第一節 研究動機與目的 一、研究動機

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的 一、研究動機

民主制度可分為直接民主與間接民主兩種類型，究竟什麼樣的民主制度是最 理想的模式，歷史上一直爭論不休上，大家知道，民主的任何形式都有它的侷限 性，都不可能完美無缺的。

從理論上來說，直接民主制度所要建立的是一個由全民來共同管理國家的政 治制度，簡單來說就是全民政治，就是孫中山在民權主義所說之「用四萬萬人來 當皇帝」 ，即是西方民主之父盧梭（Jean Jacques Rousseau,1712-1778） 之「人 民主權」 ，任何種類的政治權力的法律基礎，必須是人民主權。然而，徹底的直 接民主存在顯而易見的困難，不但成本太高，一個國家要做出有關公共事務的各 種決定，幾乎每個公民都天天投票，經常要開會，這能維持多久？正因為直接民 主存在著規模的問題，因而盧梭自己也承認，直接民主僅適合小國寡民的單純社 會。

就實踐來說，雅典的直接民主也非一種純粹的直接民主，因只有成年的男性 公民才能參政，婦女、奴隸排除在外，且總數不過四萬左右，實際上，在國民大 會每屆會議上，參加議事與投票的公民很少超過五千人。除了人口的因素，在直 接民主的制度下，公民必須對國事付出甚高度的關注，付出相當高昂的代價，在 今天的國家，這是辦不到的（呂亞力，1979：236） 。在幅員廣大的後工業革命國 家不但經濟成本太高，技術上也有困難，他們認為選舉之後國家主權轉移，由專 業官僚組成的政府與民意代表代替人民來行使權力，就是實施代議民主制度（間 接民主制度） ，人民選擇了代議民主制度，這種模式主要的好處是（李江濤，2003：

1） ：第一，成本低。代議政治所需支付的僅是代理成本與監督成本，不用每個人

都花時間和精力去思考、處理公共事務；第二，效率高。由於專業化的政治運作，

只要建立制度，照章辦事，做決定時不需要太多時間 ，而且合理性強；第三，

能夠挑選最優秀人才為公眾服務，約翰密爾（John Stuart Mill,1806-1873）認 為，人民是主人，但是她們必須聘用比她們更聰明更能幹的僕人，公僕理論就是 這個意思。然而，代議民主制度運作也隨者「絕對的權力，產生絕對的腐化」 ， 由於代議制度中，人民主要的參政權僅限於投票，在選出代議士就不太可能加以 監控，使代議士在國會中擁有較大的自由裁量權，甚至於屈從利益團體或黨派利 益，而與公共利益脫節（林水波，1999：34） ；又由於大眾媒體的盛行，更使候 選人主動與財團掛勾，利用媒體作形象行銷，以左右選民判斷。由於人民在公共 事務中無著力點，久而久之會對政治事務出現疏離的現象，或不參與不過問，或 對決策不投入不支持，甚至出現憤怒選民的現象，在選舉時投出抗議票。

在民主發展中，由於政治社群的日益龐大，間接民主取代了直接民主，甚至 可以說間接民主是一種讓所有政治社群「不得不採取」的民主型式，然而，直接 民主的理想在人類政治社群的心理仍然不曾消滅，隨者「代議民主」制度發展出 現不少缺失之危機，人們思考用「以更多的民主治療民主的弊病」來取代「以更 少的民主治療民主的弊病」 ，於是直接民主的方式之公民投票產生了。公民投票 乃是一種實現「人民主權」 、 「直接民主」的型式或工具，其目的是為彌補代議民 主的不足所衍生出來的制度，因為公民投票除了可以增加政治決策的代表性，同 時也監督立法機關（代議士）的決策，公民本身可以對決策進行干預，使立法機 關受到公民監督，而且，藉由公民投票可以增加人民的政治參與，進而可連結政 治社群間的公民意識使其更團結。然而，公民投票並非完美的制度，並沒有想像 中美好，因為當公民無法進行理性的討論與理性的對話，此時公民投票的危機就 會出現，例如希特勒(Adolf Hitler,1889-1945)就是利用公民投票建立納粹帝 國；戴高樂(Charles de Gaulles,1890-1969)發揮個人領袖魅力發動公民投票，鼓動 法國人投票支持修憲，使法國第五共和的憲法成為專為戴高樂良身訂做的憲法制 度。因此可得知，公民投票作為直接民主的工具，它並不是解決問題的萬靈丹，

若是未考慮相關條件建配合與成熟的公民社會，易淪為政客的政治工具。

民主的本質是主權在民，但它意味著一人一票嗎？意味著所有事情都投票決 定嗎？是否意味著人和問題僅簡化為正反二元中選擇，即問題被壓縮成兩種答 案，妨礙言論自由的表達，中間選項變得沒有空間，又多數的民主是否會形成所 謂的多數專制，即社會上的大多數的聲音壓制了少數的聲音，造成少數聲音無法 發生，間接使社會上的多元聲音形成單一聲音，民眾多數的意見絕對是理性的、

