第二章 文獻探討
第一節 我國社區健康營造推動的歷程
壹、 台灣社區衛生工作的發展
目前台灣地區社區衛生的工作，是奠基於過去衛生行政機構努力的基礎之 上。過去推動的建設影響目前基層衛生保健工作的推展，因此針對過去我國的社 區衛生工作做簡單的回顧。
一、社區環境衛生工作
台灣省光復初期，各項建設百廢待興，整個社區發展的工作主要著重在鄉 村環境衛生的改善。民國四十四年起環境衛生實驗所推廣環境衛生改善示範 區，在美援的支援下，改善住戶水井、興建簡易自來水，建設排水溝、公共廁 所、改建房舍等，至民國五十年止，在全省完成二十四處環境衛生改善示範區。
民國五十四年我國通過「民生主義現階段社會政策」規定，「採取社區發 展方式，促進民生建設」，將民生基層建設納入社區發展。加上同年聯合國糧 農組織援助方案，因此我國將鄉村環境衛生的改善納為社區衛生計畫重點（行 政院衛生署，1995，1997；朱美珍，1999）。
二、社區村里衛生教育
民國五十二年為防制霍亂之流行，台灣省衛生處僱用村里衛生教育工作人 員，加上紅十字會配合的人員進行駐村的工作。依據鄉鎮的需要，配合社區發展，
深入民間。利用家庭訪視及召開各種集會實施衛生教育，指導民眾個人衛生及家 戶衛生。其後為配合實際需要，自民國七十二年起，改採固定派駐各縣市衛生局 第一課，協助衛生教育工作，但每年仍需要有六個月駐村的時間。人員逐年減少，
民國八十四年，這些人專門負責山地離島地區的保健工作。七十二年訂頒「台灣 省衛生教育工作實施要點」，設置衛生教育指導員專責辦理，並且強調辦理衛生 教育應採取啟發式教育方式，利用社區組織，取得個人及團體的合作，並透過大 眾傳播工具來實施。
三、組織社區衛生促進委員會
台灣省為鼓勵民眾參與社區醫療保健事業，於民國六十八年開始，以鄉鎮 市區為單位，籌組社區衛生促進委員會。由政府補助辦公費及委員出席費，其他 活動費用則由委員自籌。主導單位在衛生所，由衛生所遴選十五位以上的地方熱 心人士參與委員會。至民國八十四年止，在全省成立三百三十六個委員會，達到 每一個鄉鎮市區都成立一個委員會的目標，台北市則於民國八十二年開始設立
（行政院衛生署，1997）。這些社區衛生促進委員會，對於我國社區衛生教育工 作，有部分的貢獻。因為其秘書由衛生所的工作人員所兼任，委員會的工作大多 由衛生所主導，逐漸失去民間參與的功能，而且有些地區淪為地方政黨選舉的工 具，其社區衛生教育的功能逐漸式微。隨著社區健康營造計畫的推動，社區衛生 促進委員會就被取消。
在相同時間內，民國八十年社政單位也將原來社區內戶長代表組成的社區理 事會，改為依據人民團體法，由社區內熱心人士自動組織的人民團體「社區發展 協會」，來促進民眾的參與（吳永鐘，2001），這些單位在目前也承辦了許多社區 健康營造的工作。
四、衛生所角色與功能的調整
鄉鎮市區的衛生所是最基層的醫療保健單位，對於社區健康營造在地方上的 推動，有直接的影響力。從台灣光復開始設置，至民國四十八年止，全台灣地區 每一鄉鎮市區均有衛生所的設置。負責的業務包括醫療、防疫保健與其他公共衛
生業務。
近代衛生所主要的變革包括民國七十一年所推動的「群體醫療執業中心計 畫」，將衛生所強化為基層醫療機構，至目前為止全台灣地區已有 174 個群體醫 療執業中心。其次台北市政府衛生局，於民國八十六年開始，鑒於台北市基層醫 療資源的充足，強化衛生所的保健功能，扮演社區健康管理的角色。醫療部分改 由市立醫院接手，而在衛生所設立門診站（吳秉賸，2001）。
目前台灣地區的衛生所型態大致分為兼具醫療與保健功能的一般鄉鎮市區 衛生所、強化醫療功能但也兼具保健功能的群醫中心型的衛生所，和只具公共衛 生功能的都會區衛生所三種型態。
貳、社區健康營造計畫的推動
衛生行政決策者基於早年政府推動「示範社區」的經驗，認為惟有居民同 心協力互相幫忙，才能做好基層的公共衛生工作，因此於民國八十八年開始推動
「社區健康營造三年計畫」（陳再晉, 2001）。計畫書中明定希望於每一個鄉鎮至 少設立一家社區健康營造中心，透過社區民眾共同參與，結合社區熱心人士、公 益團體、民間各種專業機構及政府資源等，以由下而上的方式，共同解決社區健 康問題，以達健康生活化、生活健康化的目標。八十八年七月行政院衛生署公告 甄選第一批承辦社區健康營造的機關團體，並且希望每一個縣市至少提報一個鄉 鎮來推動社區健康營造，結果共五十一家機構入選，於同年十二月陸續掛牌營 運。每一個中心由行政院衛生署聘請輔導員和保健處同仁定期到地方去，協助各 鄉鎮社區健康營造的推動。做法上規定每個營造中心所推動的社區範圍必須是整 個鄉鎮（社區）或一萬家戶以上的社區，推動的議題包括健康飲食、健康體能、
個人衛生、菸害防制、防制檳榔危害健康與安全用藥六大項，並且指定健康飲食、
健康體能和個人衛生三項是共同必須執行的項目。活動過程中必須分送指定的前 三種自學教材以外，並且要依據所附的問卷對民眾進行健康行為成效的評估。三
年內還必須達到指定的工作目標，例如有 50%家戶參加社區健康營造活動，其中 30%能實踐健康生活、75%家戶接受健康問題追蹤，並且完成 70%有健康問題之民 眾接受諮詢、轉介及所需之保健醫療服務等；八十九年徵求第二梯次承辦社區健 康營造的機關團體，共八十七家。九十年徵選第三梯次，共十八家機關團體承辦。
另外八十九年為了因應九二一大地震社區的重建，而制定九二一地震重建區專案 社區健康營造計畫，共成立二十六家社區健康營造中心。
一般社區第二、三梯次的推動做法與第一梯次相似，只是有了第一批的經 驗，這些後來辦理的鄉鎮（市、區）就由直轄市及縣市政府自己組織推動委員會，
聘請專家學者去輔導。地震重建區的部分則另各有一所醫學院校來協同辦理，在 指導學校協助下，進行社區健康評估及訓練。九二一震災災後民眾為了生活奔 波，健康不一定是民眾最關心的議題。推動的重點以災後重建為主，雖然也包括 健康飲食、運動、個人衛生等相關議題，主要還是以心靈重建、災戶健康篩檢與 社區環境衛生評估為首。（陳再晉，2001; 行政院衛生署，2002a，2000a，2000b，，
2000c，1999）
