談 「核」 容易？：從烏坵選址看我國 當前低放射性廢棄物最終處置問題
黃之棟
國立空中大學公共行政學系
摘 要
民國 100 年上半年是臺灣核廢料政策的轉捩點。該年 2 月，政府為因應 地方制度改革 （五都成立） 與行政院組織改造，行政院原子能委員會對修正
「低放射性廢棄物最終處理設施場址設置條例」 （選址條例） 一事，進行了 一連串的意見徵詢。在本次修正中，回饋金的直接發放與反對式公投的導入 構想引發眾多爭議，也迫使該會在同年 3 月 1 日發文表示不會繼續推動相關 條文修正。然而，同年三月底，也就是全球關注福島核災之際，經濟部正式 將金門縣所代管的烏坵鄉小坵嶼列為 「建議候選場址」，此舉也造成極大之 震撼。本文擬採取個案分析的方法，對烏坵的選址進行法政策學的分析。研 究後發現，烏坵個案對現行選址條例與前述 100 年修正草案產生了諸多衝 擊。具體來說，選址條例雖然強調 「客觀要素無差別適用」，但由於條文中隱 藏了不少制度性漏洞與缺失，致使離島選址在法條適用上極易出現原先預料 不到的爭議。為集中爭點，本文將以烏坵為例，探究回饋金發放與公投相關 議題在此個案上可能引發的討論。文末，作者認為雖然烏坵選址對現行選址 條例形成了挑戰，但它卻也是臺灣核廢料環境治理未來發展的新契機。
關鍵字： 核廢料、烏坵、低放射性廢棄物最終處理設施場址設置條例、公民 投票、回饋金、環境治理
壹、緒論
在我國各項環境爭議中，核廢料可說是當中最棘手的問題之一。長久以來，核能發電
所產出的低階核廢料，很大一部分存放在離島的蘭嶼。由於蘭嶼乃原住民族達悟族人的生
息地，因此蘭嶼的核廢料問題一直被看做是臺灣環境不正義 （environmental injustice） 與環 境種族主義 （environmental racism） 的表徵。而達悟族人，更是把核廢料看做是蘭嶼島上 的 「惡靈」 （Anito），希望政府與臺電能將核廢料儘速移出 （胡思聰，2012；黃之棟，
2012；黃瑞祺、黃之棟，2007） 。為此，政府除多次向當地原住民道歉之外，也在民國 95 年制定了 「低放射性廢棄物最終處理設施場址設置條例」 （以下簡稱選址條例） ，期能透過 法律的建置，妥善解決此一難解的問題。選址條例通過五年之後，也就是民國 100 年 2 月 間，政府考慮趁五都成立與行政院組織改造之際，一併修正該條例的相關條文。為此，
行政院原子能委員會 （原能會） 對修正選址條例一事，進行了一連串的意見徵詢。同年三 月，就在前述意見徵詢的當口，經濟部也正式將烏坵列入 「建議候選場址」。以下，我們 先對烏坵作一簡單介紹。
受限於軍事管制，烏坵一直是個帶有神祕面紗的島嶼。烏坵 （鄉） 由大坵、小坵兩個 主要島嶼組成，總面積為 1.2 平方公里。兩島各有一處自然村落，地質上由堅硬的玄武岩 與花崗岩組成。由於位居近海主要漁場，故當地居民多以漁事相關產業維生 （高丹華，
2001；經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，2011a） 。就其地理位置而言，烏坵大致位 在金門、馬祖的中央，離金、馬各 72 海浬與 86 海浬 （相對位置見下圖 1）。在政府播遷來 臺以前，該處原隸屬福建省莆田縣，之後則委由金門縣 「代管」 （烏坵鄉公所，2008a；
2008b） 。由於金門與烏坵間沒有直接航道，該島與外界聯絡的唯一管道與民生物資的運 送，全靠十餘天一航次的軍艦運補。這使得烏坵成為一處「隸屬金門，卻又不在金門」 的 鄉鎮 （金門縣政府，2002a；金門縣綜合發展計畫暨離島綜合建設實施方案，2008）。
大坵
小坵
烏坵鄉
基隆
花蓮 台北 馬祖
台中
台南 高雄 澎湖 烏坵
114 浬
188浬 152
浬
82浬 150
浬 金門
S
W E
N
資料來源： （經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，2011a）
圖 1 烏坵的相對位置圖
交通極度的不便且地屬偏僻，使得烏坵的人口流失相當嚴重。除駐軍之外島上鄉民僅 500 餘人，常住居民更只有 30 餘人且又以 60 歲以上長者居多。人口大量減少的現象，除 了在被宣布為優先候選場址之初有過戲劇性的增加 （見圖 4），其人口大致處於持續下降的 狀態（烏坵鄉公所，2008b；經濟部低放射性廢棄物最終處置設施場址選擇小組，2011；
經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，2011a）。這個特殊的地理、人口、以及戰略 結構，使得烏坵成為全臺：面積最小、人口最少，且是極少數人民無法自由進出的鄉鎮
（烏坵鄉公所，2008b；經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，2011a）。
由於獨特的歷史與地緣關係，與烏坵有關的絕大多數研究，大都聚焦在它的地質、水 文、軍事、以及兩岸關係的研究上。至於和當地有關的社會科學研究，幾乎都集中在核 廢料的議題。即便如此，在這些核廢相關的論文中，真正以烏坵為題的論文卻非常少。