是真理嗎？是否會被有心人士操弄？成為野心政客達成私人企圖目的的工具？

所以在使用時應謹慎之。

最近幾年，台灣內部民主發展急遽，民主意識高漲，許多政治人物不斷鼓吹 公民投票，加上選舉操作，使得公民投票成為一個熱門議題，已經成為政府、政 黨與人們必須面對的問題，公民投票法在 2003 年 11 月 27 日經立法院三讀通過，

並且由總統於同年 12 月 31 日公佈實施，這是台灣民主政治發展史上的一大盛

事，陳水扁總統乃利用公民投票法之第十七條舉辦全國性之所謂「和平公投」 。

然而，因為與總統大選同時舉辦，引起國人認為有選舉考量的政治算計，企圖影

響選舉，因此引起朝野政黨相當大的歧見與爭議。第一次全國性的公民投票，應

是台灣發展現代公民社會以及培育批判性公眾力量的歷史契機，具有歷史性的典

範意義與價值，對於公投制度的發展也將有長遠影響。如同政府重金之廣告「我

的第一次，世界都在看」 ，但令人難過與遺憾的是激情的選舉語言耗損了公投的

理想，使公投淪為選戰攻伐的政治工具。就在充滿正當性之懷疑爭議中，2004

年 3 月 20 日公民投票結果仍然出爐，和平公投之兩項議題皆因領票人數未達百

分之五十的門檻，宣告否決，但是提出辦理公投的陳水扁總統卻連任成功。先進

民主國家，已有運用公民投票來處理國家重大問題，主要是她們具有深厚的民主

傳統尊重法治的程序正義原則，以及沒外在重大威脅。今日，台灣有其獨特的時

空背景，與歷史發展因素，是否適合實施與是否可行性？應有哪些必須注意條件

與限制？必須有哪些配套措施等，才能使公投發揮直接民權的功能，以補代議政

體的不足、缺失或困境，不但公民投票的運用不會顛覆了代議政體，反而解決了

危機，使其更順利運作，讓台灣的民主政治發展更為成熟、更完美，此乃引發對

此問題之研究興趣。

大家都知道，目前世界上所存在的民主制度，沒有任何一種民主制度是完美 的，沒有一樣制度可以放之四海而皆準，基於此原則，我們所必須要了解的是民 主的本質是什麼，如何實現民主的真意與價值？直接民主與間接民主直接都是實 現民主的一種模式？直接民主與間接民主在實行時都有其優點與缺點，那麼直接 民主與間接民主的制度的優缺點各是哪些？為什麼無法實行直接民主？主要的 困境是什麼？近代民主制度以代議制度取代人們直接民權的理想的理由是什 麼？代議民主的危機又是什麼？成為我研究的第一個動機。

直接民權是民主政治的最終理想，代議政體是民主政治的不完美型式，但是 又是「不得不」的實行的民主方式，但直接民權與代議政體彼此是否對立、矛盾 或是取代，是否可以並行並存、結合以達到互補之效能，筆者試圖探索與分析各 種可能的整合途徑，以整合直接民權與代議政體，俾使兩制整合發揮最大的優 點，將兩制的缺失減少至最低，最符合民主政治的理想，成為我研究之第二個動 機。

從世界各國實施公投經驗來看，公民投票作為直接民主的機制已是一種潮 流，公民投票是直接民權實現的主要型式之一，但是支持公投就是民主，那反對 公投就是反對民主嗎？到底公投對於台灣民主政治之發展，是一劑民主萬靈丹或 是民主魔咒？在台灣內部已為政治人物與選舉議題而成為熱門話題，公民投票雖 可以補充代議政體，刺激民眾對公共事務的議題的認知與參與的意願，但是也可 能顛覆了代議政體的功能，所以說公民投票並非解決公共事務之萬靈丹，它如同 刀之兩刃，必須持謹慎的態度。台灣如何將公投的實現發揮最大的效能，使能與 代議政體相互整合，能夠救濟代議政體缺失，並且防範直接民權可能弊端，因此 如何實施公民投票以補代議政體不足，成為筆者研究之第三個動機。

台灣雖於 2004 年 3 月 20 日正式實施全國性第一次公投，因為議題之象徵性

意義大過於實質意義，而且與總統大選合辦，易導致淪為選舉的工具，已經折損

不少的的意義與價值的光環 ，我們仍必要借重先進民主國家實行公民投票實施

經驗作為台灣實施公民投票之參考，所謂他山之石，可以攻錯。目前，全世界有 過半數的國家在憲法中規定全國性公投條款，其中又有超過 1/3 規定修憲須經過 人民複決，只有美國、日本、以色列、印度等四個國家從未辦過全國性公投。筆 者首先整體綜合分析各國公投實施經驗，再擇歐美實行公投之主要典型國家，美 國、法國、瑞士、英國以及義大利等五個國家作跨國性之比較研究。美國雖未辦 過全國性公投，但其各州公投經驗豐富，實証經驗也相當豐富，故納入比較研究；