此外，因為先前沒有一個山地及離島社區主動向行政院衛生署申請，且鑒於 山地及離島地區居民健康型態的特殊性、社會文化的差異性及醫療資源的有限 性，特別另由行政院衛生署醫政處規劃「原住民部落及離島社區健康營造」，預 計也以三年的時間，經費補助全國五十七個原住民部落及離島社區，推動社區健 康營造的計畫，做法上和一般社區的健康營造有些不同。於八十九、九十年辦理 兩梯次公開甄選，目前已有三十五個單位辦理該項計畫（其中包括因應九二一大 地震所成立的四個營造中心）。也預計以三年的時間，讓五十七個山地離島鄉鎮 與都市原住民部落，皆有一個部落社區健康營造中心，達到整個社區都能自主 性、自發性健康成長的目標。
本計畫另外聘請專家學者協助計畫審查、輔導與諮詢，且成立北區、中區、
南區、東區、心理衛生與飲酒問題防治、離島健康促進六家「部落社區健康營造
推動中心」，並且規劃成立「部落社區志工訓練中心」，進行分區輔導與研究。整 個計畫特別強調以建立機制、本土化健康議題與永續經營三大目標來推動，以因 地制宜的方式推動適合於該地區的健康議題。因此社區推動的議題不限，可依當 地的需求而定，並且沒有明定工作的目標數。主要的研究議題包括照顧都市原住 民和防治事故傷害、原住民傳統醫療和生藥研究、痛風防治和健康政策探討、原 住民健康行為及生藥醫學調查等。另外因為山地及離島原住民部落不僅醫療資源 缺乏，受到失業率高及社會衝擊影響，家庭暴力也很嚴重，因此民國九十一年首 度將家庭暴力暨性侵害防治納入社區健康營造工作中，訓練在地人擔任志工，深 入部落宣導防治家庭暴力（行政院衛生署，2000b）（見表 2-1）
表 2-1 我國社區健康營造相關計畫一覽表 社
區 分 類
主辦 單位
計畫 期程
推動策略 輔導方式 承辦單 位特性
經費補助 營造中心 成立時間
社區涵 蓋範圍
平 地 社 區
國民 健康 局
88.1- 90.12
建立傳遞健康生活資訊 體系，並且進行社區家 戶執行健康行為及問題 的收集與轉介追蹤。推 動健康飲食、健康體 能、個人衛生、菸害防 制、防制檳榔危害健 康、安全用藥六大健康 議題。並且分送健康生 活教材，以健康新煮 張、要活就要動、潔牙 保健康三種自學教材。
設立推動委 員會，分北 中南東四區 輔導
以民間 團體為 首、次為 醫療院 所、衛生 所及公 家單位
第一、二梯次 每一個營造 中心第一年 補助一百萬 元，第二、三 年每年為二 十萬元
分屬三個 梯次徵 選，第一 梯次 51 家
（88 年）
第二梯次 87 家（89 年），第三 梯次 18 家
（90 年）
以一個 鄉鎮
（市）為 單位
九 二 一 震 災 區 社 區
國民 健康 局
89.7
—92.
6
扶植社區組織與民眾重 新站立，共同解決災區 特殊的健康問題。 在指 導學校協助下，進行社 區健康評估及訓練。推 動的重點在於災區重 建，主要以心靈重建、
與災戶健康篩檢與環境 衛生評估為首。
每一個社區 健康營造中 心皆由一所 大學院校參 與輔導與評 估
以醫療 院所為 首、次為 民間團 體、衛生 所和公 家單位
每一個平地 社區營造中 心第一年補 助一百九十 萬元，第二、
三年每年為 二十萬元。
（山地離島 部分，第一年 補助一百一 十萬元，第 二、三年每年 為八十萬 元。）
89 年補助 26 家。
以一個 鄉鎮
（市）為 單位
山 地 離 島 原 住 民 部 落
醫政 處
89.7- 推動議題因地制宜，另 外每個區各有一個研究 重點，包括照顧都市原 住民和防治事故傷害、
原住民傳統醫療和生藥 研究、痛風防治和健康 政策探討、原住民健康 行為及生藥醫學調查，
以及全面性的家暴防治 等。
設立推動委 員會，分 北、中、南、
東、離島、
心理衛生與 飲酒六個推 動中心，和 一所志工訓 練中心，由 一所大學負 責，分區研 究與輔導。
以衛生 所為主
第一梯次第 一年補助一 百萬元，第 二、三年補助 四十萬元；第 二梯次第一 年補助七十 萬元，第二年 六十萬元、第 三年五十萬 元。
分屬二個 梯次補 助，第一 梯次 17 家
（89 年）
，第二梯 次 14 家
（90 年）
以一個 鄉鎮
（市）為 原則，若 有特殊 情形以 專案處 理，例如 都市原 住民、邵 族與賽 夏族。
至民國九十年十二月止，全國共成立二百一十三家營造中心。主辦單位類別 包括醫療院所、衛生所及公家單位（包括鄉鎮公所）、民間團體與大專院校（見
表 1-2）。
表 2-2 行政院衛生署社區健康營造推動承辦單位類別 承辦單位類別 平地社區 山地離島社區 九二一
災區
總計
醫療院所 44 5 12 61
（28.6%）
衛生所及公家單位 39 21 9 69
（32.4%）
民間團體 55 3 5 63
（29.6%）
學校 18 2 0 20
（9.4%）
總計 156 31 26 213
（100.0%）
＊ 民國 90 年 12 月止
整體從衛生署所有社區健康營造計畫書與相關甄選公告加以分析，社區健康 營造計畫最主要的目的，是希望透過社區熱心公益團體來結合民間的資源與力 量，喚起民眾對於健康議題的重視，促進參與健康的活動，實踐健康的生活型態。
理念上主要是希望運用民間的資源，來協助政府達成政策目標。計畫經營的目標 雖然在社區，但做法上卻未必與「社區營造」最重要的自由民主的精神相符合。
編印的「社區健康營造工作手冊」中雖然說明「社區健康營造是透過由下而上的 力量形成共識與行動，與以前由上而下形成政策的方式大大不同。營造方法沒有 一定的模式或內容，也沒有一定的切入點」（行政院衛生署，2000d），但實際做 法上還是充斥著對社區民眾的不信任，不肯定民眾具有足夠的能力來促進自己的
健康，因此在計畫合約中做詳盡的規範。在 213 家的社區健康營造中心當中，至 少有 156 家受到合約的限制，被清楚的規範工作目標數、執行的內容與執行方式。
參、其他行政機關在社區推動的相關計畫
台灣這幾年正產生所謂的「社區熱潮」，政府部門相繼提出許多以社區為基 礎的大型計畫。因為衛生署所補助辦理的社區健康營造中心，可能基於各地的實 際需求，向各部門同時爭取經費，並配合各項計畫的需求修改社區營造的策略，
因此需對這些計畫有些了解。
目前除了衛生署的「社區健康營造」以外，還包括社政單位所推動的「社區 發展」工作、內政部的「社會福利社區化」、文建會的「社區總體營造」、教育部 的「學習型社區」、經建會的「城鄉新風貌」、經濟部的「形象商圈」、環保署的
