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國立台東大學區域政策與發展研究所 碩士論文
指導教授：靳菱菱 先生
港埠與都市變遷-以高雄「港」「市」為 例
研究生：江恩琦 撰
中華民國九十八年六月
委員審訂書_江恩琦.jpg
謝誌
回首研究所兩年的日子，不知不覺地消逝在時空之中，從當初對台東很陌生 的情況到現在很愛上台東，甚至是捨不得離開。在台東的好山好水與藍天白雲共 同交織下，很高興自己求學的生涯中，可以在這片人間淨土中學習與成長！
這一路的求學過程要感謝的人實在太多，感謝台東大學區域所全體師長的諄 諄教誨，讓我對區域、政治與地方發展、都市計畫、公共政策等學科，有更進一 步的研究。感謝指導老師-靳菱菱教授兩年來非常辛苦的指導，在老師的教導之 下，讓我學會了去思考與探究，更加明白不管什麼事情、議題、政策，都有其邏 輯與來龍去脈，所有任何的事情也不是一定就如看到的所言，一切都要勇於提出 問題與批評。雖然每個禮拜固定的 meeting 都讓我很緊張，paper 常常被老師大 筆一揮跟寫得滿江紅，不過也是因為如此老師盯得緊，讓我論文準時地撰寫完 畢。感謝大學恩師-柯于璋教授，在我論文陷入困境與徬徨的時候，給我明確的 方向與想法，最後論文口考還特地來全家大小來台東，真的要謝謝老師。感謝高 雄市都發局、海洋局的長官接受我的訪談，讓我的論文更臻完備。感謝我的好同 學-曹大哥、生元、奇儒、芳旻、柏昇、裕軒、慧雲、明德、文生、毅名還有學 長學弟妹，你們的真誠與率直，讓我很喜歡你們，沒有你們區域所不會這麼歡樂，
大家感情不會這麼好。尤其到二年級我們和一年級一起參與很多活動-國圖資料 之旅、壘球比賽、每個月的生日聚餐、國內外的參訪、賞鯨活動、區域所的電動 大戰、送舊、畢業典禮以及大家最愛的互虧，現在全部都變成這兩年最美好的回 憶！感謝所辦助理-慧雲，總是幫忙所上很多瑣碎的事情，也給我工讀的機會。
感謝明德-三不五時在半夜被我吵醒，因為要你幫我帶班，還要接受我的一些麻 煩，你是我遇過最客氣的人。感謝奇儒-你的大方、隨和與扮演我學習上的知識 家，真的幫我很多忙，好幾火燒屁股了都是你的及時救火，如果沒有你的大力相 挺，我的論文應該不能如期完成，也謝謝你平日的鼓勵與刺激，讓我知道我必須 更加努力。感謝好友-佩璇、芳慈、靜慧、宏林、倍綺、鍇榮，撰寫論文的苦悶，
還好有你們 MSN 的相挺，陪我渡過好幾個漫漫長夜。最後，感謝我的家人在背 後默默的支持與鼓勵我，讓我可以很放心的讀書，我會更努力報答家人的栽培。
讀研究所，本來是不在我人生的規劃中，莫名的踏上這條路，就要勇敢地接 受挑戰並且走完。謝謝曾經幫助過我的人，一路上我受到很多人的鼓勵，讓我更 有勇氣更容易地走完，我也從來不後悔踏進這條路，自己選擇的事物，就必須自 己承擔也不容抱怨。也謝謝那些曾經看不起我的人，使我更想往上爬，讓我可以 看見自己的不足並且能超越自我，人生還有更多未知的挑戰與困難在等著我，我 想這也是人生有趣的地方。我記取老師畢業送我的「把握當下的每一刻，享受當 下的每一刻，做事情不需要考慮太多，對自己有信心，做就對了」，相信秉持這 樣的態度，去過我未來的每一天，在不久的將來，我也可以很成功的！
恩琦 2009.06
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港埠與都市變遷-以高雄「港」「市」為例
作者：江恩琦
國立台東大學 區域政策與發展研究所
摘要
台灣的海運跟空運一直是與世界各國接軌的重要管道，所以港口扮演了很重要的 角色。港口是國家的基礎行業，港口不僅僅是運輸樞紐，也是一國之經濟和社會發展 的重要基礎建設。隨著港埠的發展以及本身所發揮的功能性，連帶著影響該地方的產 業以及都市發展，諸如該地的國家政策、港埠政策、國家開發計劃與經濟發展計劃等。
本文以港埠與都市變遷-以高雄「港」「市」為例為題，研究試圖從高雄港過去到 現在的歷年發展，對高雄整體都市變遷的影響，並從近年來所提倡之「港市合一」政 策角度切入。文中探討高雄「港市合一」政策從早先直到現今發過程、支持或反對「港 市合一」的癥結點、「港市合一」對於高雄市的重要性等實際運作方式，最後將探討 與反省「港市合一」至今未能徹底落實的相關原因。期能歸納出具體的方案，以作為 今後推行「港市合一」的方針，讓高雄港與高雄市共存共榮。本文為了探究港口與都 市變遷之關聯及獲得可靠的具體研究成果，在研究方法的應用上主要採用文獻分析 法、深度訪談，其中以文獻分析法為主。藉由這兩種方式，了解港埠與都市變遷之間 的關係，並以高雄「港」「市」為例，進行分析與整合歸納，提供對問題的了解及作 為評析的依據。
簡言之，回首過去高雄的發展過程，均以港口港灣為出發點，高雄「港」「市」
之間互相依存的演進關係，實密不可分。本文認為「港市合一」政策是未來高雄港、
高雄市之間值得嘗試的方式之一，應加以落實以期早日實現。
關鍵詞：港市合一、港埠政策、都市變遷、高雄港、高雄市
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Harbor and the Development of City: A case study of Kaohsiung City
Author Chiang En Chi Abstract
The transportation plays an important role which makes Taiwan connecting with the world.Harbor is the essential factor for city development to Kaohsiung. There are lots of industries and conductions in Kaohsiung which are related with the planning of harbor.
The topic of this research will discuss the relation between harbor and Kaohsiung City. The author attempt to analysis the influence of the transition in Kaohsiung city by exploring the development from past to now of Harbor. The research will discuss the operating approaches, such as the policy about the unification of city and port, the crucial reason which is in favor or against the policy, and the conflicts between central government and city government.
Finally, the author analysis the reasons why the unification of city and port policy can not be completely practicable. The paper will conclude the dilemma about position of Kaohsiung Habor and make some suggestions by foreignal experiences of habor governance.