法國經歷了百餘年公民投票的發展，而形成後戴高樂時期公投的成熟展現，但是 從法國發展經驗可知，公投多半成為統治者的工具，讓人民對公投產生冷漠，值 得警惕；瑞士實施直接民主經驗相久遠與豐富，自十六世紀以來，民主國家實施 了約八百次公民投票，而其中一半以上在瑞士實施，因此瑞士的公民投票最最具 參考價值；英國是典型內閣制代表，有「憲政母國」之稱，又是不成文憲法國家，

其諮詢性質的公投深具指標意義；義大利是實施公投經驗豐富國家，僅次於瑞士 實施次數，其廢止型的公投更是人民制衡代議政體的重要機制，值得注意與觀 察。從它們的實施經驗，歸納與分析其特性、優劣得失，以及各種配合的條件與 措施，以作為我實施公民投票之參考，使我國之公民投票制度更為完備。因此，

了解先進民主國家實施的條件與實施的缺失檢討的經驗作為我實施公投的參考 與改進方向，乃成為我研究動機之四。

二、研究目的

基於上述之研究動機，本研究之目的為：

（一）探討與分析直接民權與代議政體的理論基礎。

（二）了解直接民主與間接民主之優缺點，代議民主取代直接民主成為近代民主 制度的理由。

（三）了解當前代議政治的危機與改革新方向是直接民權與代議政體整合之模 式

（四）了解不同的公民投票制度在政治體系下扮演不同的角色與功能

（五）探討與分析代議政體與直接民權整合模式與運用原則。

（六）探討與分析各國家實施公投經驗優缺點與學習之處。

（七）了解我國當前實施公民投票制度的缺失與以及如何有效運作公民投票機

制相關必備條件、限制與配套措施。

第二節 文獻探討

有關直接民主與代議民主研究方面之文獻相當多，大多是以文章發表呈現，

並且以整體綜合性分析為主。筆者因受限外語能力的不佳，在外文資料方面，有 些以二手資料與翻譯的書籍作為主要研究，以英文書籍與期刊為輔。

一、英文專書部份： 主要參考書有 ： David Butler 和 Austin Ranney（1994）

之 Referendums around the World: the Growing Use of Direct Democracy、

Maija Setålå（1999）之 Referends and Democratic Government：Normative theory and the Analysis of Institutions 、Thomas E. Cronin（1989）之 Direct Democrary:The

Politics of Initiative, Referendum, Recall 、Robert A. Dahl（1989）之 Democracy and its Critic.等四本英文書籍。

（一） David Butler 和 Austin Ranney（1994）所編著 Referendums around the World: the Growing use of Direct Democracy.此書是國內研究公民投票制

度必備之書，是一本有系統研究公投的著作。該書主要內容分成理論與實踐兩 部分，在理論部分，以正反觀點來論證公民投票制度的功能；在實踐方面，個 案研究列舉與分析法國、英國、義大利、瑞士、美國、澳大利亞、紐西蘭、波 蘭、匈牙利蘇聯等國實施公民投票經驗。

（二） Maija Setålå （1999） 所著 Referendums and Democratic Government：Normative theory and the Analysis of Institution.此書是以作者倫敦政經學院的博士論文為

基礎。本書成兩部分，第一部分是理論部分：論述公民投票的主要特色與爭議、

公民投票的派別、代議民主與直接民主的區別與關係之探討；第二部分是制度 分析：以瑞典、丹麥、瑞士等三個國家公民投票制度作為個案的制度之研究，

分析三個國家公民投票實施經驗的特性。本書強調公民投票與民主政府的互動 關係，以及各種不同公民投票類型在民主政府所扮演的角色與功能。

（三）Thomas E. Cronin（1989）所著 Direct Democrary:The Politics of Initiative,

Referendum, Recall.此書是研究直接民主重要著作，其對象是對美國及歐洲的創

制、複決與罷免制度作相當深入分析，其內容主要探討直接民主的特性，代議 政治的缺失、直接民主的影響相關因素（包括選舉人的能力、金錢與媒體的影 響）以及直接民主的問題。讓我們對直接民主優缺點與可行性有一深入的了解。

（四）Robert A. Dahl（1989）所著 Democracy and its Critic.此書對於當代民 主政治制度有深入的分析，主要內容從城邦民主體制到共和、代表民主政體等 的理論與發展，各階段民主體制的類型與發展特色，以及民主政體的存在的問 題、限制與危機，以及未來發展的趨勢。對於當代民主政治的特色與問題之研 究者而言是一本必備的專書。