「環保社區」等，均以社區為範圍，但使用的方法與策略有些不同。「社會福利 社區化」奠基在原有社區發展工作上，以「社區照顧」為核心業務，希望塑造「關 懷型社區」（賴兩陽，2002）。「社區總體營造」則是從文化建設的層面切入，強 調使用「社會運動方式」，以社會批判的角度切入激盪民眾的社區意識。「學習型 社區」則使用「社會教育」方式，希望帶動社區民眾的讀書風氣。「城鄉新風貌」
則從生活空間的規劃建設著手，提供合乎人性尊嚴之生活環境，營造具有本土文 化風格的家園。「形象商圈」則從各地商圈形象的塑造及公共設施、商業環境的 總體營造，以改善商業環境品質。「環保社區」則結合環保與社區營造工作，鼓 勵社區民眾對環保事務關心，發展俱地方特色的綠色社區。
第二節 世界衛生組織的健康城市運動
壹、源起與發展
鑒於世界愈來愈都市化，工業化的國家在大都市中居住的人口比例，從 1990 年的 63%， 2050 年將增到 80%，全世界幾乎有一半以上的人民都居住在城市之 中。但是隨著人口的增加，衍生許多就業、移民、社會疏離、貧窮、疾病或環境 威脅等種種問題，讓世界各國對都市人口的健康更加重視（WHO,1997a），因此推 動「健康城市」（Healthy Cities）運動。
「健康城市」的運動在二十世紀發展，1974 年加拿大政府 McKeown 提出的 Lalonde 報告，認為加拿大人健康的改善主要是由生活方式與生活環境所影響，
而不是衛生保健組織或醫療服務；1978 年世界衛生組織的 Alma-Ata 宣言，清楚 的指出政府對於促進人民健康的責任；1984 年首先提出健康促進的理念，而 1986 年「渥汰華憲章」，則進一步提出健康促進的五大策略。該憲章完整的闡述健康 促進的定義、行動原則及未來發展方向，並強調政治、經濟、社會、文化、環境、
行為與生物因素都會影響健康。國民的健康不僅是衛生部門的責任，其他政府機 關和民間組織都應該合作，共同為全民的健康而努力。做法上不僅是提昇國民的 健康知識與技能而已，而是需要從國家整體面制定健康的公共政策，創造一個健 康的支持性環境，強化社區的行動能力，並且從預防保健的角度重新定位衛生服 務的工作，增加對健康的投資，重整健康促進的行政組織運作系統，有計畫且有 效率的來推動健康促進工作。觀念發展成熟至此，健康城市計畫（Healthy City Project）陸續於加拿大多倫多等十一個歐洲國家開始推動（Ashton,1992）。 呼籲全球各城市靠「地方的力量」，包括政府、私人企業與民間團體、社區居民 合作，共同打造健康的城市，併解決廣義上與健康相關的問題（李瑟，2000）。
目前健康城市已成為全球性的活動，全球約有超過 4500 個社區正在推動健康城 市運動（Minkler,1997）。
貳、各國推動「健康城市」計畫的做法
Hancnck 和 Duhlru（1986）對健康城市的解釋是「一個不斷創造和增進城市 的物理與社會環境，並且同時擴充社區中的資源，使社區居民能夠相互支持，展 現其生活中的所有功能，並且激發他們最大潛能的都市」。為達到這樣的理想，
各國在落實「健康城市」理念的做法上並不相同。
1984 年加拿大舉辦「2000 年健康的多倫多」（2000 Healthy Toronto）研 討會，認為多倫多應該發展成為一個健康的城市，並於 1986 年成立推動委員會 正式推動「加拿大健康社區計劃（Canadian Healthy Community Project）」，藉 由非政府組織的推動，開放全國大小不一的社區自由的來參與（1992）；1987 年 澳洲政府開始推動「澳洲健康城市先驅計劃」（Healthy City Australia Pilot Project），強調跨部門的合作、社區的參與、運用地方資源，以及從地方去推動
（Kaplan,1992）。 1988/1989 年美國推出印第安那州和加州的健康城市先趨計 畫，推動以社區為基礎的健康促進計劃。認為健康社區運動是一種哲學，是要營 造社區，讓它有能力來解決社區自己的問題（Norris & Pittman,2000）。
在營造社區健康的相關概念上，世界衛生組織的「健康城市」，強調的是從 個人到城市做整體性的考量，從改變健康決策的過程著手，有組織有計畫的行 動，並且權力下放，加重地方政府的責任。美國的「健康社區運動」則強調增強 社區的能力與參與，由社區自己解決自己的問題。我國對於社區健康營造的概念 著重的面相不一，有的只是單純的從社區面資源的整合，以促進民眾的健康來考 量；有的認為社區健康營造，其實就是一種健康議題的社區工作；有的則從「健 康城市」政治面的組織行為加以定義。
參、推動的策略
一、對於世界衛生組織而言
基本上世界衛生組織的健康城市計劃是一個計畫性的，些許科層體制
（bureaucratic）的做法。強調透過健康的公共政策，讓健康看得見可加以評量
（public accountability），打破垂直的組織架構與障礙，促進水平的整合
（Ashton，1992）。Hancock 及 Duhl 認為健康城市的策略強調是一種重新建構健 康決策的過程，將權力轉移給地方，減少擁有健康之不平等條件，保護健康環境，
加強社區的行動力，以及將健康意識置於其他的政策議題中。主要在於視個人、
社區及城市為一個整體，在反覆決策的過程中，建立以健康為主要的價值觀，並 且藉由廣泛的社區參與，達到全民健康的目的（賴美淑、陸玓玲，1998）。強調 地方政府的保健工作，透過整合性的政策與計畫，來解決都市的健康問題（WHO Regional Office for Europe，2002）。由此看來世界衛生組織的「健康城市」
概念，強調的是從個人到城市做整體性的考量，從改變健康決策的過程著手，有 組織有計畫的行動，並且權力下放，加重地方政府的責任。
二、對於我國而言
衛生署（2000）提到「社區健康營造是透過由下而上的力量形成共識與行 動，與以前由上而下形成政策的方式大大不同。營造方法沒有一定的模式或內 容，也沒有一定的切入點」。廖秀幸（2001）認為：「社區健康營造是針對社區居 民的健康所作的一種促進、激發的活動，是經由整合運用社區中有助於居民健康 促進與保護的資源，去形塑每個國民健康的生活型態」，也就是把健康促進的觀 念落實到地方的層次。陳宇嘉、南玉芬（2002）則認為，社區健康營造就是透過 社區介入的過程，達到「健康社區」的一種手段，其所運用的方法與技巧都是一 種社區工作的理念，只是以「健康」作為切入社區的議題。邱淑媞（2001）則認 為，既然社區健康營造的目的是為了打造一個「健康的社區」，「營造健康社區」