Key words: The unification of city and port policy, Harbor policy, Transition of cities, Kaohsiung Harbor, Kaohsiung City
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目次
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究動機 ... 1
第二節 研究目的 ... 5
第三節 研究方法 ... 5
第四節 章節安排 ... 7
第五節 研究架構 ... 8
第六節 資料蒐集方式 ... 9
第七節 研究限制 ... 10
第二章 文獻回顧 ... 11
第一節 港埠基本概念 ... 11
第二節 港埠之地位與構成要素 ... 13
第三節 港埠競爭力之探討 ... 19
第四節 港市合一的相關論述 ... 24
第五節 港埠開發與港都再造 ... 25
第三章 高雄港的歷史與現況 ... 27
第一節 高雄港開港歷史 ... 27
第二節 國民政府時期之港埠建設 ... 32
第三節 高雄港之發展計劃 ... 43
第四節 高雄港市整合發展之重要性與依據 ... 46
第四章 高雄港市合一政策之內容與存在之爭議 ... 51
第一節 港市合一之運作模式 ... 51
第二節 國外港市合一之案例 ... 55
第三節 高雄港市合一政策的發展歷程 ... 65
第四節 現行港市合一政策的難題 ... 72
第五節 港市合一之政策論證 ... 76
第五章 結論 ... 79
附錄 ... 83
附錄一 高雄港之現況 ... 83
附錄二 高雄港市建設合一委員會設置要點 ... 87
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附錄三 訪談紀錄逐字稿 ... 89 參考文獻 ... 103
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表目錄
表 1- 1 高雄港口貨櫃裝卸量成長表 ... 4
表 1- 2 全球主要貨櫃港部分港口運量統計 ... 4
表 2- 1 港埠相關元素與產業活動 ... 17
表 2- 2 外部環境之評估準則指標表 ... 22
表 2- 3 港口歷年貨櫃裝卸量統計表 ... 23
表 3- 1 日治時期高雄港築港計劃表 ... 31
表 3- 2 高雄港貨櫃碼頭設施狀況 ... 36
表 3- 3 高雄港口貨櫃裝卸量成長表 ... 40
表 3- 4 高雄港進出港船舶艘次 ... 40
表 3- 5 高雄港貨物吞吐量 ... 41
表 4- 1 主張或是反對港市合一者論證依據理由表 ... 77
圖目錄 圖 1- 1 研究架構圖 ... 9
圖 3- 1 港、市各別規劃與國家港埠整體規劃關係圖... 49
圖 4- 1 我國航港體制圖... 54
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第一章 緒論
第一節 研究動機
台灣的海運跟空運一直是與世界各國接軌的重要管道，所以港口扮演了很重 要的角色。港口是國家的基礎行業，港口不僅僅是運輸樞紐，也是一國之經濟和 社會發展的重要基礎建設。因此，許多國家即利用港口發展國家經濟、增加就業 機會，港口創造的經濟附加價值成為衡量港口重要性的指標。台灣屬於海島型態 國家，陸地資源相對地有限，進出口貿易成為經濟發展的主要來源，對外運輸仰 賴海運為主，並達九成以上的總量，而港埠肩負著國家經貿發展的大樑。因此，
長期以來，港埠的發展幾乎與國家經濟發展同步，而且港埠的良窳對我國經濟發 展實具有相當的影響1。隨著港埠的發展以及本身所發揮的功能性，連帶著影響 該地方的產業以及都市發展，諸如該地的國家政策、港埠政策、國家開發計劃與 經濟發展計劃等，皆會影響港埠周圍腹地的產業分佈與發展。
港埠是海陸運輸的交會點，同時也兼具了振興地方產業、繁榮該地區發展的 功能，對都市發展的貢獻極大，但隨著時代的變遷，港口與都市之間也起了變化。
以都市發展而言，一般係因為地區內之港埠設施呈現硬體設備上的老舊或是功能 上不能因應新的需求及都市開發更新政策等，進一步可分內在與外在因素來探 討。所謂的內在因素，係指因相關之港埠設施與空間、活動、環境、地區相關人 士有關而促成再開發，抑或是因年代時間的進展而導致的港埠老化、定位改變 等。而外在因素則與港埠空間、相鄰近海域、陸域的海岸地區及都市臨海地區有 關。若合併內、外在的因素，現階段的港埠空間再開發與都市發展之間的起因為：
港埠本身為因應功能之更新，振興老化的港埠而力求改變的需要、都市為了本身 之更新而向港埠尋求開發之地、市民對親水性空間之需求等。所以，現階段的港
1 1952 年港埠裝卸量合計 330 萬噸，至 1997 年港埠裝卸量合計 48340 萬噸，這 45 年間成長了 146.5 倍，同一期間進出口對外貿易量成長 89.33 倍，實質國民生產毛額 GNP 成長 38.25 倍，顯 見港埠運量支援國家經濟發展，而國家經濟發展則以港埠發展為依託。
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埠空間再開發其目的應該由港埠振興、地區振興的觀點加以定位，並且將港埠整 體運輸系統以及都市或臨港地區空間相關之各種因素加以整合，以創造出一個完 整又合理的港埠空間利用。
港埠與都市發展的整合最具體的表現莫過於港埠地區的再開發與臨港地區 的都市更新，這也是 1980 年代後許多港市致力的重點工作，其中美國東岸的巴 爾的摩港市和美國紐約港與南街港埠的改變最成功也是具代表性的例子2。巴爾 的摩內港地區與環內港之市區是港埠再開發與都市更新計劃推動的主要舞台，其 地理環境與基隆內港地區相似，都市發展的精華地段與港區緊緊相鄰。但在 1950 年代後，是港市發展的衰退期，因內港機能衰退也充斥著老舊碼頭，城市呈現了 破舊、骯髒混亂的景象，妨礙了週邊都市的發展，以致於人口、產業都移到郊外。
後來，地方之政商界領導人士感到內港地區曾因港繁榮，如今卻是頹廢衰敗的景 象，此情況對於地方都市發展有著嚴重性的影響。在 1964 年，馬里蘭州巴爾的 摩市由推動「內港」(Inner Harbor)重建計劃，成功地帶動週邊的產業以及都市更 新，成為美國東海岸著名海港與觀光旅遊景點。港區內水岸景觀的轉變，吸引民 間業者前來投資興建大型體育館場、國立水族館，美國海軍第一艘高桅帆船戰艦 星座號以及曾經在二次大戰擊沈兩艘日本軍艦的潛艦，都保存陳列於巴爾的摩內 港，相關的博物館、工商業、餐飲業、遊樂業等的成立與設置，除了改變的城市 的風貌，也刺激了巴爾的摩市的觀光業，並保守估計每年進入這個巴爾的摩灣區 的旅次多達三千兩百萬人次，全球許多港市也開始相繼仿效。另一個例子為美國 紐約港與南街港埠，南街港埠（簡稱「南街」）位於紐約曼哈頓半島最南端東河 側，整個區域在布魯克林大橋（BrokLyn Bridge）以西，世貿大樓（World Trade Center）以南的十幾個街廓。南街原以碼頭、倉庫為主，1860 年以前「紐約」指 的就是南街。那時南街到處是商店、酒店、市場、旅館、倉庫以及林立的帆船，
帆船帶來了歐洲、中國、印度等地的貨物、絲綢、茶葉等，再由此轉口至北美其
2 黃偉源，2000，《台灣地區港埠發展政策之研究》，國立海洋大學河海工程學系碩士論文。