二、在中文書專部分：主要參考書有：曲兆祥（2004）之公民投票理論與台灣 實踐、曹金增（2004）之解析公民投票、謝復生（1997）之公民投票（創制複 決）比較研究、張台麟（2003）之法國政府與政治、張明貴（2003）之民主原 理、呂亞力、吳乃德（2000）編譯之民主理論選集、林水波（1999）之選舉與 公投、張亞澐（1976）之直接民權論等。

（一）曲兆祥（2004）之公民投票理論與台灣的實踐：此書是介紹公民投票之中 文書中，對於台灣公投部份資料最新與值得參考的經典之著作。該書內容主要 強調公投概念的界定與制度的分類、公投的法律問題以及台灣公投的問題與公 投法的修法建議等。其特色在於對公民投票概念與分類有一完整與系統的歸 類，其次對於台灣公民投票法的缺失有深入的分析與建議，甚值得參考。

（二）曹金增（2004）之解析公民投票：此書內容相當豐富，可為研究公民投票 入門的參考用書，本書不但對於公民投票的理論基礎分析有詳盡介紹，對於各國 公投的實施經驗分析著墨甚多，但由於資料箱當多，需花較多時間，亦算是研究 公投之必備參考書。

（三）謝復生（1997）之公民投票（創制複決）比較研究：這是國內研究公民投

票第一本有系統的專書，主要內容是對各國公投作一整體性與個案的比較與分

析，整體部分，將世界各國（五大洲）做綜合分析，並對先進國家與非先進國 家作比較，在個案研究方面，則僅選取瑞士、美國兩國公投制度作實證分析。

（

四）呂亞力、吳乃德（2000）編譯之民主理論選集：本書是選取西方民主理論 經典之重要文章，加以翻譯。此書內容關於古典民主理論與現代民主理論的論 述與特色，是研究民主理論值得參考的一本重要著作。

（五）張亞澐（1976）之直接民權論：本書是中文書中探討直接民權相當深入與 代表性的一本書，尤其是分析代議政治的弊端、孫中山直接民權的特色，以及直 接民權的優點，是研究孫中山直接民權必備參考的一本好書。

（六）張明貴（2003）之民主原理：這是一本較新的民主理論的專書，該書有系 統介紹與分析古典直接民主的與代議政治理論發展與特色，使讀者能夠對西方民 主理論發展語塞有一清楚的了解。

（七）張台麟（2003）之法國政府與政治：這是一本對法國政治比較深入與詳細 的著作，尤其對法國公投制度的分析相當深入，是國內對法國公投制度較具完 整探討的佳作。

（八）彭懷恩（2000）之英國政治體系：本書介紹英國政治特色，強調英國議會 主權的權力、議會政治的檢討與未來改進方向，由該書可以獲知英國議會主導 一切，包括公民投票在內，對於研究英國的議會政治特色與諮詢性公投是一本 值得參考之書籍。

（九）劉軍寧（1998）編著《直接民主與間接民主》 ：該書分析直接民主與間接 民主的優缺點與比較，並且深入分析直接民主與間接民主可行性的困境，亦算 是必讀的一本經典專書。

三、期刊方面：期刊方面，有關公民投票的探討在中文方面相當豐富，目前國家

圖書館上已蒐集百篇文章，其內容在本論文本文中有引用與參考書目也可查閱

到，在此不再探討。

第三節、研究途徑、研究方法與限制

一、研究途徑

筆者採用比較研究與新制度主義途徑為主要研究途徑。依理論與檢證部分兩 個方向進行比較研究：

（一）理論部分：：首先，就理論基礎部分，歸納、分析直接民主與代議民主理 論論證之基礎；其次，歸納、分析與比較直接民主與間接民主的優缺點，

進而對直接民主與間接民主的可行性進行比較，提出間接民主較直接民主 可行的結論。

（二）檢證部分：分成整體綜合分析比較與個案分析比較

1. 在整體綜合分析比較方面：首先，比較分析先進民主國家與非先進民主國家 實施經驗之異同；其次，歸納並提出世界各國共同發展趨勢與特色。

2. 在個案制度之分析：以實施公民投票經驗具有代表性的五個國家（瑞士、美 國、法國、英國、義大利）作為研究對象，進行新制度主義途徑研究分析，

分析公民投票制度在代議政體的功能與對政治體系的影響，以及兩者之間互 動與整合關係。

最後歸出各國實施經驗主要特色，作為我國公民投票制度在代議政體之實 施參考與學習。

二、研究方法

就本研究主題範疇而言，應以偏向質化的研究為主，以量化研究為輔，使之 互相輔助，並且採宏觀的質化研究方法為主，所謂宏觀的質化研究方法，指對一 現象作總體性的質化觀察研究，則可供蒐集且作為分析的資料範圍廣泛，文字與 數據皆可使用。質化研究雖指探討現象不做數據的運算分析，但卻能以數據資料 作文字論述的依據。

總之，沒有任何一種研究方法是十全十美，因此任何的研究方法都有它的侷

限性與缺陷性，故在採用任何一種研究方法時，沒有優劣的分別，僅能解釋較為 合適而已，就社會科學科領域之研究方法而言，我們始終相信多種研究方法所得 的結果將比任何僅一種研究方法所的的結果，更為精確、客觀與合理。