其中，蕭代基與黃德秀 （2007） 以及黃德秀 （2001） 的實證研究，發現了補償的有無是民眾 支持與否的顯著影響因素；蔡瑄庭 （2011） 的論文，則從法律的角度檢討了選址條例的適 用，以及該條例與其他法律 （如原住民族相關法制） 的競合問題；而黃之棟 （2012） 的文 章，則試圖導入地理分析中尺度 （scale） 的概念，來闡釋烏坵在環境治理上所引發的問題 與挑戰。
至於本文，則採取法政策學的途徑，以烏坵選址為個案來檢視現行選址條例及 100 年 修正草案的相關議題。限於篇幅，本文不擬對相關議題做一地毯式的評介，文章討論的重 點將集中在現行條文與修正草案中，關於回饋金與公投的部分。為達成此一目的，本文首 先嘗試把烏坵放進核廢料法制的脈絡中，由歷史的角度探討烏坵的選址過程；接著我們再 以烏坵選址為出發點，檢討該個案適用於選址條例與修正草案時可能引發的回饋金與公投 爭議，並藉此反思相關選址建置應考慮的要素；文末，我們將總結本文的發現並對相關議 題提出幾點建議作結。
貳、烏坵的選址歷程
烏坵被列入最終處理設施場址的過程，可說是既複雜、又曲折。烏坵選址的歷史，大
致可回溯到 20 年前 （民國 81 年），臺灣電力公司 （臺電） 委託工程顧問公司辦理 「低放射
性廢料最終處置計畫第一階段工作顧問服務」 為起點。在該次的評選中，受託公司考慮到
小坵場址面積僅 0.4 平方公里，整個烏坵又地處偏遠、交通不便，加上軍管等因素，故該
顧問公司做出若要在小坵設場，勢必要投入較高經費的結論。由於這樣的緣故，臺電於民
國 85 年間召開會議，以面積過小且屬戰略要地等為由，評估該處不適合作為場址 （監察
院，2008，頁 2-3）。為此，烏坵 「主動」 於 86 年 1 月向臺電提出申覆。這使得烏坵成為選
址期限將近時，唯一主動表達參與徵選意願的鄉鎮 （監察院，2008，頁 17-18）。
有鑑於選址期間不少鄉鎮的先後撤案，原能會獲悉後公開發表管例立場，要求臺電秉 持徵選、評選並重的原則，把面積 1 平方公里以下的區域也列入徵選的範圍。此外，該會 還標舉了三大原則：1. 符合候選場址條件；2. 預期環境影響較小；3. 預期社會接受度較高，
並以人口稀少地區等為重要考量 （監察院，2008，頁 3）。就在這樣的考量下，87 年 2 月 小坵被列為優先調查候選場址，並開始了地質與環境調查工作。不過，此項決定後來遭到 監察院糾正，中國大陸也在 87 年發表了聲明並進行演習，主張在烏坵興建碼頭乃軍事挑 釁行為。這使得相關探勘作業斷斷續續的展開 （監察院，2008）。
89 年政黨輪替之後，政府立場轉變。原能會主委先是公開表示：
小坵嶼地理位置相當接近中國大陸，目前國際間沒有任何一座核廢料處置場設在 國界附近，原能會擔心如在小坵嶼設場，會有引起國際爭端、國際環保團體抗議 及兩岸關係緊張之虞。 （自由時報，2002）
這番講話被外界解讀為政府已實質放棄在烏坵建場的可能。其後，臺電依據經濟部審查意 見與 「行政院非核家園推動委員會核廢料處理與社區參與小組」 93 年之會議結論，開始找 尋其他替代候選場址。
到了 95 年政府公布 「低放射性廢棄物最終處理設施場址設置條例」 （即選址條例） 之 後，經濟部與原能會指定臺電為選址作業者，並於 97 年 8 月公告了三處潛在場址：屏東 縣牡丹鄉、臺東縣達仁鄉、與澎湖縣望安鄉。隔年 2 月，又選出 「澎湖縣望安鄉 （東吉嶼）」
及 「臺東縣達仁鄉」 作為 「建議候選場址」 （監察院，2008，頁 5）。由於小坵沒有入選，故 論者多認為小坵案已正式告終 （湯京平、杜文苓、林震洋、范玫芳、蔡瑄庭，2009，頁 21；蔡瑄庭，2011） 。
就在各方都認為烏坵不可能再獲選的時候，澎湖縣政府突然於 98 年 9 月依 「文化資 產保存法」規定，把場址預定地東吉嶼列入 「澎湖南海玄武岩自然保留區」，並獲農委會 復函同意核備。由於自然保留區內禁止改變或破壞其原有自然狀態，故望安鄉無法繼續列 入候選名單，法定 「兩處以上」 候選場址的要件也因之無法滿足 （臺灣環境保護聯盟，
2010；核能資訊中心，2010；經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，2011b） 。澎湖縣政 府的決定，種下了烏坵再次獲選的可能。
當各界都以為烏坵選址已經無疾而終之際。沒想到 100 年 3 月，經濟部又正式將烏坵 列入 「建議候選場址」，並在 101 年 7 月公告臺東達仁與金門烏坵兩處為建議候選場址，
且規劃在 102 年 6 月進行地方性公投。公投後若獲通過，新場址則告確定 （行政院原子能
委員會，2012；阿布斯，2012）。不過，經濟部在 101 年 8 月行文金門縣政府後，縣府回
函表示因離島交通問題，該縣近年各項公職選舉之投票率皆未過半，且烏坵相對於金門而
言又是離島中的離島，全鄉公職人口更高達七至八成。在考慮到該鄉人口不及金門全縣總 人口之百分之一，由「縣」來決定場址之設置恐有違 「住民自決精神」。故該縣建議修改 選址條例，且公投也未如期舉辦 （臺灣電力公司，2013）。就在金門縣府回函的當下，監 察委員也再次提案糾正經濟部、原能會、臺電等機關，遲遲未能決定最終處置場 （監察 院，2012）。有關烏坵選址的過程，茲簡單表列如下表 1：
表 1 烏坵選址大事記
時間 重要事件
81 年 臺電委託工程顧問公司進行 「低放射性廢料最終處置計畫第一階段工作顧問 服務」 。