或「健康社區營造」可能是更正確的說法。綜合「健康城市」的理論，將「營造 健康社區」定義為「社區健康的深耕工程，視社區為一個生命體，透過有組織的 行動，達成社區集體行為、以及決策的改變，以持續增進社區的整體健康。」葉
金川（2000）認為健康城市的特點強調的是民眾的資發參與，擺脫以往由上而下 的政策宣導、執行，希望民眾的需求可以透過由下而上的互動關係去營造。過程 當中發展出自己的在地組織，並且結合相關團體、機構相互合作，互為資源，讓 社區自主的力量生根。在國內，社區健康營造的策略共識的地方僅在於社區資源 與力量的應用，至於如何進一步的推動，並沒有清楚的方向。
肆、實際推動的步驟
一、世界衛生組織的做法
世界衛生組織依據健康城市發展的啟動期、組織期與行動期三個階段，將發 展健康城市的發展，分為二十個步驟（見表 2-1）啟動期強調的是建立核心團隊、
了解自己城市的健康問題、設立推動組織、撰寫計畫、獲得經費的支援與市政府 的承諾；組織期則強調成立計畫的推動委員會、分析計畫的環境背景並且 0 確定 計畫的任務、設立計畫執行的辦公室、建立長期的推動策略與可衡量的評估機 制；行動期則強調促進跨部門的合作與民眾的參與、增加大眾對健康的認知、強 調創新的策略，並且朝制定健康的公共政策的方向而努力。（WHO,1997b）
表 2-3 世界衛生組織「發展健康城市計畫的二十個步驟」
階段 啟動期 組織期 行動期
推 動 步 驟
1.建立地方的核心團隊 2.了解健康城市的概念 3.了解自己的城市 4.尋找經費支援 5.確定推動組織的設立
位置 6.撰寫計畫
7.獲得市政府的承諾
8.成立計畫推動委員會 9.分析計畫的環境背景 10 確定計畫的任務 11.設立計畫執行的辦公
室
12.建立長期的推動策略 13.建立計畫發展的潛力 14.建立可衡量的評估機
制
15.增加大眾對健康的認 知
16.倡導執行的策略 17.推動跨部門的行動方
案
18.增進社區的參與 19.促進創新
20.制定健康的公共政策
資料來源：WHO,1997b
二、美國印第安那州的做法
美國印第安那州也提出類似的做法，包括六個步驟：（一）得到城市的
承諾（二）建立健康城市委員會（三）社區領導團隊的發展（四）推動健康城市 行動計畫（五）建立健康政策的資訊系統（六）進行行動計畫的研究與評估。整 個計畫的理念，從建立工作團隊做起，獲得高階首長的支持，並且提供做決策所 需要的基本健康的資料庫。計畫執行時，則依照研擬計畫、過程評估、與不斷監 測和改善的理念，來推動健康城市的計畫。（Flynn et al.,1992）。
第三節 社區健康營造的概念
我國行政院衛生署於八十八年開始推動「社區健康營造三年計畫」。希望透 過社區民眾共同參與，結合社區熱心人士、公益團體、民間各種專業機構及政府 資源等，以由下而上的方式，共同解決社區健康問題。以達健康生活化、生活健 康化的目標。「社區健康營造」這個名詞，首度被提出，並熱門的被加以運用。
但是大家對於社區健康營造所使用的名詞不盡相同，概念也定義不一，許多理念 混淆使用。如同 Walter,C.（1999）所言：「社區營造(community building)的 名詞常被提及，但很少被定義出來，我們缺乏用文字和概念的架構來清楚地說明 我們的經驗。」，因此在本節當中，將過去文獻中已提及的與社區健康營造有關 的概念，加以釐清與整理。
社區健康營造概念大致可從「社區」、「健康」與「社區健康營造」三個層 面加以探討。「社區」牽涉的是服務的範圍，「健康」牽涉的是推動的內容，而「社 區健康營造」則牽涉到推動的手段與方法。
壹、「健康」的定義
1948 年世界衛生組織將健康定義為「生理、心理和社會完全安適的狀態，
而不是沒有疾病而已」。健康也是每一個人的基本人權，不應因為種族、宗教、
政治觀點或經濟與社會而有差距。但是從健康促進的角度來看，這種健康的定 義，讓健康變成一種不可及的目標。因此 1986 年渥太華宣言將健康定義為一種 每天生活的資源，而不是生活的目標。它是一種積極的概念，除了生理的能力以 外，還強調社會和個人的資源。健康的前提要素包括和平、適當的經濟資源、食 物與庇護所、穩定的生態系統和永續的資源（WHO,1998），這種定義超越個人的 層面，而納入社會、政治與經濟的因素( Robertson & Minkler, 1994)
從影響健康的因素來考量，健康的醫療模式觀點支持以疾病為焦點介入，將 人體視為一部機器，認為健康就是生病的反面。次級預防如預防接種與篩檢被視 為是保護個人健康的最重要的方法（WHO，1997）。 健康促進的模式觀點，則強 調初級的預防，增進個人的健康知識與能力，培養健康的生活型態。Farrell
（1996）的研究指出，醫療臨床的工作人員，常將健康促進和健康預防的概念混 淆。預防的觀念比較是疾病導向，而健康促進則比較是健康導向。兩者焦點的差 異性，在於健康促進是以大眾的健康為考量，而健康預防則是著重於高危險群的 族群（Stachtchenko&Jenicek,1990）。
健康的社會或生態模式觀點，則採不同的觀點，認為健康是所有影響個人、
家庭與社區的因素，透過不同的方法與途徑影響的結果。影響健康的因素從內而 外，包括遺傳、個人生活方式、社會與社區、生活與工作環境、一般的社會經濟、
文化與環境等，涵蓋社會、經濟、文化與環境層面的因素。其中地球生態環境的 永續性，更是被視為影響健康的一個重要因素（Chu ，1994；WHO，1997）。
而健康的階梯模式（health gradient），則探討影響個人能力去獲取健康的 因素，及這些因素整合以後對健康的影響力量大小。並且批判傳統的健康促進模 式，只放在改變個人的行為，而沒有考量貧窮與人口不平等的分佈對健康的影 響。社會階級愈低，愈處在健康的風險（貧窮、簡陋的住家、失業、不充分的食 物與營養、缺乏教育、環境健康危害）和危險因子當中，其健康狀況也愈差（WHO，
