狀況，明確參謀總長指揮權責，則戰時國家指揮層級至 軍事執行層級可調整為「總統直接責成參謀總長指揮執行（總 統—參謀總長『戰區指揮官』）」二個層級，以減少指揮層級，

提高指揮層級，提高指揮速度，發揮用兵專業功能（朱傳枝，

2004：14）。

（四）建構平戰結合與快速反應聯戰機制

聯戰機制以「打的需求」 ，本「功能導向、權責相符」之 精神，落實行政組織與聯參編組調整，使趨於「平戰一致」編 組型態，俾利快速反應及危機處理。平時應以戰時功能編組運 作，並不斷演練學習，才能平戰結合快速反應，迅速平戰「轉 換」。聯合作戰指揮機構平時負責研擬與發展聯合作戰計畫、

執行戰備整備督導、實施聯合演訓、展現整體戰力，以嚇阻戰 爭，並做好隨時準備投入戰場或其他準軍事行動之計畫；戰時 負責遂行作戰指揮，以達成任務。

因此，國軍「聯合作戰指揮機構」編組型態，應建構「平 戰結合、指揮迅速」之指揮架構，區分作戰指揮、作戰支援兩 大體系，由部長統一指揮。

1、在作戰指揮體系方面

由總長承部長之命指揮軍隊，為聯合作戰指揮官，負責 指揮「聯合作戰指揮中心」 、「戰略執行階層」，有效達成作 戰任務之遂行。

2、作戰支援體系方面

由軍政、軍備體系轉化編成「政務協調中心」 、 「戰爭資

援協調中心」 ，由部長授權軍政、軍備副部長分別督導，負 責政務協調、處理及戰爭資源籌措，並督導各軍種總（司令）

部，有效支援軍事作戰任務之遂行。各總（司令）部接受聯 合作戰指揮官（參謀總長）需求，專責「人員補充、兵力需 求、部隊訓練」 ，並協助「戰略執行階層」 ，有效遂行軍種作 戰支援任務。

3、有關部會及機關

因應戰況發展，有利快速應變及危機預防，行政院、立 法院等相關部會之總體戰力協調機制，應成立常態性之連絡 窗口，俾使國家總力能做有效的支援。

（五）發展聯合作戰準則，落實幹部聯戰教育

聯合作戰準則係依據軍事戰略計畫作為中之十年建軍構 想、五年兵力整建計畫時程內可獲得遂行聯合作戰之編裝與能 力，進而規劃國軍聯合作戰之計畫作為與戰略、戰術行動及有 關技術之基本準則，做為平時訓練與戰備之依據。因此，國軍 須積極強化聯合作戰教育，使所有國軍幹部均具備聯合作戰基 本素養，除國軍進修教育、指參及戰略教育增加相關聯合作戰 課程及時數外，應由聯合作戰訓練準則發展室強化其功能後，

規劃、開辦「聯戰軍官專長教育」 ，先培訓師資，再訓練幹部，

並區分戰略與戰術班隊，以3-4個月為一期，召訓三軍校級以 上軍官，同時配合三軍聯訓基地流路，實地觀摩，結合理論與 實務；上校與將級軍官，參加戰略班次；中、少校參加戰術班 次。並列入經管，無聯戰教育戰略學資者，不得於軍種總部、

參謀本部任職，以落實幹部聯戰教育，提升國軍聯合作戰效能。

綜上所述，聯合作戰基本理念是要以統一、快捷的指揮，促成 聯合的行動，進而澈底發揮統合戰力，統一指揮是指由單一指揮官 及其聯合幕僚群遂行指揮，聯合行動強調整合與協調。隨著高性能 海空戰具、精確雷射導引、電磁頻譜等科技相繼投入戰場，使得聯 合作戰理念與行動快速發展，面對21世紀高科技戰爭型態，應擴大 對聯合作戰之思考與行動，以產生新的戰略思維，落實於防衛作 戰；在多元多維的聯合作戰中，如何運用健全的組織、靈活的系統、

綿密的流程，以建構組織扁平、系統整合、設施周密、功能建全、

運作零活、平戰一體之高效能聯合作戰指揮體系，以精實國軍三軍

戰力，發揮最高作戰效能，達成防衛作戰任務。