85 年 召開第五次 「專案小組」 會議，認為烏坵面積過小不足以設場，且屬戰略要 地，評估該處不適合作為場址。
86 年 1 月 因未被列入自願候選場址名單，烏坵向臺電申覆。臺電決定另案處理烏坵 一案，並繼續資料蒐集工作。
86 年 3 月 原能會發表管例立場，採取 「徵選」 與 「評選」 並重的原則，要求徵選包含 面積 1 平方公里以下的區域。
87 年 小坵嶼列入優先調查候選場址。
89 年 臺電向環保署提出 「小坵低放射性廢料最終處置場址開發計畫環境影響說明 書」 。
95 年 「低放射性廢棄物最終處理設施場址設置條例」 （選址條例）公布。
97 年 政府公告屏東縣牡丹鄉、臺東縣達仁鄉、與澎湖縣望安鄉等三處潛在場址。
98 年 2 月 正式選出 「澎湖縣望安鄉 （東吉嶼）」 及 「臺東縣達仁鄉」 為建議候選場址。
98 年 9 月 澎湖縣政府依 「文化資產保存法」，把場址預定地列入 「澎湖南海玄武岩自 然保留區」 ，故望安鄉無法繼續列入候選。
99 年 選址作業退回至 「潛在廠址篩選階段」。
100 年 經濟部正式將烏坵列為 「建議候選場址」。
101 年 7 月 經濟部正式公告烏坵與達仁為 「建議候選場址」。
101 年 8 月 經濟部函請建議候選場址所在地方政府同意接受委託辦理公投選務工作。
101 年 9 月 金門縣政府回復表示滯礙難行，並建議修正選址條例。
資料來源：作者自行設計。
參、現行選址條例的回饋金法律問題
一、選址流程簡述
由上述歷史的分析我們可以看出，對選址過程來說 95 年是一個關鍵年。數十年來，
由於最終處理場的設置不斷受挫，為能儘早實現核廢料遷出蘭嶼的承諾，並緩和各地民眾 對核廢料的抵制。政府在 95 年通過了選址條例，希望藉由選址的法制化，來加速設置的 進程。
選址條例除明訂場址選定的流程外，也對安全性問題訂有明文。換言之，在經歷眾多 波折與多年延宕之後，政府希望經由法制的建立與程序的完備來確保場址的安全無虞，並 提高民眾的接受度；此外，在本條例中也寫入了關於回饋金的條文。總之，選址條例確立 了一套標準的流程如下圖 2：
公告選址計畫
提報選址計畫
成立選址小組
最終處置場址
公告潛在場址
縣市自願場址
行政院核定 二階環評 是
是
否
否
候選場址 公告建議候選場址 公開建議候選場址 遴選報告
公投
資料來源：（經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，2011d）
圖 2 選址流程圖
就上面的流程來看，整個選址過程採取了 「遴選」 （徵選） 、 「自願」並行的方式進行。
由於烏坵已在 101 年正式被列為建議候選場，故目前整個選址已經進入公投的前階段。一 旦公投通過，全案即大致底定，實質的審查僅剩下二階環評。由此可知，當前選址可說是 最接近公投與定案的一次。
在開始討論公投與回饋機制之前，作者有必要先對後續的討論順序作一說明。有鑑於
廣義的回饋機制 （即下述之回饋金與獎勵金的部分） 從場址調查申請時就已開始，故在順
序上回饋機制啟動會先於公投。由於這樣的關係，以下本文將分別針對回饋金與公投的規
定依序進行探討，並對 100 年的修正草案內容加以分析，合先說明。
二、選址條例中的回饋金規定
現行選址條例的回饋金規定，主要是在第 12 條中。該條條文除明定回饋金總額最高 可達新臺幣 50 億元之外，也對回饋金的目的、來源與分配比例做了規定。該條第 1 項規 定 「為推動處置設施選址工作，主辦機關得由核能發電後端營運基金提撥經費作為回饋 金。」 另外，同條第二項也載明： 「前項回饋金的總額以行政院核定處置設施場址時之幣 值計算，最高不得超過新臺幣五十億元…。」 此外，對於回饋金的分配比例同條亦有明 文。以下茲將之圖示如下圖 3：
40%
30%
20%
10%
所在地鄉、鎮、市 鄰近鄉、鎮、市 所在地縣、市 保留款
資料來源：作者自行設計
圖 3 現行選址條例之回饋金分配圖
乍看之下，選址條例對回饋金的規定似乎相當明確：就其來源而言，乃核能發電後端 營運基金所提撥之經費；而其計算基準，則是以「行政院核定處置設施場址時」之幣值，
也就是「核定時」這個時點為準。此外，就分配對象與比例來看，若以 50 億元的回饋金 上限來計算：處置設施所在地鄉、鎮、市至少可獲得 20 億元的回饋金；所在地縣、市少 說也可分得 10 億元。另外，還有至少 15 億元可供場址鄰近的鄉、鎮、市共同分配。倘若 獲選的場址是像烏坵這般的外島鄉鎮，該鄉與所在縣市還可以再各加碼 15%。
三、現行制度下的獎勵金規定
各鄉鎮與縣市可獲得的實際回饋，並不限於選址條例第 12 條的回饋金明文而已。除
了 「回饋金」 之外，另外還有所謂 「獎勵金」 制度。在實際選址作業開始之前，選址作業者
（即臺電） 必須先對所有可能的場址進行先期之調查與評估。有鑑於民眾與地方政府的配 合，是相關調查能否順利進行的關鍵，為了獎勵地方協助各項作業，並降低周邊居民之抗 爭同時增進場址周邊的福祉，主辦機關經濟部訂立了 「核能發電後端營運基金低放射性廢 棄物最終處置計畫場址調查評估獎勵要點」
1，並採取分段、分期的方式來核發獎勵金 （詳 見下表 2）。具體來說，該場所在之鄉、鎮、市在整個流程中可獲得 1.8 億元的定額獎勵；
考量到所在縣市對協助調查亦不乏貢獻，故該場之所在縣 （市） 也可獲得 7 千萬元的獎勵 金。