在比較研究的途徑下，筆者研究範圍以政治學之民主制度分析為主題，採多 種研究方法並行之，其主要方法為：文獻分析法、量化次級資料分析、與內容分 析法、

（一）文獻分析法：應用合乎科學的方法（歸納法、比較法及類比法）去探尋相 關資料，檢驗相關資料紀錄及遺跡，追究事實真相，並尋求相關性，然後給它下 定論。筆者擬採用以下幾個步驟：

1.資料的蒐集與整理：蒐集近三十年來中外學者專家關於直接民權、代議政治 以及公民投票的相關著作與言論，主要探討直接民權與代議民主體制的發展與 理論基礎。

2.檢驗：親自觀察與檢視。

3.分析與比較：將資料加以分析與分類，並且針對異同做比較分析。

4.解釋與應用：根據分析與比較所得結果提出合理的解釋與應用。

（二）量化資料次級分析：次級資料分析為常見的的資料蒐集與分析的方法。次 級資料，是指非研究者本人最初蒐集所得者，而係他人以匯集建立的資料檔。依 據集合式數據資料所作統計分析結果，必然只能限於解釋宏觀層級的現象，否則 會有「過度類推」 （over generalization）的不合理謬誤。

1.集合資料分析：筆者蒐集學者專家之研究中關於各國公民投票制度經驗的數字 統計資料 加以歸納整理與分析。

2.橫斷面式分析

（1）官方資料乃由政府主管單位所研究與製作之相關公民投票統計資料。

（2）非官方資料以民間學術機構之相關研究之公民投票統計資料為主。

（三）內容分析法：內容分析主要在具體的大眾傳播內容，與公民投票有直接或

間接相關性為主，用客觀系統的方法並加以量化，依據這些量化資料作描述性分

析。所謂的具體的大眾傳播內容，並不只是指大眾傳播媒介中的報紙、雜誌、電 視、廣播、電影或書籍等媒介，而是指任何型態的的社會及行為科學研究法加以 紀錄，可以保存而且可以具有傳播價值的內容。所謂任何型態的，可以指文字紀 錄型態，如報紙、雜誌、書籍、信件、文件等，亦可為非文字的紀錄型態，如聲 音（廣播、唱片、演講錄音） 、影像（電視、電影）等。內容分析是一種量化的 分析過程，但並不表示是一種純粹的「定量分析」 ，它是以傳播內容「量」的變 化來推論「質」的變化，因此可以說是一種「質」與「量」並重的研究方法。內 容分析由於注重角度的差異而有差別，有偏向定量分析的，有偏向於定質分析，

本研究以定質研究為主，定量研究為輔。

三、研究限制

（一）研究方法之限制

1.就量化研究與質化研究而言，本研究主題之領域偏向於質化研究，關於 量化之數字統計部分以引用他人資料作為佐證，非本人親自實證過程，對 於真偽辨認較難。

2.關於外國之資料引用與分析，因為受語言能力之限制，有些來自翻譯、

有些間接引用，故多少有些疏失。

（二）研究範圍之限制

我國在民主發展過程中，公民投票應屬於民主試步期，雖然在今年舉辦過 全國性公投，然而在政黨分歧、朝野紛爭與選舉考量下，仍有不少缺失之處必 須檢討。必須取法先進民主國家之實施經驗，故必要涉及跨國性的比較研究，

以作為我實施的參考。因為先進民主國家已經實施者甚多，僅取具代表性之美 國、法國，瑞士、英國與義大利等五個國家作為研究範圍。至於其他各國方面，

乃以整體綜合描述，雖然筆者力求完整窺其真實面貌，受時間與語言能力所限

影響，仍然會有不少缺失。

第四節 研究程序與架構

一、 研究程序

本研究領域是屬於社會科學範疇，研究之步驟雖因為主題與目的不同而 有不同的程序與方法，但是仍有共同之主要方向。

（一）理論部分：本研究首先確立研究主題之動機與目的，界定其研究範圍與限 制，進而探討間接民主與直接民主理論發展與主要基礎理論分析，然後針 對各種民主制度之優缺點加以分析比較，以獲得兩種制度特色、可行性與 困境，其次，探討中外學者如何將兩制加以整合模式與運作，最後，筆者 整理與歸納整合最佳模式、整合的運作與主要原則，使能夠達到其兩制的 優點，去其各制的缺點，相輔相成，使更符合民主理想、更能服務人民之 完美境地，。

（二）檢證部分：首先，對於世界各國實施公民投票的經驗，作整體綜合分析與 比較；其次，選擇目前世界各民主先進國家，以公民投票作為直接民民權 行使的方式，而且具有代表性或特色的國家，做個案實證分析。在此分析 民主先進國家美國、瑞士、法國、英國與義大利等五個國家實施公投之經 驗，並與我國加以比較與分析。最後對於我國實施公投制度加以分析與檢 討，並針對台灣當前公投之缺失與問題提出解決途徑。