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他地方分銷，南街可以說是盛況空前。其實紐約的興起原因之一與南街的水運有 很大的關係，早在美國獨立後，紐約成了臨時首都，由於紐約港終年不凍，港闊 水深的優勢，自然成為美洲主要貨物吞吐港口。爾後，輪船取代了帆船，由於輪 船吃水較深，就改泊在曼哈頓西邊哈德遜河的深水碼頭，這時布魯克林大橋通 車，替代了南街通往布魯克林郡的渡輪，南街的水運功能被取代，且高架快速車 道的分隔，導致南街對外聯繫出現瓶頸。直到 1967 年，當時南街才在熱心公益 人士的鼓吹下，由紐約政府支助，成立非營利性的南街博物館，並成功的舉辦多 次活動，由於成功效益立現，於是將南街放在「歷史古蹟」大傘的保護下，積極 推動更新計劃，由紐約州政府、公益人士及專家共同參與，1980 年通過了都市 計劃審查，正式進行開發作業。自 1983 年 7 月重建第一階段完工開幕後，每年 吸引數以百萬計的遊客前來參觀，進而帶動紐約港周邊的產業活動，成為都市更 新成功的新典範。
高雄市因與高雄港埠相鄰，提供了許多港埠用地與產業進駐的場域，高雄港 也朝著港埠與臨港都市合作的模式邁進，進而成為一個國家經濟、貿易及產業的 重要地。高雄港為台灣最大之國際港埠，位於台灣西南海岸。西臨太平洋，南臨 巴士海峽，臨海有狹長沙洲，腹地廣闊，氣候溫和，地理位置優越。除了是台灣 南部主要之貨物進出口港埠外，亦是台灣主要之貨櫃轉運樞紐港，深具國際競爭 優勢的港口。近年來，高雄港推行自由貿易港區政策，規劃「洲際貨運中心」，
期能將高雄港真正建成亞太營運中心，並推動鼓吹「港市合一」政策，使港區與 市區共榮發展。綜上所述，港口的興衰與都市發展是相輔相成的，港口對一個城 市的都市發展或是空間區位的影響上具有相當重大的意義。而相對地，一個城市 的都市計劃與整體開發計劃等也會連帶影響港口的競爭力，進而關係到港口在全 球中的地位。故本研究的主題聚焦於一個城市的港口條件與定位，再加上城市的 都市發展更新計劃，如何影響其港口的變遷，並從「港市合一」政策的角度切入。
以高雄「港市合一」政策來看，目前港市尚未合一，其政策在制定的過程中所產
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生的爭議、中央政府與地方政府的角力關係、相關法律的位階問題等，在在影響 了港口與都市發展之間的關係，甚至是否對港口的競爭力、經濟、產業有所影響？
近年來在全球貨櫃中的排名持續下降（表 1-1、表 1-2），甚至掉出了十大港口的 排名是否與此也有所關聯？「港市合一」政策是否為高雄「港」「市」的萬靈丹，
是本研究動機所在。
表 1- 1 高雄港口貨櫃裝卸量成長表（單位：TEU3（千個）） 年 別 總 量
年 別 總 量
裝卸量(TEU) 成長率% 裝卸量(TEU) 成長率%
1997 5,693 12.45 2003 8,843 4.12 1998 6,271 10.15 2004 9,714 9.85 1999 6,985 11.39 2005 9,471 -2.5 2000 7,425 6.31 2006 9,774 3.21 2001 7,540 1.54 2007 10,256 4.93 2002 8,493 12.63 2008 9676 -5.7 資料來源：高雄市政府港務局，2009。
表 1- 2 全球主要貨櫃港部分港口運量統計（單位：TEU（千個））
港口 名稱
2006 年 2007 年
港口 名稱
2005 年 排名
2006 年 排名
2007 年
排名 新加坡 24,792 27,935 新加坡 1 1 1
上海 21,720 26,150 上海 3 3 2 香港 23,539 23,881 香港 2 2 3 深圳 18,468 21,090 深圳 4 4 4 釜山 12,038 13,000 釜山 5 5 5 杜拜 8,923 11,000 杜拜 9 8 6 鹿特丹 9,690 10,800 鹿特丹 7 7 7 高雄 9,774 10,256 高雄 6 6 8 漢堡 8,861 9,900 漢堡 8 9 9 青島 7,702 9,462 青島 13 11 10 資料來源：中華日報航運電子報 2008/06/04。
3 20 呎標準貨櫃（英語：Twenty-foot Equivalent Unit，首字母縮略字：TEU），常用來形容貨櫃船 及貨櫃碼頭的能力。資料來源：http://zh.wikipedia.org/wiki/TEU。
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第二節 研究目的
有關高雄港與高雄市兩者關係用於都市發展影響的範圍非常之廣，為能兼顧 實務與理論上的要求，本研究試圖從「港市合一」的角度切入，探討支持或反對
「港市合一」的癥結點、「港市合一」對於高雄市的重要性等實際運作方式，期 能歸納出具體的方案，以作為今後推行「港市合一」的方針，讓高雄港與高雄市 共存共榮。故完成後能達下列目的：
一、 探討「港市合一」對於高雄市的都市發展之重要性。
二、 探討「港市合一」至今未能徹底落實的主要原因。
三、 探討推行「港市合一」所面臨的困難。
第三節 研究方法
本文為了探究港口定位與都市發展之關聯及獲得可靠的具體研究成果，在研 究方法的應用上主要採用文獻分析法、深度訪談，其中以文獻分析法為主。藉由 這兩種方式，了解港埠的定位與都市發展之間的關係，並以高雄港為例，進行分 析與整合歸納，提供對問題的了解及作為評析的依據。
一、文獻分析法
所謂的文獻，指的是包含我們希望加以研究的現象的任何訊息形式，它是分 析和蒐集現存的、以文字形式為主的文獻資料。文獻分析法是一種傳統的探索性 研究法，蒐集有關他人所做的研究，分析其研究結果與建議，指出需要檢證的假 設，並說明假設是否具備探究價值，以應用於進一步研究之基礎。優點在於所花 的時間、金錢成本較少，而且可以利用資料的蒐集做時間序列的歸納4。
對本研究而言，過去的港口定位與都市發展的相關研究大多偏向港埠競爭 力、港口發展、港口設立自由貿易港區、港口設立轉運中心與物流中心等整體性 的居多，鮮少與都市發展結合之文獻。本研究採用「文獻資料」進行研究，資料
4 轉引自農用新，2003，＜港埠競爭力之研究-以高雄港和上海港為例＞，國立東華大學公共行 政研究所碩士論文。
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種類包括：
（一）國內外學者與本研究相關之論著、研究報告。
（二）報章雜誌期刊。
（三）官方出版品（如統計資料、年度報告書）。
（四）政府機關、研究機構等網站資訊。
故本研究在資料的蒐集與過濾上，以港口更新、港埠再開發政策、港埠政策 為主軸，從中探索其港市關係，再評析與都市發展相關之程度。
二、深度訪談法
深度訪談法，是一種古老最普遍的蒐集資料的方法，讓研究者可以透過口語 雙向溝通過程，加上聆聽與觀察，共同建構出社會現象的本質與行動的意義，也 是質性研究中重要的方式。深度訪問法可以分為直接訪問法跟間接訪問法，前者 是訪問雙方面對面的交談，後者則是透過電話或是其他方式進行的交談。訪問的 過程實際上是訪問者與被訪問者雙方面對面的社會互動過程，主要目的取得一般 二手資料上無法顯現之資訊。
本研究訪談對象：高雄市政府海洋局、高雄市政府都發局、高雄市都市計劃 委員會等（表 1-3）。透過訪談，主要是因為企圖從官方政府方面得知目前港務的 政策推動與執行成效，港務更新與該都市計劃的關聯性。並且深入地了解一個港 口的興衰對周遭產業的影響，以及港口周邊產業對城市定位的影響，以釐清本研 究之核心價值與脈絡。
表 1- 3 訪談對象一覽表
訪談對象一覽表