此外根據本要點之規定，該筆獎勵金的運用 「以提高本要點各階段場址所在地及周邊 地區居民福祉為主」 ，而其運用範圍則 「包括公共建設、產業振興、社會福利、公益活 動、教育文化建設、醫療保健及執行其他有助推動最終處置計畫之場址調查評估及選址之 溝通與協調工作。」 最後，在實際的發放上，倘若所在鄉鎮市或縣市在選址過程中有 「不 合作、反對、抗爭及其他阻礙行動」，臺電還甚至還可以用 「減少、延後或停止撥付獎勵 金」 等措施來因應。
表 2 選址調查評估獎勵階段、對象與金額表
2階段劃分 發放目的 發放時點
2發放對象 發放金額
場 址 調 查 申 請 及 現 地 探 勘 調 查 階 段
從 可 能 場 址 中 選 出調查場址。
獎 勵 所 在 地 縣 市 政 府 與 鄉 鎮 市 公 所 協 助 辦 理 調 查 及評估事宜
臺電向所在地縣市政府及鄉鎮市公 所提出書面申請進行現地調查及評 估事宜，並均獲其同意且開始地質 鑽探後
鄉鎮市 一千萬
縣市 五百萬
臺電完成規定之現地調查與試驗工 作後
鄉鎮市 兩千萬
縣市 五百萬
候 選 場 址 之 調 查 及評估階段
進 行 環 境 影 響 評 估 及 投 資 可 行 性 研究
臺電於候選場址進行環境影響評估 及投資可行性研究所需的調查與評 估作業，並提出第一階段環評之環 境影響說明書後
鄉鎮市 五千萬
縣市 兩千萬
臺電提送第二階段環評初稿及最終 處置場開發計畫之投資可行性研究 報告予相關主管機關審核時
鄉鎮市 五千萬
縣市 兩千萬
最 終 處 置 設 施 場 址核定階段
確 定 最 終 處 置 場 址
臺電之第二階段環評報告書獲主管 機關審核通過，經陳報經濟部同意 並核轉行政院核定最終處置設施場 址之時
鄉鎮市 五千萬
縣市 兩千萬
資料來源：作者根據獎勵要點自行設計。
1
有關該要點的條文可參考：http://www.laws.taipei.gov.tw/taipei/pda/lawshowall.jsp?LawID=A040100141001500- 20090304。又，經濟部選址網站中所提供之條文內容為舊版，該要點已在 98 年有所修正。還請特別留意。
2
所有發放作業均需陳報經濟部同意後使得為之。又，各階段獎勵金須於完成法定預算程序後，始核發接受獎
勵之縣 （市） 及鄉 （鎮、市）。
四、回饋金與獎勵金的屬性檢討
上述一系列的回饋與獎勵機制，雖然已載明於法條之中，也經常出現在報章雜誌甚至 是學術文章裡，但其性質究竟為何，長久以來並未被清楚界定，學界對此似乎亦無定論
（黃錦堂，2003；葉俊榮，1992；蔡瑄庭，2011；蕭代基與黃德秀，2007）。對多數論者而 言，這些名詞似乎都是英文 compensation 的同義字。也就是說，這筆錢是污染者或政府，
透過金錢的給付來解決紛爭的一種方法。對此屬性的問題，選址條例並未說明，即便是參 照 「限制發展地區救助、回饋、補償、處理原則」，核廢料最終處置設施雖屬嫌惡性設施 或土地使用影響地區無疑，但該原則依然未對補償或回饋的區分加以明確界說。
不過，選址的主辦機關經濟部，在其 「選址官網」 上引用了論語中 「己欲立而立人，
己欲達而達人」 的精神，來解釋回饋金意義。根據經濟部的解釋，前述這筆 50 億元的回 饋金，在性質上 「不是」 對民眾健康或精神損害的賠償金也 「不是」 補償金，而是造福自己 與 造 福 他 人 的 某 種 「 造 福 基 金 」 （ 經 濟 部 低 放 射 性 廢 棄 物 最 終 處 置 選 址 網，2011c &
2011e） 。與此類似的解釋也出現在核能資訊中心的說明裡。該中心主張：
回饋金並非是對居民健康或精神損害的賠償金或補償金，而是作為處置場與所在 地共存共榮的珍貴資源。 （核能資訊中心，2009）
由上面的解釋，我們大致可得出幾點結論：首先，回饋金在性質上既非損害賠償、亦 非損失補償，而比較接近某種 「贈予」 （蔡瑄庭，2011，頁 31-33）；另一方面，這樣的解釋 隱含了政府選址的行為並非侵權法上的不法侵害，也不是針對場址附近居民為公共利益而 蒙受的特別犧牲，而需對此財產上的損失給予的補償。總之，根據經濟部的解釋，此筆回 饋金乃某種 「共榮共存」的基金。它是出於安撫人心的政策性給予，主要用途乃作為產業 振興、公共建設與公益關懷之用 （黃錦堂，2009；經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，
2011e） 。
當然，經濟部官網之所以這麼字斟句酌，當然不會只是文字遊戲而已。事實上，相關 用語的使用本身，即界定出了國家責任的所在。回饋金與補償金最大的差別，在於發放的 對象與使用限制的不同。以現行獎勵與回饋機制的目的來看 （行政院原子能委員會，
2011） ，兩者主要的目的，都是為了提昇在地居民的社會福利與公共建設，故其發放的對
象是 「社區整體」 （鄉鎮市、縣市、直轄市之區等） 而非個人。由於不對個人發放，故在款
項的使用上也有諸多限制或有用途之指定，以確保上述公益目的之實現。至於補償金，由
於補償的目的本來就是對損失的填補，故發放對象多為個人，且主要以金錢方式行之。更
重要的是，此筆針對個人發放的款項，既然是要填補個人的損失，故核發後也不會對用途