二、研究程序圖：如下圖（1-1）所示

圖 1-1：研究程序圖 資料來源：作者自繪

研究動機與目的

界定研究區域 確立研究主題

理論基礎探討

直 接 民 權

代 議 政 體

制度檢證分析

結論與建議

英 國 義 大 利 美 國

瑞 士 法

國

台 灣

整合模式與運用原則

三、研究架構圖：如下圖 1-2 所示

圖 1-2，研究架構圖 資料來源：作者自繪 基礎理論

直接民主理論 代議民主理論 參與民主理論

直接民主優缺點 間接民主優缺點 代議政治存在與危機

研究範疇

直接民主與代議政體整合 整合條件與理由 國內整合模式與運用 國外整合模式與運用

直接民主與代議政體整合模 式、功能與運用原則

制度檢證分析

瑞士 美國 法國 英國 義大利

台灣

修正

第五節 基本名詞釋義

一、直接民主與代議民主

（一）直接民主（direct democracy）

所謂直接民主乃是一個社會的所有公民都可以直接參與政策的制訂，不需要 透過代表來行使他們的統治權（江宜樺，2003：149） 。直接民主淵源於古希臘雅 典的統治型態，藉由公民大會來決定政府的一切施政。現今直接民主最常採用的 方式是公民投票。

（二）代議民主（representative democracy）

代議民主是指全體公民透過選舉方式選出他們的代表，由這些代表集會行使 統治權。公民只保留定期改選代表或官吏的權利，平時不太介入政策制定的過 程。代議民主是一種間接的民主形式，又稱為間接民主。代議民主體制是現代民 主國家所採用的主要體制。

二、代議政體

所謂代議政體，依中山先生之觀點，指凡是國家的大事，都要由議會通過方 能執行，如果議會沒有通過，便不能行。這種政體叫做「代議政體」 ，所謂「議 會政治」 （孫中山，1989a：98），中山先生認為當時歐美先進國家爭民權，人民 選舉了官吏議員之後，便不能再問，這種民權就是「間接民權」 ， 「間接民權」就 是「代議政體」 ， （孫中山，1989a：125）。故所謂的代議政體是代議民主政治之 體制的簡稱。

三、直接民權

孫中山認為代議制度還不是真正民權，故提倡直接民權。直接民權之內容：

第一個是選舉權；人民得到了直接的選舉權，還要有罷官權。凡是一切重要一官

吏，要人民有權可以選舉；官吏不好的，人民也有權可以罷免，國家除了官吏之

外、次重要的是法律，人民有權可以制定一種法律，如果法律有不便的時候，也

要自己可以修改廢止。這種修改廢止法律的權，叫做複決權。人民訂定法律的權

叫做創制權。所以直接民權一共是四種：叫做選舉權、罷免權、創制權和、複決 權。這四種權，便是具體的民權（孫中山，1989b：229）。

「直接民權」是中山先生於晚年時極力提倡的一項政治主張。他認為唯有採 行此制，才能體現「主權在民」的意義。否則雖有五權分立、國民大會，仍無法 真正落實「民治」 。對於直接民權，最後及最完整的說明，見諸於民國十三年四 月二十六日之＜民權主義第六講＞，中山先生逐一說明選舉權、罷免權、創制權 和複決權的意義後，具體指出： 「人民有了這四個權，才算是充分的民權，能夠 實行這四權，才算是澈底的直接民權。」並且， 「人民能夠實行四個民權，才叫 做全民政治。」 （孫中山，1989a：125）故主張唯有人民擁有選舉、罷免、創制 與複決等四種政權之直接民權，才能體現「主權在民」的意義，人民真正當家作 主，達到「四萬萬人當帝皇」的「全民政治」理想境地。

四、創制與複決

（一） 「創制」(initiative)：孫中山之創制權，就是大家看到了一種法律，以 為很有利於人民的，便要有一種權，自己決定出來，交給政府去執行，關 於這種權，叫做創制權（孫中山，1989a：125） 。簡言之，乃針對立法議案 而言，通常由議會議決，但是人民認為有利於民者，則可以自行投票制定 之。就是選民自行發動的議案，不必經過立法議會的許可。分直接創制

（direct initiative）與間接創制（indirect initiative） 。直接創制

（direct initiative）指的是一般的創制，間接創制（indirect

initiative）指的事公民提案後須先交由議會投票的作法，如果議會通過 該提案，提案就算通過，一般民眾不必再行投票，然若議會予以否決，則 須交由公民投票，以作定奪。