高雄市政府都發局（編號：A001）（編 號：A002）
高雄市都市計劃委員會（編號：A003）
高雄市政府海洋局（編號：A004）
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第四節 章節安排
為達到上述研究企圖，本研究流程如下：
第一章 緒論
第一節 研究動機 第二節 研究目的 第三節 研究方法 第四節 研究流程 第五節 研究架構 第六節 資料蒐集方式
第七節 研究限制 第二章 文獻回顧
第一節 港埠基本概念
第二節 港埠之地位與構成要素 第三節 港埠競爭力之探討
第四節 港市合一的相關論述 第五節 港埠開發與港都再造 第三章 高雄港的歷史與現況 第一節 高雄港開港歷史
第二節 國民政府時期之港埠建設 第三節 高雄港之發展計劃
第四節 高雄港市整合發展之重要性與依據 第四章 港市合一之內容與存在之爭議
第一節 港市合一之運作模式 第二節 國外港市合一之案例
第三節 高雄港市合一政策的發展歷程
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第四節 現行港市合一政策的難題 第五節 港市合一之政策論證 第五章 結論
第五節 研究架構
本研究運用 Dunn 的「六段式論證結構」（Dunn,1993:263-264）為基礎，針對 高雄港與高雄市之間究竟是否採行「港市合一」政策，進行深入的研究分析，並 且衍生出本研究架構。
Dunn 的「六段式論證結構」，可以說是政策分析中相當著名的論證模式，其 結構如下：
一、政策資訊（data）：指政策分析所需的資訊，包括政策問題、政策目標、政策 方案、政策行動等。
二、政策主張（claim）：政策論辯的基本主張與立場，也是我們進行政策論辯的 目的。
三、立論理由（warrant）：一項政策論證所依據的假定或理由，以確保政策論證 者能夠依據政策相關資訊建立各種不同的政策主張。
四、立論依據（backing）：用來證明前述「立論理由」成立的理由，這種理由必 須具有相當的證據力。可以是量化或是質化的方式。
五、反證理由（rebuttle）：主要是分析何以「立論理由」無法被接受的原因、節 論或是假定，所以是「立論理由」的反面說法。
六、可信度（qualifier）：對於「政策主張」確信的程度。
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圖 1-1 研究架構圖
資料來源：作者自繪，參考自：丘昌泰，2001，《政策分析》，台北：空大。
第六節 資料蒐集方式
本研究的資料蒐集方式，可以分作下列三點論述之。
一、透過靜態的文獻分析法，蒐集近十年來與研究主題具關連性的國內外之論文 著作、書籍、期刊、政府出版品、統計資料等，再加上蒐集地方政府如何配合國 家發展所進行的港埠興革、港口與地方產業及都市發展的關係等相關主題之文 獻，整理歸納其中的相同性與相異性，並就港埠基本概念、港埠的地位、港埠構
贊成：
主張市港合一
高雄港與高雄市 推行港市合一
反對：
主張市港不合一
政策資訊（D） 可信度（Q） 政策主張（C）
因為（Since） 除非（Unless）
立論理由（W） 反證理由（R）
立論依據（B） 立論依據（B）
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成的要素、港埠發展與都市發展之間的關係等主題進行回顧。
二、透過質性訪談，訪談對象有：高雄市海洋局、高雄市都發局、學界等，利用 訪談的互動過程中更清楚了解欲得知的問題。
第七節 研究限制
本研究的主題「港埠」一詞，其中包羅萬象，無論是在哪個面向，任何的一 篇研究或是著作皆不能涵蓋或是解釋「港埠」的一切事物、發展或是現象。因此 本研究的主要限制如下。
一、蒐集資料的限制。蒐集資料是研究中很重要的一個環節，國內對於港埠定位 與都市發展的相關文獻有限，故在閱讀相關文獻時，其真實性與完整性還有待商 榷。本研究為了解決在資料上的限制，除了多方面文獻的交互檢證，還加上深度 訪談法以增加資料的可信度。
二、高雄港所處的地理位置內，還有其他重要的競爭港口，但研究標的只選擇高 雄港，而未選擇其他重要的大港列入研究中，其研究結果不能類推至其他類似個 案。但礙於這兩個港口因屬於不同的政治體制，不管是在港務政策、體制、相關 法令上，或是國家整體都市計劃發展會有無法實際比較的情形產生。雖然這兩個 港口有相當的差異性，但在面對兩岸直航的議題，皆各自定位在國際港以及扮演 著重要的角色，是故不論是整體性的探討或是個案比較，都有其相關性值得探究。
三、訪談對象的限制。本研究透過質性訪談，原本預計訪談對象有：高雄市海洋 局、高雄市都發局、交通部港務局、學界、產業代表及地方團體等。但經過相關 管道連繫之結果，有許多政府單位因礙於議題敏感，且為國家港口機密之不便接 受訪談，故訪談樣本較少不能類推至其他樣本。
儘管有其研究限制，本文運用比較研究相關文獻資料與訪談，應可彌補過去 文獻討論之不足，故企圖以一個較大的架構思考港口發展之更新或轉型，探究其 與都市發展之間所產生的港口的定位與港口競爭力。
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第二章 文獻回顧
有鑑於國內對於「港埠」之研究，眾說紛紜並無統一概念，故本文先釐清港 埠之基本定義與概念，再針對港埠競爭力之探討、港口與都市發展等方面做相關 文獻回顧與探討，除了能對港口定位與都市發展之間有更深入的著墨之外，還能 對過去的研究作有系統的整理，同時亦可了解相關理論或解釋因子的變遷。
第一節 港埠基本概念
一、港埠之定義
港埠一詞其意為「位於海岸之門戶」，有安全屏障及水陸轉運之涵義。港埠 須具備旅客上下及貨物裝卸、儲存之設備、船舶繫泊之設備、船舶安全導航之設 備、船岸通訊之設備、船舶修理設備、油煤水電之供應設備，以及通達腹地之鐵 公路等運輸工具，並且配備足夠之作業能力與有效之管理組織等，以提供旅客及 貨物轉運之需求1。所以對國家來說，港埠為國家之門戶，是對外貿易的橋樑，
對地方來說，港口可以帶動地方關連產業與區域發展。
二、港埠功能
一般而言，港埠的功能需同時考量商業營利與公共服務兩方面的功能，在國 外也因為世界各國國情以致於有不同的定義，如：在英國，過去把港埠視為主要 商業基地，藉此強化其商業功能。而在歐洲大部分的國家，自古迄今把港埠視為 交通基礎設施，定義為工業發展中心。簡而言之，港埠為水陸交通之樞紐，貨物 之集散地，也是國防要衝。港埠的功能可分為下列四項：
（一）商務功能：居於航運業者與腹地運輸業間，經由運輸過程以達貨物、
旅客之安全迅速運送交接，促進商務上之功能。
（二）工業功能：基於腹地工業發展之需求，由船舶輸入所需原料，加工
1 王丘明，1998，《港埠管理》，華泰：台北。
12
製造而為成品，再行輸出以促進工業發展之功能。
（三）轉運功能：如有些港口位置處於貨物批發或全球航運樞紐地位，成為 全球主要航線必經之集散地，且貨運以轉口為大宗，將貨物轉運至內陸各地或轉 運至其他港埠，以達貨物暢通之功能。
（四）國防軍事功能：基於國防需要適時而安全之輸入國防物資以充實國防 實力，並於戰時確保港埠作業有效運轉，以發揮國防上之功能，如肩負軍品的駁 運、補給以及其他軍事用途等。
（五）休閒功能：在全球很多重要國際港埠中，同時也是工商之重鎮。因此，
港口便成為國際大都會重要的休閒地點，諸如遊艇碼頭、親水公園、休閒海灘等 著名的觀光景點，如新加坡港、紐約港、紐西蘭奧克蘭港、西班牙巴塞隆納港等。
三、港埠種類
港埠依使用目的、所處地理位置、國家政策的限制來區分2。