1997）。
此外，強調市場公平性和社會正義取向的人，對於健康的責任有不同的見 解。市場取向強調個人的責任，尊重個人的基本權力，把集體的行動減到最少。
因此人們常透過戒菸、飲食與運動和調整生活方式來增進個人的健康；但是社會 正義取向，則強調社會集體的責任，認為健康會受到社會與環境的狀況所影響，
進而強調從社區和政策層面介入，而不是個人層面。這種觀點認為健康和社會的 問題，很強的植基在很廣的社會脈絡之中。進行權力分析，以了解社會資源為什 麼會這樣分配，以及如何分配，並且不認為社會中的異質性和多元文化是一種障 礙，而是一種豐富的資源與機會（Minkler，1999）。
因對健康涵蓋內容、影響健康因素和健康責任歸屬的不同觀點，有可能影響 社區健康營造時，健康議題的選擇、資源的整合和營造的對象。
貳、社區的定義
社區富有多樣性，內部次社群多重交互作用。一個人往往視社區的範圍大 小，而決定他所使用的策略與追求的目標。
社區是一個多層面的概念，可從幾個面向來探討：（一）側重地理的、結構 的、空間的與有形社區─指居住於某一特定地區的一群人或這些人生活所在的地 區，例如同一村落、同一棟國宅、同一個社區；（二）側重心理的、過程的、互 動的無形社區─包括共同利益、共同興趣或共同職業的人群，例如民間的協會、
自助的團體或專業的組織等；（三）側重社會的、組織的、行動的與發展的社區
─例如基層自治自覺的行動單位，例如市鎮或鄰里。
社區是多變的，較引人興趣的概念是社區動態的本質。有人重視社區內部 的關係，強調「社區意識」。由歸屬感、共同的符號系統、共享的價值觀與彼此 互相的影響、共享的需求並且共同來解決、和支持的系統來連結社區的核心與周 圍，而不一定受到地理因素所侷限；有人則從系統的觀點來看待社區，考量系統
中所有的單位與彼此之間的互動關係，探討社區次要系統內的水平社區和垂直社 區間交互作用。此系統中的每個部份都是相關的，會受別的向度影響，也會影響 其他向度，更互相結合而成複雜的、不可分離的整體（Minkler &
Wallerstein,1999；Israel,Checkoway,Schulz & Zimmerman,1994；Chu ,1994；
李增錄,1995）。
傳統地方性社區的範圍小，社區的概念常被狹隘與有限性的方法來闡釋。當 時的社區是由一群覺得歸屬在一起，具有共同的價值、信仰，並且彼此互相信仰 的人所組成。但是對於現代的都市社會而言，不是只有一種社區，而是有很多種 具有不同的生活圈、互動的型態和領導模式的社區。在這些社區當中充滿著不平 等與衝突，有些人被重視、有些人被邊緣化。人們彼此的價值觀不同，但他們可 能因為屬於同一個種族、居住在同一個鄰里、在同一個單位工作而被連結在一起
（Chu ,1994）。因此有人認為 community 應該翻譯成「社群」而不是「社區」， 才可彰顯社區的動態本質和強烈的社群意識。
陳其南（1992）認為在西方的民主政治概念中，所強調的個人與社會之間的
權力與義務關係，是透過一層「社會契約」的形式來搭建起個人與社會整體間的 關聯。也就是經由社會契約對於個體的制約，而建立起一個強固的社會團體或是 國家共同體的關係。反觀在中國的傳統社會文化中，卻因為一直缺乏公民意識和 共同體社會契約，任何的自治活動與自治組織很難運作。中國社會的國家概念往 往停留在文化性的、血緣性的關係，缺乏西方社會中特有的公共性關係。但是在 目前社會集聚發展的過程中，傳統社會結構的內聚力消失，使得社區共同體意識 與社區公民倫理無由建立，因此才需要透過社區營造的過程來重新加以凝聚。
參、健康城市/社區的定義
有關健康社區定義所涵蓋範圍，大多從整個城市（city）的面向來涵蓋小範
圍的村莊、市鎮與社區（community）。並且從健康城市應該發揮怎樣的功能，和 具有怎樣的特質兩個層面加以闡明。
從健康城市能發揮怎樣的功能的角度來看，WHO 特別強調健康城市是一種過 程，而不是一種結果。健康城市並不是一個城市居民的健康狀況達到某一個特殊 的健康水準，而是這個城市的居民都認為健康是一件很重要的事情，並且願意努 力去追求。所以不管這個城市目前的健康狀況如何，只要含有對於健康的承諾，
與有組織的達到健康的過程，任何城市都可以成為一個健康的城市。因此所謂的
「健康城市」，是一個持續創造和改進城市的物理與社會環境，擴展社區資源，
讓社區民眾彼此互助，展現其生命中各項功能，並發展他們最大潛能的都市。一 個健康城市應該能夠從社會衰敗中自我調適與重整，互相支持、透過溝通分享資 源、將權力下放給地方，賦權予市民，並且促進民眾參與健康政策（林麗香，1996；
Duhl,2000；WHO,2002）。
從健康城市應該具有怎樣的特質來看，健康社區應該是一個面向多元且永續 發展的社區。擁有乾淨及安全的生活環境、穩定可支持的生態系統、具有高程度
（包括積極性健康與低疾病率）的健康狀態、能滿足所有市民的基本生活需求（食 物、飲水、經濟、安全與就業）、能提供最適當的公共衛生與疾病照顧服務、與 過去的城市特性一致並且更加增進、融合其他團體與族群進行生態與歷史文化的 傳承（Duhl, 2000；Hancock，2000；WHO，2002）。
肆、社區健康營造的概念
基本上整個社區健康營造概念的發展，同時融合了健康促進與社區發展的理 念。本單元主要參考世界衛生組織在健康促進與健康城市方面的重要文獻中的概 念，包括（1）1978 年 Alma-Ata 宣言所提出的消弭健康的不平等、全民健康與 重視基層保健的概念，對「民眾健康責任」和「社會參與」的強調。（2）連續五 屆健康促進國際會議的主題與建議：第一屆 1986 年渥太華會議的 Ottawa 憲章中
的健康促進的定義，制定健康的公共政策、創造支持性的環境、強化社區行動力、
發展個人技能、重新定位健康服務五項健康促進行動策略。強調健康的差距與公 平性、健康服務及其資源的分配、世界各國的政府和非政府組織共同合作，重視