（二）複決(referendum)：孫中山認為複決權，就是大家看到從前的舊法律，以

為很不利於人民，便要有一種權，自己去修改，修改好了之後，便要政府

執行修改的新法律，廢止從前的舊法律，關於這種權，叫做複決權（孫中

山，1989a：125） 。簡言之，指針對議會（有時也包括行政部門）所提之案

或所立之法進行投票之情形。但是目前有學者將複決分成選擇性

（optional）或強制性的（mandatory） 。選擇性的情況下，議會可以決定 將法案送交公民複決或不送交公民複決。但在強制性的情況下，議會必須 將法案提交公民複決。以修憲為例，有些國家，如瑞士、澳洲、丹麥、愛 爾蘭等，強制規定修憲案必須交由公民複決，而法國、義大利、奧地利等 國家則是選擇性的，至於美國、英國、德國、瑞典、挪威、比利時等則無 公民複決的規定（謝復生，1998：6） 。

一般而言，創制是積極的人民行為，複決是消極的行為。就中山先生的 立場而言，創制與複決是屬於積極的直接民權行使方式之一。

四、公民投票

（一） plebiscite 與 referendum 之起源與區別 1. plebiscite 與 referendum 的起源

公民投票的英文字 plebiscite，乃是由 plebs（普通人）與 scire（贊同）

兩字所構成。公民投票(plebiscite)是一個古老的詞彙，意指人民運用投票的方 式對特定對象(可能是人或事)表達意見。最早用於西元 四世紀古羅馬時代，法 國在大革命(1789 年)後，遵循人民主權觀念，於 1793 年到 1870 年多次使用 plebiscite，較著名的如：1800 年批准新憲法，拿破崙（Napolean Bonaparte, 1769- 1821）於 1802 年 5 月成為 終生執政、1804 年 5 月成為皇帝、路易拿破崙

（Louis-Napoleon bonaparte,1808-1873）於 1852 年 11 月經公民投票復辟，此時 之 plebiscite 指稱在帝政時期所提出的信任投票，顯示其民意基礎與合法性，

談不上是一種民主的機制(democratic device)。本世紀以來，較著名的案例如：

德國希特勒於 1936 年透過投票確立其獨裁政權。歐戰後成立之國際聯盟(the

League of Nations)為實現民族自決原則，即係使用公民投票方式解決邊界糾

紛。Plebiscite 最初之意包括人民對人或事(議案)的意見表達，但在對人之同

意與否方面，演進到現代，已由選舉(election)取代，另對事(議案)方面，由於

獨裁君主的濫用，導致原先對特定議題的意見表達之含意，演進至現代，僅指涉 及主權、領土變更方面的國際問題，國際組織如國際聯盟與後來的聯合國均使用 公民投票(plebiscite)一詞表示，發展出所謂「國際性的公民投票」一意。

公民複決(referendum)一詞最早起源於十六世紀的瑞士(Switzerland)，其 人民代表參加國民大會(Swiss Assembly)時，一般會先就重要問題徵詢(consult) 選民之意見，這種委任程序稱為(audiendum et referendum)。隨後，美國麻塞 諸塞 (Massachusette)於 1780 年及新罕布夏州(New Hampshire)於 1783 年，分 別實施公民複決批准憲法案，是公民複決方式地一次用於憲法案之批准；再者，

瑞士的聖加蘭州(canton of St.Gallen)於 1831 年公民複決一般法律。自此，公 民複決逐漸被廣泛用於法案或有爭議之議案，以解決紛爭，並成為美國與瑞士的 一個政治制度(political constitution) （唐玉禮，1997：580-581） 。

2.plebiscite 與 referendum 的定義區分

（1）大英百科全書（Encyclopedia Britannica）

plebiscite 是由整個國家或地區的全體人民投票決定某些問題，如選擇一 個統治者或政府，選擇獨立或被他國兼併，決定國家問題等等。

Referendum 是法令或憲法要求某些立法行動由公民以投票方式予以批准或 否決；或應一定數量選民的要求，對議會通過的某項法律舉行公民表決。

（2）大美百科全書（The Encyclopedia Americana）

plebiscite 係指一國或一地區為決定特殊問題時，由全體具有資格的 公民，所舉行的投票行為，plebiscite 常用來決定統治人民的國體或政府為何 種型態。

Referendum 係指公共問題交由民眾投票的程序，經由 referendum 的設計，

人民贊成或拒絕立法作為的權利；或針對管轄權的基本法律，如憲法或憲章的修

正及改變成文法時，也可能被提出人民表決（曹金增，2004：4） 。

（3）謝復生（1997）

原則上，所稱的公民投票是泛稱，不限建制內或建制外，包括創制、複決在 內；若與英文對照，約等於 plebiscite 與廣義的 referendum 之綜合（謝復生，