（一）依使用目的來區分，有商港3（高雄港、台中港、基隆港）、工業港4（麥 寮港）、專用港（專門提供能源油、天然氣之深澳港）、漁港（八斗子漁港）、軍 港（左營港）及避難港5。
（二）依所處地理位置來區分，有沿海港（台中港、基隆港）、河口港（上 海港、天津港、鹿特丹港）、河港（南京港、英國曼徹斯特港）6 、湖港及海峽港（新7 加坡港）。
（三）依國家政策的限制來區分，有國際商港（高雄港、台中港、基隆港）、
國內商港及自由港（大連港、香港、新加坡港）。自由港的設立，主要目的是在 大量吸收外來投資，以及引進新的工業技術，進而促進貿易和經濟的發展。按其 關稅豁免區域之大小，又可以分成三個類型：自由港市（香港、新加坡）、自由
2 崔延紘，2002，《海洋運輸學港》，台北：鼎文書局。
3 供一般商船靠泊，提供貨物裝卸及旅客上下服務之港埠，有良好的裝卸倉儲設備與功能。
4 專門為工業提供服務的港埠，大多輸入工業原料，輸出成品。
5 提供船隻遭遇海上險難，可以避泊之港口。
6 位於江河或運河沿岸之港埠，是內陸交通的樞紐。
7 地點鄰近海峽扼大洋聯絡之要衝，對於貨物及船舶的集散，有一定的重要性。
13
港區8（哥本哈根港）及自由區9（波蘭之但澤港）。
（四）依港口工程區分，有天然港（大連港、日本佐世保港）、人工港（花 蓮港、美國洛杉磯港）。
（五）依行業經營觀點區分，有定期船港（基隆、香港、神戶港）、不定期 船港。
（六）依航行安全條件區分，有安全港10、不安全港11。
（七）依港務經營管理方式而區分，有公營港（基隆、高雄、日本神戶港、
日本大阪港）、公有民營港（倫敦港、西雅圖港、紐約港）、半公營港（波士頓港、
巴爾的摩港）、民營港。
第二節 港埠之地位與構成要素
台灣地區是一典型的海島型地區，所以港埠的發展與否，對於一個海島型國 家之國家發展是相當重要的。港口是一國家之門戶，港口必須具有良好的自然要 素，再加上些許的人工改良便能成為良港。其港埠地位的重要性與影響層面，就 許多方面而言，實為密不可分。港埠之地位形成，可以區分為下列四種觀點12：
一、就國土發展觀點
港口為國家與國防的門戶，外敵之侵犯常經由港口的突襲或是封鎖，所以港 口的防禦能力與設備、軍事上的物資運輸，都有賴於港埠為基地。若港埠無法充 分發揮功能，以確保軍事上的安全，換句話說，該國家可以說是無國家可言。港
8 我國之「加工出口區」的設置，也是自由港區的一種。其目標為促進投資、發展外銷、增加產 品，提供國內企業理想的投資環境，對我國經濟發展的貢獻甚大。
9 將港埠之一部份劃為關稅豁免區，在該區內可豁免貨物之關稅，但禁止民眾之居住，也不得享 用免稅貨品，其範圍較自由港市為小。
10 港內水面及水深足以使某種船舶經常保持漂浮狀態，即使在退潮時期或貨物滿載後，仍不至 擱淺，可以安全泊靠者。
11 缺乏安全停泊地點，航道狹窄不便航行，潮差過大易發生海難，均視為不安全港。又如政治 或戰爭情況，不穩定國家之港口，不利於船舶停泊者，也是不安全港。崔延紘，2002，《海洋運 輸學》，頁 121，台北：鼎文書局。
12 郭石盾，2006《港埠經營管理與實務》，台北：復文。
14
埠是港口運輸系統中重要的一環，港口運輸系統是連接起國土空間的關鍵，因 此，港埠如同港口系統運輸一樣，影響著國家區域發展，並且為國家帶來可觀的 利益。
根據文獻顯示，台灣地區當前的港埠計劃，皆未能配合國土計劃而與都市計 劃、產業分佈與發展、聯外運輸系統、海岸資源維護、環境保育、海上遊憩等相 結合，形成綜合性的開發，以達區域均衡。歸咎其原因如下13：
（一）長期以來缺乏國土綜合開發計劃之觀念，而且「港埠建設為國土開發 的一環，亦是交通運輸的一環」的概念也不一致。
（二）台灣地區雖然在 1979 年公佈了第一次綜合開發計劃，但至今仍缺少 相關法令，如「綜合開發計劃法」、「國土利用計劃法」等，以致於台灣地區當前 的港埠計劃滯礙難行。
（三）日據時代的台灣設有「國土局」，主要管理國土相關事宜。但至今中 央部門未有國土計劃之專職部門與機構。形成了「都市及區域計劃」由內政部組 成之委員會主管。「綜合開發計劃」由內政部擬定，呈報經建會轉行政院核定之 現狀。此也是「港灣計劃」必須與國土綜合開發計劃相結合之論述。
台灣在過去雖然曾經實施六年經濟建設計劃及各種大規模的公共建設計 劃，但基於考量則提出了「港埠開發五年計劃與國家建設五年計劃相結合」之理 念14：
（一）1970 年左右開始，十大建設、十二項建設、十四項建設及國家建設 六年計劃等開始陸續出現，但彼此間都缺少了「國土利用計劃」為主體，同時在 經費、內容、時程上具有差異而無法延續。交通運輸建設、水資源開發與水利建 設、社會福利、下水道工程等公共建設亦少有全盤性的長期計劃。
（二）國家建設及全國港埠開發均為五年一期之間階段性建設計劃。國家建
13 黃文吉、葉吉芳、黃文鼓，1995，《從亞太營運中心邁向第二次綜合開發計畫之基礎研究》，中 華民國都市計畫學會 1995 年會及論文發表會論文集。
14 同註 13
15
設五年計劃之下又包括交通運輸建設五年計劃等；港埠開發五年計劃則為綜合各 港「港灣計劃」的一部分。
由於我國台灣地區海岸資源有限，為了避免無謂的港埠開發，未來台灣港埠 的開發都應該配合國土開發計劃。惟有國土開發計劃能配合經濟發展之需、兼顧 區域均衡發展、設置專職機構統籌規劃與管理土地利用、符合利多弊少的經濟原 則，才得以與港埠計劃相結合，進而促進港埠發展。
二、就港埠與經濟貿易觀點
港埠與關連產業
港埠是水陸交通的樞紐、貨物之集散地及裝卸，提供航運業者與腹地運輸業 者運送客貨之便利管道，並可促進一國之商業繁榮、工業之發展、貨物之交流，
增加更多的工作機會與商機，也因此隨著港埠本身功能性的發揮連帶促進了相關 周邊產業的衍生，對一個國家的經濟及貿易有絕對之貢獻。港埠若具備適於貿易 的環境，便能成為商港，一般來說，廣大的腹地除了提供港口裝卸的功能之外，
也能增加腹地內的經濟活動，促進商港的繁榮。
港埠發展與經濟產業發展之間的關係，可以從「港埠關連產業」對於經濟產 業及就業有無貢獻及影響來看。換句話說，港埠因為相關產業的發展而壯大，相 關產業也因港口在附屬機能上的便捷及提供腹地而得到生存及拓展的空間。「港 埠關連產業」的定義係指：「因港埠之設立所帶來且影響地方經濟發展之活動的 總 稱 ， 也 就 是 說 ， 會 對 地 方 經 濟 體 造 成 衝擊 的 港 埠 相 關 產 業 （ port-related industry）」。Branch 認為，港埠相關產業對地方經濟衝擊的程度又可分為「主要衝 擊」（直接衝擊）與「次要衝擊」（間接衝擊、衍生衝擊）。主要衝擊包含了：在 空間上位於港埠範圍中的所有經濟活動、使用港埠作為進出口的整體經濟活動，
如直接的港埠營運、對船運機構提供的服務、船員開支、運輸服務及港埠相關服 務的政府開支。次要衝擊則界定該區域中在經濟上依賴於主要衝擊活動的所有活
16
動15，即主要衝擊產業中的上下游產業。
有關「港埠相關產業」之類別，蔡宗龍（1999）針對港埠作業要素：貨物與 旅客、船舶、港埠、作業所需的支援活動與工作人員等做區分，再以中華民國行 業標準分類來歸類，如表 2-1 所列。
由此可知，港埠功能所衍生出來的港埠相關事業與經濟發展之間是緊密不可 分的。港埠的設置所帶來的經濟效益不僅包含了港埠範圍內的事業，也囊括了周 邊相關的事業，包含了海運所需的事業、港埠長久經營所需的單位、為滿足生活 所需的事業以及相關從業人員等。如果港埠的此功能轉移他地時，勢必引發部分 港埠相關產業的去留，進而影響到當地的經濟發展，如同過去彰化鹿港因口而發 展繁榮，但也因為港口蕭條而沒落，如今變成為文化古都帶來許多觀光資源。
三、港埠與航運的關係