加以限制，個人得自由使用。對此，蕭代基與黃德秀 （2007） 對烏坵的研究也發現，民眾
強力主張當前的回饋機制應改為 「補償制度」。也就是說，居民認為政府或臺電應該在承 認自身行為會對個別人民財產造成損失的責任前提下，對個人直接發放補償金，並取消回 饋金制度下的諸多設限。
民眾之所以做此主張，原因不難理解。一旦核廢料落腳某處，個別居民的房產、
地價多會下滑，而核廢料也可能帶來耕作受限與禁建、限建等相應措施。此時若不能從 回饋金中獨立出一定金額給予適當補償，則有違國家應對 「特別犧牲」 給予補償的義務
（黃錦堂，2009）。
五、100 年修正草案中回饋的補償金化與道德風險問題
（一）回饋的補償金化：回饋金的直接發放
烏坵居民的聲音，很大程度上已反映在最近一次選址條例的修法草案中。為因應五都 成立與行政院組織改造，政府自民國 100 年 2 月起，開始著手對選址條例進行了一連串修 正與意見徵詢 （行政院原子能委員會，2011）。在本次修正中，回饋金的發放與反對式公 投的導入構想引發最多爭議，這也迫使原委會在同年 3 月 1 日，隨即發文表示不會繼續推 動與回饋金和公投相關的修正條文。易言之，選址條例目前依然將維持現狀，目前的強制 諮詢性公投也會延續，回饋金也不會直接發給地方民眾 （臺灣環境保護聯盟，2011）。即 便如此，這個草案的提出本身，即預示了未來可能的修正方向，也相當程度體現了政府對 補償金與公投的立場轉變。對此，我們也可以從行政院長江宜樺會見反核團體時，同意研 議將現有回饋金改名為補償金的發言中看出 （蘋果日報，2013）。
如前所述，既有選址條例的規定把回饋金的發放目的，限定在產業振興、公共建設 與公益關懷等幾點上 （經濟部低放射性廢棄物最終處置選址網，2011e）。基於此公益的考 量，相關款項僅能發給鄉鎮市 （區）、縣市等地方自治團體或地方行政組織。然而，在修 正草案中，政府打算授權地方政府，由其自行決定是否將部分回饋金直接發給地方民眾
（行政院原子能委員會，2011）。在該條的修正理由書中，清楚載明此項改變主要是希望通 過直接且實質的回饋，讓在地居民確實感受到處置場設置的好處，進而提高民眾對設場的 接受度。
此外，考量到各鄉鎮市 （或區） 間的人口差異，統一制定直接發放的比例恐生爭議，
故本修正案傾向把回饋金直接發放的比例，交由各受回饋之地方自行決定。具體來說，倘
若在選址條例中明文訂出各鄉鎮回饋金發放給個別民眾的比例，將使場址所在地 （最高
可獲得 20 億） 回饋金之居民獲得極高之回饋。如此一來，其他較大、也較可能影響公投
結果的鄰近鄉鎮市 （平均分配 15 億） 與縣市 （獲得 10 億） 居民，就可能因為獲得的回饋金
較少，而產生不平之感。由於所在鄉鎮居民與其他地區居民所能獲得的回饋金額相差數倍
至數十倍不等，差額產生的相對剝奪感，也非常可能衍生出後續問題。有鑑於地方福利有 因地制宜的特性，也為了防止爭議的發生，本修正草案把各地方再下分給個別民眾的回饋 金比例，交由受分配的直轄市、縣市政府與鄉鎮市公所自行決定。
（二） 回饋金補償金化的道德風險
這類由居民實領回饋金的作法，雖然符合了在地民意直接回饋的要求 （蕭代基與黃德 秀，2007），卻也增加了諸多道德風險。比方說，烏坵就曾經在十多年前首次入選優先場 址時，發生幽靈人口的問題 （見下圖 4） （金門縣政府，2002a）。也就是說，民眾在鉅額回 饋的預期心理下，紛紛遷入烏坵設籍。民國 84 年間烏坵的人口僅有 90 人，但到了 87 年 小坵被列入優先調查候選場址後，住民一夕暴增四倍達到 362 人。到了 99 年 11 月，當地 更有 538 人 （經濟部低放射性廢棄物最終處置設施場址選擇小組，2011，頁 4-18）。人口 流失的情形乍看之下已獲得緩解，但大、小坵的實際常住人口依然分別只有 20 人與 10 人 左右。此外，直接回饋的方式也引來「政策性買 （公投同意） 票」 的質疑，更大幅加深了 不同地方自治團體間的矛盾 （臺灣環境保護聯盟，2011）。
人口數
資料來源：（金門縣政府，2002b）
450 400 350 300 250 200 150 100 50
0 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 人
年
圖 4 烏坵人口變遷示意圖
上述這些道德風險在烏坵個案中尤其明顯。由於烏坵是人口僅有四、五百人的全國最
小鄉鎮，加上該地孤懸海上，沒有也不需和鄰近鄉鎮共享回饋。在沒有鄰近鄉鎮便加碼回
饋 15% 的規定下，倘若烏坵鄉公所最後決定將獲得的全部款項均發給個人，則烏坵鄉民
最多可領到高達 511 萬元的金額。無怪乎此等規定被認為是 「比中獎大樂透」 還來容易的 強迫中獎條款 （臺灣環境保護聯盟，2011）。
五百多萬的超高額直接回饋，除了會產生不顧危險而執意 「放在我家後院」 （put-in- my-back-yard, PIMBY） 的道德風險之外，也造成不同區域的回饋金失衡。比方說，同列
「建議候選場址」 的臺東縣達仁鄉，目前共有人口四千人左右，人口數將近是烏坵的八倍 之多 （經濟部低放射性廢棄物最終處置設施場址選擇小組，2011，頁 4-21）。由於達仁人 口較多，又有鄰近鄉鎮市共享回饋，故每位居民最高僅可領得 48 萬 （臺灣環境保護聯 盟，2011）。此金額與烏坵五百餘萬之間竟相差十倍以上，爭議之大自不待言。即便未來 我們可以如同修正草案般，設下鄉公所因地制宜的條款，但十倍以上的差距應如何調 和？似乎依然無解。與回饋誘因多寡息息相關的，是該誘因對公投投票意願與公投結果 的影響。以下本文即對選址條例中有關公投的規定與 100 年通過的修正草案，進行進一 步剖析。