「社區賦權」的精神；第二屆 1988 年 Adelaide 會議，特別著重於健康的政策與 責任的歸屬，將健康促進帶入集體性、結構性、和政策性的視角與行動綱領。強 調政府的責任，與地方政府的政策介入；第三屆 1991 年 的 Sundsvall 會議，著 重於為健康創造一個支持性的環境，強調健康與環境之間的關係和生態的永續 性；第四屆 1997 年 Jakarta 會議中，在檢視各國健康促進的經驗後，提出全面 性的發展健康、從特定場所執行全面性的策略、民眾的參與、增進民眾的能力幾 項有效的健康促進策略；第五屆 2000 年的 Mexico 會議，為建立縮短國家間健康 公平性差距的橋樑，所提出的健康促進的實證基礎、健康的投資、社會對健康的 責任、建立社區能力與增強個人能力、鞏固健康促進的基石、重組健康照護系統 與服務等六大技術報告。（3）1987 年世界衛生組織歐洲聯盟所推動的健康城市 計畫，提出發展促進社區參與的結構、發展市鎮的社區地圖，以及發展永續健康 城市計畫的策略與步驟內容。（4）1989 年興起的美國健康社區運動的八大原則：
健康的定義是廣泛的、社區的定義是廣泛的、從社區的價值建立共同的願景、促 進每個人的生活品質、多樣化的社會參與並且普及社區的所有權、著重於社會改 變、運用地方的資產與資源來建立社區的能力、擬定健康社區的指標並進行計畫 評估等概念。（5）1987 年所召開的國際環境與發展會議所提出的 Brundtland 報 告，強調跨單位合作的重要性，並且提出透過永續發展的訴求，整合健康與環境 領域關懷重點的新挑戰。與社區健康營造相關的書籍與文獻所整理（胡幼慧，
1997；陸玓玲、李蘭、丁志音，1998；行政院文建會，2002；Chu & Simpson，
1994；WHO，1997；WHO，1998；WHO，2000；Lee,2000; Norris & Pittman,2000）。
綜合上列文獻，將社區健康營造的本質（principle）歸納為民主的
（democracy）、公平的（equity）、以社區為基礎的（community-based）、賦權
的（empowerment）、參與的（participation）、合作的（partnership）、權力的
（power）、多元的（multi-dimention）、整體的（holistical）與永續的
（sustainable）幾項重要的概念，分別說明如下：
一、民主的
在當前的台灣，「社區」觀念的推展終究就是為了落實「基層民主」，不只是 在基層選舉活動的參與而已，更重要的是基層民眾對於自身所處的社區生活事務 的參與態度，以及進行民主討論的習慣，甚至是廣義的民主文化和價值觀。「社 區總體營造」本身不單純是一種政府的政策，實際上是一種思想、一種作事情的 方法與理念。最核心的部分是在於有關社區的各種公共事務，都應該由社區居民 來共同參與與關心，最終的效果不在於辦一種活動或增加一種空間設施，或共同 開發一個地方，而是建立一種新的人際關係（行政院文建會，2002）。
“一個健康城市的運動，不僅是一個健康和生活品質的運動，而是一個市民 的和民主的運動。”健康社區運動應該努力的去尋找和地方政府有意義的合作方 法，建立整合性的工作模式，以市民為基礎，改變地方的政治結構。政策面上不 僅要反映民意，而且要讓地方政治從民意代表制度，轉變為有高度民眾參與和彈 性決策的結構。這種市民自治的精神與政治結構的更新，是健康社區運動的基礎
（O’connor & Gates，2000）。
由此可知，不論從台灣的社區總體營造的推動精神，或是從健康社區運動的 精神來看，都顯示出社區營造的基本精神其實是一種對於基層民主文化的涵養，
民眾共同參與公共政策的習慣的養成，甚至是一種民主政治結構的改革。誠如邱 淑媞（2001）推動宜蘭縣社區健康營造的經驗所言：「倘若政府僅是提供經費補 助與基本輔導，即交由民間「全權處理」（表面是「賦權」，其實是單方孤軍奮鬥）， 此時若民間又未能巧妙運用政治或民主程序（例如影響預算編列、質詢、辦理公 聽會等）以介入社區行政體系中，則營造工程將不是工程，而僅是一些片段的活
動，該營造計畫往往流於泡沫化，在經費撤走後任務亦隨之消散，或僅能對一些 浮面的社區瑣事進行改變，難以達到制度面、政策面的改變」。社區健康營造的 民主意涵中，強調的不僅是參與的精神，重要的是一種民主政治的手段運用與健 康政策的整體規劃。
二、公平的
1978 年 Alma-Ata 宣言首先提出「健康是人類的基本權利，政府有維護民眾 健康的責任」，並且指出人們的健康狀況存在著差距與不平等的現象，而這種現 象是全民健康的概念所無法接受的。而歐洲健康城市運動的興起，就是消弭全球 快速都市化發展，所衍生的健康差距增加與社會不安定的現象。
公平性的原則包括對人權的尊重、滿足人類的基本需求和社會正義，特別 針對婦女與弱勢族群的健康不平等的現象。滿足健康的先決條件，包括和平、食 物、庇護所、教育、工作、清潔與安全的環境和適當的收入等。我們必須確定每 一個人都能擁有公平的途徑，來獲得這些健康的先決要件（Chu & Simpson ， 1994；WHO，1997；WHO，1998，2000）
三、社區本位的
社區發展的主要焦點是放在社區，社區本未來增強社區的網絡、推展自助的 活動與產生地方領袖。發展地方的特色，滿足地方的需求。因此地方政府和衛生 專業單位必須能夠清楚的了解地方的需求，有效率的組織資源來配合地方的活動 與新的地方服務，並且能夠面對這些挑戰。因地制宜的掌握社區的社會文化脈 絡，從社區本身的價值來發展共同的願景（賴雨陽，2002；WHO，1997；Norris &
Pittman ，2000）。
四、賦權的
「賦權與賦能」是社區營造的重點，被視為健康促進最重要的策略，也是 社區介入成功與否的重要關鍵。Wallerstin 對「賦權」的定義是，是一種促進 民眾、組織和社區參與的社會行動過程，增進個人和社區的控制、政治的效能，
並且促進社區生活的品質與社會正義。「賦權與賦能」是一種個人對於影響他們 健康的決定與行動擁有更多的控制能力，包括社會、文化、心理或政治的過程。
社區充權不僅是個人的能力，而是一種集體的行動。其範圍從達到社區公平或有 能力定義問題或解決方法到社區政治生活中擁有參與的自我能力。（ Flynn et al.,1994; WHO, 1998；Minkler & Wallerstein, 1999）。