1997：6） 。

（4）曹金增（2004）

「公民投票」是指中文上的一種泛稱，包括了非常態性的「人民投票」

（plebiscite）以及常態機制性的「公民創制」 （(initiative)）和「公民複決」

(referendum)（ 曹金增，2004：18） 。

「公民投票」之定義 公民投票

資料來源：蔡彥廷（1996） ， 「西方國家公民投票之研究－－就法制規範與政治裁 量類型析論之」 ，淡江大學歐洲研究所碩士論文，18 頁。

（5）江宜樺（2003）

一般所謂的創制、複決，他們分別指的是(initiative)與(referendum) 當 referendum 這個字作為「複決」來理解的時候，是一種比較狹義的做法。但是 當 referendum 也經常被用來指涉廣義的公民投票，包括政策公投、獨立公投等 等。這也為什麼今天講要不要公投的時候，有人會用 referendum 一辭。除了 referendum 外，也有人用 plebiscite 這個字，不過兩個字意義似乎有些不同。

Referendum 通常被賦予一個比較正面的意義，認為它在憲法的依據所辦理的公 民投票。當我們用 plebiscite 來指涉公投時，意味者它是在體制之外進行的人 民意志的展現（江宜樺，2003b：70）。

（6）陳隆志（2001）

Referendum 公民複決 Plebiscite

住民投票

Initiative 公民創制

舊國家、新憲法 複決 憲法修正複決

法律複決 政策複決

憲法修正創制 法律創制 政策創制 殖民地獨立投票

主權獨立投票

新國家、新憲法投票

所謂「公民投票」是指由人民直接對「事」 ，而非對人，以投票方式表達是否接 受意見。所謂「事」 ，包括法律、議案或個別政策議題的公共事務。因此，不論 是以法案為對象的創制、複決，或是只針對個別政策議題所進行的政策票決

（policy vote）都是所謂的公民投票（陳隆志，2001：3）

） 。

（7）唐玉禮（1997）

認為公民投票（plebiscite）與公民複決(referendum)二字詞可說是直接民 主的二種方式，均係指由人民投票表達其意見，其意涵如下圖所示： （唐玉禮，

1997：586）

圖 1-3：plebiscite & referendum 之異同

參考資料： 「公民投票」的理論與實踐—以我國核四論戰為例，唐玉禮(1997)， 《中 山人文科學期刊》 ，586 頁。 ；解析公民投票（17） ，曹金增（2004） ，台北：五 南。

古老用詞。

現代意義上已被選舉（election）與罷免

（recall）取代，但此演進關係應以虛線表示。

對特定議題：古老用詞。

現代意義的運用已明確使用在領土、主權有爭議或待 確定之地或國。

是兩次大戰及二次大戰後國際組織普遍利用的一種解 決之道（international plebiscite）。

政府控制的：如重大或一般法案，或國際條約締約案。

約案

憲法規定的：如制憲、修憲案。

人

事

人民聲請的：可能是重大法案或一般法案或加入國際 組織案。

事 公民投票

plebiscite

公民複決 referendum

創制 initiative 直 接

參 與 政 治 事 務 人 民 投 票 表 達 意 見 直 接

民 主

（二）公民投票的概念

綜合上面所述，可以得到幾點關於公民投票概念的觀點：

1.大體言之， 「創制」(initiative)所引起的爭議較小， 「複決」(referendum)有狹義與 廣意之分，狹義的複決(referendum)指政府（尤指議會）機關通過的議案，人民認 為有違民意、或對人民不利，人民由權利行使投票表達同意與不同意此議案的進 行投票權利。廣義的複決，乃針對（事）的投票不論其針對公民直接立案所進行 的投票，或針對政府（尤指議會）提案進行投票。在這個意義下，referendum 與 plebiscite 近乎同義。不過，晚近的趨勢是將 plebiscite 一詞用來指涉非體制外投票，

如針對領土、主權歸屬之投票等是，將 referendum 用以稱呼體制內的投票。

2.西方學者對於常 referendum 與 plebiscite e 中文皆可翻譯為公民投票，然而使用 場合似有所區別，尤其在民族自決時一般所舉行之公民投票，多使用 plebiscite，

不過在法國由於拿破崙以 plebiscite 之名所舉行之公民投票如能確實保障民意之 彰顯，則與 referendum 並無不同，這也是許多人將二者視為相同之緣故，只不過 從原意上來看，plebiscite 所強調得是人民的決議，而 referendum 則為批准之意，

並衍申為承認與否之意。

3.一般國內學者大多將公民投票翻譯英文為 plebiscite，泛指所有針對事的投票，

將創制、複決內容包含在內的公民投票，就國外而言，公民投票的英文字彙大都 用 referendum，範圍以複決政府的國內公共事務與法案為主。

總合上面論述，筆者認為公民投票是行使直接民主方式的一種機制，

referendum 與 plebiscite 的應用方面，就法律層面而言，plebiscite 應該指體

制外的人民意識的展現較適合，referendum 較屬於體制內的公民投票則稱為公

民複決。但是，就本文研究的範圍而言，為避免概念不清，筆者將公民投票界定

為人民對事的投票，不限制體制內或體制外的投票，包括創制、複決在內；在英

文用法上英文，約等於 plebiscite 與 referendum 之綜合。