建港之目的在於連貫水陸交通，使貨物順利集散以發揮輸入和輸出的功能。
港埠為了達到此目的，需具一定的航道水深，利於船舶自由進出。港外位置宜有 天然的山脈圍繞，無淺灘暗礁；港口的入口環境無風浪以及流沙淤塞於港口；港 內環境水深需充足，水面必須平穩，面積宜廣大。氣候必須冬天不結冰，夏季溼 氣少，春秋不濃霧，無不規則的地形風或氣候風等，便能提供大量的船舶停靠、
裝卸貨物、完備的修船設備等，以招徠大量本國或外國的船舶來港通商，促進貿 易發展，增加國家的收益。如果港口位置處於全球航運樞紐地位，成為全球主要 航線必經之集散要衝，且貨運以轉口為大宗，則具備國際轉運功能，如高雄港、
新加坡港、香港、鹿特丹港等皆是。
15 轉引自黃偉源，2000，《台灣地區港埠發展政策之研究》，國立海洋大學河海工程學系碩士論 文。
17 表 2- 1 港埠相關元素與產業活動
元素 產業活動
貨物 國際貿易業、汽車貨運業、鐵路貨運業、管道運輸業、船舶運送業、
船舶李貨業、倉儲業、貨物及貨物集散站經營業、貨櫃租賃業 旅客 餐飲業、旅館業、金融業、保險業、商業
船舶 船舶及其零售製造修配業、船舶日常商品供應商、船舶租賃業 港埠 港埠行政業務與設施管理維護
支援 電信業、郵政業、金融業、保險業、法律及會計服務業、顧問服務業、
商品經濟業、租賃業、資訊服務業 工作
人員
批發業、零售業、餐飲業、營造業、社會及個人服務業
資料來源：蔡宗龍，1999，《基隆港對基隆市產業之經濟影響研究》，國立交通大學運輸研究所碩 士論文。
四、港埠與都市的關係
港埠是運輸的起訖點，擔負著一個國家或是都市的經濟脈動。由於港埠為交 通樞紐，可促進都市之繁榮，都市提供港埠所需的用地及產業進駐的場所，並使 該都市成為國家貿易、工業、商業的重鎮，如高雄市的繁榮與高雄港就息息相關。
高雄港驗民國 1952 年清港濬港工作完成，世界各國巨輪陸續來港裝卸貨物、民 國 1958 年開始擴港 12 年計劃，加上民國 1969 年開闢大二港口後，高雄港已經 成為世界重要的國際港。高雄港又緊抓運輸貨櫃化的發展方向，陸續建立多座貨 櫃碼頭，作為東南亞的貨物轉運中心，開始連帶影響著高雄市的繁華與富庶。
另外，港口吞吐量之多寡，亦是腹地經濟之榮枯，兩者無論在道路交通、水 土保持、環境衛生以及都市計劃方面，都是息息相關、環環相扣的。港埠發展與 都市發展建設，彼此必須密切合作才能相得益彰。
港埠雖然為都市帶來經濟發展的契機，但也同時造成都市發展的衝擊。面對 這樣的衝擊，全球已經有許多港市推動港埠更新以及臨港地區都市更新，一方面
18
推動港埠機能及競爭力的提升，另一方面減緩港埠與都市發展的不協調16。我國 也面臨一樣問題。針對台灣目前港埠與都市發展之間所面臨的環境有下列幾點：
（一）港市規劃管理體制的分立：在我國，依商港法的規定，交通部為各國 際商港之主管機關，並於各港設置管理機關、港務局，港埠計劃與都市計劃分別 隸屬港務局與縣市政府，同時受商港法與都市計劃法規範，所以在發展上存在職 權與法令衝突的發生。最顯著的例子為高雄港與高雄市，由於高雄港市間分別隸 屬不同的決策單位，兩者之間較少協調及進行發展規劃整合，造成許多與都市有 關規劃方案和發展議題無法達到預期效果，諸如土地使用的衝突及運輸網的無效 率17。
（二）都市臨舊港區的沒落：相對於港埠新發展區，早期發展區就顯得老舊 且機能衰退、港市土地使用的不相容、造成當地居民的不滿，進而造成都市臨港 地區的沒落，以高雄紅毛港為例，紅毛港位在高雄市小港區，在台灣早期有漁港 的地方都比較繁榮，所以當時紅毛港也是盛極一時，但隨著時代變遷，工商業的 發達以致漁村的凋零，都市的變更之後的紅毛港更逐漸的沒落，甚至因為要遷村 而即將走入歷史。
（三）都市發展趨於飽和：隨著時代演變跟經濟持續的發展，都市發展逐漸 受到擠壓，港埠寬廣的空間，開始受到地方行政部門的注意，如高雄南星計劃18已 經完成的部分填海計劃，使沿岸土地不再被海浪侵蝕，海岸已不再後退，還增加 了一片新生的土地。大林蒲臨海地區，除了作為都市建廢棄物處置場，新生土地 更可以作為都市與港埠發展用地19。
（四）營造優質生活空間的需求：市民生活水準的提升，對於周遭優質的生 活環境品質的需求也相對提高。如近年來由各地方政府積極營造新風
16 黃偉源，2000，《台灣地區港埠發展政策之研究》，國立海洋大學河海工程學系碩士論文。
17 邱文彥主編，2003，《航運貿易新趨勢》，台北：胡氏書局，頁 51。
18 南星計畫區預期朝向「自由貿易港區」或「研發中心」來規畫，如此將符合本市的利益、產業 升級及港市合一的願景。引用自自立晚報，http://www.idn.com.tw/，2008/11/14。
19 同註 16。
19
貌，港 灣水岸空間的利用，形塑城市的新魅力，也是都市計劃急需想納入的重 點。因此，高雄市在 2006 年所提出的「水岸發展願景」意圖打造「水岸花香」
的親水空間，彰顯「海洋首都」的風格，配合港埠用的與水岸空間的整體開發，
以及觀光遊憩路線的開闢，活化水岸生機，增加民眾的休閒空間20。
（五）港埠相關產業發展的式微影響都市的經濟發展：面對新興港口的發展 逐漸取代舊有港口的機能，或都市對於港埠發展的打壓，在在擠壓港埠所在地之 港埠相關產業的發展，進而更影響都市的相關發展。
因此，一個健全的港埠與都市之間的機能與發展，必須注重港埠聯外運輸機 能的強化，建立貨運專用路線，減低港埠衍生之交通流量對市區交通的衝擊。另 外，配合碼頭用地的轉型與水岸地區整體開發，以及海上觀光遊憩路線的開闢，
使港灣成為市民休閒與旅客遊憩、消費重要的場所。最後，應振興與拓展港埠相 關產業，港市共同引進港埠相關產業，如觀光、娛樂、遊憩、商業、物流等，以 提升港市整體經濟效益。
第三節 港埠競爭力之探討
當討論港埠競爭力之前，得先從「國家競爭力」談起。「國家競爭力」定義 有下列兩種21，一為：「國家達到永續經濟成長及國民平均所得目標的總體能力。
強調的是穩定而持續的經濟成長率。為達此一目標，政府必須醞釀一項永續經營 的政經脈絡，而企業及私部門亦應展現優勢經營及市場策略，並負起企業社會的 責任，相輔相成，才有國家競爭力可言」。二為：「一個國家創造資源附加價值，
並增進 全體 國民財 富的 實力 。 此 實力包 括 三組要 素 ： 資產物 (asset) 與過程 (process)、內引性(attractiveness)與外張性(aggressiveness)、全球性(globality)與地區 性(proximity)。所謂資產物，乃意指國家創造國民財富，至於如何運用資源，創
20 高雄市都發局水岸發展願景網站，
21 依吳容明先生專題講座（2004）提到世界經濟論壇(WEF)及瑞士洛桑管理學院(IMD)對「國家競 爭力」的定義。
20
造財富的規範機制，即是過程。內引性是國家有利於國內外投資生產的政經環 境，而外張性則是國家應用國際經濟市場環境的因素，如對外投資與出口貿易政
策。而全球性與地區性，則代表產業的跨國發展策略的面向定位」22。 有關港埠競爭力的指標並沒有一定的標準，主要在於學者對於影響港埠競爭
力因素的選取方式不同。目前國內有關港埠競爭力的討論有以下幾方面：
一、港埠與核心能力指標
（一）港埠競爭力與核心能力指標架構分為四個，分別為港埠資源、港埠核 心知能、港埠價值知覺、港埠組織運作23。
1. 港埠資源可分為基礎建設、資本形成與投入、聲譽與資料庫。
2. 港埠核心知能分為人力資源素質、技術環境、管理能力、政策效 率。
3. 港埠價值知覺則分為品質知覺與服務知覺。
4. 港埠組織運作主要類別則為運作流程與組織調整。