真正的社區組織必須是以群體或社區本身所認定的議題、目標作開始，而非 健康部門、社會服務組織或外在組織者所關心的事或目標。社區組織是社會群體 的需要或問題，必須由社區本身定義，而非外在組織或改變行為者。「賦權」是 社區組織與營造的重點，在公共衛生領域，充權或社區充權有各種定義，從達到 社區公平或有能力定義問題或解決方法到 社區政治生活中擁有參與的自我能 力。限制於個人的狹隘定義，像是自尊或自信，而若廣義來說，「賦權」是社會 行動的過程，個人、社區和組織掌握他們的生活，改變社會和政治環境，促進公 平和生活品質（Minkler,M.& Wallerstein.N.,1999）。
許多學者都提到社區的無能是由於專家的壟斷所造成，一般衛生專業人員常 比他們的顧客（client）有較強勢的態度和行動。其實社區實務應有較少的「專 業」介入，應該和社區民眾一起來改變（Chu,1994；Walter,1999；Minkler&
Wallerstein,1999）。而這也就是「賦權」的概念，增加個人和社區的能力
（enabling）並賦予權力（empowering）。
「賦權」可包括個人、組織和社區三個層次。個人層面的「賦權」包括個人 的控制能力與信心、個人對居住社區的知識、對控制能力的行動動機、直接參與 有關的活動與社會政策協商所需的決策能力與問題解決的能力等；組織層面的充 權是指組織能夠提供個人與組織互動的機會、讓個人對組織的功能與結構有控制
力和影響力。亦指組織具有有效控制並影響政策的能力，得以爭取資源，依照組 織的優先順序來達成目標；社區的層面則指社區可以提供機會給個人和團體，來 參與社區的決策，就近利用社區的資源，而權力增長的社區則得以以提高居民的 生活品質。社區充權的過程包括個人的發展、參與、意識的覺醒到產生社會的行 動。從心理的充能、到社會的充能、進而達成健康與社會的改變
（Israel,Checkoway,Schulz &Zimmerman，1994；Bracht，Kingsbury & Rissel，
1999）。
五、參與的
社區健康營造十分強調民眾的參與，並且認為這是永續發展的重要因素。因 為只有當社區的民眾擁有社區的歸屬感，覺得對這個社區具有責任，而且能夠控 制促進改變的計畫，這樣他們對於組織開始的努力才會繼續的支持，才能產生社 區的改變。
所謂的社區參與是指社區的成員能夠廣泛的參與健康相關的活動，與影響健 康的醫療照護決策。在促進民眾的參與過程中，衛生教育專業人員應該注意適切 參與的原則（parcipation and relevance），即「在人們現有的基礎點上開始」。
也就是衛生專業人員和社區共同經歷想要改變的需求，而不是指使社區做改變。
社區在改變過程中，體認其主導權和成功的經驗，而自願做改變（Minkler &
Wallerstein，1999；Thompson & Kinne，1999）。
社區參與包括個人、組織和社會三種層面的參與，參與的程度可分為社區控 制（community control）、社區代表（community representation ）和社區介 入（community involvement）三種。由社區的特質、設定議題時所能掌控的程 度、和社區能掌握多少決策的過程所決定。社區控制是從設定議題到最後的執行 都可以完全由社區所掌控，以社區發展的策略來達到目標，重視過程，強調社區 的認同與共同意識。這種社區參與只有在具有很強的團體認同的社區，才容易實
現；社區代表則是透過選出社區代表，在一個委員會或諮詢團體中，藉由投票的 方式參與決策的過程。策略上著眼於改變社區中組織系統的連結；社區介入，社 區只做部分的參與，主要是由決策者和專家來定義社區的問題，相似於 1987 年 Rothman 所提到的社會計畫（social planning）的社區組織模式。
社區使用何者參與的策略，視社區的特質，包括其社區的凝聚力與自主性而 決定。如果十分確定社區健康問題的危險因子與有效的預防策略，就可以用專家 介入社區的方法來推動；但是對於原住民的社區與地方的社區，則適合以社區發 展的方法來開始推動；而環境健康的問題影響社會的層面比較大，也牽涉到許多 不同的利益團體，為避免被一個利益團體壟斷，由不同的利益團體所組成的社區 代表的參與方法，或許是更好的方法（Chu ，1994）。
六、權力的
健康城市運動是一種新的方法來「操弄」政治與政策，是一種更平等的來分 配權力的新方法（Hancock，1994）。所以可知，社區健康營造本身就是一個政治 的議題，牽涉到權力與資源的分配，也影響健康問題納入社區政策議題的過程。
健康和社會的問題，很強的植基在廣大的社會脈絡之中，從事社區健康營造 時，必須進行權力分析，以了解社會資源為什麼會這樣分配，以及如何分配。權 力分析關切的是誰是社會中的受益者，以及階級、種族、倫理、性別和其他要素 所產生的差異性。並且強調從經濟、政治和社會文化因素等層面去分析福利、健 康和生活機會的不平等。新的社區組織的觀點，權力的分配趨勢已從掌控權力
（power over）到分享權力（power with），再到賦予權力（power to）。也就是 社區健康營造最重要的目標，要促進個人和社區的賦權（Minkler &
Wallerstein,1999）。
社區健康營造特別強調地方政府的責任，也就是分權（Decentralization）
的概念，權力由中央政府向地方移動，由社區提供因地制宜的衛生保健服務。
七、合作的
1988 年 Adelaide 健康促進國際會議中，提到政府在健康方面扮演重要的角 色，而商業利益團體、非政府部門及社區組織等也不斷地影響著健康。貿易聯盟 代表、工商業者、學會及宗教之領導人，都有機會去為全社區的健康利益而努力，
所以必須共同建立一個新的聯盟，成為夥伴，為民眾健康而共同努力（WHO，
2000c）。而健康城市的策略對於促進連結，建立不同單位間的聯絡網，來促進都 市計畫與管理特別有效（Chu,1994）。建立夥伴關係與互相合作的做法上，強調 夥伴間彼此互利的關係上，考慮文化與價值觀念的差異性，進而分享彼此的經 驗、技能與資源。為達此目標應先描繪當地相關夥伴組織的結構圖、建立不同行 政區域層級間跨部門或跨機關間合作的機制、建立社區健康營造的網絡，進而分 享彼此的經驗並傳播相關的資訊。