肆、現行選址條例的公投法律問題
一、現行制度雙二分之一門檻的問題
為強化選址過程的民主正當性，現行選址條例訂有 「強制公投」 的規定。也就是說，
在建議候選場址核定公告期間屆滿三十天內，場址所在地之 「縣 （市）」 即須辦理地方性公 民投票。而此公投的可決門檻，依公民投票法 （公投法） 第 30 條規定，投票人數必需達到 投票權人總數二分之一以上，其中有效票數還須超過二分之一同意，始得列為候選場址。
由上圖 2 的選址 11 步驟可知，一旦公投通過，整個流程就只剩下二階環評這道實質關卡。
既然公投乃各場址命運明暗的取決點，其機制設計當然成為各方角力的決戰點。
前述規定的 「雙二分之一」 門檻 （即，投票率與同意票均達二分之一以上），常被學者 稱為 「超高門檻」 （湯京平等人，2009；黃錦堂，2009）。此門檻之所以超高，是因為民主 社會的各項議題，勢必引發多元與分歧的意見。故要達到投票率的過半，往往需要仰賴贊 成與反對雙方都走進投票所，才有可能實現。不過，由於目前的公投設計中，只要投票率 沒有過半，該議案即視為否決。在此自動否決的機制下，反對者通常不具備足夠的誘因，
甘願頂著烈日或冒著風雨去參與投票。以下本文即以一簡化模型，來說明反對者誘因不足 的原因。
假定某次公投的總選民數為 100 人，且民眾僅有贊成、反對兩種選擇。依此，我們即
可觀察公投通過時正反雙方所需的贊成票數字變化：
表 3 總選民 100 人時的正反票數變化及其結果
反對票 公投通過所需之贊成票 公投結果
0 50 通過
1 49 通過
2 48 通過
3 47 通過
… … …
24 26 通過
50/25 50/25 平手＝不通過
49 51 通過
資料來源： （修正自湯京平等人，2009，頁 47）
由表 3 可知，現行公投的設計會產生三種可能的狀況：第一種情況是贊成此議案的比 例超過 50 人，且這些贊成的選民都把票投進了票箱。此時即會產生上表最下端，贊成、
反對為 51 比 49 的狀況。若此情形發生，則本議案通過。不過值得注意的是，在這種情況 下即便反對陣營全數去投票，公投還是會通過。第二種情況會在贊成人數少於 50 人時發 生，也就是上圖虛線 （ … ） 上端的部分。我們可以看到，當越多反對者走進投票所投票時，
公投通過所需的贊成票就越少。假設反對陣營沒有任何一人走進投票所，則對方陣營就必 須費力說服 50 位贊成者不論颳風下雨都一定要投下自己神聖的一票；弔詭的是，如果反 對陣營有 24 人入場投票，則贊成的一方就僅需動員 26 位贊成人士出外投票，就可使本案 通過。在這種狀況下，出現了一個有趣的現象，即出門投反對票的人，實際上不自覺地拉 了自己陣營的後腿。因為他們出門投下反對票的舉動，反而降低了贊成陣營的動員成本
（由 50 人降到 26 人），也增加了公投通過的機會。反對陣營唯一有反對實益的狀況，只會 在正反意見高度緊繃 （50% 對 50%），且雙方都高度動員各自投下手中的 50 張票時出現。
此時正方因為未達到超過二分之一的門檻，故議案遭到否決。
由上面的推論可知，由於現行法制設計讓反對票有 「暗助對手」 的效果 （即上述的第 二種狀況） ，故對反對陣營來說，最好的策略其實是：不要出門投票。如此一來，贊成陣 營如果真的要使議案過關，就須耗費極高的勞力、時間、與費用，去遊說 50% 的人出門 投下贊成票。基此，學者認為這樣的制度制約，使得公投議題在操作上至少必須滿足兩個 互斥條件中的一項，才有通過的可能。此兩條件是：該議題必須在社會中存在高度共識；
或是，該議題有足夠的話題性與爭議性，足以凝結關注並衝高投票率 （湯京平等人，
2009，頁 47-48） 。
二、烏坵與公民投票議題
我們可以從上面標舉的這兩個條件，來觀察現行的烏坵爭議。首先，核廢料議題本身 極具爭議，非常容易引起關注與各自的動員，此點應無疑問。話雖如此，由於代管的關 係，不在金門列嶼中的烏坵鄉，除了當地 500 多位居民之外，縣內其他鄉鎮的正反各方，
都不具備足夠的誘因能讓他們走出家門去投票。正因為如此，才需要有回饋金等激勵措 施。從而 100 年修正草案中的 「個人實質回饋」，也可被視作是催票與提高贊成比率的政 策一環。
烏坵這種行政上屬於金門，卻又地理上不在金門的特性，特別容易使回饋金或是個人 的回饋機制發生效果。特別是回饋的直接發放，可以一定程度提高金門縣民贊成的比例，
也激發民眾參與的意願。此點可從兩方面來說明。首先，就贊成以及那些原本採取中立立 場的人來說，他們可能一方面認為核廢的問題沒有更好的解決方案，另一方面又隱約覺得 烏坵並 「不真的在」 金門。換言之，在沒有危及自身安全之虞，卻有立即回饋可拿的情況 下，民眾出門投票與贊成的意願增加，而不會再採取事不關己的態度。當然，反方陣營也 可能因實質回饋的政策而集結。換言之，原本即堅決反對核廢落腳烏坵的民眾，現在反對 的理由又再增加了一項，即堅拒政策性買票。這也可能促使反對陣營的民眾決定不再被動 地以不投票來抵制，而改採出門投下反對票的方式應對。只不過，反對陣營堅定反對且外 出投票的動作，反而有助於衝高投票率，並間接降低了對手陣營的動員成本。總之，如同 前面的分析所示，反對的一方只要出門投了票，就減低了對方的動員成本並提高了烏坵設 場的可能。