（二）如梁金樹及倪安順（1998）與陳昭宏（2001）的研究。而前者（梁金 樹及倪安順）根據「港埠競爭力與核心能力指標架構」為依據，進而提出進港延 滯時間、船席、裝卸設備、倉儲、聯外運輸、自由化與國際化、客戶服務、業務 能力等 14 項指標。
（三）近幾年，鄭淑惠（2002）再歸納整理的港埠競爭力指標包括港埠費率、
地理位置、貨源腹地、服務品質、港埠設施、貨物流通量、海上運送距離、港埠 效率、港埠規模、內陸運費、腹地連繫系統、滯船時間、損害及損傷的頻率、超 大與非定型化貨物處理能力、客訴支援力及政府政策等項。這些指標均可作為評 定港口的國際競爭能力。
二、政策制定
22 同註 17。
23 轉引自邱俊唐，2007，《高雄港在亞太地區轉運競爭力之研究》，國立中央大學土木工程學系 碩士論文。
21
港埠規劃應以全球海運中心的需求為藍圖，依對象、功能有不同的區別，政 策制定者需掌握發展特性，制定政策以最適設計引商靠港，如此便能提昇其港埠 競爭力。如呂添資（2002）認為港埠競爭力應著重於建立「零關稅」政策目標，
快速便捷與無紙通關，及聯網監管，並能增加附加價值的服務與現代化行政效率。
三、內部環境與外部環境之評估準則
一個港口之競爭力與否，與其之內部環境、外部環境有絕對的關係。一般而 言，內部環境指的是，軟硬體設施、作業效率、營運方式與費率、整體規劃與開 發、組織因素、人力資源、組織策略與行動等。外部環境指的是政治環境、經濟 環境、地理區域、海陸複合運輸系統等24。
張徐錫（2001）利用內部環境與外部環境之評估，評估東亞地區主要貨櫃港之架 構，對象包括了基隆港、台中港、高雄港、香港、鹽田港、廈門港、上海港，並 且衍生了 20 項指標（2-2）。張徐錫研究結果顯示，高雄港不論在內部環境或是 外部環境之競爭力，皆優於上海港，但上海港在 2002 年貨櫃裝卸量卻開始超過 高雄港（2-3），顯示了上海洋山港開港，廣闊水深，吞吐量大增，加上因政治因 素兩岸沒有直航，無法取得中國大陸經濟蓬勃成長帶來的競爭優勢，使得釜山 港、上海港及深圳港一一超越高雄港的地位25。另外，農新用（2003）也利用此 一評估準則討論內、外部環境對港埠競爭力的影響，結果顯示，在高雄港具有競 爭力的要素分別為：港口地理位置、現代化貨櫃處理設施、船舶滯港時間的長短、
作業自動化、船席易取得；而高雄港較不具競爭力的要素分別為：提供包裝標籤 條服務之能力、訓練課程、港區提供外銷貨物包裝之服務、附屬港區服務、組織 架構。
24 張徐錫，2001，《東亞地區主要貨櫃港 SWOT 分析量化模式建構之研究》，國立台灣海洋大學 河海工程學系碩士論文。
25 邱俊唐，2007，《高雄港在亞太地區轉運競爭力之研究》，國立中央大學土木工程學系碩士論 文，頁 8。
22 表 2- 2 外部環境之評估準則指標表
資料來源：
張徐錫，2001，《東亞地區主要貨櫃港 SWOT 分析量化模式建構之研究》，國立台灣海洋大學河 海工程學系碩士論文。
內 部 環 境
影響層面 影響因素 評估指標
軟硬體設施
港埠設施
深水碼頭（-14）數 裝卸機具數 貨櫃場面數 聯外運輸優勢
自動化資訊化程度
裝卸自動化程度 航港電子資料交換資訊化程度
作業效率
船舶進出效率 船舶在港時間長短
裝卸效率 貨櫃機具毛裝卸效率
裝卸量 貨櫃裝卸量
營運方式與費率
營運自由化 營運自由化程度
港埠費率 港埠費率
整體規劃與開發
整體規劃 整體發展計劃
開發效率 投資開發效率
外 部 環 境
影響層面 評估指標
政治環境
海關作業效率 政治安定性 法規完備化
經境環境 金融自由化
經濟腹地資源
地理區域 地理區位之優劣
航線及航班密度
23 表 2- 3 港口歷年貨櫃裝卸量統計表（單位：萬 TEU）
年份 上海港 高雄港 年份 上海港 高雄港
1997 252.7 569.3 2002 861 849.3 1998 306.6 627.1 2003 1128 884.3
1999 421 698.5 2004 1456 971
2000 561.2 742.6 2005 1808 947.1 2001 634 754.1 2006 2172 977.4 資料來源：中華日報航運電子報，2008/06/04。
四、港口本身之條件
影響港埠競爭力的因素除了港埠區位條件之外，最主要考慮為港口之費率、
硬體設施、營運效率與貨物之自由度四個面向，亦即轉運成本、深水碼頭、作業 效率與是否設立自由貿易港區等四個主要議題。王克尹（2004）認為，在港口費 率方面作業成本是否有競爭力、能否彈性依市場變化主動調整費率、在硬體設施 方面是否有足夠之深水碼頭數及現代化之機具設備、在營運效率方面轉運時間與 成本是否有競爭力能否滿足航商需求、在貨物之自由度方面是否提供自由貿易港 區促進貨物流通與深層加工服務，皆會形塑一個港口的價值與功能，進而決定了 港務發展的競爭優勢。
所以總結上述研究，其特色是目前台灣有關港口的研究大多是著重：（一）
港口本身效率的提升。（二）相對於其他港口競爭的優勢。（三）單就運輸角度將 港口視為轉運點，討論港口其相關設施、運輸網路的連結。（四）港口發展物流 中心、自由貿易港區等研究。甚少提及的是港口定位與都市發展之間的相互關 係。因此，本文的研究可以補足有關港口其定位對於都市發展的影響，及都市計 發展計劃對港口的港埠定位的影響，並且是否對港口的競爭力、經濟、產業有所 影響作深入的討論。
24
第四節 港市合一的相關論述
港、市分治體制是台灣特殊歷史時空下的產物，事實上，是不利於港市整體 發展及建設的，這使得港口的競爭力下降，因此，本節探討港市合一的相關論述，
以瞭解港市合一的重要性。
港灣都市的臨海地區幾乎被港灣所包圍，如果沒有良善的合作發展，港市發 展就會產生互相牽制的情況。再加上都市土地利用趨於飽和，都市更新計畫沒有 加以配合的話，港與市的關係就可能演變成衝突。所以在一些先進的國家，其港 市合一的政策已經行之有年，例如美國、日本、荷蘭等，這些國家的發展充分展 現了港市共榮的意念，值得加以學習。港市建設合一雖然是航港體制改革中，港 務機關定位與組織之課題，但實際上，這僅僅是水道運輸系統中的要素之一：港 埠運輸系統之航路與港口當中的「管理層面」。雖然，它在整個系統中僅占一個 小小的環節，可是，在當前台灣錯綜複雜的環境條件下，「港埠管理層面」之改 革與成長，對於台灣之國際港都開發與建設，乃至於港埠運輸系統、航運事業、
海洋事業之開發、港灣物流等之發展均深具意義26。所要追求的共同目標是：
一、結合生產製造與銷售為一體，建立快速、便捷、經濟又安全的產銷合一運 輸系統〈物流體系〉。
二、藉以帶動都市與產業之發展。
三、健全都市機能、促進產業活動、提高國民福祉等。
尤其，處在海島型地理環境的台灣，為了港都之整體開發，「港市一體、港 市共榮」觀念的體認是極待提倡的。因此，將港務業務的管理內容，具公權力的 部份使之充分的授權；未具公權力的「營運」部份，使之解除管制以達到自由化，
實為當前台灣港埠開發與建設在邁向現代化中，所面臨的迫切課題。而港市建設 合一正是由中央將「港務管理」部份的公權力，漸進授權予地方來自治，藉以達 成前述之目標，邁向建立現代化港都的境界。由此可知，港市建設合一為達成目
26 葉明勳，2007，《基隆港合一的政策分析-網絡治理觀點》，國立暨南大學公共行政與政策學系 碩士論文。
25
標的可行方案之一〈但並非「目標」〉，它所蘊含的精神與意義，是在中央政府 有關財政與人事體制之監督下，「地方自治與民主憲政」理念的落實於基層。
不過，我們要注意到，雖然地方自治的重要意義在於能夠重視地方多元特色，強 調地方的差異性，將資源與自主性盡量賦予地方需求最接近的政府層級。不過，