八、多元的
在社區健康營造實務中所考量的社區的概念，而將社區視為一個多元的系 統，包括各種階層的人們和組織、意識、行動和背景，心理的、過程的、互動的 無形社區，不單以地理/區域的侷限，可以去塑造更大的複合體。視社區為動態 的與新興的整體，可以形成不同程度的社區形態，使得社區能不斷的營造和創 造。也從系統的觀點來看待社區，考量系統中所有的單位與彼此之間的互動關 係，探討社區次要系統內的水平社區和垂直社區間交互作用，提昇營造的成效
（Minkler, & Wallerstein,1999；Israel,Checkoway,Schulz &
Zimmerman,1994）。
九、整體的
是指健康的定義是廣泛的、積極的概念，除了生理的能力以外，還強調社會 和個人的資源。社區健康營造的健康，除了個人生理與心理層面以外，更涵蓋社
會、經濟、文化與環境層面的整體因素。對於健康的前提要素包括和平、適當的 經濟資源、食物與庇護所、穩定的生態系統和永續的資源都必須一起納入考量
（Robertson & Minkler, 1994；WHO,1998）
十、永續的
這幾年健康和永續發展被緊密的連結，在渥太華健康促進宣言提倡全民健康 時，就強調穩定的生態和資源的永續性的重要性；在第二屆（Adelaide，1988）
和第三屆（Sundsvall，1991）健康促進國際會議上，更強調要建立一個健康的 支持性的環境。Adelaide 會議中，提到“非常多元但是很有限的自然資源，不 僅豐富了生命，對於人類生命的延續、健康與福祉非常的重要”。而 Sundsvall 會議主要的議題在健康的支持性環境，並說明環境的範圍包括生理的、社會的、
文化的、經濟的和政治的範疇，並且強調永續發展是達到全面健 康的關鍵手段（Hancock，1994）。
第四節 社區健康營造的推動現況與概念的 相關實徵研究
與社區健康營造的推動現況（推動的策略、困難）相關實徵研究並不多，
大部分是以量性的研究方法，或者輔以關鍵人士訪談的方式，來了解推動的現 況、承辦的動機、策略、效益或內涵等（廖秀幸，2000；黃松共，2000；南玉芬，
2002；吳永鍾，2001；羅瑞煌，2001；管敏秀，2002；張耀文，2003；Guldan，
1996；Boonyasopun,2000）。較常見的研究是在發展社區健康指標的工具，或是 進行社區健康評估（邱啟潤，1997；酒小蕙等，1997；盧孳豔＆陳秋芳，1997；
黃明珠等，1996；郭倩琳，1995）；或者以行動研究或其他的社區營造策略，進 行某項社區健康介入計畫或是協助社區健康營造的推動（吳慧嫻，2000；鄭惠美，
2001；陳靜敏，2000；莊瑞菱，2001；Hodson；1999）。
與推動概念有關的研究更少，有一篇是以文獻分析的方式，來探討健康都市 的理論與實務（林麗香，1996），以及南玉芬（2002）的研究中，有部分的研究 成果。
研究的對象大多限於區域性（例如中部地區或是雲林縣），更多的以一、二 家營造中心為對象。全面性研究的僅有吳永鍾（2001）針對兩梯次的社區營造中 心負責人，和管敏秀（2002）以全國十家營造中心所涵蓋的居民為研究的對象最 為廣泛。也因為如此，目前的研究尚無法完整清楚的釐清，目前全國各縣市推動 社區健康營造的現況、所運用的策略、所遭遇的困難，以及推動的概念到底為何。
將上述與推動現況和概念有關的研究發現整理如下表：
表 2-4 社區健康營造推動現況與概念相關實徵研究發現
與本研究 有關的成 果
研究的發現（研究者與研究年代）
1.承辦的 動機
1.醫院承辦的動機為健保、競爭、社區需求、成本效益、醫院使命與社區導向等內外部 因素（廖秀幸，2001）
2. 醫院承辦的動機為走入社區、推展社區預防保健業務、醫院形象塑造（羅瑞煌，2001）
2.推動的 策略
1.方位的支援與協助、建立網絡及資源管理技能、增加居民健康服務的可近性、整合性 的活動企劃、有效完善的社區診斷、爭取意見領袖之認同、傳媒之運用及行銷、建立 聯盟合作方式、篩檢後追蹤服務（管敏秀,2002）
2.以公民參與和民間參與為原則、以社區為實踐健康都市的基礎單位（林麗香，1996）
3.推動的項目為健康講座、志工管理與訓練、成立專職小組、大眾媒體宣傳（吳永鍾，
2001）
3.推動的 議題
1.醫院推動的議題以六大議題和疾病篩檢作為常見（羅瑞煌，2001）
2.以健康飲食和健康體能推動的活動最多（吳永鍾，2001）
4.推動的 困難
1.民眾參與度不高、居民對社區營造的概念有認知上的差異（林麗香，1996）
2. 目前的醫學訓練仍無法提供健康促進的醫師、市場誘導需求而非真正的健康需要、
社區健康促進的成效需要長期的時間才能加以證實、需要大量經費來協助、有效的與 其他團體的整合過程很複雜、目前的健康促進計劃並非真正的針對目標群體來設計、
是否是真正的社區健康促進計劃還是個問題，以及社區健康促進的成效評估有困難
（Guldan，1996）
3.社區民眾參與度低、人力不足、經費不足、社區資源整合有困難（羅瑞煌，2001）
4.成效不彰、志工招募不易、經費不足、永續經營不易、承相差距大、地方資源嚴重缺 乏、承辦人流動大、缺乏專業人才、社區健康營造的工作目標與內容太龐大（張耀文，
2003）
5.健康專業不足、中心處於鄉村地區、社區領袖利益取向、行政事務繁瑣、社區居民未 同步成長、民眾健康維護自覺低（南玉芬,2002）
5.推動的 概念
1.健康都市的意義是指一個具有「全面性」、「參與性」、「協力性」、「過程性」、「整合性」
及「社區性」的都市（林麗香，1996）
2.社區健康營造是由下而上的方法、可選擇的健康議題、深入社區的、健康是全面的、
健康營造不是醫療、主角士居民不是醫療專業人員、從小教育健康觀念、需要長時間 的推動（南玉芬,2002）
6.其他
＊醫院承辦社區健康營造的優勢 1.相關專業人員充足
2.衛生保健與醫療設備充足
3.較能有效提供可近性與連續性之服務
4.醫療照護品質及經營管理的經驗與能力充足，降低健康營造中心的經營成本 5.醫院本身具較佳之形象，容易取得社區居民的信賴與安全感。
（管敏秀,2002）
＊推動成功的因素
社區民眾對健康的自覺、完善的志工管理（廖秀幸，2001）