雖說回饋金的設置有提升投票率與增加贊成票的效果。但值得一提的是，現行選址條 例並無明文規定回饋金發放的時點，且獎勵金的發放也與公投脫了鉤。以選址條例回饋金 計算以「行政院核定處置設施場址時」為基準的文意來看，它的發放似乎一定會落在前述 選址 11 步驟 （見圖 2） 中第 10 步之後。在二階環評通過與否仍有變數且 「去公投」 本身沒 有回饋的情況下，即便日後採取了實質回饋的機制，該制度究竟能提高多少投票率，能吸 引多少贊成票，值得觀察。
三、 100 年修正草案中公投議題的爭點：反對式公投的引入與涵蓋 間隙的延續
（一） 由強制性公投到反對式公投
由於前述兩道二分之一超高通過門檻可能造成設場延宕，地方政府也可能以不辦理公
投的方式來技術性阻擋 （吳正庭、李宇欣、林詩萍，2013；蘋果日報，2013）。故在 100 年的修正草案中，政府計畫取消原有的強制性公投規定，改以被動的 「反對式公投」 取 代，進而加速選址的進程 （臺灣環境保護聯盟，2011；陳至中，2011）。反對式公投，顧名 思義是把公民投票當成是住民表達反對意見的手段。換言之，居民若反對選址設場，則反 方居民負有提案與民意串聯的義務。從而現行強制性公投規定中 「自動否決」機制，也轉 換成 「自動贊成機制」。由於動員民眾參與公投的責任在反對式公投中落到了反對者身上，
這使得反方集結民意的成本大增，故大大降低了公投可能產生的實質阻擋效果。
其實，綜觀選址條例的立法過程，反對式公投並非本次修法草案所獨創。早在 94 年 11 月 24 日立法院第六屆第 2 會期 「科技及資訊暨經濟及能源委員會聯席會」 流會的前兩 天，臺東出身的立委黃健庭委員即提出了反對式公投的建議，主張在環評審查時，若所在 地居民依公投法規定提案反對者，主管機關即應辦理公投。95 年 1 月 4 日第 3 會期的第 一次聯席會會期召開時，鄭運鵬委員始提案將反對式公投改為現行之贊同性 （強制諮詢）
公投。會中朝野立委認為鄭版贊同性公投比黃版之反對式公投更進一步，朝野共識因而迅 速達成 （湯京平等人，2009，頁 26-29）。
依照原委會 100 年修正草案原本的規劃，未來如果引入反對式公投的精神，則反對該 場設置的民眾就必須在建議候選場址公告日起的九十日內，依公民投票法規定主動發起反 對設場的公民投票。也就是說，公民投票不再具備民意強制徵詢的功能，而轉為民眾表達 反對意見的管道。基此，拒絕核廢的一方必須主動提案、連署、並達成半數以上出席投票 且反對票數超過有效票的一半，才得否決既定的選址作業。只要此過程的任何一步驟無法 順利達成，選址案就會自動通過。不僅如此，倘若所在地直轄市、縣市未依規定辦理地方 性公投，獲選場址依然得為候選場址。總之，該項修法若通過，必然大大限縮了反對設置 者運用公投來阻止設場的可能。
（二） 反對式公投制度對烏坵選址的可能影響
那麼，反對式公投對烏坵的影響又是什麼？如前所述，由於烏坵人口極少，故光靠兩 島島民一己之力，不管是贊成還是反對式公投，都無法達到實質反對的效果。只是，在反 對式公投的政策性制約下，反對的聲音將更無力集結。原因是，要靠 500 位 （甚至是 30 位常住） 鄉民的力量，來動員與烏坵沒有直接通航手段的金門縣民幾乎毫無可能。若再考 慮高額回饋金的因素，要讓直接權益沒有受損的金門其他鄉鎮居民主動提案、連署、並通 過反對設場的公投案幾近是緣木求魚。
不過，有一點與公投相關的規定值得特別注意。選址條例中所訂定的公投範圍與回饋
金的發放區域，兩者並不一致。具體來說，目前公投是以縣市來做為投票單位；但回饋金
卻是以 「鄉鎮市為主、縣市為輔」 的方式發放。此處涵蓋範圍的不一致，便會導致學說上
「涵蓋間隙」 的問題 （湯京平等人，2009，頁 31-32）。涵蓋間隙會使標的鄉鎮與該縣其他 鄉鎮之間出現制度性的矛盾。之所以如此，源自各鄉鎮市的人口結構差異、財政狀況良窳 等等因素的影響。具體來說，倘若標地場址 （可得回饋金 20 億） 位在人口稀少的窮鄉僻 壤，則該鄉與鄰近人口眾多且能左右公投結果的鄉 （平均分配 15 億回饋金） 與所在地縣市
（獲 10 億），必會產生矛盾、甚至激化成相互對立。
如前所述，此矛盾在烏坵案例中最是明顯。由於離島的金門相較於臺灣本島，本來就 屬於財政、醫療等相對較為貧弱的區域。對這些區域而言，高額的回饋金本就具有相當的 誘因，加上烏坵由金門代管、相對於金門又是 70 海浬以外的離島鄉、且該鄉人口又不及 全縣的百分之一，不難想見烏坵民意與其他鄉鎮乃至金門縣民的投票傾向，必然會有相當 的溫度差。若如此，此涵蓋間隙所產生的民意衝突勢難避免。
要解決上述的涵蓋間隙，最終勢必須要透過修法解決。對此，金門縣政府與該縣 縣長，也注意到離島鄉之公共事務由 「縣民」 全體來決定，並不符合住民自決之精神。
故金門縣政府亦贊成以修正選址條例的方式來加以解決。即便無法立即修法，金門縣長 李沃士亦認為相關問題應最大程度尊重烏坵鄉民意見，等到具備一定共識後才辦理公投。
總之，李縣長認為由金門人決定烏坵之命運，是不公平的 （臺灣電力公司，2013；吳正庭 等人，2013）。