為了真正達到地方自治的效果，中央政府必須注意到一些可能發生的問題，例如 中央政府與地方政府的權限不明、權責不分等。再加上各個地方政府的行政能力 不一、各個縣市地區的資源有所差異，使得地方自治的實際效果也會有所不同。
而且當地方政府欲總攬地方上的大小公共事務時，將有可能出現相關單位人力不 足，各單位間協調不易。另外，地方財源的不足，以及技術上的限制，使得大部 份的地方政府在提供公共服務時有可能會遇到現實上的困境與挑戰，這都是必須 注意的地方。因此，中央政府必須在全盤整體規劃與設計的情況下，才能將權力 下放到中央，真正做到「地方能做，中央就不做」的地步。
第五節 港埠開發與港都再造
港埠為海陸運輸之交點，同時兼具有振興地區產業，繁榮地區發展之功能，
對地區社會之貢獻很大，但隨時代之發展，港灣周邊之環境條件也起了很大的變 化。所謂環境的變化，以交通運輸而言，如交通運輸的現代化，船舶大型化、貨 物貨櫃化、裝卸機械化、管理資訊化等之進展；以產業結構之發展來說，由傳統 之「量大值輕」轉變為「量少值重」；以都市發展而言，由於都市化之發展，使 得都市用地需求的增加，進而對港灣尋求都市功能用地，如都市物流設施、都市 產業用地、都市設施用地等。而人們價值觀的變化，由重「量」改為追求「質」
的生活，追求高品質之生活空間，例如水岸線對市民之開放、親水設施之建設、
開放空間與景觀之創造等。如以港灣之整體環境來看，隨著物流之發展，其所對 應之碼頭各項設施、臨港交通設施、危險物品處理設施集中之要求、歷史性文化 設施的保全、港灣關連業務功能的強化、港區環境保育等。如以較小範圍之地區
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來看，一般係因地區內之港灣設施呈現物理上老化或功能上不能因應，亦或有新 的需求及環境保育安全措施等。
根據日本學者長尾義三教授之「沿岸域港灣空間利用手法展望」一文27，進 一步檢討促成再開發之因素，可分由內在與外在兩因素來探討。所謂內在因素，
係指因相關之港灣設施與空間、活動、環境、地區相關人士有關而促成再開發者，
而其中以隨時間的進展所導致設施的老化、價值觀的變化為最主要。而外在因素 則為港灣空間以及相鄰海域、陸域（都市臨海地區）之海岸地區有關者。依此外 在原因大致如下：
一 、國際海運及貿易、經濟發展。
二 、與港灣空間相關連之產業結構變化、物流功能與關係者之使用者意向。
三 、運輸系統之技術革新。
四 、都市化（都市之需要）。
五 、海岸地區之空間限制與高度化利用。
六 、海岸地區之環境維護（後線之環境改善）。
若將台灣港埠之內、外在因素合併考量，現階段台灣地區港埠空間再開發之 背景及動機可歸納為：
一、港灣本身力求改變之需要（老化、功能之更新、充實）。
二 、港灣與都市相鄰土地之不相容。
三 、都市為了本身之更新而向港灣尋求開發之地。
四 、市民對親水性空間之需求。
所以，現階段台灣地區港埠再開發也為港埠空間再規劃，其目的應由港埠振興、
地區振興之觀點加以定位，並且將港埠整體運輸系統以及都市或海岸地區空間相 關之各種因素加以整合，以創造出一合理的空間利用。
27 轉引自：
黃偉源，2000，《台灣地區港埠發展政策之研究》，國立海洋大學河海工程學系碩士論文。
長尾義山，1989，《沿岸域港灣空間利用手法展望》，土木協會論文集。
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第三章 高雄港市發展歷史與現況
第一節 高雄港開港歷史
高雄，原名「打狗」，1920 年改名為高雄。1924 年（大正十三年）升格改制 為「市」。高雄港從 1864 年（同治 3 年）開埠通商以來，至今（2009 年）滿 145 年。過去高雄的發展過程，均以港灣為出發點，從哨船頭、哈瑪星到鹽埕埔，高 雄「港」「市」互相依存的演進關係密不可分。由於打狗港天然條件優良，早期 的高雄港為對外聯絡的重要孔道，自從十七世紀荷蘭東印度公司來台，更是將台 灣納入世界殖民體系，使得具有對外聯絡孔道的打狗港更形重要。以下將探討打 狗港（高雄港）展歷程。
一、明鄭時期的高雄港
由於打狗港是台灣的天然良港之一，這使得打狗一直是台灣對外的重要交通 管道，在早期的航運時代，1603 年（萬曆三十年），福建連江人陳第隨明朝沈有 容將軍來台灣，隔年 1604 年陳第將所見聞寫成文章，稱為「東番記」，裡面所提 到的「打狗嶼」就是現在的高雄港。高雄（打狗）正式與世界的大航海時代接軌，
源自於 1622 年（天啟二年）荷蘭率兵佔領澎湖。荷蘭人在台殖民時期（1624-1662）
以台南為施政殖民中心，其中南方的打狗港是漁業的重要據點，當時的打狗仍是 僻處南方的小港1。荷蘭人對於打狗港的管理，最早是「什一稅」的實行，因為 當時每年中國大陸有 300 到 400 艘船，前來打狗港沿岸之南方漁場捕魚，為了檢 查捕魚執照並且成立檢查哨。
明朝鄭成功時期，住在柴山上的平埔族馬卡道人以打狗港為捕魚之處，還有 一些泉州漁民順著黑潮來此捕烏魚，當時滿清政府對中國沿海實施海禁，企圖斷 阻鄭成功王朝的糧食供應，但是仍有一些海盜船來此避風，而來往兩岸間的走私 販也以打狗港作為私米進口的地方。鄭成功驅除荷蘭人之後，開始規劃台灣的行
1 戴寶村，2006，《再現台灣清領時期-台灣四大港市》，莎士比亞文化事業。
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政區域，1691 年（康熙三十一年）旗後成為港市發展的原生地2，而高雄平原北 邊的左營及東側的鳳山隨著區域開發而成為當時的行政中心。高雄平原在明鄭時 期已經有軍事墾殖的據點，直到清廷納台灣入版圖之後，其聚落街市的發展重 心，一為行政中心的左營與鳳山，另為港口附近的市街中心，如旗後、哨船頭、
苓雅寮、三塊厝、鹽埕等，而位於港口附近的市街逐漸凌駕舊有的行政中心市街，
成為日後都市發展的起源3。
二、清代的高雄港
清領台灣以後，一開始仍以台南為行政中心所在，貿易港口在安平，但因打 狗地近府城，且腹地富有漁、鹽、糖、米之利，故「南路米由打狗販運」，使打 狗在漁港機能外，又具有地區性商港的功能，但終究無法與安平港相比。 後來 由於安平台江翻覆，港口淤淺，以致於「海泊往來遂不赴鹿耳，而趨打狗」，遂 使打狗逐漸成為商業活動的要地，航運層級逐漸提升4。
1860 年（咸豐十年）台灣開放通商之後，打狗港口地位更受到重視，瀕臨 港口地區的街市加速發展成為未來的新興都市中心。英法聯軍之後，「台灣府」
被列為通商港口之一，1863 年（同治二年）南洋通商大臣李鴻章認為打狗可以 成為台灣府（安平）之外口，於是打狗港在 1863 年（同治二年）開放成為安平 之外口，1864 年（同治三年）5 月 5 日，打狗海關在旗後成立，設立的時間甚至 比安平海關還早5，打狗海關的地位實際上已經在府城海關之上。打狗港當時為 南部僅次於安平港的第二大港，但由於後來安平港港口淤積嚴重，使得當時的洋 船都難以進入，不利於船隻停泊，打狗港於是取而代之。
到 19 世紀中葉以後，打狗地區的糖產量多於台灣府產區的產量，糖產業的 轉移與安平港口的淤積，開啟了打狗外貿的發展機會，且由於此時打狗港附近的
2 1673 年（康熙十二年）開始有漁戶在旗後聚居成庄，並在 1691 年（康熙三十一年）建祀奉媽 祖的天后宮，旗後遂成為都市發展的原生地。
3 資料來源：維基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%AB%98%E9%9B%84%E6%B8%AF，上網 日期：2009 年 3 月 22 日。
4 蔡碧芝，2003，＜海洋‧高雄＞，《生態中心季刊》，第 12 期。
5 安平海關在 1865 年 1 月 1 日成立。