令人玩味的是，100 年的修正草案並未試圖弭平這道明顯的間隙。在修正草案回饋直 接下放的規定下，縣市、其他鄉鎮市與標的場址民眾間的誘因不對等問題，將更形嚴重。
由於烏坵附近並無緊鄰鄉鎮，故修正草案中能領取回饋金的民眾有二：烏坵鄉民和烏坵以 外的所有金門縣民。在兩方 （烏坵鄉與整個金門縣） 風險與誘因高度不對等的狀況下，公 投可能加深鄉鎮與縣市間的對立。即便是採取反對式公投，由於動員的成本與誘因不同，
標的場址與其他地區的民意歧異，仍舊無法消除。
伍、結論
自 95 年選址條例公布之後，它的適用隨即出現眾多問題，這些問題都急待修法解 決。不可諱言的是，100 年的修正草案從減少行政流程、增加地方誘因、移除高門檻公投 障礙等角度來看，確實有助於加速選址流程。但另一方面，本次修法僅重視障礙的排除，
卻忽視了其他重要價值 （如：民主、公平等）。就後者而言，若無良善配套措施，則這些 價值也會因為過度強調技術層面，而隨之喪失。
就 100 年修法的理由來看，本次修法最主要的原因是為了配合政府改組與五都改制。
其中又以後者影響最大。五都成立之後，某些直轄市轄下的區，並不滿足一般都會的特性
（如：新北市烏來區、臺中市和平區等等） ，因此不在設址排除區域之列。為維持選址條件 之「客觀要素無差別適用」等形式平等的要求，本次修法做了相應的處理。雖然形式平等 的要件得以滿足，但在沒有通盤考量相關配套的情形下，本次修法依然有成本誘因的實質 不對等問題。這些實質的不平等在離島烏坵的選址上最是鮮明。
從本文前面的分析，我們可以發現幾個重點。首先，不管是現行還是草案中的回饋金 規定，我們發現一般所說的「高額」回饋，其實是針對烏坵這類離島偏鄉而來。對財源 相對充沛且人口較多的地區，回饋金的吸引力銳減。以新北市烏來區為例，倘若場址最後 確定落腳該處，則有鄰近鄉鎮的這個區的回饋上限為 20 億元。以當地 6000 人左右的人口 來看，每人最多可分得 33 萬元。民眾恐怕不見得會為了三十餘萬永久 「出賣環境權」
（葉俊榮，1992）。更不用說，對人口多達三百九十餘萬的新北市而言，給它的 10 億元回 饋更可說是九牛一毛。
在公投議題上亦是如此，由於成本與風險的不平均分配，現行的公投規定無從解決標 的鄉鎮與全縣間的矛盾。我們已經看見，不論烏坵居民對設場問題是贊成還是反對，它的 聲音都對公投結果沒有決定性的影響。換言之，公投原本設計來傳遞與表達民意的功能，
反而成了制度性稀釋烏坵民意的幫兇。烏坵的爭議凸顯了公投在離島選址時的極限。在沒 有鄰近鄉鎮的離島地區，事不關己的其他鄉鎮，反而會主導了整個公投議題的走向。受到 最大影響的標的居民，卻反而成了公投中的陪襯。這也是當前選址條例最需改善的部分。
烏坵案例凸顯了當前選址條例的問題，但也提供了改變的契機。我們認為政府宜儘速 修法並將 「離島」 居民的特殊需求列入考慮。具體來說，不管是烏坵、蘭嶼、還是澎湖望 安，基於住民自決的基本原則，其自我決定的權利都應當獲得最大的尊重。對此，最簡單 的方作法當然是讓原本以縣為單位的公投，在離島鄉鎮時改為以鄉鎮為單位來進行；另一 種作法，則是考慮引進「同心圓的參與精神」
3。也就是仿造當前回饋金機制的精神，對標 的鄉鎮與周邊鄉鎮 （或縣市） 的居民賦予不同的選票權重。如此一方面可讓參與的範圍加 大，他方面也兼顧了在地居民的意見。當然，後一種作法在標的鄉鎮距離所屬縣市不遠的 蘭嶼與望安等地較為可行，在人口極少且又距離金門縣相當遙遠的烏坵，恐怕依然滯礙難 行。是故，不同方式間的選擇權賦予也不失為另一種方法。不過，不管未來採取何種方 式，公投與回饋間的涵蓋間隙問題，宜一併納入思考。
至於回饋金的部分，實質且直接的回饋，也就是本文所稱之 「回饋的補償金化」，是 多數在地居民的願望。故某種程度的直接發放勢在必行，也無可避免。不過，除了直接回 饋給個人之外，未來也可參酌歐美先進國家之經驗，打破過去以行政區劃 （鄉鎮市、縣市 等） 為中心的概念，改以 「社區」 （community） 為回饋主體，並建立起多元回饋管道 （如在
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作者要特別感謝張其祿教授讓我們注意到這個概念。
地承包、社區基金、在地所有等） 和相應之監管機制（UK Department of Trade and Industry, 2007） 。以社區為主體的機制，對離島民眾而言有凝聚社區意識與強化日常參與的功能。
當然，回饋金的匯聚使用，也有助於實質改善當前離島交通、醫療上的需求。另外，目前 各項制度的設計都是以戶籍的所在地，來作為投票甚至是回饋的依據。這會使得某些實際 居住在場址周邊卻沒有設籍當地的民眾，受到制度性的排除
4。對此，建議參考民法住所 與居所的相關規定，在修法時一併斟酌。
最後，不論我國未來是否要朝上述的建議方向前進，唯一可以確定的是，在日本 311 地震與核災後，寄望以反對式公投來排除選址障礙的想法，不但無法徹底解決本就具有高 度爭議的核廢問題，在很大程度上也讓我們倒退回以往官僚主導的模式，這恐怕不是在已 穩定走向民主進程的臺灣民眾所樂見的。
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